E könyv legfontosabb célja annak a reflexiónak és vitának a segítése, amely mind a szűkebb szakmai, mind a tágabb társadalmi környezetben folyik a közoktatás jelenéről és jövőjéről, ezen belül az állami fejlesztési politika lehetséges céljairól és eszközeiről. Minden jel arra utal, hogy a kilencvenes évtized végén és a következő évszázad első évtizedének elején különösen nagy súllyal vetődik fel az a kérdés, vajon közoktatásunk milyen irányban fejlődjék tovább. Az erre irányuló növekvő figyelem oka részben az új évszázad és egyúttal az új évezred beköszöntése. Ilyen korszakfordulókon eleve mindig nagyobb figyelem irányul minden olyan kérdésre, amely a jövőről szól. Ennél azonban fontosabb, hogy egy évtizeddel a politikai és gazdasági rendszer átalakulását követően lassan véget ér az a szakasz, melyben a változásokat alapvetően determinálta a közoktatás külső társadalmi, gazdasági és politikai környezetének drámai gyorsaságú és mértékű átalakulása. A kilencvenes évtized végére nagyrészt lezárult az a gazdasági válságperiódus, amelyben gondolkodásunkat elkerülhetetlenül a túlélés, az átvészelés kényszerei határozták meg. A gazdasági növekedés elindulása és tartósnak bizonyulása azzal is jár, hogy a „válságmenedzselés” helyét a jövőbeni kihívásokra való felkészülés, a tervezés és a perspektívák latolgatása veszi át.

Ez a könyv elsősorban a közoktatás jövőjéről, ezen belül is főleg a jövő nyitott kérdéseiről szól. Törekszik azonban arra is, hogy – éppen az előttünk álló lehetőségek jobb megértése érdekében – bemutassa és értékelje a jelent, és arra is, hogy konkrét javaslatokat fogalmazzon meg a jövőbeni cselekvés lehetséges irányait illetően. Az olvasó a kötetben három nagyobb fejezettel fog találkozni. Az első fejezet a kilencvenes évtized, azaz a demokratikus átalakulás óta eltelt időszak hazai közoktatási változásainak rövid áttekintését és értékelését adja. Megpróbálja felvázolni azokat az erővonalakat, amelyek ezen időszak hazai közoktatás-politikáját alakították, arra törekedve, hogy mindezt konkrét tények és események bemutatása támassza alá, oly módon azonban, hogy a hangsúly az elemzésen és az értékelésen maradjon. A második fejezet azokat a tágabb nemzetközi környezetben zajló folyamatokat tekinti át, amelyek az elkövetkező évtizedekben a közoktatási rendszerek fejlődését nagy valószínűséggel világszerte meghatározzák majd. E fejezet nagymértékben támaszkodik arra a tudásháttérre, amely az elmúlt egy-két évtizedben néhány kiemelkedő, oktatással foglalkozó nemzetközi szervezetben halmozódott fel. Általában arra is törekszünk, hogy olyan összehasonlító adatokat közöljünk, amelyek lehetővé teszik a magyarországi viszonyok elhelyezését a tágabb nemzetközi környezetben. Végül a harmadik fejezetben ismét a hazai problémákra koncentrálunk, azzal a céllal, hogy részben az elmúlt évtized folyamatainak az elemzése, részben a nemzetközi trendek áttekintése alapján perspektívákat és konkrét cselekvési lehetőségeket vázoljunk fel a magyar közoktatás jövőbeni fejlődése számára. Mindezek során forrásként használunk több olyan szakértői elemzést, amelyek az elmúlt időszakban a hazai oktatáspolitikai döntéshozatal meglapozása érdekében születtek.

A globális trendek és kihívások bemutatása, illetve azoknak a következtetések a megfogalmazása során, amelyek ezek alapján a hazai oktatásfejlesztést tekintve levonhatók, abból indultunk ki, hogy Magyarország jövőbeni fejlődését alapvetően meghatározza a fejlett piacgazdasággal rendelkező országok közösségéhez való tartozásunk. Eközben nem feledkeztünk meg azonban arról sem, hogy gazdasági fejlettségünk relatíve alacsony volta és a hazai történeti fejlődésből fakadó meghatározottságok miatt, integrálódásunk e közösségbe csak fokozatos és hosszabb folyamat eredménye lehet. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni: a legtöbb olyan kihívással, amelyeket e könyv bemutat, nem a távolabbi jövőben, hanem már az elkövetkező években szembe kell néznünk.

Gondolkodásunk és elemzéseink időtávja visszafelé körülbelül egy évtized, előre tekintve valamivel hosszabb: 15-20 év. Ennél messzebbre vakmerőség lenne nézni, hiszen a változások gyorsasága és a jövő lehetséges elágazásainak nagy száma nem engedi meg hosszabb távon érvényes következtetések levonását. A bemutatott folyamatok és trendek érzékeltetését a szövegben számos ábra és táblázat segíti (az ábrákhoz kapcsolódó adatok általában a függelékben is megtalálhatók). Egy-egy kiemelkedő kérdéshez külön magyarázatokat tartalmazó, a szövegösszefüggésből akár ki is emelhető keretes írásokat is fűztünk.

A könyvet elsősorban az oktatás jelenéről és jövőjéről gondolkodó, az iskola iránt érdeklődő olvasók forgathatják haszonnal. Ajánlható továbbá minden, az osztálytermek mindennapi valóságából kitekinteni vágyó pedagógusnak, a tanári pályára készülő olyan hallgatóknak, akiket érdekelnek az oktatásra ható tágabb gazdasági, társadalmi és politikai változások. Számot tarthat azon iskolavezetők, különböző szinteken dolgozó oktatásirányítók érdeklődésére is, akiket foglalkoztatnak az iskolák és tágabb társadalmi környezetük közötti kapcsolatok, és mindezeknek az oktatás jövőjére gyakorolt hatása.

A könyv, annak is különösen második fejezete, nagymértékben támaszkodik azokra az OECD-dokumentumokra, amelyek közül soknak a vitájában a szervezet Oktatáskutatási és Innovációs Központja (CERI) igazgatótanácsának tagjaként több éven keresztül részt vehettem. Ugyanitt sok elemét felhasználtam annak az „Oktatás és humánerőforrás-fejlesztés” című háttértanulmánynak, amelyet az oktatási miniszter által létrehozott, ún. Fehér Könyv bizottság felkérésére 2000 nyarán készítettem. A második és a harmadik fejezet egyaránt sokat merít azokból a vitákból és elemzésekből, amelyeknek az 1996 és 1999 között a kormány mellett működő Integrációs Stratégiai Munkabizottság oktatással és képzéssel foglalkozó csoportja vezetőjeként lehettem részese. Különösen az első fejezetben megfogalmazottakat nagymértékben alakították az Országos Közoktatási Intézet műhelyeiben folyó viták, mindenekelőtt azok, amelyeket az e könyv megjelenése előtt nem sokkal kiadott „Jelentés a magyar közoktatásról 2000“ c. kötet fejezeteinek írása és szerkesztése közben folytattunk. A „Jelentés”-ben közzétett adatokra több helyen támaszkodom, néhányat, a korábbitól esetenként eltérő formában és megvilágítással, ebben a könyvben is idézek.

Végül elsősorban a harmadik, de kisebb részben az előző fejezetekre is nagy hatást gyakoroltak azok a beszélgetések, amelyeket az elmúlt évek során különböző testületekben, közösen megvalósított kutatási programokban vagy szakértői elemzések elkészítése során az oktatás jövőjéről, az oktatásfejlesztés stratégiai kérdéseiről folytathattunk. Mindazoknak a gondolatai, akik e munkákban velem együtt részt vettek, természetesen hatottak rám, befolyásolták az itt megfogalmazottakat. Ezúton szeretnék köszönetet mondani nekik, továbbá azoknak a munkatársaimnak és hallgatóimnak is, akik az elmúlt években stimuláló kérdéseikkel, megjegyzéseikkel segítették gondolkodásomat. Külön köszönettel tartozom a kötet olvasószerkesztőjének, Simon Máriának, aki egyben annak első olvasója és segítő bírálója volt, valamint lektoraimnak, Horváth Zsuzsának és Setényi Jánosnak.

I. A magyar közoktatás változásai a kilencvenes években

Ha választ akarunk találni arra a kérdésre, vajon közoktatási rendszerünk az előttünk álló évtizedben várhatóan milyen kihívásokkal néz szembe, akkor először az előző időszakban bekövetkezett változásokat érdemes áttekintenünk. A magyar közoktatásban a kilencvenes években lezajlott átalakulás túlzás nélkül tekinthető történelmi léptékűnek. Ez döntő részben az oktatás külső politikai, gazdasági és társadalmi környezetében lezajlott drámai változásokra vezethető vissza, részben magán az oktatási rendszeren belül zajló folyamatokra. Az átalakulás mögött rejlő okok jelentős hányada nem hazai sajátosság, hanem több más országban hasonló módon jelentkezett. Egy részük átfogó globális folyamatokhoz kapcsolódik, másik részük szűkebb régiónk, azaz a volt szovjet blokk országainak sajátos viszonyaival függ össze. A szűkebb régiónkban lezajlott átalakulásra mindenekelőtt ennek szinte példátlan mértéke és gyorsasága jellemző. E folyamat, amely mind az egyének, mind az intézmények és a nagyobb társadalmi csoportok alkalmazkodóképességét komoly próbára tette, valójában nem zárult le a kilencvenes évtized végére sem. Így régiónk legtöbb országával kapcsolatban továbbra is indokolt az átmenet fogalmát használni (Birzea, 1994; Nagy, 1999a; Radó, 1999), azaz olyan állapotról kell beszélnünk, melyben a régi struktúrák már nincsenek érvényben, de az újak még nem stabilizálódtak kellő mértékben. Hozzá kell ugyanakkor tenni: Magyarország nem kis mértékben eltér a régió többi országától mind a változások mértékét, mind azok előrehaladott voltát tekintve.

Az átalakulás nagyságrendje és üteme a közoktatás és a közoktatás-politika előtt álló feladatokat a közép- és kelet-európai régióban sok tekintetben más megvilágításba helyezik, mint a legtöbb fejlett országban. Az átmenet elnyúlása, az intézményi környezet ezzel összefüggő tartós bizonytalansága sajátos módon vetik fel a változás és a folyamatosság kérdését. Miközben itt is kiemelkedő cél a változásokkal szembeni nyitottság, az alkalmazkodóképesség fenntartása és erősítése, ezzel azonos fontosságú feladatként jelenik meg a közoktatási rendszer intézményi viszonyainak stabilizálása. E két, egymással nehezen kibékíthető feladat egyidejű megoldása rendkívüli kihívás elé állítja a döntéshozókat, illetve a tanári szakmát és a közoktatás működésében érdekelt valamennyi társadalmi szereplőt. Oly módon kell megvalósítani az átmeneti időszak lezárását és a hosszabb távon áttekinthető intézményi viszonyok kialakítását, hogy ez ne vezessen a rendszer adaptivitásának és innovatív képességének csökkenéséhez.

Az alábbiakban először a gazdasági, politikai és társadalmi környezetnek azokra a változásaira utalunk, amelyek számbavétele nélkülözhetetlen a lezajlott közoktatási átalakulás megértéséhez, majd a kilencvenes évtized legfontosabb közoktatási változásait értékeljük.

A közoktatás gazdasági, politikai és társadalmi környezetének átalakulása

A gazdaság átalakulása

A nyolcvanas évek vége és a kilencvenes évek közepe között Magyarország a második világháború óta eltelt időszak legnagyobb gazdasági válságán ment keresztül, s ennek hatásaként a nemzeti jövedelem több évig meredeken zuhant, majd csak a kilencvenes évek végére érte el az előző évtized végére jellemző értéket. A nemzeti jövedelem csökkenését magas infláció és a munkahelyek tömeges leépítése kísérte. Néhány év alatt a munkavállalóknak hozzávetőleg egyharmada veszítette el az állását. A válság a közkiadások visszafogásán, az infláción, a szakképzés bázisát alkotó gazdasági szervezetek megszűnésén és a munkaerő-piaci igények átalakulásán keresztül az oktatási szférát is erősen sújtotta. Noha a visszaesés időszaka az évtized második felében lezárult, és a gazdaság minden jel szerint tartós növekedési pályára állt, hatásai nyilván még sokáig érezhetőek lesznek (az alapvető gazdasági mutatók alakulását mutatja az 1. ábra és a Függelék *** Az alapvető gazdasági mutatók alakulása Magyarországon 1988–1998 *** táblázat).

1. ábra
Az alapvető gazdasági mutatók alakulása Magyarországon 1988–1998 (előző év=100%)

Forrás: Fazekas, 2000

Megjegyzés: Az 1998-as GDP előzetes adat.

Az elmúlt időszakot azonban nemcsak a válság, hanem az alkalmazkodás és a tartós növekedés alapjainak megteremtése is jellemezte. A volt szovjet blokk országait tekintve az elsők között sikerült kiemelkednünk a korábbi rendszer összeomlását kísérő válsághelyzetből, és a gazdaságot új fejlődési pályára állítanunk. A kilencvenes évtized végére a nemzeti jövedelem döntő hányadát már magántulajdonban, ezen belül igen magas hányadban nemzetközi befektetők tulajdonában lévő vállalkozások termelték, és ilyenek alkalmazásában állt az aktív népesség jelentős része. A gazdasági növekedés feltételei megteremtésében meghatározó szerepe volt a külföldi tőke beáramlásának, valamint a nagyrészt ennek hatására lezajlott látványos technológiai megújulásnak és termelékenységnövekedésnek. A nemzetközi tőke beáramlása az elmúlt évtizedben valamennyi volt szovjet blokk ország közül Magyarországon volt a legmagasabb. Ez azonban csupán az egyik oka annak, hogy nemzeti jövedelmünk meghatározó hányada olyan szektorokban realizálódik, ahol a termékek nagy részét nemzetközi piacon értékesítik. A magyar gazdaság, az ország természeti és földrajzi adottsági folytán, hagyományosan rendkívül nyitott. E nyitottság azt is jelenti, hogy helyzetét a nemzetközi gazdasági folyamatok közvetlenül és alapvetően meghatározzák.

A kilencvenes években lezajlott gazdasági átalakulás egyik meghatározó, az oktatás szempontjából is külön mérlegelést igénylő eredménye az, amit gyakran dualizmusnak neveznek. Az egyik oldalon ott találhatók a nemzeti jövedelem jelentős hányadát megtermelő, magasan képzett és/vagy fegyelmezett munkaerőt igénylő, fejlett technológiai színvonalon működő és a világpiacon bárhol exportképes vállalatok, amelyek jelentős hányada részben vagy egészen nemzetközi tőketulajdonosok ellenőrzése alatt áll. A másik oldalon a kevéssé versenyképes, a munkaerővel szemben alacsony szintű igényeket támasztó és ennek megfelelően alacsony béreket fizető, gyakran törékeny gazdasági háttérrel rendelkező, kevéssé fejlődőképes vállalkozások sokaságát találjuk.

Politikai változások

A közoktatás feltételeit tekintve a gazdasági átalakulásnál is nagyobb horderejűnek tekinthető a politikai változások hatása. A politikai berendezkedés az egypártrendszerből modern parlamenti demokráciává alakult. A volt szovjet blokkból átkerültünk a fejlett nyugati demokráciák közösségébe. Magyarország gazdasága államilag irányított tervgazdaságból magántulajdonon alapuló piacgazdasággá lett, és integrálódott a globális gazdaság rendszerébe. A kilencvenes évtized folyamán három szabad választás zajlott le, melyek a kormányon és ellenzékben lévő erők viszonylagos kiegyensúlyozódását hozták magukkal, és nemzetközi összehasonlításban – különösen régiónkat tekintve – viszonylag magas szintű politikai stabilitást eredményeztek. Az ország politikailag is nagymértékben integrálódott a nyugati országok közösségébe: tagjai lettünk az észak-atlanti katonai szövetségnek, előrehaladt csatlakozásunk folyamata az európai államok politikai közösségéhez, az Európai Unióhoz. 1996 óta aktív tagjai vagyunk a legfejlettebb államok gazdasági együttműködési szervezetének, az OECD-nek[2].

A közoktatásra közvetlenül is nagymértékben hatott a jogállami szerkezet kialakulása, a választott testületek összetételének átalakulása, ezek súlyának – a szakbürokrácia terhére történő – növekedése, és különösen az önkormányzati autonómiát felértékelő közigazgatási-kormányzati struktúra kialakulása. A kialakult új alkotmányos berendezés új hatalmi ágak létrejöttét eredményezte: így önálló hatalmi ággá váltak a helyi közösségek által megválasztott önkormányzatok, amelyek a korábban állami tulajdonban lévő közoktatási intézmények új tulajdonosaivá lettek. A társadalmi folyamatok alakításában meghatározó jelentőségű lett a független bírói hatalom. A korábban szinte egyáltalán nem létező civil társadalom a társadalmi folyamatok alakításának szintén meghatározó szereplőjévé vált. Az azelőtt egyeduralkodó állami ideológia helyét a politikai és a kulturális pluralizmus vette át, a társadalom életét szabályozó normák és értékek világában szinte példátlan átrendeződés történt.

Társadalmi változások

A gazdasági és politikai átalakulást hasonló nagyságrendű társadalmi változások kísérték, amelyek ugyancsak jelentős hatást gyakoroltak a közoktatási rendszer fejlődésére. Az aktív népesség aránya nagymértékben lecsökkent, millióknak kellett megismerkedniük a munkanélküliség szinte már elfelejtett élethelyzetével. A társadalom egy része tőketulajdonossá vált, közülük sokaknak jelentős mértékben növekedett az életszínvonala, ugyanakkor nem kevesek tapasztalták meg egyszerre a magukra utaltság és a szegénység körülményeit. Az átalakulásból valamennyi társadalmi csoporton belül egyaránt kerültek ki nyertesek és vesztesek. Nagymértékben növekedett a szakadék a gazdagabb és szegényebb csoportok, régiók és települések között. A közoktatásra elsősorban a munkaerőpiacról kiszorult és elszegényedő rétegek megjelenése, az egyes rétegek közötti jövedelmi és életmódbeli különbségek mélyülése, és különösen a leghátrányosabb helyzetű csoport, a romák társadalmi integrálódásának nagyfokú megnehezülése hatott, de – a másik irányból – hatása volt a tudás és a magasabb képzettség munkaerő-piaci felértékelődésének, és az egyéni érvényesülési lehetőségek jelentős kitágulásának is. Nem csekély hatást gyakoroltak a társadalmi és politikai átalakulást kísérő kulturális változások, mindenekelőtt a társadalmi értékképződés pluralizálódása, a deviáns magatartási formák gyakoribbá válása, és általában a tanítás és a nevelés közvetlen környezetének összetettebbé és nehezebben kezelhetővé válása.

Fontos hangsúlyozni, hogy a kilencvenes évtized itt említett folyamatai, illetve azok hatásai várhatóan a következő időszakra is áthúzódnak. Arra kell számítanunk, hogy az elindult alkalmazkodás folytatódik, és az ezzel elkerülhetetlenül együtt járó intézményi és társadalmi feszültségek – ha csökkenő mértékben is – a következő évtizedben is jelen lesznek közoktatási rendszerünkben. Amennyiben az 1996 után elindult gazdasági növekedés tartósnak bizonyul, és ezt az infláció folyamatos csökkenése kíséri, nagyobb esély lehet a közszolgáltatások, közöttük a közoktatás helyzetének fokozatos javítására. Ez megkívánja a stratégiai gondolkodás megerősödését, és azt, hogy az oktatásról gondolkodók figyelme a válságkezelés súlyos problémáiról fokozatosan a fejlődés menedzselésének nem kevésbé bonyolult feladatára tolódjon át. E kötet – mint az előszóban említettük – többek között ehhez kíván hozzájárulni.

A demográfiai viszonyok alakulása

A közoktatásra ható külső társadalmi folyamatok között kiemelt figyelmet érdemel a demográfiai viszonyok alakulása. Magyarországon abban az időszakban, amikor a válság és az alkalmazkodás korábban jelzett folyamatai jelentkeztek, a közoktatás egy további rendkívüli kihívással szembesült. Éppen ebben az időszakban indult el ugyanis az iskoláskorú népességnek az a drámai mértékű csökkenése, ami a hetvenes évek közepén született népes korosztálynak az iskolarendszerből való kilépésével egy időben történt.

A nagy létszámú generációknak az iskolarendszerből való kilépése legalább annyira próbára tette az intézményrendszert, mint annak idején – a hetvenes-nyolcvanas évek fordulóján – a rendszerbe való belépése. A nagy létszámú korosztályok éppen akkor léptek ki a munkapiacra, amikor ott a munkalehetőségek beszűkülése volt jellemező. A tartóssá vált és nagyfokú demográfiai csökkenés hatása másfél-két évtizednyi távlatban befolyásolja a közoktatás lehetséges fejlődési útjait. 1975 és 1999 között az egy-egy évben született korcsoportok száma 189 000-ről 94 000-re, tehát hozzávetőlegesen a felére apadt. Ezek az adatok azt is jelzik, hogy az elkövetkező évtized során – noha az évtized utolsó évében a születések számának a csökkenése már megállt – a közoktatásba belépő és ott tanuló gyermekek száma tovább fog csökkenni (lásd 2. ábra és Függelék *** Az 1975 és 1999 között született korosztályok létszáma *** táblázat).

2. ábra
Az 1975 és 1999 között született korosztályok létszáma 1999. január elsején

Forrás: Jelentés…,2000

* Előzetes adat.

Egy olyan intézményrendszert, mint amilyen a közoktatás, a nagyfokú demográfiai hullámzás alapjaiban rázkódtathatja meg. A nagymértékű csökkenés éppolyan komoly válságokat okozhat, mint a hasonló növekedés. A nyolcvanas éveket felidézve még emlékezhetünk arra, hogy a gyermeklétszám gyors emelkedése milyen komoly ellátási problémákat okozott: akkor kevesen gondoltak arra, hogy a gyermeklétszám csökkenéséhez való alkalmazkodás később éppolyan nehéz lesz majd, mint amilyen a növekedéshez való volt. A rendszerben keletkező kihasználatlan kapacitások kezelése, az ésszerű módon nem fenntartható intézmények és a pedagógus-álláshelyek megszüntetése, illetve átszervezése nem kevésbé feszültségteli, mint a hullámhegyet befogadó új férőhelyek megteremtése.

A demográfiai csökkenés hatását sajátos módon növelte néhány egyéb tényező, mindenekelőtt a felelősségi és a tulajdonviszonyok átalakulása. Az önkormányzati rendszer létrejöttével a kisebb települési közösségek meghatározó feladatokat kaptak a közszolgáltatások, ezen belül a közoktatás megszervezése területén. Az intézményfenntartói felelősség ezzel együtt járó elaprózódása eleve szűkítette a demográfiai csökkenésből fakadó problémák nagyobb területi léptékben való kezelésének lehetőségét: a sok magára hagyott iskolafenntartónak külön-külön kellett megoldásokat keresnie. Egy másik, a demográfiai változások hatását nagymértékben felerősítő tényező a finanszírozási rendszer változása, az állami támogatásnak a tanulólétszámhoz való hozzákapcsolása volt. Ennek hatására a demográfiai változások ugyanis rögtön erőforrásokban történő változásokká transzformálódtak, azaz a csökkenő gyereklétszám automatikusan csökkenő támogatást is jelentett. Végül nyilvánvalóan felerősítette a demográfiai változások hatását az a tény, hogy olyan időszakban következett be, amikor a közszolgáltatások egészében megszorítások voltak. A pénzügyi restrikció, a közkiadások visszafogásának kényszere eleve azzal járt ugyanis, hogy a közhatalom árgus szemmel figyelt minden olyan pontra, ahol feladatcsökkenés történik, vagy ahol kihasználatlan kapacitások jelennek meg. Ezt a hatást tovább erősítette az, hogy ebben az időszakban az országnak nem volt – ha realisták vagyunk, azt kell mondanunk, nem is lehetett – olyan közmegegyezésen alapuló oktatásfejlesztési stratégiája, amely a csökkenő feladatok és a feleslegessé váló kapacitások nyomán keletkező űrt a társadalom által támogatott új funkciókkal tölthette volna be.

A közoktatási rendszeren belüli változások

Részben az előzőekben vázolt külső hatások nyomán, részben korábbról örökölt belső problémák hatására a kilencvenes években mértékét és ütemét tekintve a közoktatási rendszerben is rendkívüli átalakulás zajlott le. Ennek eredményeként az évtized végére olyan, a jövőbeni folyamatokat meghatározó új feltételek alakultak ki, melyekkel a következő időszak oktatásügyi döntéshozóinak már mint létező adottsággal kell számolniuk.

A közoktatási rendszer szabályozása és irányítása

Az évtized során a közoktatás törvényi szabályozásában több alkalommal történt jelentősebb mértékű változás. Először 1990-ben került sor egy, a politikai átalakulásból kényszerűen következő korlátozott módosításra, majd 1993-ban történt meg a demokrácia és a piacgazdaság viszonyainak megfelelő új közoktatási és szakképzési törvény megalkotása. Az 1995-ös évben egy mindössze néhány, de lényeges elemet érintő módosítás történt, majd 1996-ban a törvényi szabályozás sok ponton és jelentős mértékben változott, úgy azonban, hogy ez az 1993-ban kialakított szabályozási viszonyok lényegét nem érintette. Az évtized végén, 1999-ben újabb, jelentős törvénymódosításra került sor, az 1993-ban kialakított alapvető szabályozási viszonyokat azonban ez sem alakította át. A közoktatást közvetlenül szabályozó törvények mellett a rendszer működését döntő mértékben befolyásolja néhány egyéb olyan törvény, amelyeket a kilencvenes évtizedben alkottak meg. Ezek közül kiemelkedően fontos a közoktatáson belüli felelősségi viszonyokat átrendező 1990-es önkormányzati törvény, valamint a tanári szakma státusát újradefiniáló közalkalmazotti jogviszonyról szóló 1992-es törvény.

A kilencvenes évek közoktatási változásai között a szabályozási és irányítási viszonyok átalakulása minden bizonnyal a legjelentősebbnek tekinthető, hiszen a korábbiaktól paradigmaszerűen eltérő, új viszonyok alakultak ki. Az évtized elején az iskolák csaknem teljes köre a jelentős autonómiával rendelkező községek és városok tulajdonába került, amelyek nemcsak a fizikai környezet, hanem a szakmai tevékenység tekintetében is komoly befolyást szereztek. Ezt teljes mértékben alátámasztotta a közfinanszírozás, ezen belül a közoktatás finanszírozási rendszerének reformja: a források elosztásának új, a helyi önállóságot támogató mechanizmusai alakultak ki. A közoktatás Magyarországon helyi közszolgáltatássá vált, az iskolák működése nagymértékben a helyi közösségek igényeihez kötődött hozzá. A községi szintű felelősség a hazai iskolaszerkezeti viszonyok között azt is jelentette, hogy kisebb települések sokasága került abba a helyzetbe, hogy kiterjedt felelősségi körét az alsó középfokú oktatással kapcsolatban is gyakorolnia kell. A kilencvenes években kialakult irányítási szerkezet hatására Magyarországon hozzávetőlegesen 1800 fenntartó irányítása alá kerültek az alsó középfokú oktatás intézményei, azaz az általános iskolák felső tagozatos évfolyamai. E fenntartók több mint fele 2000 főnél kisebb lélekszámú település (lásd 3. ábra és Függelék *** A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma *** táblázat).

3. ábra
A legalább nyolc évfolyammal működő általános iskolát fenntartó önkormányzatok száma a település lélekszáma szerint, 1999/00

Forrás: Jelentés…,2000

Alig egy évtizeddel korábban a hazai és külső elemzők egyaránt még erősen centralizált, a „porosz hagyományra épülő rendszerről” beszéltek, ezzel szemben a kilencvenes évek végére a magyar közoktatás világviszonylatban is az egyik leginkább decentralizált rendszerré vált. Az OECD által végzett elemzések szerint a kilencvenes évtized közepén a magyar közoktatás a nemzetközi szervezet valamennyi tagállamát figyelembe véve a leginkább decentralizált volt, azaz a tartalmi, a személyzeti, az infrastruktúrát érintő és a finanszírozási kérdésekben itt hozták a legkevesebb döntést központi és a legtöbbet helyi/iskolai szinten (lásd 4. ábra és Függelék *** A különböző irányítási szinteken meghozott döntések aránya az alsó középfokú oktatásban… *** táblázat). A lezajlott decentralizáció számos előnnyel és nyilván hátrányokkal is együtt járt. Az előnyök között a nagyfokú alkalmazkodóképességet, a helyi források bevonására való lehetőséget, az emberek kezdeményezőkészségének felszabadítását érdemes említenünk, a hátrányok között a szolgáltatás anyagi ellátottságában és szakmai színvonalában megjelenő egyenlőtlenségeket, a városi és falusi rendszerek közötti távolság növekedését és bizonyos tekintetben a forrásokkal való gazdálkodás nem kellő hatékonyságát.

4. ábra
A különböző irányítási szinteken meghozott döntések aránya az alsó középfokú oktatásban néhány OECD-országban, 1996 (%)

Forrás: OECD, 1998a

Megjegyzés: Az elemzésnél figyelembe vett döntési területek: (1) tanításszervezés, (2) személyzeti döntések, (3) tervezés és struktúrák, (4) források.

A felelősségi viszonyok átrendeződése nemcsak a helyi, hanem a központi szintet is érintette. Országos szinten erősödött a szektorok közötti kölcsönös függés, nagyobb súlyra tettek szert olyan tárcák, mint a pénzügyi, a belügyi és a foglalkoztatási. A kilencvenes évtized jelentős eredménye a társadalmi és szakmai partnerekkel való konzultáció fórumainak létrejötte. Ezek eredményeképpen a közoktatás területén Magyarországon intenzívebb társadalmi párbeszéd alakult ki, mint ami régiónk legtöbb országára jellemző. Más államokhoz képest ugyancsak viszonylag fejlett területi tervezési mechanizmusok alakultak ki.

A tervezésnek a közoktatási rendszer szabályozásában játszott növekvő szerepét külön is hangsúlyoznunk kell. A gazdasági és társadalmi folyamatok középtávú tervezését sokan a tervgazdasággal együtt letűnt mechanizmusnak gondolták, azonban ez az Európai Unióhoz való csatlakozás, ezen belül különösen az uniós támogatási alapok fogadására történő felkészülés folyamatában újra előtérbe kerül. Mivel az EU az ún. strukturális alapokból kizárólag középtávú nemzeti fejlesztési tervek keretei között ad támogatást, a tagságra jelentkező államokban – a tagállamokhoz hasonlóan – ilyen terveket kell létrehozni, ami a kormányzaton belül a tervezés koordinálásáért felelős tárcák, a tárcákon belül pedig az ágazati tervezésben érintett területek szerepének a felértékelődésével jár. Emellett, mivel az Unió által támogatott infrastrukturális fejlesztések döntő része a területfejlesztésen belül valósul meg, és a támogatások nagy hányadának felhasználása a nemzeti foglalkoztatási stratégia keretei között történik, megerősödnek a területfejlesztésért és a foglalkoztatáspolitikáért felelős vagy ezekkel együttműködő területek is. A kilencvenes évek végén ezek a folyamatok az oktatási ágazaton belül is egyértelműen érzékelhetők voltak, és jelentős hatást gyakoroltak a közoktatás-fejlesztési elképzelésekre is (erről a továbbiakban még részletesebben is szó lesz).

Finanszírozás és anyagi viszonyok

Az évtized másik – a gazdasági átalakulással szorosan összefüggő – jellegzetes tendenciája a közszolgáltatások, ezen belül a közoktatás finanszírozási mechanizmusának átalakulása és anyagi helyzetének csupán az évtized végén megálló nagymértékű romlása. A gazdasági visszaesést és a gazdasági növekedés elindulását az oktatási kiadások változásai általában késéssel követték: az évtized elejének mély válsága az oktatásban csupán az évtized közepén kezdett valóban komoly hatást gyakorolni, ugyanakkor a kilencvenes évek derekán elkezdődött kibontakozás még az évtized végén is alig éreztette hatását. A közoktatásnak a nemzeti össztermékből való részesedése az évtized második felében a gazdasági növekedés elindulását követően is tovább csökkent, az ország gazdasági helyzetének javulása tehát ebben a szektorban kevéssé volt érzékelhető. A kiadások növekedése a kilencvenes évek közepéig lényegében követte az infláció mértékét, az évtized közepén azonban az akkor hozott költségvetési restrikciós intézkedések hatására nagymértékű reálérték-csökkenés következett be (lásd 5. ábra és Függelék *** A közoktatás folyó kiadásainak növekedési üteme 1991–1999 (előző év=100%) *** táblázat).

5. ábra
A közoktatás folyó kiadásainak növekedési üteme és a fogyasztói árindex alakulása 1991–1999 (előző év=100%)

Forrás: Jelentés…, 2000

A finanszírozási változásokat tekintve az évtizeden belül több szakasz különböztethető meg. Az első évekre – a válság mélypontján – a kiadások ellenőrzésére való törekvés szinte teljes hiánya volt jellemző, aminek eredményeképpen az évtized közepéig a szektor egészének költségvetési támogatása lényegében követte az inflációt. Az erős demográfiai csökkenés ebben a periódusban különösen erős költségvetési feszültséget okozott. A második időszakban drasztikus megszorító intézkedésekre került sor, aminek nyomán a kiadások reálértékben nagymértékben visszazuhantak. Ezek a rövid távú intézkedések alapjaiban rengették meg a közoktatás rendszerét, anélkül azonban – és talán ez a legfájdalmasabb –, hogy hosszabb távon hatékonyabb forrásfelhasználást biztosító strukturális változásokat generáltak volna. A harmadik időszakban országos szinten elkezdődött a források fokozatos visszaáramlása, ez azonban az évtized végéig – részben az ágazat anyagi helyzetének a helyi forrásoktól való erős függése miatt – helyi szinten általában nem eredményezett komolyabban érzékelhető javulást. Külön is hangsúlyozni kell azt a régiónkban egyedülálló folyamatot, amelynek eredményeképpen a források egy része – az évtized második felében – központi fejlesztő programok finanszírozására terelődött át (pl. a közoktatási modernizációs pénzalap biztosítása, a differenciált központi tantervi kínálat megteremtése, a helyi programalkotás támogatása, a tanár-továbbképzési rendszer kiépítése, informatikai fejlesztés, minőségfejlesztés). E programok forrásainak jelentős hányada visszakerül ugyan az intézményekhez, de ott nem lehet azokat a normál működés finanszírozására használni.

A finanszírozási mechanizmusban bekövetkezett változásokat tekintve mindenekelőtt a központi és a helyi költségvetések közötti közvetlen kapcsolat megszűnését, a helyi közoktatás-finanszírozásnak az állami támogatási rendszertől való nagyfokú függetlenedését kell említenünk. Ennek egyik fontos velejárója az, hogy a központi szint forráselvonási vagy forrásbiztosítási lépései nem feltétlenül érvényesülnek közvetlenül az intézmények helyi finanszírozásban. A másik meghatározó jelentőségű változás az állami támogatások kiszámításának a tanulólétszámhoz való hozzákapcsolása, ami az erős demográfiai csökkenés időszakában, amint arra már utaltunk, állandó költségvetési nyomás alá helyezte a közoktatást.

A kilencvenes évtized magyar közoktatási rendszerére nemcsak az volt jellemző, hogy szűkösek voltak a rendelkezésére álló források, hanem az is, hogy azokat igen rossz hatékonysággal használta fel. Az egyre gyakoribb nemzetközi összehasonlítások nyomán az évtized második felére ismertté vált, hogy a volt szovjet blokk országainak közoktatási rendszerei, így a magyar is, a teljes népességhez viszonyítva jóval több pedagógus foglalkoztatását teszik szükségessé, mint az Európai Unió legtöbb tagállamának rendszerei (Eurydice, 2000a). Részben ez az oka annak, hogy régiónkban az országok a saját gazdasági fejlettségi szintjük által megengedhetőnél is jóval alacsonyabb pedagógusbéreket tudnak csak fizetni. Mindez nyilvánvaló módon összefügg azzal, hogy az évtized során nem vagy a szükségesnél csak szűkebb körben került sor általában a nagy ellátó rendszerek reformjára. A magas munkaerőigény mögött meghúzódó okok módszeres feltárására nem került sor, így sem a rendszer munkaerő-igényességét jelentősebb mértékben csökkentő reformok, sem az ezzel összefüggő többletforrásigények elismerése sem történhetett meg (a későbbiekben a nemzetközi trendek elemzése során néhány ezzel kapcsolatos összefüggést igyekszünk majd feltárni).

Iskolaszerkezeti változások

A kilencvenes évek oktatásügyi változásai között meghatározó jelentősége volt azoknak, amelyek az iskolarendszerben történő tanulói továbbhaladás útjait és a létező program- vagy iskolatípusokat érintették. E változások átalakították a programok céljait, hosszát, az ezekbe való be- és kilépés pontjait, a tanulók közöttük való megoszlásának az arányait, továbbá a megszerezhető végzettségeket, egyszóval az iskolaszerkezetet. Az iskolaszerkezet és az erre irányuló kormányzati politika a kilencvenes évtized hazai közoktatásának kétségtelenül egyik legsúlyosabb és legnehezebben kezelhető kérdése. Magyarország azon közép-európai országok közé tartozik, amelyekben a politikai-társadalmi átalakulás nyomán az iskolarendszer vertikális szerkezetében jelentős változások történtek, még mielőtt ezzel kapcsolatban hosszabb távú, jelentősebb társadalmi támogatottsággal rendelkező stratégia megfogalmazódhatott volna. Egyfelől újra megjelentek a második világháború előtti korszaknak azok a szerkezeti megoldásai, amelyek a tanulók korai különválasztásán alapulnak, másfelől új, korábban nem létező megoldások alakultak ki.

A történeti modellek felelevenítésére vagy a pedagógiai innovációkra épülő megoldások kipróbálására irányuló, erősen érdekkötött egyéni és intézményi törekvések mellett a szerkezeti változások mögött a második világháborút követően létrejövő és a 60-as években stabilizálódott iskolaszerkezet korábban kialakult strukturális feszültségeit is említenünk kell. Ezek a külső körülmények megváltozása nyomán felerősödtek, és önmagukban is változásokat generáltak. Ilyen például az általánosan képző középiskolák azelőtt mesterségesen fenntartott beiskolázási korlátjainak leomlása, vagy a korábbi szerkezet egyik meghatározó elemének, a 14 éves korban kezdett szakmatanulásra épülő szakmunkásképzési szektornak a gyors leépülése. De ilyen a hosszú időtartamú, egységes alapoktatásnak (az általános iskolának) az a fajta intézményi válsága, amelyet a hazai településszerkezeti viszonyok között a demográfiai csökkenés elkerülhetetlenül kiváltott. Végül, de nem utolsó sorban, ilyennek tekinthető az a döntően tanításszervezési, de nem kis mértékben költséghatékonysági probléma, hogy a felső középfokú oktatás tömegessé válása nyomán az alsó és a felső középfokú oktatás intézményei (azaz az általános iskolák felső tagozata és a középiskolák) tömegméretekben hasonló feladatokat látnak el, miközben a két rendszer között korlátozottak a lehetőségek a munkamegosztásra, az emberi és anyagi erőforrások közös hasznosítására.

Az évtized során a szerkezeti viszonyok sokrétű átalakulását figyelhettük meg. A korábbiaktól eltérő tartalmú és hosszúságú új képzési programok jelentek meg, melyek a megelőzőtől különböző képzési szintekre készítenek fel. Változtak a intézményszervezési megoldások: több szinten és többféle programmal oktató intézmények alakultak ki, az érettségire felkészítő iskolákba való átlépés új, korai pontjai nyíltak meg. Nagymértékben nőtt az érettségihez vezető programokban résztvevők száma, és csökkent a specializált szakmai képzési programokba belépőké (lásd 6. ábra és Függelék *** Az általános iskolát követően továbbtanulók aránya *** táblázat).

6. ábra
Az általános iskolát követően továbbtanulók aránya, 1989/90–1999/00 (%)

Forrás: Jelentés…, 2000

Az évtized legjelentősebb, részben szerkezeti, részben taralmi változása az, hogy a 14–16 éves korosztály oktatásában megtörtént a specializált szakmai képzés visszaszorítása, ami végleg kizárta annak a lehetőségét, hogy az 1990 előtti iskolaszerkezethez visszatérjünk. Az évtized végére lelassult a helyi szintű kezdeményezéseken alapuló vertikális szerkezeti változások terjedése, és érzékelhetővé vált a területi tervezés hatása. Kiépült az érettségit követő szakmai képzés, és ebben a szektorban is jelentős expanzió zajlott le. A törvényi szabályozás a korábbiaktól eltérő módon határozta meg az iskolai oktatás szakaszait, új képzési formákat vezetett be, és újradefiniálta a meglévők céljait. Módosították a kimeneti pontok szabályozását, és ezzel párhuzamosan az iskolaszerkezetet erőteljesen befolyásoló tantervi változások zajlottak le. Megváltozott az általános alapképzés hossza, a specializált szakképzésbe való átlépés időpontja és végül, de nem utolsó sorban, felemelték az iskolakötelezettségi életkort. Röviden: a magyar iskolarendszer szerkezetében nagyfokú és sok tekintetben vissza nem fordítható változások zajlottak le.

A nyitott iskolaszerkezeti kérdésekre a hazai közoktatásnak az évtized végéig nem sikerült megnyugtató választ találnia. Az ezzel kapcsolatos politikát részben ciklikus fordulatok jellemezték (pl. a közoktatás általános alapoktatási szakaszának 10 évfolyamra való meghosszabbítása majd az ettől való visszalépés), részben olyan irányok folyamatos követése, amelyekről a költségigényességük, a források hiánya vagy más okok miatt a későbbiekben derülhet ki, hogy nem követhetők. A szerkezeti problémáknak a közoktatás-politika számos résztvevője gyakran csak egyik vagy másik dimenzióját érzékelte (pl. kizárólag tantervi-tanulásszervezési, intézményszabályozási vagy éppen társadalompolitikai problémának látták azokat), és ennek megfelelően nem egyszer egysíkú válaszokat fogalmaztak meg (figyelmen kívül hagyva például a költséghatékonysági, a demográfiai, a településszerkezeti és egyéb szempontokat). Noha történtek ez irányú szakmai kezdeményezések (A magyar közoktatás...1996; A magyar közoktatás...1998), általánosan elfogadott, valamennyi lehetséges hatás és szempont egyidejű elemzésére épülő, magas szinten elfogadott kormányzati stratégiát az évtized folyamán nem sikerült megalkotni.

Az iskolaszerkezettel kapcsolatos kormányzati politikák egyik legbonyolultabb feladatának a korai (10 és 12 éves korban történő) gimnáziumi beiskolázás kezelése bizonyult. Ennek a szektornak az expanziója az évtized végére lelassult ugyan, de meg nem állt (lásd 7. ábra és Függelék *** A 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok általános iskolai osztályai és tanulólétszámai *** táblázat). Az 1995-ben bevezetett Nemzeti alaptantervre jellemző 6+4+2-es vertikális szerkezettől a 8+4-es szerkezethez való 1998 utáni visszatérés egyik legfontosabb indoka a kialakuló új struktúra szelektív jellege volt, illetve ennek ütközése az esélyegyenlőség kormányzati céljával. Ennek megoldása lehetett volna a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumokban folyó képzés visszaigazítása a 8+4-es ciklushoz, azonban hiányoztak azok az eszközök, amelyek ezt lehetővé tették volna. Az egyik ilyen eszköz, a következő évtized elejétől fokozatosan bevezetendő kerettanterv, jóval rugalmasabb, többféle eltérést megengedő annál, hogysem alkalmas lenne a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumi oktatásnak a főáramhoz való hozzáigazítására. A másik eszköz, az igazgatási vagy tervezési úton történő korlátozás, ellentétes hatást eredményezhet azzal, mint amit a döntéshozók várnak tőle: hiszen minél kisebb arányúra próbálják visszaszorítani ezt a képzési formát, az valójában annál szelektívebbnek tekinthető. A korábbi 8+4-es szerkezethez való teljes körű visszatérést persze elsősorban nem is az eszközök hiánya teszi lehetetlenné, hanem sokkal inkább az, hogy nincsenek már meg és nem is teremthetők újra azok a feltételek, amelyek között az a szerkezet létrejött és működött. Így a korábbi struktúrához való tényleges visszatérés az átalakult feltételek és az adott szabályozási keretek között a jövőben sem várható.

7. ábra
A 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok 8. évfolyamos osztályainak száma, 1991/92–1999/00

Forrás: Jelentés…,2000

Tartalmi szabályozás és fejlesztés változásai

A közoktatás helyi közszolgáltatássá válása mellett az évtized legnagyobb horderejű – az irányítási és szerkezeti kérdésektől elválaszthatatlan – változása a tartalmi szabályozás rendszerének az átalakulása. E mellett ugyanakkor jelentős változások történtek az iskolai oktatás tényleges tartalmában, az osztálytermekben zajló tanulás és tanítás folyamatában is.

Az oktatás tartalmát és egyúttal az iskolák belső életét meghatározó legnagyobb jelentőségű esemény a Nemzeti alaptanterv bevezetése, avagy – tágabb körben is ismertté vált megjelöléssel – a NAT implementációja volt. Ez a változás átalakította a magyarországi iskolákat és sok szempontból az iskoláról és az oktatásról alkotott korábbi képünket is. A reform egésze sokféle ellentmondást hordozott: az iskolaszerkezeti és szabályozási összefüggések nem kellő tisztázásától kezdve, a változások szakmai feltételeinek, illetve menedzselésének a hiányosságain, a reform társadalmi és szakmai támogatottságának az ellentmondásain keresztül, egészen az implementációs folyamat technikai nehézségeiig. Az egyik legnagyobb ellentmondás kétségtelenül a rendkívül modern tantervi szemlélettel megfogalmazott fejlesztési célok és az ezek iskolai szintű érvényre juttatását biztosító mechanizmusok szegénysége között húzódott meg. A NAT bevezetése ugyanakkor a magyarországi oktatás története során először kényszerítette rá az iskolák ezreit arra, hogy önállóan végiggondolják helyzetüket, ennek alapján saját célokat fogalmazzanak meg, majd ezekhez hozzáigazítsák pedagógiai tevékenységüket. Az 1998 végén elvégzett intézményi szintű mintavételes adatgyűjtések tanulsága szerint az iskolák több mint 72%-a különböző, központilag ajánlott tantervi elemekből maga állította össze helyi tantervét, és kevesebb, mint 21%-uk vett át valamennyi tantárgyat felölelő iskolai szintű tantervet. Az iskolák 17%-a dolgozott ki teljesen saját fejlesztésű egyedi tantervet, és 59%-uk lényegesen átalakította a központilag ajánlott vagy más külső forrásból származó tanterveket (lásd 1. táblázat).

1. táblázat
A helyi tanterv létrehozásában követett néhány jellegzetes intézményi viselkedés gyakorisága (%)

	Általános iskolák	Egyéb iskolák	Együtt
A helyi tanterv elkészítéséhez többféle külső tantervi forrást vettek igénybe	90,9	87,6	90,1
Valamennyi tantárgyat felölelő teljes iskolai tantervet választottak	21,3	20,5	21,1
Különböző tantervek elemeiből állították össze a tantervüket	72,7	70,3	72,2
Lényeges változtatás nélkül átvettek központilag ajánlott vagy más forrásból átvett tantervet	59,8	55,9	58,8
Létrehoztak teljesen saját fejlesztésű egyedi tantervet	13,9	27,3	17,2
Mások által készített vagy más forrásból átvett tantervet lényegesen átalakítottak	51,9	55,9	58,8

Forrás: A Nemzeti alaptanterv…, 1999

(A hazai alap- és középfokú iskolákat reprezentáló 1100 intézményből álló mintán végzett vizsgálat, 1998. ősz.)

Noha a helyi tantervek elkészítése az intézmények nem kis hányadában formális maradt, és sok helyen a hiányzó szakmai kompetencia, valamint az elégtelen külső támogatás miatt kétes minőségű eredményt hozott, továbbá a riasztóan alacsony társadalmi és anyagi megbecsültséggel rendelkező pedagógusok jelentős hányadánál nem is tudott tényleges szakmai aktivizálódást kiváltani, a rendszer egészére gyakorolt hatása mégis rendkívülinek mondható. A magyar közoktatás alapvető és visszafordíthatatlan átalakuláson ment keresztül, amivel minden jövőbeni közoktatási kezdeményezésnek már létező adottságként kell számolnia. A változások átalakították a hazai pedagógiai gondolkodást, a tanári szerepről alkotott felfogásunkat, az iskolákon belüli szervezeti és emberi kapcsolatokat, az iskolák és közvetlen környezetük viszonyát.

Mindezek hosszú távú – pozitív és negatív – következményeit az elkövetkező években lehet majd csak felmérni. Néhány nyilvánvaló hatást azonban érdemes itt is kiemelni. Ilyen mindenekelőtt az iskolákon belüli pedagógiai viszonyok átalakulása és a pedagógusszakma professzionalizálódásának erősödése. Ilyennek kell tekintenünk a helyi szintű eltérések – többek között minőségbeli különbségek – nagyfokú növekedését, továbbá azoknak az intézményi garanciáknak a meggyengülését, amelyek a tanulás és tanítás minőségét, összehasonlíthatóságát, valamint a hosszú távú társadalmi igényekhez való igazodását biztosítják. Végül ilyen hatásnak tekinthető a szervezeti folyamatok, ezen belül a minőségfejlesztés és a minőségbiztosítás iránti figyelem erősödése, amire az évtized végén már kiemelt állami fejlesztési programot lehetett építeni.

A NAT-reform és az azt kísérő vagy követő tartalmi változások egyik legnagyobb ellentmondása a fejlesztő és a szabályozó funkciók közötti egyensúly felborulása. A NAT bevezetése legalább annyira a pedagógusok és az iskolák szakmai önállóságának, a helyi kezdeményezőkészségnek a megerősítéséről szólt, mint amennyire az oktatás tartalmának a megújításáról és modernizálásáról. A Nemzeti alaptantervnek mint szabályozó dokumentumnak a kidolgozásával nem járt együtt valóban jelentős beruházás olyan tantervi modellprogramok, tankönyvek és taneszközök kidolgozásába, kipróbálásába, továbbfejlesztésébe és módszeres elterjesztésébe, amelyek egy-egy területen nagymértékben és tömegesen növelhették volna a pedagógiai munka eredményességét, ott pedig ahol voltak fejlesztések, ezek mögött általában nem volt kellően kidolgozott szakmai koncepció. Az implementációs folyamat során sokkal inkább a már meglévő szakmai fejlesztések összegyűjtése, felhalmozása és elterjesztése történt, mintsem újabbak létrehozása. A rendelkezésre bocsátott források valójában mást nem is tettek lehetővé. A NAT bevezetését kísérő szakmai támogató akciók döntő részben az iskolai szintű tartalmi tervezés közvetlen és rövidebb távra szóló segítését célozták (pl. a pedagógiai programok kidolgozásához, a pedagógusok felkészítéséhez vagy a tantervi minták kidolgozásához adott támogatások vagy az ún. tantervi adatbank létrehozása), és nem valóban új, a kor igényeinek megfelelő tartalmak és eszközök kifejlesztését és tömeges elterjesztését.

Mindezek kétségtelenül jelentős, a fejlesztés számára a jövőben még kiaknázható új feltételeket is teremtettek. Esetenként olyan modellértékű struktúrák és intézményi formák jöttek létre, amelyek hasznosítása a NAT-reform első hullámának lezárulását követő időszakban is folytatódik. Jellegzetesen ezek közé tartozik a telekommunikáció és az informatika felhasználása a tartalmi modernizáció folyamatában, illetve ennek egyik konkrét formája, a tantervi adatbank (Szükség van-e… 2000). Hasonlóképpen modellértékű, a piaci elemek bevonására és az állami minőség-ellenőrzés modern formáinak alkalmazására épülő új intézményi mechanizmus alakult ki a pedagógusok felkészítése területén (lásd a keretes írást). Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy a fejlesztések általában nem vezettek komplex pedagógiai rendszerek megalkotásához, azaz olyan rendszerekéhez, melyekben a program leírása mellett ott találhatók az alkalmazható tankönyvek és taneszközök, az ezek kipróbálásáról szóló dokumentáció, a szükséges tanári segédkönyvek, a követelmények leírása, az értékelést szolgáló eszközök, a program alkalmazására felkészítő képzési szolgáltatás, a kipróbálás utáni nyomon követés és hasonlók.

A magyar pedagógus-továbbképzési rendszer szabályozási mechanizmusa

· Garantált finanszírozás az állami költségvetésből (az önkormányzatoknak nyújtott támogatás meghatározott százalékában meghatározva).

· A garantált támogatás döntő részét normatív módon az iskolákhoz juttatják el.

· Az állami támogatást az iskolák a saját pedagógiai programjukhoz illeszkedő intézményi szintű továbbképzési terv alapján használhatják fel.

· Az egyes pedagógust érdekeltté teszik abban, hogy továbbképzésen vegyen részt (kötelezőség, előmeneteli előnyök).

· Az állami támogatást az iskolák csak az állam által akkreditált képzők, ugyancsak akkreditált programjaira fordíthatják.

· A képzési kínálat megteremtésébe valamennyi potenciális programkínáló beléphet, kialakul a képzés kínálati piaca.

· Országos szakmai módszertani központot hoznak létre a rendszer koordinálása és fejlesztése érdekében.

Komolyabb, jelentős erőforrásokat mozgósító fejlesztés csupán egy területen, az informatikában történt, de ez itt is elsősorban az elemi tárgyi feltételek (a szükséges hardverkörnyezet) megteremtésére irányult, és csak kevéssé érintette a tanítás és tanulás tartalmi oldalát. Noha kisebb-nagyobb kezdeményezések szinte mindenhol megjelentek, igazán jelentős állami erőforrásokat megmozgató fejlesztési programok a kilencvenes évtized végéig nem indultak az olyan kiemelt területeken, mint amilyen például az idegen nyelvek tanulása, a kommunikációs és kooperatív készségek korai fejlesztése, a demokratikus állampolgári nevelés, a média és a fogyasztás világára való felkészítés, a természettudományos oktatás vagy a környezeti nevelés. Kivételnek talán csak a roma kisebbség támogatásának és az iskolai kudarc megelőzésének a területei tekinthetők, amelyeken európai uniós támogatással az évtized végén jelentős fejlesztési programok kezdődtek. Ezek hatása persze csak évek múlva lesz érzékelhető.

A kilencvenes évtized hazai tartalmi fejlesztési politikájának másik sajátos ellentmondása magukhoz a szabályozóeszközökhöz kapcsolódik. A évtized egészén végighúzódott az a vita, amely az ún. bemeneti vagy kimeneti, más megközelítésben folyamat- vagy eredményszabályozás hívei között zajlott. Noha a figyelem – a domináns nemzetközi trendekkel összhangban – Magyarországon is a kimenet és az eredmények oldaláról történő szabályozás felé fordult, e ponton valójában kevesebb történt nálunk, mint a közép- és kelet-európai régió néhány más országában. A Nemzeti alaptanterv felfogható ugyan olyan kimeneti standardnak, amelyhez a tanulási folyamat eredményessége mérhető, mégis az ilyen jellegű használata kevéssé jellemző. Nem jöttek ugyanis létre azok az intézményi mechanizmusok, amelyek ezt a gyakorlatban lehetővé tennék.

A kimeneti szabályozás megerősítésére történt ugyan néhány fontosabb lépés, ezek azonban a kilencvenes évtized végéig nem vezettek átfogó változáshoz. Az egyik legjelentősebb új elem e területen az alapműveltségi vizsga, ami azonban csak több év múlva válhat a tartalmi tevékenységet jelentősen befolyásoló tényezővé abban az esetben, ha kiépülését az országos politika támogatja, és ha az ebben rejlő lehetőségeket az egyének és az intézmények maguk is ki akarják használni. Azt, hogy e vizsga valóban tartalmi szabályozó hatásúvá váljon, nagymértékben akadályozza az is, hogy a funkciójáról alkotott elképzelések a kilencvenes években többször változtak. Az erről először rendelkező 1993-as közoktatási törvény az új vizsgát kizárólag a középiskolába nem lépő fiatalok számára nyitotta meg, 1995 után – a NAT-hoz kapcsolódva – önkéntes alapon a középiskolákba járók számára is lehetővé kívánták tenni letételét, és megerősödtek azok az elképzelések is, hogy ez a továbbhaladás általános feltétele legyen. A közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán az alapműveltségi vizsga azon fiatalok esetében válhat a szakképesítés megszerzésének feltételévé, akik nem szereztek érettségit, azaz csupán a tanuló népesség egy kisebb hányadát érintheti.

Az érettségi vizsga szabályozásában ugyancsak fontos változások történtek, ezek azonban kevéssé érintették e vizsgának azt a funkcióját, hogy nemzeti standardokat közvetítsen az iskolák felé. A közoktatási törvény 1996-os módosításával olyan szabályozás jött létre, amely a következő évtized közepétől lehetővé teszi a fiatalok számára, hogy tantárgyanként megválasszák a vizsga szintjét (kétszintű érettségi). A szabályozás ugyan érinti a standardizálás kérdését, de lényegében nyitva hagyja azt, hogy az érettségi vizsga milyen mértékben válhat mindenkit azonos feladatok elé állító, és ezáltal a nemzeti standardokat az iskolák felé közvetítő értékeléssé. A standard feladatokra és értékelésre épülő vizsgáztatás nagyságrendekkel több erőforrást igényelne, mint amennyit a döntéshozók erre az elmúlt években szántak.

Az eredmények oldaláról történő szabályozás legfontosabb elemét maguk a vizsgafeladatok alkotják, amelyekben a tantervi követelmények kifejeződnek, továbbá az elvégzett feladatok kiértékelése, amely lehetővé teszi a nemzeti standardoknak való megfelelés vizsgálatát. Az országos vizsgaközpontokban folyik ugyan azoknak a feladatbankoknak a kidolgozása, amelyek lehetővé teszik a NAT-ban és – 2000-től – a kerettantervekben rögzített standardok konkrét feladatokká való lefordítását, azonban az e célra rendelkezésre álló források a feladat nagyságrendjéhez képest az évtized folyamán mindvégig szerények maradtak, a központok szervezeti helyzetét pedig állandó bizonytalanság kísérte. A külső célok gyakori módosulása ugyancsak nehezítette a fejlesztés hatékony megszervezését. A kimeneti szabályozás irányába a legjelentősebb lépés a szakképzés területén történt, ahol létrejött egy modern szabályozó eszköz, az Országos Képzési Jegyzék. Ennek az esetében sem történhetett meg azonban maguknak a szakmai standardoknak a megfelelő szintű rögzítése, illetve ezek lefordítása konkrét értékelő eszközökre.

A tartalmi szabályozás és fejlesztés területén különösen erősen vetődött fel a folyamatosság vagy változás kérdése mind az 1994-es, mind az 1998-as kormányváltozások idején. A korábban ellenzékben lévő politikai erők mindkét alkalommal előre jelezték, hogy hatalomra kerülésük esetén jelentős változtatásokat hajtanak végre. Ennek a tétje főként 1998-ban volt jelentős, hiszen eddigre az elindult reformfolyamatok nagymértékben előrehaladtak (Kerekasztal-beszélgetés…, 1998). A közoktatási törvény 1999-es módosítása valóban érintette a tartalmi szabályozás korábban – 1995-ben, majd 1996-ban – rögzített rendszerét. Ezen belül a legjelentősebb egy új központi szabályozási elemnek, a kerettanterveknek a rendszerbe való beillesztése. Ennek az új szabályozó eszköznek a bevezetésétől a következő évtizedben az oktatás tartalmának egységesülése várható, noha – amint arra már korábban utaltunk – ez is sokféle helyi eltérést tesz lehetővé. Így például a kerettantervek alkalmazásáról szóló rendelkezések számos iskolai szintű adaptációt engednek meg, és emellett új elemként jelenik meg az a lehetőség is, hogy az iskolák vagy a fejlesztő műhelyek saját programjaikat országos szinten akkreditáltassák. Akár az egységesülés felé mozdul el a rendszer, akár fennmarad a kialakult sokféleség, nem kizárt, hogy a korábban jelzett szerkezeti feszültségek fennmaradása miatt a szabályozás ezen új formájának több elemével kapcsolatban a nem túl távoli jövőben újabb módosítási igények fogalmazódnak majd meg.

A tartalmi fejlesztés tekintetében a kilencvenes évtized eseményei és folyamatai között fontos megemlíteni a különböző innovációs és modernizációs akciók, illetve az ezeket támogató programok hatásait. Közülük kiemelendők a nemzetközi hitellel (Világbank) vagy támogatással (PHARE) elindított fejlesztések, a hazai kormányzati kezdeményezésre elindult modernizációs programok (mint amilyen az informatika, a pedagógus-továbbképzés vagy a minőségbiztosítási rendszer fejlesztése). Említésre méltók a Közoktatási Modernizációs Közalapítvány által támogatott innovációs kezdeményezések, valamint a hazai közoktatás fejlesztésére több éven keresztül jelentős forrásokat biztosító Soros alapítvány.

Iskolai szintű változások

A közoktatási változások elemzői gyakran figyelmeztetnek arra, hogy az országos dokumentumok és szabályok szintjén megfigyelhető átalakulás nem feltétlenül jelenti azt, hogy az egyes iskolák szintjén ugyanilyen mértékű változások történnek. A kilencvenes évek magyarországi közoktatási folyamatait vizsgálva azonban kevésbé indokolt ez az óvatosság. Az átalakulás ugyanis kétségkívül az egyes intézményeket is elérte, sokféle változást okozva belső világukban, működésükben, szervezeti jellemezőikben és közvetlen környezetükkel való kapcsolataikban.

A kilencvenes évtizedben vált teljessé az a folyamat, amelynek eredményeképpen minden iskola a feladatait rögzítő alapító okirattal, saját szervezeti és működési szabályzattal rendelkező önálló jogi személlyé vált, amelynek működését magas szintű általános, jogi törvényekben határozzák meg. Ez a változás a korábbi oktatási hagyományoktól merőben eltérő új helyzetet eredményezett. Ugyanakkor a költségvetési megszorítások és az ebből fakadó fenntartói beavatkozások nyomán gazdálkodásukat tekintve az intézmények sok helyen veszítettek is korábban megszerzett önállóságukból. A kilencvenes évtized talán legjelentősebb közoktatási változása az egyes iskolák szintjén is az, hogy az oktatás helyi közszolgáltatássá vált, vagyis az a – korábban már jelzett – folyamat, amelynek során meghatározó lett a helyi közösségek és a helyi közhatalmi struktúrák iskolák feletti befolyása. Az állami iskolák helyi iskolává válása – ami egyúttal az intézményekkel szemben kívülről megfogalmazott elvárások átrendeződését is jelentette – a belső viszonyok, a szervezeti kultúra, a szervezeten belüli normák átalakulásával is együtt járt. Mindezzel egy időben, e folyamatot erősítve, lezajlott egy neveléstörténeti perspektívában is egyedülállónak mondható esemény: minden egyes intézménynek saját pedagógiai programot kellett készítenie. A mintavételen alapuló iskolai szintű vizsgálatok azt jelezték, hogy ebbe a folyamatba a pedagógusok jelentős hányada közvetlenül bekapcsolódott: az általános iskolákban a program alapját képező helyzetelemzésben több mint felük, magának a programnak a megfogalmazásában egyharmaduk vett részt (lásd 8. ábra és Függelék ***A pedagógusok részvétele az iskolai pedagógiai programok és a helyi tantervek megalkotásában az igazgatói vélemények szerint, 1998 (az iskolában tanító összes pedagógus százalékában)*** táblázat). Említettük már, hogy ez a szakmai sikerekkel és kudarcokkal egyaránt kísért folyamat alapvető változásokat idézett elő az iskolák belső viszonyaiban, beleértve ebbe olyan összetett jellemzőket, mint a tantestületeken belüli személyközi kapcsolatok, az informális belső szakmai hierarchia, a vezetők és a beosztott nevelők közötti viszonyok vagy a vezetőkkel szemben támasztott igények. Mindezt nagymértékben erősítette a pályázati úton elnyerhető, a szakmai innovatív képességnek a szervezeti hierarchiához való alkalmazkodás fölé helyezését erősítő külső források gazdagodása.

8. ábra
A pedagógusok részvétele az iskolai pedagógiai programok és helyi tantervek magalkotásában az igazgatói vélemények szerint, 1998 (az iskolában tanító összes pedagógus százalékában)

Forrás: Jelentés…, 2000

(A hazai alap- és középfokú iskolákat reprezentáló 1100 intézményből álló mintán végzett vizsgálat, 1998. ősz.)

Az iskolák belső világát számtalan egyéb hatás is érte. Az évtized elején, a demográfiai csökkenés és az első költségvetési megszorítások közötti néhány évben a kedvező lehetőségeket kihasználva sok intézmény próbálkozott változatos, gyakran kiscsoportos új oktatási formák, programok bevezetésével. Iskolák tömegei kerültek versenyhelyzetbe, amely a szülői és tanulói igényekhez való fokozott alkalmazkodásra késztette őket. A kilencvenes évek közepén kezdődő költségvetési megszorítások és az ezek hatására történő létszámcsökkentések sok intézményben megrendítették a korábban stabilnak hitt viszonyokat, ami ugyancsak hatott a belső személyközi kapcsolatokra és a légkörre. A fiatalok szabadidős programjainak megszervezésében korábban meghatározó szerepet játszó ifjúsági szervezeti struktúrák leépülése és átalakulása nyomán, alapvetően megváltoztak a tanórán kívüli nevelés feltételei. Ehhez hozzájárultak a költségvetési megszorítások is, amelyek gyakran a tanórán kívüli foglalkozások felszámolásához vagy nagymértékű leépüléséhez vezettek. Az évtized fontos fejleménye a szülői és diákjogok nagyfokú kiterjesztése és gyakorlásuk intézményesítése. Nehéz lenne teljes körűen számba venni az iskolákat érő valamennyi olyan jelentős hatást, amely ebben az időszakban az iskolák szervezeti és működési viszonyainak megváltozását eredményezte: tény azonban, hogy az évtized végének iskolái sok szempontból másmilyenek, mint amilyenek az évtized elején voltak.

A pedagógus munka változásai

A kilencvenes évek korábban bemutatott folyamatai jelentős hatást gyakoroltak a pedagógusok munkájára és társadalmi helyzetére. A magyarországi viszonyok elemzői általában egyetértenek abban, hogy az oktatási szektorban már a társadalmi és politikai rendszer átalakulása előtt jelentős változások indultak el. A pedagógusok társadalmi és szakmai aktivitása a régió más országaihoz képest intenzívebb volt, ami többek között a szakmai szerveződések magas számában, a pedagógus szervezetek aktív politikaalakító szerepében és a szakmai kommunikáció intenzitásában nyilvánult meg.

A helyi közösségi tulajdonba került korábbi állami intézmények pedagógusainak státusát a kilencvenes évek elején a közalkalmazotti jogviszony általános rendezésén belül határozták meg. Ennek értelmében a pedagógusokra ugyanolyan általános bérezési és foglalkoztatási szabályokat alkalmaztak, mint az egészségügyben, a közgyűjteményi szférában és az egyéb közszolgáltatások intézményeiben alkalmazottakra. Ez egyfelől egyfajta foglalkoztatási és bérezési biztonságot adott számukra, másfelől helyzetüket hozzákötötte a közszolgáltatások általános helyzetéhez, és nagymértékben behatárolta a szakmával kapcsolatos speciális ágazati politika lehetőségeit. Ennek megfelelően a tanárok élet- és munkakörülményeinek alakulását a kilencvenes évtizedben a közszolgáltatásokkal kapcsolatos átfogó állami politika határozta meg, amelyet viszont alapvetően determinálták olyan tényezők, mint a korábbi évtizedekben felduzzadt közszférán belül szükségessé váló leépítések, illetve a közkiadások és a közfogyasztás visszafogása. Az évtized végén ugyanakkor elkezdődött az egységes szabályozás eróziója: a pedagógusok esetében speciális ágazati bérszorzókat vezettek be.

A kilencvenes évek közepéig a pedagógusszakmát szinte érintetlenül hagyta a foglalkoztatás más szektorokban lezajlott visszaesése, és a reálbérek is csupán kisebb mértékben csökkentek. Az évtized közepén azonban radikális fordulat következett be: a közkiadások drasztikus visszafogása nyomán e területen is leépítések indultak el, és különösen a reálkeretesekben történt jelentős visszaesés. Ennek eredményeképpen a közoktatásban és más szektorokban dolgozók keresete közötti olló a korábbiaknál is tágabbra nyílt (lásd 9. ábra és Függelék *** A teljes munkaidőben foglalkoztatott és a közoktatásban dolgozók bruttó keresetének és a… *** táblázat). Mivel a leépítések gyakran a betöltetlen álláshelyek megszüntetését és az ezekhez kötődő személyi juttatások elvonását eredményezték, a megszorító lépések sokkal inkább a pályán maradók keresetének, mintsem a pedagóguslétszámnak a csökkenését eredményezték. Ennek nyomán a pedagógusok képzettségüket is tekintve a magyar társadalom egyik legrosszabbul fizetett foglalkoztatási csoportjává váltak. A megszokott életszínvonal fenntartásának igénye a legjobban felkészült és leginkább mobil rétegeknek a szakmából való növekvő kiáramlásához, a tanítás mellett történő egyéb munkavállalás tömegessé válásához vezetett. Ezek a folyamatok a kilencvenes évtizedben elkerülhetetlenül a tanári szakma társadalmi leértékelődéséhez, és a tanári munkaerő globális minőségének a romlásához vezettek. Ennek hosszabb távú hatásai ma még beláthatatlanok. Nem kétséges azonban, hogy ennek a tényezőnek meghatározó szerepe van az oktatás szakmai minőségének abban a romlásában, amelyre többféle elemzés is felhívja a figyelmet (lásd Jelentés…, 2000). Sajátos módon az élet- és munkakörülmények nagyfokú romlását nem kísérte a szakszervezeti aktivitás növekedése, látványos munkavállalói akciókra a kilencvenes évek során alig került sor.

9. ábra
A teljes munkaidőben foglalkoztatott és a közoktatásban dolgozók bruttó keresetének és a fogyasztói árindexnek az alakulása 1990 és 1999 között (1989 = 100%)

Forrás: Jelentés…, 2000

Az évtized egyik paradoxonja az, hogy az élet- és munkakörülmények nagyfokú rosszabbodása olyan időszakban következett be, amikor a pedagógusokkal szembeni szakmai igények rendkívüli mértékben növekedtek. Az iskolákban korábban ismeretlen, új feladatok jelentek meg, mindenekelőtt az intézményi pedagógiai programok és a helyi tantervek megalkotásával kapcsolatban. A tanulói társadalom heterogenitásának növekedése, a kevéssé motiváltak számának emelkedése, a társadalmi környezethez fűződő kapcsolatok nehezebbé válása ugyancsak számos új kihívást jelentettek a tanárság számára. A Nemzeti alaptanterv bevezetésével megjelent új programok, a tankönyv- és programkínálat nagyfokú gazdagodása, az informatikai eszközök gyors elterjedése, az új szerepek (pl. közoktatási szakértő) megjelenése és különösen a szabályozási környezet átalakulása, illetve nagymértékű bizonytalansága tovább növelték a szakmát érő kihívások számát.

Mindezen változások és a közoktatás-politika által megfogalmazott új képzési és továbbképzési követelmények nyomán a korábbiaknál jóval nagyobb önképzési és önfejlesztési igény keletkezett. A szakmai fejlesztés új mechanizmusai alakultak ki, ezen belül különösen a munka melletti képzés feltételeiben történt lényeges változás. Létrejött a pedagógus-továbbképzés korábban már idézett, sajátosan magyarországi modellje, amely gazdag képzési kínálat kialakulásához vezetett (a képzési piac összetételét mutatja a 10. ábra és a Függelék *** A pedagógus-továbbképzési programok megoszlása… *** táblázat). Ezzel a szakmai kibontakozás és önmegvalósítás új lehetőségei jelentek meg, aminek előnyeit persze elsősorban a legaktívabb rétegek tudják kihasználni.

10. ábra
A pedagógus-továbbképzési programok megoszlása a meghirdető intézmények szerint, 1997, 1998 és 2000 (%)

Forrás: Jelentés…, 2000

Az oktatás minősége

Az irányítási, szerkezeti és tartalmi kérdések mellett a kilencvenes évtized végének egyik kiemelt közoktatási témája a minőség lett. Annak, hogy ez a terület a középpontba került, sokféle oka van. Közülük kétségtelenül az az egyik legfontosabb, hogy a korábbi ellenőrzési és minőségbiztosítási mechanizmusoknak a decentralizációval történő leépülését nem követte újabbak, a helyi és az intézményi önállóság feltételeihez jobban illeszkedők kiépülése. Másik meghatározó okként azt kell kiemelnünk, hogy az iskolák, melyeknek a NAT-reform során 1997-ben önálló programokat kellett alkotniuk, és amelyek gyakran nem rendelkeztek az ehhez szükséges szakmai eszközökkel, esetenként olyan helyi dokumentumokat hoztak létre, amelyek minősége nem felel meg az általános standardoknak. Végül érdemes azt is megemlíteni, hogy az évtized közepétől kezdve egyre több olyan kutatási eredmény és szakmai közlés látott napvilágot, amelyek a közoktatás minőségével és eredményességével kapcsolatos problémákra hívták fel a figyelmet, illetve az ezzel foglalkozók a minőségorientált oktatáspolitikák egyre több, külföldön már alkalmazott eszközét ismerhették meg. Más országoktól eltérően a minőség céljának az oktatáspolitika középpontjába kerülése Magyarországon kevéssé kapcsolódott hozzá költségvetési aggodalmakhoz, vagyis ahhoz, vajon a pénzügyi ráfordítások az oktatás területén megfelelően hasznosulnak-e.

Az oktatás minőségének kérdése a kilencvenes évek Magyarországján először helyi szinten került a szakpolitika figyelmének előterébe. Az évtized első harmadának végétől kezdve egyre több finanszírozási nehézséggel rendelkező önkormányzat kényszerült rá arra, hogy feltegye a kérdést: vajon megfelelő módon használja-e fel a szűkös erőforrásait. Sajátos magyar fejlődésnek tekinthető annak a magánvállalkozásban működő tanácsadói-szakértői szférának a kialakulása, amely gyorsan ráérzett a közszolgáltatások értékelésével kapcsolatos helyi igényekre, és már az évtized közepén képes volt nagy számban elvégezni átfogó helyi átvilágításokat, megtervezni intézmény-racionalizálási programokat, segíteni helyi minőségbiztosítási megoldások bevezetését. Ennek a szférának a kialakulása, valamint az ar értékelési és minőségbiztosítási szakértelem, amely részben – éppen e körön belül – Magyarországon jött létre, részben külföldről került be hozzánk, alapvetően meghatározta azt a kontextust, amelyben a kilencvenes évek végének hazai oktatásügyi minőségpolitikája megszületett. Az évtized végére a minőség biztosítását szolgáló különböző szinteken alkalmazott eszközök rendkívüli gazdagsága jött létre (lásd 2. táblázat): a gond elsősorban ezek eredményes működtetése és a közöttük szükséges összhang megteremtése lett.

2. táblázat
A minőség biztosítását szolgáló különböző szintű eszközök a magyar közoktatásban a kilencvenes évek végén

Országos szint	A tantervi követelmények meghatározása, Nemzeti alaptanterv kiadása
	Kerettantervek kiadása
	Modelltantervek kiadása
	Programok akkreditációja
	Tankönyvek minőségellenőrzése
	Vizsgakövetelmények meghatározása
	Tanulói teljesítményvizsgálatok
	Nemzetközi értékelési programokban való részvétel
	Értékelési és minőségbiztosítási eszközök fejlesztése és terjesztése
	Közoktatási szakértői rendszer (akkreditálás, képzési követelmények, kiválasztás)
	A pedagógus-továbbképzés saját minőségbiztosítási rendszere (programok és képzők akkreditálása)
	Közoktatási vezetőképzés (képzési követelmények, támogatás)
	Egyéb standardok (pl. eszközjegyzék) meghatározása
	Országos és regionális szakértői vizsgálatok
	Országos értékelő és vizsgaközpont működtetése
	Közoktatási ombudsman
	Minőségfejlesztési program, minőségbiztosítási szervezetek és szakértők akkreditálása
Helyi szint	Nyilvánosság
	Az iskolák alapvető dokumentumainak jóváhagyása
	A pedagógiai programok szakértői értékeltetése
	Vezető kinevezése és értékelése
	Az iskolai eredményességének értékelése a törvényben meghatározott eszközökkel
	Helyi vizsgálatok folytatása
Intézményi szint	Helyi minőségbiztosítási rendszer kiépítése
	Tanulói teljesítmények értékelése
	A pedagógusok munkájának értékelése
	Külső értékelő vizsgálat megrendelése
	Belső önértékelési, minőségbiztosítási rendszer működtetése

A hetvenes évek eleje óta folyó tanulói teljesítménymérések iránti figyelem megerősödése, valamint az értékelési és mérési funkcióknak a közoktatási jogba való beemelése, az évtized közepén már jelezték a minőség és eredményesség előtérbe kerülését a hazai oktatáspolitikában. Az értékeléssel és minőséggel kapcsolatos kutatások, szakmai kezdeményezések, innovációs programok, konferenciák és publikációk számának a növekedése az évtized második felében ugyancsak ebbe az irányba mutatott. Bizonyos kormányzati intézkedések (pl. a közoktatási rendszer egészének 1995-ös átvilágítása vagy később az ún. minőségi bérpótlék bevezetése) jelezték a kormányzati eszköztár fejlődését. A nagyobb horderejű lépések azonban e területen az 1998-as kormányváltást követően történtek. A minőségfejlesztés a közoktatási törvény 1999-es módosításának egyik orientáló elve lett (maga a fogalom ekkor vált jogi-finanszírozási kategóriává), és 1999 folyamán létrejött egy általános minőségügyi megközelítésre épülő és jelentős forrásokat mozgósító fejlesztési program (A Comenius 2000…, 1999).

Az érdeklődésnek a minőség felé terelődése szerencsés módon párosult a minőségfogalom átalakulásával. Az oktatás minőségének az a fogalma, amely a kilencvenes évek végére csaknem általánosan elfogadottá vált, és amely a korábban említett kormányzati fejlesztési program mögött is meghúzódik, jelentősen eltér attól, ami korábban volt jellemző a hazai közoktatási gondolkodásra. Ebben az új minőségfogalomban központi helyet foglalnak el az iskola szolgáltatásait igénybe vevő partnerek, a mögötte meghúzódó szervezeti elképzelésnek alapelve a partnerközpontúság. Az ezredforduló hazai oktatásügyének egyik központi kérdése: vajon milyen mértékben képes a hazai közoktatás befogadni, és saját igényeihez igazítani ezt a modern – sok szempontból a gazdaságban elfogadotthoz hasonló – minőségügyi megközelítést, amelynek legfontosabb elvei a belső szervezeti-működési viszonyok tudatos és folyamatos javítása, valamint a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztók szükségleteire és ítéleteire való fokozott odafigyelés (Herneczky, 1998; Setényi, 1999).

Közoktatás és társadalmi integráció

A kilencvenes évtized hazai változásainak másik kiemelt figyelmet érdemlő hatása a közoktatás társadalomintegráló funkciójának meggyengülése, és a rendszeren belüli egyenlőtlenségek erősödése. Ezek döntő részben a közoktatáson kívüli tendenciákra vezethetők vissza, vagyis olyan, a társdalom egészét jellemző folyamatokra, mint a különböző rétegek és csoportok közötti jövedelmi olló tágulása, és a munka világából végleg vagy hosszabb időre kiszakadók tömegeinek a megjelenése. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy magán a közoktatási rendszeren belül is olyan folyamatok zajlottak, melyek eredményeképpen ezek a külső hatások tovább erősödhettek.

Az 1989 után elkezdődött politikai átalakulás nyomán az oktatási szektorban a korábbi egalitárius célok és az ezekhez kapcsolódó eszközök természetes módon háttérbe szorultak. Az évtized első felében – régiónk szinte valamennyi országához hasonlóan – olyan célok dominálták a szakpolitikát, mint az intézményi működést alapjaiban veszélyeztető pénzügyi nehézségek elhárítása, a jogállami viszonyoknak megfelelő szabályozási keretek megteremtése vagy a helyi és intézményi közösségek autonómiájának és kezdeményezőképességének újrateremtése. A korábbi szabályozási kötöttségek feloldása, ezen belül a pénzügyi és szakmai tervezés háttérbe szorulása nyomán, a rendszeren belül természetes módon növekedni kezdtek a különbségek, ugyanakkor nem alakultak ki azok az eszközök, amelyekre egy decentralizált rendszerben működőképes kompenzáló politikát lehetett volna ráépíteni.

Az évtized második felében számos olyan kutatási eredmény született, amelyek bemutatták a növekvő egyenlőtlenségeket. A vizsgálatok az egyenlőtlenségek sokféle fajtáját regisztrálták, így azokat, amelyek a különböző társadalmi rétegek vagy csoportok, vagy a különböző települési kategóriák, földrajzi régiók között találhatók. Számos kutatási eredmény utal az iskolaszerkezeti viszonyok egyenlőtlenségeket erősítő voltára (lásd 11. ábra és Függelék *** Különböző középfokú iskolákban tanulók megoszlása a szülők iskolai végzettsége szerint*** táblázat), és nyilvánvaló módon láthatóvá vált a települési kategóriák közötti mindig is meglévő olló tágabbra nyílása. Ez utóbbi egyebek mellett a mérhető tanulmányi teljesítményekben mutatkozott meg különösen feltűnő módon (lásd 12. ábra és Függelék *** A 8. évfolyamos tanulók standard pontszámban mért … *** táblázat).

11. ábra
Különböző középfokú iskolákban tanulók megoszlása a szülők iskolai végzettsége szerint, 1997/98 (%)

Forrás: Liskó, 2000 alapján Halász Gábor számítása

Megjegyzés: 4317 középiskolás tanuló adatai alapján.

Sok jel utal arra, hogy az évtized végére a közoktatás-politika formálásában részt vevő csaknem valamennyi szereplő számára nyilvánvalóvá és elfogadottá vált, hogy az oktatás a fejlett piacgazdaságokban is meghatározó szerepet játszik a társadalmi kohézió megteremtésében és az esélyegyenlőtlenségek csökkentésében. A magyar oktatásüggyel kapcsolatban emiatt kritika fogalmazódott a meg a mérvadó nemzetközi szervezetek részéről (pl. OECD, 1995a; OECD 1999a), különösen a roma kisebbség társadalmi integrációjával összefüggésben (European Commission, 1997a). Az 1994–98-as kormányzati ciklus idején a kormányzati oktatáspolitikát érő ellenzéki bírálatok témái közül már kiemelkedett az esélyegyenlőség oktatásügyi kezelése, és az 1998-as választások idején ugyancsak a pártprogramok meghatározóvá elemévé vált ez a téma (Schüttler, 1999).

12. ábra
A 8. évfolyamos tanulók standard pontszámban mért matematika teljesítményei települési kategóriánként, 1991, 1995, 1997 és 1999

Forrás: Monitor vizsgálatok

Különösen figyelemre méltó, hogy helyi és intézményi szinten a kilencvenes években számos olyan kezdeményezés született, amelyek megmutatták a hátrányos helyzet iskolai kezelésének lehetséges formáit[3], és amelyek az évtized második felében kiemelt támogatást kaptak különböző innovációs alapoktól. Emellett – és ennek hangsúlyozása nem kevésbé fontos – ismertté vált sok olyan eszköz, amelyeket decentralizált irányítási környezetben használhat az esélyegyenlőtlenség és az iskolai kudarc ellen fellépő oktatáspolitika (Radó, 2000). Ezek egy részének alkalmazása a gyakorlatban is elkezdődött, így például a normatív finanszírozás keretében vagy nemzetközi támogatásra épülő speciális célprogramok indításával (Jelentés…, 1998; Béni, 2000).

A közoktatás társadalmi kohéziót erősítő szerepével kapcsolatban az évtized végének legjelentősebb változásai között mindenekelőtt a normatív finanszírozásban történt, már említett módosulások érdemelnek figyelmet. Ennek eredményeképpen az állami támogatások egy része a korábbiakhoz képest nagyobb arányban kerül kisebb településekhez és hátrányosabb helyzetű társadalmi csoportokhoz. Ugyancsak külön figyelmet érdemelnek azok az európai uniós támogatásra (PHARE) épülő programok, amelyek célja a leszakadó társadalmi csoportok iskolai integrálódását célzó pedagógiai kezdeményezések és fejlesztések elindítása. Ilyen programkomponensek már a kilencvenes évek közepén megjelentek, az évtized végére azonban a forrásaik nagyságrendekkel megnőttek.

Oktatáspolitika és nagypolitika

Demokratikus politikai rendszerekben a közoktatás alakulását alapvető módon befolyásolhatják a választásokhoz köthető politikai változások. Ezek egy része olyan strukturális kényszerekből fakad, amelyek vagy a közoktatási rendszerek általános jellemezőire vezethetők vissza, vagy a társadalmi szereplők által korábban kezdeményezett változások nyomán keletkeztek. Másik részük viszont a társadalmi szereplők – politikai pártok, érdekcsoportok, civil szerveződések – tudatos cselekvésének hatására keletkezik. Ez utóbbiak közé tartoznak azok, melyeket a demokratikus választások nyomán hatalomra került és a társadalom kívánatos fejlődéséről eltérő nézeteket képviselő politikai pártok kezdeményeznek.

Folyamatosság vagy változás

Egy-egy kormányváltás, abban az esetben, ha az egymást váltó politikai erők nézetei között nagy eltérések vannak, a közoktatásra vonatkozó kormányzati politikában is radikális átalakulásokat eredményezhet. Kormányváltások esetén mindig megfogalmazódik egy alapvető kérdés: vajon inkább a folyamatossághoz vagy inkább a változásokhoz fűződő érdekek kerekednek felül. A politikai fordulatot szorgalmazó vagy a stabilitás ígéretét megfogalmazó pártok hajlamosak azokat a mozzanatokat hangsúlyozni, amelyek szándékaik teljesülését igazolják, a tárgyilagos elemzés azonban nemegyszer jóval nagyobb folyamatosságot vagy átalakulást állapít meg, mint ami a politikai retorikában fogalmazódik meg.

Az évtized során két alkalommal került sor olyan kormányváltásra, amely hangsúlyosan vetette fel a folyamatosság vagy változás kérdését. 1994-ben a konzervatív nemzeti kormány helyét liberális-szocialista kormány foglalta el, oly módon, hogy az oktatási tárca a kisebbik liberális koalíciós partner (SZDSZ) ellenőrzése alá került, a nagyobbik, szocialista partner (MSZP) ugyanakkor ellenőrzése alatt tartotta az akkor még a szakképzést is felügyelő foglalkoztatási tárcát. 1998-ban újra nemzeti-konzervatív koalíciós kormány alakult, de egészen más összetételben, mint négy évvel korábban. A koalíció vezető ereje a liberális oldalról induló és konzervatív irányba haladó Fidesz lett, amely az SZDSZ mellett a leginkább rendelkezett markáns oktatáspolitikai elképzelésekkel, és amely a koalíción belül nemcsak megtartotta magának az oktatási tárca feletti ellenőrzést, de ehhez sikerült hozzákapcsolnia először az iskolarendszerű szakképzés, majd később az egész szakképzési és felnőttoktatási terület feletti kormányzati ellenőrzést.

Az 1994-es kormányváltás elsősorban a tartalmi szabályozással, az iskolaszerkezettel, valamint az oktatás irányításával és finanszírozásával kapcsolatban hozott a korábbiakhoz képest jelentős fordulatot. Az iskolaszerkezet tekintetében az akkor hivatalba lépő kormány elkötelezte magát a 14–16 éves korcsoport oktatásának egységes szerkezetben való megszervezése mellett, amit a tartalmi szabályozás eszközével akart elérni. Ez utóbbit tekintve laza központi szabályozás mellett jelentős helyi mozgásteret kívánt biztosítani a helyi-intézményi döntéshozóknak. A finanszírozás tekintetében feladta az előző kormánynak azt az elképzelését, hogy a pedagógusbérek finanszírozását vonják ki az önkormányzatok normatív támogatási rendszeréből, és központi bérfinanszírozást vezessenek be. Végül az irányítási kérdéseket tekintve radikális módon szembefordult az előző ciklusra jellemző centralizáló törekvésekkel, amiben odáig elment, hogy felszámolta azt az alig egy-két évvel korábban létrehozott új regionális hivatali rendszert (TOK-ok), amely az országos politika helyi végrehajtását lett volna hivatott segíteni.[4] A jelentős változtatások ellenére, ahogy arra korábban már utaltunk, az 1993-ban elfogadott közoktatási törvény által kijelölt alapvető szabályozási keretek érvényben maradtak, így a folyamatosság végül is jóval nagyobb mértékűnek bizonyult, mint ahogy azt a parlamenti viták élessége alapján gondolni lehetett volna.

Az 1998 tavaszán megtartott parlamenti választások és az ennek nyomán bekövetkező kormányváltás nem kevésbé nyomatékosan vetette fel a folyamatosság vagy a változás kérdését. A folyamatosság esélyét növelte az, hogy az 1998-as pártprogramok közoktatással foglalkozó fejezeteiben – az ezek elemzését elvégző szakértők szerint – a szakmai és a közvetlen politikai vagy ideológiai elemek aránya az előbbiek javára változott. A pártok általában arra törekedtek, hogy a korábbiaknál pontosabb helyzetértékelést és részletesebb szakmai feladatrendszert fogalmazzanak meg. Az előző két választáshoz képest a választási programokban jelentősen nőtt az oktatással foglalkozó fejezetek súlya és terjedelme. A megelőző két választási ciklus során a kormányzati vagy a parlamenti bizottsági munkában való részvétel révén megszerzett gyakorlat növelte a parlamenti pártok oktatás iránti érzékenységét, érzékelhetően nőtt az oktatási témákkal foglakozó szakértőik szakmai kompetenciája. Az 1994–98 között kormányzó szociál-liberális koalíció két pártjának programja és az azt leváltani készülő jobbközép pártokéi között a legnagyobb eltérés – a finanszírozási feltételek javítására irányuló ígéretek mellett – az volt, hogy az utóbbiak az iskola nevelő funkciójának előtérbe állítását, az erkölcsi értékek iskolai keretek közötti átadásának hatékonyabbá tételét tekintették a kormányra kerülésük utáni legfontosabb oktatásügyi feladatnak, illetve előtérbe helyzeték az oktatás minőségének a kérdését (Schüttler, 1999).

Vitatott kérdések

A parlamenti választásokat a közoktatás szempontjából mindenekelőtt azért kísérte különösen intenzív figyelem, mert a kormányon és az ellenzékben lévő politikai pártok oktatással kapcsolatos nézetei között több kérdésben eltérés volt, és ez – egy esetleges kormányváltás esetén – jelentős oktatáspolitikai változások lehetőségét hordozta magában. Miközben számos ügyben (ilyen például a szabad intézményalapítás és a sokszínű tulajdonlás, a szektorsemleges finanszírozás vagy az irányítás decentralizált jellege) valamennyi jelentős politikai erő alapjában egyetértett, a tantervi és iskolaszerkezeti politikát tekintve már jelentős véleményeltérések fogalmazódtak meg. A legnagyobb figyelmet az a kérdés kapta, vajon kormányváltás esetén folytatódik-e vagy megszakad az a változássorozat, amelyet a korábbiakban NAT-reformnak neveztünk (Kerekasztal-beszélgetés…, 1998; A folyamatosság esélyei…, 1998). A választás éve (1998) volt az, amikor – a közoktatási törvény 1996-os módosítása értelmében – az iskoláknak az 1. és a 7. évfolyamon azok szerint a helyi tantervek szerint kellett elkezdeni tanítani, amelyeket az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptanterv alapján dolgoztak ki. A választásokat követően hivatalba lépett új kormány – az előzetes várakozásokkal ellentétben – nem állította le a folyamatot, csupán a 7. évfolyamon való bevezetés kötelezettségét szüntette meg. Emellett, amint arra már utaltunk, számos vizsgálatot indított el annak felderítésére, hogy a NAT helyi implementációja, a helyi tantervek elkészítése milyen módon történt. E vizsgálatok eredményeinek ismeretében kezdődött el a tartalmi szabályozás módosításának az a folyamata, amelynek leginkább jellemző eleme egy új szabályozási eszköz, a kerettantervek elkészítése és bevezetése. A 2000 folyamán megjelent kerettantervek és az ezek alkalmazására vonatkozó általános szabályok – a korábban lezajlott iskolai folyamatok alapos elemzése és a tantervkészítés közben folyó szakmai viták hatására – jóval rugalmasabb szabályozó eszközzé váltak, mint ahogy azt sokan eredetileg gondolták. Ez azt is jelenti, hogy az 1997-ben és 1998-ban kialakult iskolai tanításszervezési megoldásokból várhatóan sok bizonyulhat megőrizhetőnek.

A folyamatosság vagy változás kérdése szempontjából különösen nagy figyelmet kaptak az iskolaszerkezeti kérdések. Ezzel kapcsolatban érdemes hangsúlyozni, hogy szerkezeti kérdésekben sem a kormánypártok, sem az ellenzéki pártok nem követtek korábban sem következetes politikát, ha egyáltalán volt ilyen politikájuk. Ez alól kivétel az oktatási tárca ellenőrzését 1998-ban megszerző Fidesz volt, amely az évtized folyamán mindvégig következetesen kitartott a 8+4-es tagolású szerkezet mellett.

Érdemes hangsúlyozni, hogy az iskolaszerkezettel kapcsolatos politikák legtöbbször nem a szerkezeti folyamatokat meghatározó összes tényező gondos elemzésére épültek. Az 1994–98-as kormányzati ciklusban például sor került a 6+4+2-es ciklusszerkezetet követő NAT bevezetésére, ugyanakkor a szerkezeti viszonyok törvényi szabályozása során sok olyan megoldást alkalmaztak, amelyek egyértelműen gátolták az ilyen egyirányú szerkezeti fejődést. Az 1998-ban hivatalba lépett kormány a 8+4-es szerkezet mellett kötelezte el magát, ugyanakkor már a programjában sem zárta ki egyéb alternatívák lehetőségét. Így például a nyolc évfolyamos általános iskola „megerősítését” helyezte kilátásba, nem pedig ennek a modellnek a kizárólagossá tételét, és elérhető gimnáziumi képzési helyet ígért minden 14 évesnek, nem pedig a korai gimnáziumi beiskolázás felszámolását (Az új évezred…, 1998). Az 1990 óta lezajlott szerkezeti átalakulás nyomán létrejött, többé vissza aligha fordítható strukturális adottságok – csakúgy, mint az iskolarendszer meglévő és jövőben kialakuló szerkezeti feszültségei – behatárolták az oktatáspolitika szereplőinek mozgásterét. A bekövetkezett változások itt is kevésbé radikálisak, mint sokan várták, emellett a jövőre nézve is nagyobb szabad mozgásteret hagynak.

A folyamatosság vagy változás kérdése mindkét választás idején hangsúlyozottan merült fel a centralizáció-decentralizáció problámájával kapcsolatban is. Az 1998-as parlamenti választásokat megelőző időszak politikai nyilatkozataiból például egyértelműen kiolvasható volt, hogy az akkori ellenzék kormányra kerülése esetén az állami szerepvállalás erősítésére fog törekedni. A választásokat követően közzétett kormányprogram az ellenőrzési és értékelési rendszer hatékonyabbá tételét ígérte, ami nyilvánvalóan új állami eszközök alkalmazását is jelentette. Emellett különösen a tantervi szabályozás rendszerébe bevezetni kívánt új központi szabályozási eszköznek, a kerettanterveknek az alkalmazása utalt az állami beavatkozás erősítésére irányuló törekvésre. Az 1998-at követő időszakban valóban sor került a központi állami hatóságok oktatásügyi szerepének a növelésére: a közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán például nagymértékben kibővültek a miniszteri jogosítványok, új központi értékelési szervezet (OKÉV) jött létre, és korlátozták a konzultatív testületek szerepét. Ugyanakkor nyilvánvalóan folyamatosságra utaltak nemcsak a kormányprogram oktatási fejezetének a helyi önkormányzatok szerepére, a sokszínűségre vagy a tanári autonómiára vonatkozó részei, hanem a megosztott felelősség alapvető vonásait csaknem érintetlenül hagyó 1999-es törvénymódosítás is. Az értékeléssel és ellenőrzéssel kapcsolatos 1998 utáni politikában kiemelkedő szerepet kapott az iskolahasználók igényeihez illeszkedő intézményi szintű minőségfejlesztés, ami kifejezetten az intézményi önállóságra és helyi felelősségre épülő megközelítés, még akkor is, ha országos szinten megszabott standardok szerint történik.

Inkább a feltételek szabta kényszerek, mintsem politikai elhatározások miatt a vártnál kisebb változás történt a közoktatás finanszírozásában. A választásokat követően nyilvánvaló volt az a kormányzati szándék, hogy a közoktatás forrásproblémáit (pl. alacsony bérek), szakítva az előző ciklus gyakorlatával, nem belső tartalékok feltárásával (pl. intézményi racionalizációval), hanem külső erőforrások bevonásával próbálják orvosolni. A meglévő hiányok nagyságrendje, a bevonható külső források korlátozottsága és a rendszer érintetlenül hagyott belső hatékonysági problémái egyidejű hatása nyomán azonban, ezen a területen is inkább a folyamatosság érvényesült. Noha jelentősen nőttek a kívülről bevont pénzeszközök, és bizonyos pontokon ennek nyomán javulás történt, az anyagi szűkösség (alacsony bérek, gyenge infrastrukturális és eszközellátottság) változatlanul alapvető jellemzői maradtak a közoktatásnak.

A jobbközép, konzervatív kormány hatalomra kerülését követően sokan arra számítottak, hogy az állami politika erkölcsi és világnézeti kérdésekben elkötelezettebbé válik, illetve az iskolai munkában a kognitív elemekkel szemben erősödni fognak az érzelmi és erkölcsi tartalmak. A pártprogramok és maga a kormányprogram is explicit módon javasolták, hogy a nevelés kapjon a korábbiaknál nagyobb figyelmet. A kormányzati gyakorlat során ugyanakkor nyilvánvaló lett, hogy mindez nem annyira meghatározott értékek és ideológiai elemek hangsúlyozására való törekvést jelent, mint inkább azt, hogy a tanórai tevékenységek és a tanulás mellett nagyobb figyelmet (és nagyobb anyagi támogatást) kapnak a tanórán kívüli, szabadidős és egyéb társadalmi célú tevékenységek.

Mindezek fényében elmondhatjuk: az 1989-ben elkezdődött politikai átalakulást követő tíz év során a magyarországi oktatáspolitikában a politikai pártok között meglévő jelentős különbségek és a gyakran kiélezett szakmapolitikai viták ellenére a fordulatok általában kevésbé bizonyultak radikálisnak, mint ahogy azt a politikai retorika alapján gondolni lehetett volna. Az oktatáspolitikai küzdőtér résztvevőinek mozgástere szűkebb volt annál, hogysem hatalomra jutva valamennyi deklarált céljukat megvalósíthatták volna. A viták a demokrácia játékszabályainak keretei között folytak, és a hatalomváltások általában nem vezettek az előző ciklusban felépített elemek lerombolásához. Az ezek nyomán bekövetkezett korrekciók ugyanakkor lehetővé tették, hogy azok törekvései is érvényesülhessenek, akik a demokratikus választási verseny korábbi fordulóiban a vesztes pozíciójába kerültek.

II. Globális trendek és kihívások az ezredfordulón

Azok a feltételek, amelyek a közoktatási rendszerek fejlődését meghatározzák, és azok a kihívások, amelyekkel e rendszereknek az elkövetkező évtizedekben szembesülniük kell, egyre nagyobb hasonlóságot mutatnak a fejlett világ egészében. A globális és regionális összefüggések elemzése nélkül egyre kevésbé érthetjük meg saját nemzeti rendszerünk problémáit. Oktatásügyi dilemmáink és konfliktusaink meghatározó hányadáról kell megállapítanunk azt, hogy ezek kisebb-nagyobb eltérésekkel más rendszerekben is megjelennek, kialakulásuk nem magyarázható a sajátos hazai feltételekkel, és a megoldásukban is sokkal inkább reménykedhetünk, ha ebben másokkal együtt tudunk működni. Ebben a fejezetben ezeket a mindenütt hasonló módon jelentkező kihívásokat vesszük számba, nem kis mértékben azzal a céllal, hogy aktívabb résztvevői lehessünk a róluk és a lehetséges válaszokról folyó nemzetközi vitának és közös cselekvésnek.

Tekintettel arra, hogy jövőbeni fejlődésünket alapvetően meghatározza az Európai Unióhoz történő, remélhetően néhány éven belül megvalósuló csatlakozásunk, az Unióban zajló folyamatoknak e fejezetben mindvégig megkülönböztetett figyelmet szentelünk. Ugyancsak kiemelt figyelmet kapnak azok az elemzések és prognózisok, amelyek az elmúlt években az OECD keretein belül készültek.

Oktatás és gazdasági versenyképesség

A nyolcvanas-kilencvenes években szinte valamennyi fejlett országban az oktatásról való gondolkodás középpontjába került az a kérdés, vajon milyen szerepet játszik az oktatás a gazdasági versenyképesség alakulásában. A nemzetközi tőkemozgások felgyorsulása, a globális piacok kialakulása és ezzel együtt a nemzeti gazdaságok nyitottabbá válása többek között azzal a hatással jár, hogy egy-egy ország gazdaságának nemzetközi versenyképessége minden korábbinál erősebben és közvetlenebbül meghatározza azt, hogy az adott állam polgárai milyen életfeltételeket képesek a maguk számára megteremteni. Életünk minőségét közvetlenül befolyásolják olyan tényezők, mint a távolabbi országok munkaerejének bérszínvonala és szakmai felkészültsége, infrastruktúrájuknak a gazdaság szempontjából kedvezőbb vagy kevésbé fejlett állapota, és általában azok a feltételek, amelyeket a tőkebefektetők számára képesek kínálni.

Tekintet a jövő felé

Ahhoz, hogy az oktatás előtt álló, a gazdasággal összefüggő kiívásokat és lehetőségeket megértsük, s hogy ezeknek megfelelő fejlesztési célokat tűzhessünk ki, tágabb összefüggésben is meg kell fogalmaznunk, mit is várunk a jövőtől. Magától értetődő módon a jövőnek mindig sokféle forgatókönyve képzelhető el. Nem zárhatjuk ki az akár közvetlenül minket is sújtó háborúk kitörését vagy a gazdasági prosperitást romba döntő környezeti katasztrófák bekövetkeztét sem, és különösen azt nem, hogy az országok egy-egy csoportja megkísérel bezárkózó, a világgazdasági folyamatoktól magát közömbösíteni próbáló politikát folytatni. A józan ész azonban azt tanácsolja, hogy a legvalószínűbb forgatókönyvvel számoljunk. E szerint az elkövetkező évtizedekben a világnak abban a fejlett övezetében, amelyhez tartozunk, a gazdasági növekedés fennmaradása, a piacok további megnyílása és a gazdaság növekvő hányadának a nemzetközi kereskedelemben való realizálódása lesz jellemző.

A világ legfejlettebb országait tömörítő Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, az OECD, melynek Magyarország – mint már említettük –1996 óta tagja, a kilencvenes évek közepén előrejelzéseket készített a világgazdaság várható fejlődéséről. Ezek kétféle forgatókönyv szerint készültek el: az egyik azzal számolt, hogy a gazdaságban sikerül jelentős strukturális átalakítást véghez vinni, töretlenül folytatódik a világkereskedelem liberalizálása, és a környezeti károsodás mértékét sikerül visszafogni. A másik azzal kalkulált, hogy az ipari termelés és a munkaerőpiac strukturális alkalmazkodása lassú marad, hogy néhány meg`atározó fontosságú nemzeti gazdaságban sikertelen politikát folytatnak, a kereskedelmi korlátok lépülése lelassul, és a környezeti feltételekben világméretű romlás következik be.

Az 1996 és 2020 közötti időszakra az első forgatókönyv az OECD-országokat tekintve 3%, a második 2% körüli növekedést jósolt. Az első szerint a nemzetközi kereskedelem volumene 1995 és 2020 között 3,5-szeresére növekszik, aminek eredményeképpen a kereskedelemnek a nemzeti jövedelemből való részesedése – továbbra is az OECD-országokról beszélve – 50%-kal nő meg (a kevésbé kedvező forgatókönyvvel számolva 25%-kal), oly módon, hogy eközben jelentősen nő a nem OECD-országokkal folytatott kereskedelem aránya. A szakértők a gyorsabb növekedéssel számoló előrejelzés megvalósulása esetén a vizsgált időszakban az OECD-országokból való tőkekiáramlás hatszorosára való növekedését jósolják. Ezzel párhuzamosan a szolgáltatásoknak a nemzeti jövedelemből való részesedése 2020-ra 70% körülire (a kedvezőtlenebb szcenárió szerint 60% körülire) nő, ami természetesen a kivitelben való részesedés növekedésével is jár (OECD, 1997).

A világ különböző régiónak kilátásai persze korántsem egyformák. A kereskedelem liberalizálódása és a fejlett technológiára épülő versenyképes szektorok térhódítása még az OECD-tagállamok körében sem hasonló mértékű. Az európai országok körében szinte már hagyományosnak tekinthető – és a statisztikai elemzések tükrében nem is alaptalan – az az aggodalom, hogy a világméretű gazdasági versenyben Amerikához és a Távol-Kelethez képest ez a kontinens lemarad, és ezektől az országoktól nem idegen az sem, hogy erre időről időre a kereskedelem korlátozásával reagáljanak.

A legfejlettebb európai államokat magába foglaló Európai Unió e tekintetben azonban világos politikát követ. Ez egyik legnagyobb hatású, számos oktatással kapcsolatos következtetést is megfogalmazó uniós dokumentum 1994-ben már-már szenvedélyes hangon így fogalmazott: „…a protekcionizmus az Európai Unió, a világ legnagyobb kereskedelmi hatalma számára az öngyilkossággal lenne azonos értékű, és ellentétes lenne saját deklarált céljaival, nevezetesen a legszegényebb országok gazdasági növekedésének serkentésével” (European Commission, 1994a). A dokumentum azoknak az aggodalmaknak a hatására fogalmazódott meg, amelyek az európai foglalkoztatási és gazdasági helyzetnek az Egyesült Államok és Japán helyzetével való összehasonlítása váltott ki. A nyolcvanas évtized és a kilencvenes évek első felének gazdasági és foglalkoztatási folyamatainak elemzői nemegyszer drámai hangon hívták fel a figyelmet arra, hogy Európai Unió egyre inkább leszakad a másik két világhatalomtól az olyan mutatókat tekintve, mint a munkanélküliség, a gazdaság munkahelyteremtő képessége, a népesség gazdasági aktivitása, továbbá a fejlett technológia alkalmazása és az ezt megalapozó kutatási és fejlesztési beruházások nagysága.

Az Európai Unió politikáját a kihívásokra adott válaszok is jól mutatják. Mindenekelőtt az olyan intézkedések, mint az egységes európai szabadkereskedelmi térség megerősítése, a közös pénz bevezetése, a kutatási és fejlesztési ráfordítások növelése, közös technológiai fejlesztési politika megfogalmazása, a legfejlettebb technológiáknak, különösen az információs és kommunikációs technológiának a gazdaságban és a társadalomban – egyebek mellett az oktatásban – való intenzív elterjesztését célzó lépések és nem utolsó sorban az emberi erőforrások fejlesztésének az előtérbe helyezése.

Mindezek nem sok kétséget hagynak afelől, hogy azt a környezetet, amelyben Magyarország az Európai Unió jövőbeni tagjaként saját politikáját, ezen belül oktatási és képzési politikáját alakítja, a kereskedelmi korlátok további lebontása, a versenyképesség erősítésének az egyik legfontosabb célként való elfogadása fogja jellemezni. Fontos persze hangsúlyozni, hogy ez olyan nemzeti cél, amelynek az Európain Unióhoz való csatlakozásunktól függetlenül, belső megfontolásokból is prioritást kell adnunk. Ha igaz az, hogy az emberek boldogulása, jólétük, életesélyeik és életük minősége meghatározó módon függ attól, hogy az országban működő gazdasági szervezetek mennyire képesek megfelelni a nemzetközi piac versenykihívásaiknak, hogy mennyire tudnak alkalmazkodni a nemzetközi tőkemozgások felszabadításával és a kereskedelmi korlátok lebontásával együtt járó kihívásokhoz, akkor azt a következtetést is nagyon határozottan meg kell fogalmaznunk, hogy a versenyképesség javítása alapvető nemzeti érdek. Olyan érdek, amelyet minden egyes ágazatnak, így az oktatásnak is az egyik kiindulópontként kell kezelnie saját fejlesztési stratégiájának megfogalmazása során.

Mindehhez persze fontos hozzátenni: illúzió lenne azt gondolni, hogy egy olyan ország, mint Magyarország, gazdasága versenyképességét tekintve a belátható jövőben a világ élvonalába kerülhet. Nem feledkezhetünk meg arról, hogy az egy főre jutó nemzeti jövedelmünk – vásárlóerő-paritáson számolva – kevesebb, mint az OECD-országok átlagának a fele. A versenyképesség javítására vonatkozó hazai stratégiának a realitásokból kell kiindulnia, így különösen abból, hogy a világpiaci verseny kihívásaira reagálni képes és a nemzetközi gazdasági vérkeringésbe való bekapcsolódásra kevésbé felkészült szektorok korábban hangsúlyozott kettősége tartósan jellemző marad. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a nemzetközi piacon való sikeres érvényesülés lehetőségei már a belátható jövőben ne nyílnának minden korábbinál tágabbra. E lehetőségek hozzáférhetővé válnak a gazdaság olyan területei számára is, ahol ez korábban elképzelhetetlen volt, és az előnyökből részesedhetnek olyanok is, akik erről néhány éve legfeljebb álmodni mertek.

A kereskedelmi kapcsolatok liberalizálása, a gazdasági információkhoz való hozzáférés és a nemzetközi partnerekkel való kapcsolatteremtés lehetőségeinek kibővülése és különösen a tudásjavakkal és információval való kereskedelem térhódítása a legtávolabbi település kisvállalkozója számára is megnyithatja az utat ahhoz, hogy világkereskedelmi szállítóvá váljék, ha ki tudja használni az új lehetőségeket. A legfontosabb kérdés ezért – és ebből immár közvetlenül az oktatást is érintő következtetések vonhatók le – ez: vajon milyen módon növelhető a gazdaság szereplőinek és tágabban a társadalom egészének az a képessége, hogy a kínálkozó új lehetőségekkel élni tudjanak. Ahhoz, hogy mindebben az oktatás szerepét és felelősségét megérthessük, képet kell alkotnunk a modern gazdaság és a gazdaságban napjainkban is zajló átalakulás természetéről.

A munka és a gazdaság világának átalakulása

Az a megállapítás, hogy folytatódik, sőt erősödik a gazdaság alapvető szektorai közötti átrendeződés, melynek nyomán a szolgáltatások részesedése a hagyományos ipari szektorral szemben növekszik, szinte banalitásnak számít. Az OECD-országokban 1980 és 1995 között a szolgáltatási szektorban alkalmazott munkaerő csaknem 40%-kal növekedett, miközben a hagyományos ipari szektorokban 10%-kal csökkent. A növekedés különösen magas, 60-70%-os volt az olyan gazdasági ágakban, mint a közlekedés, a raktározás, a kommunikációs ipar, a pénzügyi, biztosítási és üzleti szolgáltatások (OECD, 2000a). Az előrejelzések, amint arra már utaltunk, ezeknek a változásoknak a folytatódását jelzik.

A szektorok közötti átrendeződés önmagában is előidézi a munkaerővel kapcsolatos igények változást. Ennél is lényegesebbek azonban azok a változások, amelyek – jórészt függetlenül a szektoroktól – magának a munkának a természetében történnek. Nyilvánvaló, hogy a szolgáltatásokon belül is jócskán vannak alacsony képzettséget igénylő, igénytelen munkák, és a hagyományos ipari területen belül is vannak magas szintű tudást igénylők. Jóval fontosabbak tehát azok a megállapítások, amelyek részben arra vonatkoznak, hogy az expandáló szektoroknak milyen a természete, részben arra, hogy miképpen változik akár ezekben, akár másutt a munka jellege.

Az ezzel kapcsolatos elemzések egy olyan, az oktatásról való gondolkodásunkat elkerülhetetlenül és nagymértékben befolyásoló folyamatra hívják fel a figyelmet, amelyet a leggyakrabban a tudástársadalom vagy tudásgazdaság kialakulásának a fogalmával írnak el. A tudás, ezen belül a technológiai tudás természetesen az emberiség története során mindig meghatározó szerepet játszott a gazdasági fejlődésben, a XX. század végén azonban olyan folyamat indult el, ami e szerepének minőségi átalakulásához vezet. A tudás nemcsak azért válik a gazdasági fejlődését minden korábbinál nagyobb mértékben meghatározó tényezőjévé, mert a gazdaság egyre nagyobb hányadára jellemező a nagy tudáshátteret igénylő technológiák alkalmazása vagy egyre nagyobb az olyan szektorok aránya, amelyekben a tudás és az információ kezelése kiemelkedően fontos. Ez a változás azt is magával hozza, hogy a tudás és az információ egyre inkább eladható és megvásárolható termékké válik, és az e termék előállításával és a vele való kereskedelemmel foglalkozó szervezetek egyre nagyobb gazdasági súlyra tesznek szert. Az oktatási termékek ma már szerepelnek az általános kereskedelmi egyezmények listáin, és az egyezmények mögött kidolgozott „terméktipológiák” léteznek. A Világgazdasági Szervezet (WTO) kimutatása szerint a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény (GATS) keretein belül számos ország részben vagy teljesen elkötelezte magát a kereskedelem liberalizálása mellett az „oktatási termékek” három jellegzetes kategóriájában, azaz a határokon kívüli értékesítést, a külföldön történő fogyasztást és másik országbeli kereskedelmi jelenlétet tekintve (lásd 3. táblázat).

3. táblázat
Az oktatási termékekkel való kereskedelem liberalizálása mellett magukat részben vagy teljesen elkötelező országok száma, 1998

	Határokon túl történő értékesítés		Külföldön történő fogyasztás			Másik országban való kereskedelmi jelenlét
	Teljesen	Részlegesen		Teljesen	Részlegesen		Teljesen	Részlegesen
Alapfokú oktatás	11	4		17	1		7	12
Középfokú oktatás	12	6		19	3		7	14
Felsőoktatás	16	3		18	2		7	12
Felnőttoktatás	17	2		19	–		15	4
Egyéb oktatás	10	2		12	–		6	4

Forrás: World Trade Organisation, 1998

Az oktatás megjelenése a szabadkereskedelmi egyezmények „terméklistáján” csupán egyik leképeződése annak a nagy horderejű folyamatnak, amelyet a tudás- vagy információgazdaság és -társadalom kialakulásának nevezünk. „A tudástársadalom egyik meghatározó jellemzője a gazdaság sajátos szerkezete, melyben a hangsúly az anyagiakról a szimbolikus jellegű bemeneti tényezőkre, folyamatokra, termékekre és elosztási rendszerekre tevődik át.” – fogalmazta meg egy, az Európai Bizottság jövőbeni folyamatok előrejelzését végző szervezete (Forward Studies Unit) számára készült 1999-es vitaanyag (Chisholm, 2000). Az ilyen társadalomban a jólét és a versenyképesség egyre inkább attól függ, hogy a „gazdaságba milyen módon épül bele a kreativitás, az információ és a tudás, vagyis a gazdaságot alkotó termelőegységek ezeket milyen mértékben birtokolják, illetve használják fel az innováció és a változás gyors ciklusainak a táplálására.”

A tudástársadalom fogalma nem áll távol az információs társadalom talán még gyakrabban használt fogalmától. Az Európai Unió Bizottságának 1994-ben közreadott dokumentuma, a híressé vált Bangemann-jelentés, amely az „Európa és a globális információs társadalom” címet viselte, így fogalmazott: „az információs és telekommunikációs technológiák az egész világon egy új ipari forradalom felé vezetnek, amely legalább olyan fontos és radikális, mint az előző volt” (European Commission, 1994b). Az információs és telekommunikációs technológiák (IKT) radikálisan átalakítják nemcsak a munka világát, hanem a társadalmi érintkezés számos formáját is.

Ez az új technológiával összefüggő gazdasági és társadalmi átalakulás a társadalom számára drámai alkalmazkodási kihívást jelent, amely érinti az élet szinte minden rétegét: a kultúrát, a viselkedési normákat, az emberi kapcsolatok rendszerét, az egyén előtt megnyíló lehetőségeket, a társadalmi és gazdasági folyamatok szabályozását és hasonlókat. Egy ilyen horderejű alkalmazkodási folyamat esetén nélkülözhetetlen, hogy az oktatásról gondolkodók végiggondolják, vajon milyen szerepe lehet e folyamatban ennek az ágazatnak, mint a kultúra átadása és a társadalmi változás meghatározó szereplőjének. Érdemes itt is hangsúlyozni, hogy e reflexióban kiemelkedő szerepet játszik az Európai Unió, amely tudatosan támogatja tagállamaiban mindazokat a kezdeményezéseket, amelyek célja az oktatás jelentősebb szerepvállalása ezen alkalmazkodási folyamat elősegítésében. Az erre vonatkozó közösségi politika fogalmazódott meg abban a ma már közismert uniós dokumentumban, amely a „Tanítás és tanulás: útban a tanuló társadalom felé” címet viseli (European Commission, 1995).

A tudásgazdaságban a tudástőkét tekintik a növekedés és a versenyképesség meghatározójának. Számos elemzés rámutat azonban arra, hogy a növekedés forrása ennél valójában tágabb, és a tudástőke helyett inkább a társadalmi tőke (social capital) fogalmát használják. A hatékonyabb termelés, a jobb minőség és a piaci igényekre való gyors reagálás mögött ugyanis gyakran nemcsak a szó hagyományos értelmében vett, gyakran individuális tudás rejlik (ami például egy technológiai újítást megalapozó felfedezés mögött állhat), hanem a társadalmi együttműködésnek, a tudásmegosztásnak és az emberi kapcsolatokban hordozott kollektív tudásnak a különböző formái is. A társadalmi tőke a tudástőkével szemben erős strukturális és kulturális dimenziót tartalmaz: „egy személy vagy szervezet társadalmi tőkéje a más személyekhez és szervezetekhez való kapcsolataiból áll. Ilyen értelemben azok, akik különböző hálózatok tagjai, a társadalmi tőke magasabb szintjével rendelkeznek” (OECD, 2000b). A társadalmi tőke erős kölcsönösségi mozzanatot is tartalmaz: az emberek és szervezetek közötti bizalom és kölcsönös elkötelezettség meglétét feltételezi.

A bizalom mindig fontos feltételét alkotta a gazdaság működőképességének. Az, hogy ez milyen mértékben van meg a társadalomban, sokak szerint nagymértékben meghatározhatja az adott társdalom gazdasági sikerének esélyeit. E tekintetben a nemzetközi összehasonlító elemzésekből Magyarországot nézve meglehetősen borús kép tárul elénk. Egy, a kilencvenes években végzett kutatás szerint 25 OECD-ország közül Magyarország a 22. helyen volt az emberekben meglévő bizalmat tekintve (lásd. 13. ábra és Függelék *** A bizalommal bíró emberek aránya az OECD-országokban *** táblázat)

13. ábra
A bizalommal bíró emberek aránya az OECD-országokban 1990, 1991,1995, 1996 (%)

Forrás: World Values Study – Knack Keefer, 1997

A feltett kérdés: „Általában egyetért-e ön azzal, hogy a legtöbb emberben meg lehet bízni, vagy inkább azt gondolja, hogy nem lehetünk elég óvatosak akkor, amikor emberekkel van dolgunk?”

A*-gal jelzett országokban az adat 1990-91-ből való, a többi ország esetében 1995-96-ból.

Ha figyelembe vesszük az emberek közötti kapcsolatok, a kommunikáció, a bizalom és a társadalmi tőke egyéb alkotóelemeinek jelentőségét, akkor az információs társadalom és gazdaság fogalmait nyugodtan kiegészíthetjük a kommunikatív vagy kooperatív gazdaság és társadalom fogalmaival is. Ezek ugyanis a modern gazdaságban olyan meghatározó növekedési és versenyképességi tényezőnek tűnnek, amely nélkül a szűkebb értelemben vett tudástőke sem érvényesülhet. A társadalom és a gazdaság várható jövőbeni alakulásának, illetve a fejlődés hajtóerőinek feltárását, bemutatását célzó elemzések egyre gyakrabban hangsúlyozzák a hálózatépítés (networking) és a partnerség fogalmait. Egy, a hálózatépítés, a partnerség és az oktatásügyi innováció kapcsolatával foglalkozó szeminárium résztvevői így fogalmazták meg ezek lényegét: „A hatékony hálózatok olyan horizontális partnerségek, amelyek a szakmai hozzáértésre és a kölcsönös tanulásra építenek. Ennek során túllépnek a hierarchián, és kapcsolatokat teremtenek a rendszer különböző szintjei között" (Hopkins, 2000). Elsősorban az oktatási rendszer innovativitásának az erősítésére való törekvés az oka annak, hogy a hálózatok és partneri kapcsolatok létrehozását és működtetését a kormányzati politika egyre több országban tudatosan támogatja, s ezt a célt szolgálják többek között az Európai Unió oktatási és egyéb programjai is (a hálózatépítésről mint a közoktatási fejlesztés és innováció egyik fontos eszközéről a későbbiekben még többször is szó lesz).

A modern gazdaság által igényelt készségek

A gazdaság és a munka világának átalakulása elkerülhetetlenül magával hozza a munkaerővel szemben megfogalmazódó igények változását. A sikeres gazdasági szervezetek, különösen a dinamikusan fejlődőek, de a hagyományos szektorokban is növekvő arányban ma és főként a jövőben más képességeket, másfajta felkészültséget és másfajta tudást igényelnek az emberektől, mint korábban. E képességeknek – vagy ahogy egyre gyakrabban beszélünk róluk, kompetenciáknak – a megléte, elterjedtsége és fejlettsége nemcsak a gazdaság egésze jövőbeni fejlődésének lehetőségeit határozhatja meg, hanem az egyének alkalmazhatóságát és ezen keresztül személyes boldogulási lehetőségeiket is. Azok a képességek, amelyekről a tudásgazdasággal vagy az információs társadalommal kapcsolatban a leggyakrabban szó esik, általában nem köthetők az iskolai tanítás hagyományos területeihez, azaz meghatározott tantárgyakhoz. Gyakran – mint később látni fogjuk – éppen tantárgyközi jellegükkel jellemzik.

Az új gazdaság által igényelt kompetenciák áttekintése előtt érdemes hangsúlyozni, hogy noha ezeket a gazdaság egyre inkább és egyre nagyobb körben igényli, a munkaerőnek továbbra is jelentős hányadát foglalkoztatják azok a szektorok és vállalatok, amelyek kevésbé képesek a változásra, és amelyek hajlamosak az oktatással szemben is hagyományos igényeket megfogalmazni. Fontos, hogy ezzel kapcsolatban a túlzottan optimista jövőképet eloszlassuk, hiszen alacsony képzettséget igénylő, egyszerű munkák a gyorsan expandáló szolgáltató szektorban is folyamatosan újratermelődnek, emellett nem kevesen teljesen ki is szorulnak a munkaerőpiacról (lásd a keretes írást). A hazai perspektívákat tekintve érdemes ezzel összefüggésben utalni arra, amit az előző fejezetben a kilencvenes évek magyar gazdaságának duális természetéről mondtunk. A továbbiakban bemutatott új igényeket a hazai gazdaság jelentős hányada egyelőre kevéssé érzékeli, és a munkahelyek nem elhanyagolható részében ezek hosszabb időtávot nézve sem válhatnak meghatározóvá.

A különböző munkák képzettségi igényének várható változása

„A tudásgazdaság elemzésénél figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a munkahelyek jelentős része a munkaerőpiac magas képzettséget igénylő, dinamikus szektorain kívül marad, és hogy sok ember teljesen kiszorulhat a munkaerőpiacról. Noha minden jel arra utal, hogy a magasabb képzettség iránti igény növekedésének (up-skilling) trendje erősebb, mint a képzettségi igény csökkenéséé (de-skilling), ezek csupán általános tendenciák, amelyek a két végpont között nagy szórást takarnak. A legtöbb alacsony képzettséget igénylő munka iránti igény csökkent ugyan – ami erősen sújtotta a legkevésbé képzetteket –, az ilyen munkát végzők száma azonban így is magas maradt. Azt kell feltételeznünk, hogy a foglalkoztatás világában a jövőben is nagy eltérések lesznek a különböző munkák képzési igényei között.”

Forrás: OECD, 2000c

Az előrejelzések azt mutatják, hogy egy időben jönnek létre új munkahelyek azokon a területeken, amelyek igen magas szintű képezettséget igényelnek, és azokon is, ahol nincs szükség erre, illetve ahol a foglalkoztatás jellemző módon részmunkaidős vagy kevéssé stabil. Az egészen biztos, hogy tévesnek bizonyultak azok az előrejelzések, amelyek az egyszerű munkák eltűnését és minden munkafajta magas szaktudáshoz kapcsolódását jósolták. A magasabb képzettséget nem igénylő munkák tömege marad fenn vagy keletkezik a jövőben is, azonban ezek – mint már hangsúlyoztuk – döntően a szolgáltatási szektorban jelennek meg, ahol gyakran bonyolult technikákkal vagy más emberekkel, esetleg ügyfelekkel érintkezve kell végezni őket Az ilyen tevékenységek végzéséhez nem kell jelentősebb szaktudás, ám annál inkább szükség van bizonyos általános kognitív, viselkedési vagy szociális képességek meglétére. Érdemes hangsúlyozni azt is, hogy az ilyen munkákat nemegyszer olyan fiatalok látják el, akik számára ezek csak a munkaerőpiacra való belépés első állomását jelentik. Ez a leggazdagabb országokra is jellemező: így például Dániában a középiskolás vagy egyetemista fiatalok több mint kilencven százaléka a tanulmányai mellett dolgozik, igen gyakran egyszerű, szaktudást nem igénylő feladatokat vállalva (OECD, 1999a).

Rugalmasság és alkalmazkodóképesség

Talán nincs egyetlen olyan tulajdonság, amelyet gyakrabban említenének, mint a rugalmasság. A sikeres vállalatok legfontosabb ismérve, hogy gyorsan tudnak reagálni a változó piaci igényekre, azaz rövid idő alatt képesek technológiai váltásra, és az általuk alkalmazott dolgozók az új technológiákat gyorsan el tudják sajátítani. A piaci igényekre való gyors reagálás egyik titka az, amit néha „rugalmas specializációnak” említenek, azaz a vállalatoknak az a képessége, hogy egyfelől erősen specalizálódott technológiát alkalmazzanak (hiszen csak így tudnak különböző piaci résekbe betörni), másfelől e technológiát gyorsan másikra tudják váltani (hiszen csak így tudnak a megnyíló és bezáruló piaci rések között gyorsan mozogni). Ez a munkaszervezés átalakítását, rugalmas munkaszervezési módszerek alkalmazását igényli. Az OECD adatai szerint a kilencvenes évek közepén a különböző rugalmas munkaszervezési formák alkalmazása a szervezet tagországaiban működő vállalatok egynegyedére volt jellemező (OECD, 2000c).

A gazdaságban szükséges szakmák tartalma gyorsan változik, a közöttük lévő határvonalak elmosódnak, így az egy-egy szakma sikeres műveléséhez szükséges tudás és készségek tartós meghatározása nehezebbé válik. A rugalmas szervezetekre – különösen bizonyos szervezeti méret alatt – gyakran jellemező, hogy munkatárasaiktól azt várják, többféle, különböző szakmai kompetenciákat igénylő munkákat lássanak el, attól függően, hogy éppen milyen megrendelésnek kell eleget tenniük.

Az önálló és társas tanulásra való képesség

A rugalmasság egyik alapvető feltétele a tanulásra való képesség megléte. A gyakori technológiaváltás, az olyan új technológiák megjelenése, amelyek alkalmazására a munkavégző ember korábban nem készülhetett fel, a szakképzett munkaerő hiánya a gyorsan felfutó gazdasági ágakban azt feltételezik, hogy a munkavállaló képes legyen tanulni. A tanulás persze nemcsak új ismeretek befogadására, új összefüggések megértésére, az új tudás alkalmazására való képességet jelenti. A kognitív dimenzió mellett fontosak az érzelmi mozzanatok is, mint az előítéletektől való megszabadulás képessége, az új dolgokkal szembeni fogékonyság, a kíváncsiság és az érdeklődés, az új tudás megszerzése iránti motiváció megléte.

Fontos továbbá azt is hangsúlyozni, hogy tanulás nemcsak önállóan, hanem társas helyzetekben is történik. Ez egyfelől az egyén számára jelenti a tanulás eredményesebbé tételének egyik leghatékonyabb módját, hiszen társas helyzetben a legtöbben jóval nyitottabbak, fogékonyabbak az új tudásra, sőt ez egyúttal a megszerzett új tudás gyakorlati alkalmazására és ezáltal megerősítésére, minőségének javítására is egyedülálló lehetőséget teremt. Másfelől csoporthelyzetben nemcsak az egyén tanul, hanem a csoport egésze is. Ilyenkor maguk a csoportfolyamatok fejlődnek, új kollektív tudás jön létre, amely lehetővé teszi a csoportban, azaz az emberi kapcsolatokban, az együttműködésben rejlő potenciál kibontását. A tanuló csoport vagy tanuló szervezet azt feltételezi, hogy az egyén képes legyen a tanulás során saját tudásának megosztására, másokénak az átvételére, a tanulás során a csoportban jelentkező dinamikus folyamatokhoz való alkalmazkodásra. Mindezek fényében nem meglepő, ha sokan az iskolák által leggyakrabban követett hagyományos individuális tanulásszervezési modell radikális újraértékelését és átalakítását javasolják.

Problémamegoldó képesség, kreativitás

A munkaszervezetek átalakulásának egyik jellemző vonása, hogy növekszik az olyan munkák és munkavégzési helyzetek száma, ahol az egyén vagy a csoport korábban nem ismert, új helyzetekkel és problémákkal találja magát szembe. Ezek megoldásához gyakran nem állnak rendelkezésre olyan általános szabályok, kipróbált technikák, amelyeket a munkavégző ember mechanikus módon alkalmazhatna. A munkahelyeken gyakran élnek olyan munkaszervezési megoldásokkal, amelyek nemcsak lehetővé teszik az egyének számára, hogy önálló döntéseket hozzon, hanem eleve feltételezik is az ilyen viselkedést. A szolgáltató szervezetek, a kereskedelmi vállalatok, a közigazgatásban dolgozók és számtalan más fajta tevékenység végzői az ügyfelekkel, kliensekkel, vevőkkel való kapcsolataikban leggyakrabban egyedül vannak jelen, s a felmerülő egyedi problémákra önállóan kell megoldást találniuk. Az ilyen problémahelyzetek általában nyitottak, egyszerre többféle megoldási módra nyújtanak lehetőséget. Könnyen belátható, hogy a modern gazdaság teljesítményét alapvetően az határozza meg, hogy az ilyen egyéni és közös problémamegoldást igénylő helyzetek millióiban az érintettek mennyire ügyesen, kreatív módon és leleményesen viselkednek. A modern gazdaság csak akkor lehet sikeres és versenyképes, ha a társadalom tagjaiban tömeges méretekben van a meg az ilyen fajta kreativitás és problémamegoldó képesség.

A bizonytalanság kezelésének képessége

A gyorsan és gyakran változó termelési környezet, a foglalkoztatási viszonyok ezzel összefüggő ugyancsak gyors és gyakori módosulása az egyént a korábbiaknál jóval kevésbé kiszámítható, bizonytalanabb környezetbe helyezi, aminek a hatásait a nagyobb prosperitás sem tudja közömbösíteni. Ez nemcsak az egyén számára jelent nagyobb lelki megterhelést, hanem az emberi kapcsolatokat is próbára teszi, növelve a robbanással fenyegető feszültségek és a nyílt konfliktusok kialakulásának az esélyét. Ezért hallatlan mértékben felértékelődik a bizonytalanság egyéni és társadalmi szintű kezelésének a képessége.

Fontos hangsúlyozni, a bizonytalanság kezelésének a képessége nem azonos az elviselésére való passzív képességgel, azaz félreértés lenne ezt a bizonytalanság tűrésének a képességével összekeverni. A hangsúly azokon a bizonytalanság kezelését és megszüntetését segítő aktív egyéni és társadalmi cselekvéseken van, amelyek jelentős része az információk kezelésével és az emberek közötti kommunikációval függ össze. A bizonytalanság kezelése és a megszüntetése érdekében tett cselekvéseinknek az információszerzés, az információk osztályozása és értékelése, másokkal való megosztása, a mások információigényének kielégítésére való törekvés, a bizonytalanság keltette kommunikációs zavarok tisztázása, a kialakult konfliktusok rendezése és hasonlók állnak a középpontjában. Mindezek olyan készségek, amelyek tömeges megléte vagy hiánya az információs vagy tudástársadalom körülményei között alapvetően meghatározhatják egy társadalom vagy gazdaság alkalmazkodóképességét és teljesítményét. Egyúttal olyan készségek, amelyek az oktatás által jól fejleszthetők, amennyiben ez az iskolai tanítás és nevelés tudatos céljává válik, és az iskolák az ennek megfelelő tanulási módszerek alkalmazását bátorítják.

Megbízhatóság és kiszámíthatóság

A munkahelyek változásairól szóló elemzések különösen gyakran említik a termékek és szolgáltatások minőségével, illetve megbízhatóságával kapcsolatos növekvő igényeket. Vállalatok tömegei vezetnek be olyan, nemcsak a munkaszervezet, hanem a munkavállalói viselkedéssel szembeni igények radikális átalakítását is jelentő újításokat, mint a teljes körű minőségbiztosítás (TQM) vagy az informatizált termelésszervezés. A termelési és értékesítési folyamatnak ezzel együtt járó nagyfokú racionalizálása lehetővé teszi azt, hogy drámai módon csökkentsék az olyan költségeket, amelyek például a nyersanyagok vagy a késztermékek készletezésből fakadnak. Az ilyen szervezetek képesek leginkább a gyakran változó egyedi vásárlói igények kielégítésére, tehát például arra, hogy gyors nyersanyagbeszerzést és gyártást követően csaknem olyan határidővel szállítsanak termékeket, mint azok, amelyek késztermékeket árulnak.

Az ilyen, informatikai eszközökkel segített, magas szinten szervezett beszerzési, termelési és értékesítési rendszerek különleges kihívásokat állítanak az itt dolgozó vagy az ilyen szervezetekkel akár beszállítóként kapcsolatban álló munkavállalókkal szemben. A magas szinten racionalizált, bonyolult informatikai rendszerekkel szabályozott szervezet kiemelkedően magas szintű megbízhatóságot, kiszámíthatóságot és pontosságot kíván az egyénektől, akik a munkájukat meghatározó instrukciókat nemegyszer a rendszerszervezés személytelen szereplőitől, adott esetben informatikai eszközöktől kapják. Az ily módon vezérelt rendszerek sokkoló hatással lehetnek a szabályozottság magas szintjét nehezen viselő ember számára, és az emberek integritását veszélyeztető elidegenedéshez vezethetnek. Ennek a veszélye különösen nagy akkor, ha az egyének nincsenek felkészülve arra, hogy eleget tegyenek az ilyen helyzetben megkívánt viselkedésbeli követelményeknek, illetve ha nem képesek az ilyen környezet humanizálására, az emberi természet számára elfogadható formájúvá alakítására.

A magas szinten szabályozott munkaszervezetek terjedése mintha ellentmondana annak a sokak által említett tendenciának, amely szerint az ipari termelésben a XIX. század második és a XX. század első felében meghonosodott taylorista munkaszervezés helyét a részvételen, a közösségi ellenőrzésen és az egyéni kezdeményezőkészség ébrentartásán alapuló veszi át. A legsikeresebb gazdasági szervezetek tapasztalatainak elemzése azonban azt mutatja, hogy ez az ellentmondás feloldódik azáltal, hogy a minőséget és a megbízhatóságot garantáló szabályok kidolgozásába egyre nagyobb mértékben bevonják a munkahelyi kollektívákat. Tudatosan törekednek arra, hogy a magas szintű szervezettség ne válhasson öncéllá, és hogy ezzel egy időben a szervezeti környezetben erősítsék az egyéni igények, ezen belül az érzelmi szükségletek figyelembevételét, azaz mindent megtesznek annak érdekében, hogy e környezet humanizált maradjon. A munkaszervezésre nemegyszer az a jellemző, hogy kisebb közösségek teljes felelősséget kapnak egy-egy termék előállításáért, ami gyakran kiterjed akár a beszerzés és az értékesítés mozzanataira is. Ez azonban csak akkor alakulhat így, ha az emberek nem veszítik el a munkájukat meghatározó folyamatok ismeretére és ellenőrzésére való igényüket, ha be tudnak és be akarnak kapcsolódni a munkahelyi döntések demokratikus ellenőrzésébe oly módon, hogy eközben nem feledkeznek meg arról, hogy a legfontosabb közös céljuk a munka eredményességének javítása.

Együttműködési és közvetlen kommunikációs képességek

A munka racionalizálása és humanizálása között olyan ellenmondás húzódik meg, amelynek a feloldása nélkül versenyképes gazdaság Európában aligha képzelhető el. Ez olyan emberi képességeket és viselkedésbeli adottságokat feltételez, amelyek kialakításában az oktatásnak meghatározó jelentősége van. Közülük az egyik, s talán a legfontosabb, a kooperációs hajlandóság és képesség.

A sikeres vállalatok gyakorlatának elemzései azt mutatják, hogy egyre nagyobb jelentősége van a team-munkának. Az ilyen szervezetek tudatosan arra törekszenek, hogy a termelés során jelentkező problémák megoldásában fontos szerepet adjanak olyan csoportoknak, amelyek tagjaira többféle szakértelem, tapasztalat és megközelítésmód egyidejű jelenléte jellemző. A gyakorlat azt mutatja, hogy az ilyen csapatok működése – amennyiben tagjaik képesek és hajlandóak az együttműködésre, elfogadják a közös célokat, és valamennyien a közös problémák megoldására törekszenek – nagymértékben növeli a szervezet problémamegoldó, reagáló képességét, a kreatív megoldások megszületésének valószínűségét. Az ilyen szervezetekben az együttműködés és a csoportban végzett munka az eredményesség és a hatékonyság növekedéséhez vezet, és ily módon közvetlen versenyképességi tényezővé válik. Az OECD adatai szerint egyes fejlett országokban azoknak a vállalatoknak a száma, amelyekben a team-munkát alkalmazták, és amelyekben a munkahelyi hierarchia alsóbb fokán állók bevonására törekedtek, a kilencvenes évek közepén már jóval meghaladta a 30%-ot (OECD, 2000c).

Az együttműködési képességgel és hajlandósággal szorosan összefügg, annak részben feltétele is a kommunikációs képesség, amely nem egy fejlődő szektorban ugyancsak a versenyképességet közvetlenül meghatározó tényező. A gyorsan expandáló szolgáltatási szektorokban működő gazdasági szervezetek jelentős részére jellemző az – gondoljunk csak az idegenforgalomra, a tanácsadási munkára, a biztosítások értékesítésére vagy a pénzügyi és információs szolgáltatásokra –, hogy az ott dolgozóknak olyan kliensekkel, ügyfelekkel kell együttműködniük, akiknek az adott gazdasági szervezet szolgáltatásinak a megvásárlásával (vagy éppen meg nem vásárlásával) kapcsolatos döntése alapvetően a velük való kommunikációtól függ. A kommunikációs képességek gazdasági jelentősége annál inkább nő, minél többen dolgoznak olyan munkakörökben, ahol ez az üzleti sikert közvetlenül meghatározó tényező. Egy kisebb szálloda vagy tanácsadó ügynökség esetében a kliensekkel közvetlenül együttműködő munkatársak kommunikációs képességeinek gyengesége akár a szervezet csődjéhez is vezethet.

A munkatársak kommunikációs képességeinek a versenyképességet meghatározó jelentősége szembeötlővé válik minden olyan szervezetben, ahol a termékek vagy a technológiák gyakori módosulása miatt mindennaposak a tanulási helyzetek. Ez alapvetően meghatározhatja a szervezet rugalmasságát és alkalmazkodóképességét, illetve ezen keresztül gazdasági eredményességét vagy egyáltalán a fennmaradását. Megint csak a sikeres gazdasági szervezetek gyakorlatának az elemzése mutatja meg azt, hogy azok a legeredményesebbek, amelyek képesek tanuló szervezetként működni, azaz képesek a külvilág felől jövő információk – így például a piaci igények vagy a szabályozási környezet változásaival összefüggő jelzések – gyors észlelésére, ezek feldolgozására és a megfelelő alkalmazkodási stratégiák kreatív megalkotására, azaz a tanulásra. Ez csak akkor lehetséges, ha e szervezet tagjai között intenzív kommunikáció van, ami megint csak egyfelől a kommunikációhoz szükséges elemi készségek (a másikra való odafigyelés, a másik fél gondolataihoz való kapcsolódás, a közlésnek a másik számára érthető megfogalmazása, a közlés megértettségének vagy meg nem értettségének észlelése stb.), másfelől az együttműködési képesség és hajlandóság megléte esetén lehetséges.

Az írott kommunikáció alkalmazásának képessége

A hatékony verbális és írott kommunikációra való képességet a munkaerő növekvő hányadánál a modern technológiák alkalmazása is egyre nélkülözhetetlenebbé teszi. Egyre jellemzőbb, hogy a nagyon egyszerű munkát végző betanított dolgozók szintjén is meg kell kívánni az írott információk feldolgozásának viszonylag magas szintű képességét. Egy-egy gazdaság versenyképességét ezért egyre inkább meghatározhatja az, hogy felnőtt népességének egésze milyen szinten képes az írott információk feldolgozására.

Utaltunk már arra, hogy azok az előrejelzések, amelyek az egyszerű munkák eltűnését jósolták, és a munkakörök nagy többségében magas szaktudásigény megjelenését feltételezték, tévesnek bizonyultak. Ugyanakkor tény, hogy a nem magasabb képzettséget, hanem egyszerű betanítást igénylő munkák nagy többsége a szolgáltatási szektorban jelenik meg, ahol az ilyen munkát végzők is sok esetben bonyolult technikát működtetnek, illetve más emberekkel, gyakran ügyfelekkel érintkezve dolgoznak. Jellegzetes példák a repülőgép-takarító, aki különlegesen magas szintű technikai környezetben végzi egyszerű munkáját, vagy a turista zónában dolgozó közlekedési jegyellenőr, akitől elvárhatják, hogy idegen nyelven is tudjon kommunikálni. A legegyszerűbb munkáknál is gyakori, hogy a munkaeszközre vagy a másokkal való kapcsolattartásra vonatkozó bonyolult technikai instrukciókat kell írott szövegekből kiolvasni.

Az írott információk feldolgozására való képesség sokkalta több, mint amit hagyományosan olvasási képességnek neveznek. A különböző típusú szövegek sokféle, eltérő kognitív funkció gyakorlását feltételezik. Az irodalmi szövegek olvasására épülő hagyományos iskolai olvasástanítás e funkcióknak csupán egy részét aktivizálja, emellett ebben a fajta tanulásban gyakran háttérbe szorul az írott információ feldolgozásának, gyakorlati alkalmazásának a mozzanata. Az olvasás sikerének a kritériuma e tekintetben nemcsak az, vajon az olvasó képes-e verbálisan visszaadni az olvasott szöveget, hanem az is, vajon képes e kibontani az abban rejlő információk sokféle rétegét, és képes-e viselkedésének az olvasott szövegnek megfelelő módosítására. Továbbá, mivel az írott kommunikáció egyre gyakrabban vegyül képi és egyéb elemekkel, kérdés az is, vajon az olvasó képes-e ezek között közlekedni, azaz a vizuális információ különböző formáit egy időben kezelni. Végül az írott kommunikáció alkalmazása nemcsak az olvasást jelenti, hanem az egyéntől várt információk írott formában való biztonságos (azaz érthető, egyértelmű, kellően informatív stb.) közlésére való képességet is. Mindezek sok szempontból új helyzet elé állítják az iskolai oktatást, arra késztetve, hogy az írás és olvasás megtanításának hagyományos technikáit kiegészítse olyan elemekkel, amelyek az írott kommunikációnak a fentieknek megfelelő megtanulásához szükségesek. Az írásbeli kommunikáció képességének az értékelését szolgáló modern mérési technikák már egyértelműen ezt a megközelítést bátorítják (OECD, 2000d).

Idegen nyelvű és különböző kultúrák közötti kommunikáció

A globalizálódó gazdaságban és a nemzetközi kommunikáció bővülő világában a társadalom szinte bármely tagja kerülhet, és gyakran kerül is olyan helyzetekbe, melyekben más nyelveken beszélő és más kultúrával rendelkező emberekkel közösen kell feladatokat megoldani. Egy másik nemzet befektetője által működtetett vállalkozás munkatársaként, egy hazai vállalat külföldi missziójának részeseként, a vendéglátás és az idegenforgalom keretében hozzánk látogatókkal érintkezve vagy más országokba utazva látogatóként, más országokból érkező televíziós adások nézőjeként, a világhálón információt kereső emberként, itthon munkát nem találva és emiatt máshol próbálkozva, katonaként nemzetközi feladatok ellátójaként és még számtalan szerepben valamennyien egyre többször kerülünk olyan helyzetbe, amely nélkülözhetetlenné teszi az idegen nyelven beszélőkkel való kommunikációt. Az ilyen helyzetek jelentős részében nem elégedhetünk meg felszínes jelzések váltásával, hiszen a más nyelven beszélőkkel együtt gyakran olyan feladatokat kell megoldanunk, amelyektől saját és mások életének és munkájának a minősége függhet.

Banalitás hangsúlyozni, hogy az idegen nyelven beszélőkkel való kommunikáció kultúrák közötti kommunikációt is jelent, amit a puszta nyelvi fordítás nem pótolhat. Partnereink eltérő módon használnak fogalmakat, ugyanazon fogalom alatt gyakran mást értenek, mint mi. Egy-egy cselekvés, megoldási mód a saját kultúrájukban más jelentéssel bír, annak súlya, erkölcsi értéke és megvalósíthatósága más, mint a mi számunkra. Az idegen nyelvű partnerünkkel való kommunikáció másmilyen, mint amilyet a saját nyelvünkön beszélőkkel tartunk fenn. Itt a közös jelentések közös keresésében nagyobb aktivitásra van szükség, a másik fél irányába többet kell lépnünk, az értelmezési bizonytalanságokat jobban kell tolerálnunk, a partnerünknek több visszajelzést kell adnunk.

Az információs és telekommunikációs technológia alkalmazásának képessége

Aligha van a modern gazdaság által igényelt képességeknek olyan területe, amelyről több szó esne, mint a modern információs és telekommunikációs technológiák (IKT) használatának képessége. Az IKT alkalmazása a legegyszerűbb munkáktól a legbonyolultabbakig mindenütt megjelenik, legyen szó mezőgazdasági vagy ipari termelésről, kereskedelemről, bármely ágazatban irodai munkákról, olyan szolgáltatási területekről, mint az egészségügyi, a szociális és az oktatási ellátás. Valójában persze itt sem csupán a gazdaság által igényelt képességről van szó, hiszen az ilyen technológiák egyre inkább áthatják az emberek mindennapi életét is, beleértve ebbe olyan eltérő tevékenységeket, mint a fogyasztás, a szabadidő eltöltése, a háztartásszervezés vagy a tanulás. Az információk beszerzése, a szolgáltatások igénybevétele, pénzügyeink kezelése, vásárlások lebonyolítása, másokkal való kapcsolattartásunk egyre kevésbé képzelhető el a modern technológiák alkalmazása nélkül.

Mivel az iskolai gyakorlatban és az ezzel kapcsolatos fejlesztések során gyakran elfelejtődik, nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy a modern információs és telekommunikációs technológiák alkalmazására való felkészülés nem korlátozódhat a számítógépek használatára. E technológiák alapvető módon befolyásolják az emberek közötti kommunikáció kereteit, ezen keresztül átalakíthatják az emberek egymáshoz való kapcsolatait, a szervezeteken belüli alá- és fölérendeltségi viszonyokat, a másik embertől elvárt viselkedéssel kapcsolatos normáinkat és hasonlókat. Röviden: az IKT alkalmazásának hallatlanul jelentős társadalmi dimenziója is van. Ennek megértése, az ezzel összefüggő új normák és az ezzel kapcsolatos újfajta társas konfliktusok kezelésének megtanulása legalább olyan fontos, mint magának a technológiának az elsajátítása. Azok, akik az IKT alkalmazásának e rétegét nem sajátítják el, hiába ismerik tökéletesen a technológiát, az ennek alkalmazására épülő munkaszervezetben nem lesznek képesek eredményes munkavégzésre.

Az új igények és az oktatás mai szervezete

Amint arra korábban már utaltunk, egy-egy társadalom viselkedésbeli és – tágabban – kulturális jellemzői a történelem során mindig meghatározták az adott társadalom gazdasági sikereit, adott esetben nagyobb mértékben, mint az olyan adottságok, amilyen a természeti kincsek feletti rendelkezés. Ezek jelentősége azonban a tudás- vagy információgazdaság és a szolgáltatási szektorok gazdasági súlyának növekedése nyomán a korábbiaknál is inkább meghatározóvá válik. Az eddig elmondottak nyomatékosan hívják fel a figyelmünket néhány olyan alapvető egyéni és társas viselkedésbeli adottság és képesség közvetlen gazdasági jelentőségére, amelyek fejlesztése az oktatás révén befolyásolható.

Az oktatás mai valóságát elemző szakértők általában egyetértenek abban, hogy az iskolák nem eléggé eredményesek az itt bemutatott képességek fejlesztésében. Ez azokra az oktatási rendszerekre is jellemző, amelyek hagyományosan büszkék lehetnek magas teljesítményükre. Az OECD vizsgálatai például rámutatnak arra, hogy egy-egy ország felnőtt lakosságának az a képessége, hogy az írásbeliség alkalmazását igénylő gyakorlati problémákat oldjanak meg, nem független ugyan az adott ország iskolarendszerének hagyományos tantárgyi mérésekkel értékelt teljesítményétől, de a kettő között nem mutatható ki egyértelmű lineáris összefüggés. A kilencvenes években végzett felnőtt írásbeliség vizsgálatok azt mutatják, hogy a leginkább kedvező helyzetben e tekintetben az északi országok és Németország vannak, míg a leginkább kedvezőtlenebben a dél- és kelet-európaik (OECD, 2000a). Az olyan országok felnőtt lakosai, mint az Egyesült Államok vagy Dánia, amelyek a hagyományos iskolai vizsgálatokon nem túl jó eredménnyel szerepelnek, a tantárgyaktól független problémamegoldó helyzetekben jobb eredményeket is produkálhatnak. E kutatások ugyanakkor önvizsgálatra kell, hogy késztessenek néhány olyan országot, amelyek hagyományosan büszkék arra, hogy tanulóik a különböző nemzetközi felmérésekben vagy versenyeken magas teljesítményt érnek el, amennyiben az iskolából kikerült felnőttek tömegeiről derül ki, hogy olvasást igénylő gyakorlati problémák megoldását tekintve gyengébb képességekkel rendelkeznek (lásd 14. ábra).

14. ábra
A felnőttek olvasási képességei néhány OECD-országban, 1999

Forrás: OECD, 2000a

Megjegyzés: A prózai szöveg értése 16–65 évesek körében, 1994-es vagy 1998-as adatok (Magyarország esetében 1998).

A változások és a kihívások elemzése nyomán nem véletlenül jutnak el sokan olyan következtetésekig, hogy elkerülhetetlen az oktatás hagyományos rendszereinek radikális reformja. Chisholm (2000) korábban említett, az Európai Bizottság jövőkutató szervezete számára készített tanulmányában azt fogalmazta meg, hogy az oktatás struktúráinak, tartalmainak és folyamatainak teljes körű átalakítására van szükség. Olyan változásokra, amelyek kihívást jelentenek a tudás társadalmi termelése és átadása kialakult és intézményesült rendszere számára, beleértve ebbe a hatalmi és tekintélyi viszonyokat is. Mindezek „szükségessé teszik az oktatás és a képzés társadalmi ellenőrzésének átstrukturálását oly módon, hogy egy differenciáltabb és nyitottabb – ugyanakkor komprehenzívebb és koherensebb – elrendezés és partnerségi kapcsolatrendszer jöjjön létre, melynek minden állampolgár értelmes és önmaga által irányított része lehet.”

Az ilyen megfogalmazások jól jelzik – erre többször utaltunk is már –, hogy az oktatásnak a gazdaság és a technológia változások által meghatározott alkalmazkodási folyamata komoly reflexiót igénylő, átfogó társadalmi és politikai kérdéseket is felvet. Az európai társadalmak arra törekszenek, hogy e folyamat demokratikus társadalmi ellenőrzés mellett és az egyének szabadságát, lehetőségeit tágító formában menjen végbe. Az oktatás közvetlen és távolabbi jövőjéről való, az ilyen jellegű társadalmi és humanisztikus célokat is magába foglaló gondolkodásnak egyik talán legvilágosabb megnyilvánulását találhatjuk meg a tanuló társadalom és az élethosszig tartó tanulás fogalmaiban.

Élethosszig tartó tanulás – tanuló társadalom

Részben a gazdaság és a munka világában bekövetkező eddig bemutatott változások, részben egyéb tényezők – így különösen a fiatalabb és idősebb népesség arányának az utóbbiak javára történő eltolódása – hatására az elmúlt évtizedben a fejlett országok szinte mindegyikében az oktatásról való gondolkodásnak új megközelítése jelent meg, amelyet leggyakrabban az élethosszig tartó tanulás fogalmával jelölnek. E megközelítés alapvető változást jelent ahhoz a korábbihoz képest, amely a modern oktatási rendszerek kialakulásától kezdve jellemző volt, és amely a tanulást alapvetően a gyermek- és ifjúkorhoz kapcsolta, abból kiindulva, hogy az emberi élet kezdő szakasza szolgálja a felkészülést a felnőtt életre, amelynek során az emberek döntő többsége többé-kevésbé hasonló munkát végez.

A gazdaságban bekövetkező változások rendkívüli felgyorsulása, a szakmák többségének a technológiai fejlődés hatására történő rövid idő alatt lezajló megváltozása, valamint a korábban nem létező új szakmáknak és munkaformáknak az emberi élet során történő megjelenése önmagában is tarthatatlanná tette ezt a megközelítést. Elég csak néhány szakmára gondolnunk ahhoz, hogy ezt magunk is belássuk. Annak a tudásnak és azoknak a készségeknek a jelentős része, amelyek alig egy évtizeddel ezelőtt a nyomdai termékek előállításához kellettek, mára csaknem teljesen feleslegessé váltak: az elektronikus szöveg- és képszerkesztés, a sokszorosítás mai lehetőségei mellett kisebb beruházással, a korábbi normákat tekintve tökéletes minőségű kiadványokat hozhat létre bárki, akár egy egyszerű irodahelyiségben. Másrészt viszont az autókba beépített elektronikus eszközök általánossá válásával, egy egyszerű motor- vagy futóműhiba elhárítása is megoldhatatlan nehézség elé állíthatja a legjobb autószerelőt, ha nem tesz szert a korábbiaktól nagymértékben eltérő, megfelelő új ismeretekre. Azon diagnosztikai eljárások jelentős részét, melyeket egy belgyógyász vagy neurológus egy évtizeddel ezelőtt alkalmazott, a modern elektronikus eszközök kiszorították, ezek alkalmazása ugyanakkor olyan tudás és készségek birtoklását igényli, amelyekre egy-két évtizeddel ezelőtt még egyetlen orvost sem készítettek fel. Számtalan olyan új ipari tevékenység, szakma jelent meg és jelenik meg, amelyek korábban nem létező technológiákra épülnek, és amelyek egész iparágak létező tudásbázisát teszik elavulttá. De említhetnénk a technológiai fejlődésnek történetileg húzótényezőjét alkotó haditechnika fejlődését is. Ennek nyomán szinte teljesen átalakult a hadviselés jelentése: sikerét – amint azt az 1991-es öbölháború látványosan megmutatta – ma már döntő mértékben meghatározza az elektronikai és kommunikációs eszközök alkalmazása.

A gyors technológiai változások, a tudás-intenzív szektorok térhódítása, az információk és a tudás menedzselésének döntő versenyképességi tényezővé válása nyomán a tanulás a termelés és általában a gazdasági folyamatok meghatározó tényezőjévé válik. A tanulásnak ez a gazdasági felértékelődése azzal is jár, hogy a társadalomban folyó tanulási folyamatoknak az a része, amely a gyermekek és a fiatalok oktatásán belül zajlik, arányát tekintve egyre kisebb súlyt képvisel ahhoz képest, amely a gazdasági szervezetekben, a felnőttek körében folyik. Ha összevetnénk a tanulásra fordított erőforrások megoszlását a fiatalkori és a felnőttkori vagy az iskolai oktatás és a gazdasági szervezetekben vagy azok számára szervezett oktatás között, azt találnánk, hogy arányát tekintve az előbbi folyamatosan csökken, az utóbbi pedig ugyanígy növekszik. A figyelemnek és az erőforrásoknak – értve ez alatt nemcsak a pénzt, hanem a ráfordított időt, a befektetett és alkalmazott technikai eszközöket, az e feladat végzésére alkalmazott munkaerőt, a be- és kiáramló információmennyiséget, az ezeket szállító információhordozókat és egyebeket – ez a részben tudatos politikák nyomán, részben spontán módon történő átáramlása elkerülhetetlenül a tanulásról alkotott társadalmi elképzelések módosulásához vezet.

Mindehhez hozzáadódik a népesség korösszetételének a fejlett államokra jellemző átalakulása. Az idősebbek részarányának emelkedése, továbbá a munkában töltött idő hosszának – részben a népesség egészségi állapotában bekövetkezett javulás, részben az új értékrend által befolyásolt egyéni döntések nyomán történő – kitolódása oda vezetnek, hogy az idősebb kori tanulási igény aránya a fiatalabb korihoz képest ugyancsak növekszik. Az ifjabb generációk létszámarányának csökkenése azzal a hatással is jár, hogy a gazdaság kénytelen egyre inkább az idősebbek munkavégzésére építeni.

Az élethosszig tartó tanulás fogalma nem új. Döntően az oktatással foglalkozó nemzetközi szervezetek hatására már a hetvenes években a szakmai figyelem középpontjába került, azonban ekkor még alig néhány helyen vált a kormányzati politikákat közvetlenül befolyásoló tényezővé. Inkább csak egyfajta, a jövőről szóló szakmai ideológia volt, ami közvetlen hatást csak kevéssé gyakorolt a stratégiai fejlesztési döntésekre. Maga a fogalom sokféle formában, különböző jelentésárnyalatokkal tűnt fel a hatvanas évek végén: így beszéltek permanens nevelésről, illetve folyamatos vagy visszatérő (recurrent) oktatásról. Úgy tűnik, kezdetben sokkal inkább meghatározott értékválasztás vagy társadalmi és politikai elkötelezettség mozgatta azokat, akik az élethosszig tartó tanulásnak mint oktatáspolitikai célnak a megfogalmazását javasolták. Sokak szerint a fogalom előtérbe kerülése Olof Palme svéd szociáldemokrata vezetőhöz köthető, aki ezt az oktatásügyi megközelítést a hatvanas években különböző nemzetközi fórumokon mint az emberi jogok, a demokrácia és az egyéni választási szabadság értékeinek garanciáját hirdette (Husén et al, 1992). Mások a fogalom előtérbe helyezését döntően az UNESCO-hoz kötik (Csoma, 1997), melynek 1970-es közgyűlésén döntöttek először arról, hogy az élethosszig tartó tanulás kérdéséről jelentést készítenek (Euryice, 2000b). A szervezet 1976-es Nairobiban tartott közgyűlése is elsősorban az emberi jogokból, továbbá a demokrácia és az esélyegyenlőség értékeiből indult ki akkor, amikor tagállamainak a permanens nevelés célkitűzését ajánlotta (Harangi et al, 1998). A nemzetközi szervezetek között különösen az OECD volt az, amely – a fogalmat szintén korán népszerűsítve – az egész életen át tartó tanulást igen korán gazdasági vonatkozásokhoz is hozzákapcsolta (OECD, 1993).

A kilencvenes években az egész életen át tartó tanulás fogalma már nemcsak egészen más kontextusban jelent meg, mint bármikor korábban, de jelentése is átalakult, és – ami mindennél fontosabb – először kezdődött meg e cél konkrét és részletesen kidolgozott oktatásügyi intézkedések formájában történő megvalósítása az országok egyre nagyobb csoportjában. A változás mögött azok a folyamatok húzódnak meg, amelyekről korábban szó volt. Nem egy országban a hetvenes évek közepén kirobbant gazdasági és foglalkoztatási válság hatására sorra hoztak olyan intézkedéseket, amelyeket később akár az élethosszig tartó tanulás stratégiájának megvalósításaként is lehetett volna értelmezni, de akkor ezt egyszerűen a válság nyomán előállt új helyzethez való alkalmazkodás jegyében tették.

A legradikálisabb lépéseket a munkanélküliség, ezen belül az ifjúsági munkanélküliség drámai növekedése váltotta ki. Az Egyesült Királyság sok szempontból éllovasa volt ezeknek a változásoknak akkor, amikor a hetvenes évek közepén a foglalkoztatási tárca ellenőrzése alatt létrehozott egy olyan, a kormányhivataloktól függő, de azoknak részét nem alkotó országos szervezetet, amely számára lehetővé tette, hogy a közoktatás intézményeivel közvetlen megállapodásokat kössön a munkanélküliek átképzését és a fiatalok munkaerő-piaci beilleszkedését segítő oktatási programok szervezésére (Kogan, 1978). Ezzel egy időben és ilyen módon kezdődött el az erőforrásoknak a hagyományos iskolai szektorból a gazdaság és a foglalkoztatás világa felé nyitottabb szektorokba való fokozatos átáramoltatása, amelyre később szinte valamennyi nyugat-európai országban sor került, és amely ma már pozitív alapokon nyugvó oktatáspolitikai célként jelenik meg a legtöbb fejlett országban.

Az élethosszig tartó tanulás napjainkban jellemző megközelítésének a kialakulásában kétségtelenül meghatározó szerepe volt az oktatást a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás problémájához hagyományosan hozzákötő OECD-nek. A tagországok minisztereinek 1996-ban e szervezet keretein belül lezajlott tanácskozásán, ahol e témával kapcsolatban számos alapvető dokumentumot vitattak meg és fogadtak el, lényegében már kikristályosodott az egész életen át tartó tanulásnak az a felfogása, amely a szervezet legtöbb tagországában az állami oktatáspolitikák egyik fontos orientációs bázisát alkotja (lásd a keretes írást).

Az egész életen át tartó tanulás

(az OECD értelmezésében)

„Az egész életen át tartó tanulás az egyéni és társadalmi fejlődés valamennyi formáját átöleli függetlenül attól, hogy az milyen környezetben – formális módon iskolákban vagy szakképzési, felsőoktatási és felnőttoktatási intézményekben vagy nem formális módon a családi otthonban, a munkában vagy más közösségekben folyik. Ez a megközelítés a rendszer minden elemére kiterjed: figyelme életkortól függetlenül egyformán összpontosít a standard tudásra és minden olyan készségre, amelyre minden embernek szüksége van. Arra helyezi a hangsúlyt, hogy minden gyermeket már az élete kezdetén fel kell készíteni, és érdekeltté tenni a tanulásban, és arra irányítja az erőfeszítéseket, hogy minden olyan felnőtt, függetlenül attól, hogy van-e vagy nincs munkája, akinek átképzésre vagy a készségei megújítására van szüksége, erre lehetőséget kapjon.”

Forrás: OECD, 1996a

A napjainkban elfogadott felfogás jóval tágabb értelmezést takar annál, mint amit maga a fogalom első hallásra vagy olvasásra általában sugall. E megközelítés négy alapvető elem hangsúlyozásán alapul: (1) az oktatáspolitika figyelme a történetileg kialakult oktatási intézményrendszerről egyre inkább a tanulóra, a tanulók igényeire terelődik át; (2) a hangsúly az előre meghatározott ismerek elsajátításáról az önálló tanulásra való képesség kialakítására helyeződik át; (3) elfogadottá válik, hogy a tanulás a legkülönbözőbb helyeken és formákban folyhat, amelyek jelentős része kívül van a történetileg kialakult intézményes oktatási rendszeren; (4) a tanulás az egyén egész életpályát jellemző tevékenység marad. E felfogás továbbá, amint azt már hangsúlyoztuk, nem marad meg az értékek és célok deklarálásánál, hanem a célok operacionalizálásában és a gyakorlati kormányzati politikák megalkotásában gondolkodik, ami az oktatás létező intézményi és feltételrendszerének, az oktatási rendszerben zajló folyamatok szabályozásának, az irányítási felelősség megosztásának, a forráselosztás mechanizmusainak, illetve a tartalom és minőség uralkodó definícióinak az átalakítását jelenti.

Az élethosszig tartó tanulás az Európai Unió oktatásügyi gondolkodásának és politikájának is korán a középpontjába került. Különösen nagy hangsúlyt kapott ez abban az Európai Bizottság által 1995-ben közzétett Fehér Könyvben, amely azóta is a közösségi programok szellemi bázisát alkotja (European Commission, 1995). Van olyan szakértő, aki e fogalom középpontba kerülésében joggal egy új, a közösségi oktatáspolitika egészét hosszabb távon is integráló vízió megjelentését látja (Setényi, 1996). Ez a dimenzió különösen erőteljesen jelenik meg nemcsak a 2000 és 2006 között tervezett közösségi oktatási programokon belül, hanem az oktatási területen kívüli közösségi politikákban is, így mindenekelőtt a foglalkoztatás területén. A kilencvenes évek végén elfogadott Közösségi Foglalkoztatási Irányelvek és az ennek figyelembevételével készült nemzeti foglalkoztatási programok, továbbá az ezek támogatását is célzó közösségi pénzalapok elosztását szabályozó dokumentumok kiemelt célnak tekintik az élethosszig tartó tanulás támogatását (European Commission, 1999a).

Az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulása

Az előző részben többször is utaltunk a munka világában lezajló változásokra, továbbá az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulására. A nyolcvanas-kilencvenes években lezajlott, de különösen az előttünk álló évtizedekben várható folyamatokat tekintve túlzás nélkül elmondhatjuk: az oktatás társadalmi-gazdasági környezetének talán egyetlen területe sem gyakorolt a modern társadalmakban az oktatásról való gondolkodásra és az ágazatra vonatkozó politikák alakulására olyan jelentős hatást, mint a munkaerő-piaci változások és a foglalkoztatási problémák megoldását célzó társadalmi lépések. Ebben a részben ezért részletesebben is foglalkozunk az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulásával, ezen belül mindenekelőtt a munkaerő-piaci folyamatok oktatásügyi hatásaival, valamint az oktatás és a munka közötti átmenet kérdéseivel.

Munkanélküliség és gazdasági aktivitás

Sokak szerint a legnagyobb kihívás, amellyel a fejlett világnak és különösen Európának a következő évszázad elején szembe kell néznie, a tömeges és tartós munkanélküliség. A XX. század történelmi tapasztalatait ismerve nem meglepőek azok az aggodalmak, amelyek szerint ez alapvető fenyegetést jelent a fejlett európai országok társadalmi és politikai rendszereire. A tömeges és tartós munkanélküliség azzal jár, hogy a társadalom egyre nagyobb hányada kerül ki a munka és az aktivitás világából, és lép át egy olyan világba, amelynek fenyegető terjedése szétzilálhatja a munkára és aktivitásra épülő nyugati társadalmak alapvető emberi és intézményi viszonyait. Az ifjúsági munkanélküliség különösen erős aggodalmakat kelt, hiszen ha a fiatalok tömegesen a munkanélküliség demoralizáló élményével kezdik életpályájukat, akkor nem alakulhat ki körükben a munkához való pozitív viszony, és tömegesen fordulhatnak el attól a fajta aktív élettől, amely alapját képezi a fejlett társadalmak prosperitásának.

Az aggodalmak Európában nemcsak azért különösen erősek, mert ez a kontinens a harmincas években közvetlenül megtapasztalhatta, hogy az elnyúló gazdasági válság és a tömeges munkanélküliség táptalaja lehet az autoriter ideológiáknak és az idegengyűlöletnek, illetve hogy ezekből a kontinens lángba borításától sem visszariadó militáns rezsimek születhetnek. Az aggodalom azért is erős itt, mert a sokféle erőfeszítés ellenére – amint arra már utaltunk – a gazdaság növekedése, szemben az Egyesült Államokkal és Japánnal, itt kevésbé eredményezte új munkahelyek teremtését, és a tartós munkanélküliségbe beszorult tömegeket itt sikerült a legkevésbé a munka világa felé visszairányítani.

Ha igaz az, hogy a tömeges és tartós munkanélküliség az egyik legnagyobb fenyegetést jelenti a modern társadalmak számára, nemcsak az természetes, hogy az ez ellen való küzdelem az egyik legfontosabb társadalmi feladattá válik, hanem az is, hogy ebben a küzdelemben a társadalmi élet minden olyan szektorának aktív részt kell vállalnia, amely erre képes. Az oktatás természetes módon ezek közé tartozik, így az oktatáspolitika céljai között a munkanélküliség visszaszorításával összefüggő feladatok, akár más hagyományos feladatok terhére is, kiemelkedő jelentőségre tesznek szert.

Ahhoz, hogy az oktatásnak a munkanélküliség elleni küzdelemben lehetséges feladatait reális módon meg lehessen határozni, többek között arra van szükség, hogy megfelelő tudással rendelkezzünk a munkanélküliség természetéről, így annak lehetséges formáiról is. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az oktatás lehetőségei nem ugyanolyanok akkor, amikor a munkahelyek hiánya olyan gazdasági tényezőkre vezethető vissza, amelyek befolyásolására az oktatásnak kevés lehetősége van (pl. az exportpiacok beszűkülése, a befektetések hiánya vagy az általános gazdasági visszaesés), mint akkor, amikor oktatási és képzési eszközökkel komoly eredmények érhetőek el. Ez utóbbiak közé tartozik minden olyan eset, amikor a munkanélküliség strukturális alkalmazkodási problémákkal függ össze, azaz amikor a munkaerő-piaci igények és a képzettség rossz illeszkedéséről, a munkaerő alkalmazkodási nehézségeiről van szó, vagy amikor a tőkebefektetések hiányát részben a munkaerő nem megfelelő minősége, így alacsony képzettsége vagy a munkavállalók attitűdjeivel kapcsolatos problémák okozzák.

A munkanélküliség, ezen belül a fiatalok munkanélkülisége társadalmi veszélyeinek megfelelő értékeléséhez nélkülözhetetlen, hogy értelmezni tudjuk az erre vonatkozó adatokat. Számos nemzetközi elemzés hívta fel a figyelmet arra, hogy a munkanélküliségi statisztikák több okból is félrevezetők lehetnek, s hogy csak az adatok igen körültekintő vizsgálata révén juthatunk el érvényes következtetésekhez. A problémákat részben az okozza, hogy a munkanélküliségi adatokban csak azok jelennek meg, akik aktív módon munkát keresnek, azok viszont, akik nem is kívánnak dolgozni, nem. A fiatalok magas munkanélküliségi adatai mögött esetenként egyszerűen az található, hogy döntő többségük az oktatási rendszerben tartózkodik, és a munkaerőpiacon kinn lévő szűk kisebbségen belül jelentkeznek. Ilyenkor ezek az arányok jóval kevésbé riasztóak. Adott esetben éppen az alacsony arányok jelenthetnek nagyobb veszélyt: például akkor, ha a fiatalok körében igen magas az inaktívak aránya, azaz azoké, akik nincsenek sem az oktatásban, sem a munkát keresők között. Ebben az esetben a hivatalosan munkanélküli státusban lévők magas aránya akár kedvező is lehet, hiszen azt jelenti, hogy a fiatalok jelentős része nem fogadja el az inaktív életet, szeretne munkát vállalni, azaz nem mondott le a gazdasági életben való aktív jelenlétről.

A munkanélküliségi adatoknak önmagukban való vizsgálata azért is kockázatos, mert a modern társadalmakban egyre inkább elfogadott, hogy az emberek kisebb-nagyobb időszakokat munkakereséssel töltenek, és ez, ha nem tart túlságosan sokáig, egyre inkább elfogadható társadalmi helyzetet jelent. Ezért sokkal többet mond, ha a tartósan, akár egy évnél hosszabb ideig munka nélkül lévőket vizsgájuk, mert ők azok, akiket valóban fenyeget az aktív létből való visszafordíthatatlan kiesés. Egyetlen adat birtokában tehát nem ítélhetjük meg azt, hogy az ifjúsági munkanélküliség egy-egy országban mekkora társadalmi problémát jelent. A legjobbakat kívánom: az, ha a munkaerő-piaci aktivitásra, a munkanélküliségre – ezen belül különösen ennek tartós formájára – és a teljes népességre vonatkozó adatokat együtt tekintjük. Ebből látható, hogy például noha Magyarországon a 15–19 évesek körében 1998-ban a munkanélküliek aránya viszonylag magas (25%) volt, a teljes népességhez viszonyított arányuk, éppen e népesség magas arányú beiskolázása miatt alacsony maradt, ezért önmagában ez az adat – különösen ha az iskolázás további expanziójával számolunk – kevésbé aggasztó (lásd.15. ábra és Függelék *** Munkaerő-piaci aktivitás, munkanélküliség *** táblázat).

15. ábra
A munkaerőpiacon jelenlévő (aktív) és a munkanélküli 15–19 éveseknek az adott korú aktív népességhez viszonyított aránya több OECD-országban, 1998 (%)

Forrás: OECD, 2000e

Megjegyzések: 1. 1997-es adat; 2. 14–19 évesek; 3. 16–19 évesek; 4. 1996-os adat

A fentiekből következik, hogy fontos az is, hogy az elemzést a különböző életkori csoportokra külön-külön elvégezzük. Amíg ugyanis a fiatalabbak körében a magas beiskolázási arányok elfedhetik a problémát, az idősek esetében ez már kevésbé jelenik meg. Magyarországot tekintve ez jellegzetesen így van, hiszen amíg a 15–19 évesek körében a viszonylag alacsony aktivitási ráta (16%), különösen a magas beiskolázási arányok miatt nem jelent komoly társadalmi problémát, addig a 20–24 évesek esetében már kifejezetten aggasztó helyzettel találkozhatunk. 1998-ban például a 20–24 éves korcsoport körében a munkanélkülieknek az adott korcsoport egészéhez viszonyított aránya Magyarországon 6,8% volt. Ez jóval alacsonyabb ugyan, mint az OECD-országok átlaga (9,3%), azonban ha e korcsoport munkaerő-piaci jelenlétét is vizsgáljuk, rögtön láthatjuk, hogy az alacsony arány oka egyszerűen nem más, mint hogy e korcsoportnak nálunk túlságosan alacsony hányada jelenik meg a munkaerőpiacon. E korcsoportban a munkanélküliek és az inaktívak együttes aránya az adott korú népességnek Magyarországon kb. egyharmadát teszi ki, amit nyugodtan minősíthetünk rendkívül aggasztónak, mint ahogy ilyennek tekinthető ezen életkori csoport körében a tartósan – hat hónapnál hosszabb ideig – munka nélkül lévők aránya is (lásd Függelék *** Néhány, az oktatás és a munka közötti átmenetre *** táblázat).

Azoknak a fiataloknak az aránya, akik a kötelező oktatás befejezését követően nincsenek sem az oktatásban, sem a munkaerőpiacon, a megfelelő adatokat közlő OECD-országok esetében (az Egyesült Királyságot leszámítva) 1998-ban Magyarországon volt a legmagasabb (lásd 16. ábra). A hazai adatok egyben azt is jól jelzik, hogy a viszonylag magas formális iskolázottsági szint biztosítása önmagában kevés ahhoz, hogy az oktatás és a munka közötti átmenet megfelelően alakuljon (lásd Függelék *** Néhány, az oktatás és a munka közötti átmenetre *** táblázat). A nemzetközi összehasonlítások ebben az esetben nagy nyomatékkal hívják fel a figyelmet arra, hogy az oktatás és a munka közötti átmenetet tekintve Magyarországon komoly problémák vannak, és hogy ezekre az oktatás fejlesztésével foglalkozóknak különösen erősen kell figyelniük.

16. ábra
A kötelező oktatás befejezését követő egy évet követően sem iskolában, sem munkában nem lévő fiatalok aránya és a 20–24 éves munkanélkülieknek a korcsoporthoz viszonyított aránya néhány OECD-országban, 1998 (%)

Forrás: OECD, 2000e

A munkanélküliség fenyegetésére a hetvenes évek közepe óta folyamatosan próbálnak válaszokat kidolgozni a fejlett országokban. A nyolcvanas és kilencvenes évtized fordulójára ebből a szempontból meghatározó jelentőségű következtetések levonására került sor. Ezek közül az első a gazdasági növekedési és visszaesési ciklusoknak a munkanélküliség alakulására tett hatásának a megfigyeléséből fakadt. Ez a nyolcvanas években egyre inkább azt mutatta, hogy a gazdasági növekedés elindulása önmagában egyre kevésbé vezet új munkahelyek teremtéséhez. A második fontos következtetés a különböző gazdaságok összehasonlításából adódott. Ez ugyanis nyilvánvaló tette, hogy ebből a szempontból az amerikai és az európai gazdaság eltérő módon viselkedik: amíg az előbbiben a gazdasági növekedés új munkahelyek tömeges teremtésével jár, addig az utóbbiban ez nem történik meg.

A közös európai baj tudata az európai együttműködés kezdeteitől fogva serkentette azt, hogy Európa országai a munkanélküliség elleni küzdelemben együttműködjenek. A baj nagysága azonban a nyolcvanas és kilencvenes évtized fordulóján a közös gondolkodás és az együttműködés minőségileg új formáit eredményezte. Olyan formákat, amelyek az oktatásnak is egyre nagyobb szerepet adnak a munka világából való kiszorulás, a tartós és tömeges munkanélküliség elleni küzdelemben. Ennek a közös gondolkodásnak egyik kiemelkedő jelentőségű dokumentuma az Európai Bizottság 1994-ben kiadott „Növekedés, versenyképesség, foglalkoztatás – A 21. évszázad kihívásai és az oda vezető utak” című Fehér Könyve (European Commission, 1994a). Talán ebben a deklarációban fogalmazódik meg a leginkább egyszerre magas politikai szinten és koherens formában az a közös európai stratégia, amely nemcsak a kormányzati politikák középtávú orientálását szolgálja, hanem egy európai társadalmi modell felvázolását is. A stratégiának négy alapvető eleme van, amelyek mind közvetlen társadalmi hatással is bírnak.

Az első elem az „egészséges gazdaság”, ami alatt a makrogazdasági egyensúly fenntartására, ezen belül különösen a közkiadások és az állami eladósodás féken tartására képes gazdaságot értenek. Ez nyilván érint minden, a közkiadások növekedésében érdekelt közszolgáltatást, így az oktatást is. Kizárja például azokat a megoldásokat, amelyek hitelekből finanszíroznának olyan oktatási befektetéseket (pl. expanzív reformokat), melyek gazdasági hatása nem kiszámítható.

A második elem a gazdaság decentralizált jellegének erősítése, amivel kapcsolatban azonnal közvetlen társadalmi következtetéseket is meg lehet és kell fogalmazni, hiszen „a decentralizáció radikális változást jelent társadalmaink megszervezésében is, melyek a gazdasági és társadalmi jelenségek, valamint a jogi és szabályozási rendszerek növekvő komplexitásával szembesülnek” (European Commission, 1994a). A decentralizáció itt elsősorban a kis és középvállalatok, a helyi és regionális közösségek növekvő szerepét jelenti. Ugyanakkor ez elszakíthatatlan az információs társadalom gondolatától is, amelynek egyik meghatározó eleme az információkhoz való hozzáférés decentralizálása.

A harmadik elem a gazdaság versenyképességének az erősítése, amelynek két alapvető komponensét lehet kiemelni. Az egyik az áruk, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlása előtti válaszfalak lebontása, a protekcionizmus és a monopóliumok kialakulása elleni küzdelem. A másik a gazdaság innovációs bázisának, technológiai megújuló képességének az erősítése. Mindkettőnek nyilvánvaló módon vannak oktatási implikációi. Az áruk, a szolgáltatások és a munkaerő nemzetek közötti szabad áramlása megkívánja a kulturális gátak lebontását, a kultúraközi kapcsolatok erősítését, bizonyos közös standardok elfogadását. A technológiai innováció jelentőségének előtérbe kerülése akár közvetlen oktatásfejlesztési feladatokra is lefordítható.

A negyedik elem a szolidaritásra épülő gazdaság, ami a kollektív szolidaritás különböző mechanizmusainak kiépítését és megerősítését igényli. A szolidaritásnak többféle dimenziója van, melyeknek egy része az oktatást is közvetlenül érintő következtetésekhez is elvezet. A kontrollálatlan piac és verseny ugyanis a társadalmi csoportok szinte mindegyikét egymás ellen fordíthatja, így a munkával rendelkezőket, illetve nem rendelkezőket, a férfiakat és a nőket, a fiatalabbakat és az idősebbeket, a gazdagabb és szegényebb régiókat, de különösen a jobb módban és a szegénységben élőket.

Az oktatás és a munka világa közötti átmenet

A munkanélküliség, ezen belül az ifjúsági munkanélküliség elleni küzdelem nem vezethet eredményre, és különösen annak nincs sok esélye, hogy az oktatás hatékonyan hozzájáruljon ehhez a küzdelemhez akkor, ha figyelmen kívül hagyjuk azokat a változásokat, amelyek az elmúlt évtizedekben az oktatás és a munka közötti átmenet természetében lezajlottak. A fejlett országok tapasztalatainak elemzése azt mutatja, hogy ezt egyre kevésbé lehet leírni azzal a korábbi mintával, amelyre az volt jellemző, hogy a fiatalok meghatározott végzettség birtokában kiléptek az oktatási rendszerből, majd a végzettségüknek többé-kevésbé megfelelő munkát vállalva rövid időn belül átléptek a munka világába. Ehelyett az válik jellemzővé, hogy egyre jobban elbizonytalanodik az oktatásból való kilépés időpontja (többen hosszabb-rövidebb időre visszatérnek a képzésbe, mielőtt végleg munkába állnának, mások eleve csak részlegesen hagyják el a képzést), továbbá az oktatásból való kilépés és az első stabil munkahely megtalálása között is jóval hosszabb idő telik el. Ezalatt a fiatalok többféle munkahelyet kipróbálnak, vagy olyan életformát folytatnak, amelyre a munka, a tanulás és a munkanélküliség különböző kombinációi jellemzőek. Jóval hosszabb lett az az időszak is, amelyet a fiatalok a kötelező iskolázás életkorán túl az iskolarendszerben töltenek, ugyanakkor számos országban már ezen idő alatt is jellemzővé vált a tanulás mellett a hosszabb vagy rövidebb ideig tartó, alapvetően alkalmi munkavállalás.

Az oktatás és a munka közötti átmenet időszakának megnyúlására mindenekelőtt az iskolarendszerből való kilépés és a munkavállalás között eltelt idő hosszából lehet következtetni, de erre utal annak az időnek a megnyúlása is, amely az iskolakötelezettség és az iskolarendszerből való kilépés, illetve munkába állás között telik el. A munkaerő-piaci adatfelvételek tanulsága szerint az iskolarendszerből való kilépés és a munkavállalás között az OECD-országokban 1998-ban átlagosan 3,2 év (Magyarországon 3,8 év), az iskolakötelezettségi életkor és a munkába állás átlagos életkora között 7,4 év (Magyarországon 5,9 év) telik el (lásd 17. ábra és Függelék *** Az oktatás és a munka közötti átmenet időtartamának *** táblázat). Ez arra utal, hogy az átmenet már Magyarországon is viszonylag hosszú, azonban ebben a munkába állás nehézségei még mindig nagyobb szerepet játszanak, mint az iskolázás kitolódása.

17. ábra
Az oktatás és a munka közötti átmenet időtartamának jellemző adatai az OECD-országokban, 1998 (év)

Forrás: OECD, 2000e

Az átmenet hosszabbá válása nemcsak az iskolában maradás kitolódását és az oktatásból való kilépés, illetve a munkavállalás között eltelt idő meghosszabbodását jelenti, hanem azt is, hogy az első stabil munkahely megtalálását a fiatalok növekvő hányadánál többféle munkahely kipróbálása, ezek között hosszabb vagy rövidebb időszakok munkán kívül való eltöltése jellemzi. Az első, rövidebb ideig tartó munkahelyek, amint arra már utaltunk, az esetek növekvő hányadában gyengébben fizetett, gyakran a munkavállaló fiatal formális képesítésénél jóval alacsonyabb képzettségi szintet követelő munkát jelentenek. Itt azonban világosan kirajzolódik két, egymástól nagyon eltérő modell. Az egyik esetében a hosszabb távra megfelelő, az egyén érdeklődésének és igényeinek leginkább megfelelő munkahely aktív kereséséről van szó, a másik esetben viszont a munkaerő-piaci feltételekhez való kényszerű alkalmazkodásról, azaz annak elfogadásáról, hogy a munkaerőpiac egyszerűen nem kínál olyan munkát, amely a fiatal igényeinek megfelelne.

Az átmenet hosszabbá válása sajátos módon alakítja át az oktatási rendszer és a foglalkoztatási rendszer közötti kapcsolatokat. Amíg korábban e két társadalmi alrendszer egymástól viszonylag jól elhatárolható volt, és az alapvető társadalmi célok érvényesítésében mindkettő esetében jól definiált politikákat, ezek végrehajtására pedig megfelelő adminisztratív struktúrákat lehetett létrehozni, napjainkban az elmosódó határterületeken mintha egy új társadalmi alrendszer formálódna. Ennek az új alrendszernek, az átmenet rendszerének fokozatosan létrejönnek a sajátos mozgásformái, intézményei és működési szabályai, mint ahogy kialakulnak az ezzel kapcsolatos társadalmi viselkedésformák, attitűdök és elvárások is. Az átmenet rendszere oly módon konstituálódik az oktatási és foglalkoztatási rendszer között, hogy eközben határvonalai sem az egyik, sem a másik felé nem vonhatók meg pontosan, mint ahogy azt is nehéz meghatározni, hogy vajon mindazokért a folyamatokért, amelyek ebben a rendszerben zajlanak és általában e rendszer megfelelő működéséért végül is ki a felelős (lásd 18. ábra).

18. ábra
Az oktatási, a foglalkoztatási rendszer és az „átmenet rendszere”

Oktatási Az átmenet Foglalkoztatási

rendszer rendszere rendszer

Mivel az átmenet egyre inkább elkülönülő, önálló társadalmi alrendszerként működik, sürgetővé válik annak értékelése, vajon az itt zajló folyamatok hogyan befolyásolják az egyének életesélyeit és az alapvető társadalmi viszonyokat. Az oktatási és a foglalkoztatási alrendszerek esetében megfelelő intézményrendszer gondoskodik arról, hogy az olyan alapvető társadalmi célok, mint például az esélyegyenlőség, az erőforrások hatékony felhasználása vagy a demokratikus társadalmi ellenőrzés megfelelően érvényesüljenek, és erről fejlett intézményi mechanizmusok (az oktatás és a foglalkoztatás kormányzati szervei, az ezekkel való foglalkozás felelősségének professzionalizálódott szakmai testületekhez telepítése, az adott területre vonatkozó jogi szabályozás rendszere, az itt zajló folyamatok nyomon követését lehetővé tevő adatgyűjtési rendszerek stb.) gondoskodnak. Ezzel szemben az átmenet rendszere esetében erről kevésbé beszélhetünk. A professzionalizálódás és az intézményesülés néhány területen (pl. pályaválasztási tanácsadás) jelentős mértékben előrehaladt, más területeken viszont (pl. statisztikai adatgyűjtés vagy kormányzati felelősség) az országok legnagyobb hányadában még gyenge. Azaz oktatáspolitikáról és foglalkoztatáspolitikáról minden országban beszélhetünk, de az átmenet tudatos politikája még csak néhány államban jelent meg.

Az OECD által végzett elemzések azt jelzik, hogy ma már szinte mindenütt megragadhatók az átmenetre vonatkozó politika különböző elemei, és megfogalmazható az is, hogy közülük melyek szükségesek leginkább ahhoz, hogy ez a politika sikeres legyen (OECD, 2000e). Ilyenek (1) az oktatási rendszeren belül a munka világa felé vezető tanulmányi utak rugalmas, ugyanakkor jól átlátható meghatározása; (2) az oktatási és a munkatapasztalatok ötvözése, ezen belül a munkavégzés integrálása az oktatásba; (3) szorosra font biztonsági háló azok számára, akiknek az átmenet egyre bonyolultabbá váló rendszerében nem sikerül boldogulniuk; (4) a munka világáról való informálás és tanácsadás kiépült hálózata; (5) az átmenettel foglalkozó intézmények hatékony rendszere és az itt zajló folyamatok világos szabályozása; (6) mindezen elemek koherens kormányzati politikává ötvözése.

A tudás elismerésének változásai

A modern gazdaság által igényel készségek gyors változása és a gazdasági szereplőknek az az igénye, hogy megbízható információval rendelkezzenek arról, vajon az emberek milyen mértékben rendelkeznek e készségekkel, jelentős kihívást jelent a nemzeti kvalifikációs rendszerek számára is. A munkáltatók gyakran érzik úgy, hogy az iskolarendszer által kiadott bizonyítványok nem adnak releváns információt a munkát keresők tényleges felkészültségéről, ezért alternatív eszközöket keresnek. Az ilyen alternatív eszközök megjelenése és esetleges elterjedése megkérdőjelezheti az oktatási rendszerek egyik legfontosabb hagyományos funkcióját, azaz a tanulói tudás és képességek formális elismerését és igazolását. Ennek a folyamatnak, amely nem független a képesítések kölcsönös elismerésével kapcsolatos nemzetközi trendektől (erről a későbbiekben szó lesz még a nemzetköziesedésről és az európai integrációról szóló részekben), messzemenő következményei lehetnek a nemzeti oktatáspolitikákra nézve. Ebből a szempontból figyelemre méltó például néhány országnak az a kezdeményezése, hogy az iskolai bizonyítványokon alapuló kvalifikációs rendszerüket olyan elemekkel egészítsék ki, amelyek lehetővé teszik az életút során a különböző tanulási vagy munkahelyzetekben megszerzett kompetenciák sokféleségének az elismerését. Ez a fajta kezdeményezés kifejezett támogatást kap az Európai Unió részéről is. Ennek érdekében akciókat indítottak el többek között azzal a céllal, hogy egyfajta európai szintű, az egyéni szakértelmet igazoló személyes dokumentumot (personal skills card) fejlesszenek ki, azaz egy olyan igazolvány jellegű iratot, amely lehetővé teszi az egyének számára, hogy minden olyan helyzetben, amikor valamilyen új kompetenciára tesznek szert, azt Európa szerte elismertessék (European Commission, 1995).

Közoktatás és társadalmi kohézió

A társadalmi kohéziót fenyegető új veszélyek

A hetvenes éve közepe óta kibontakozó nagy horderejű változások, ezen belül a felgyorsult technológiai fejlődés, különösen az információs, telekommunikációs és tudásipar fejlődése a korábbi várakozásokkal szemben nem csökkentették a különböző társadalmi rétegek közötti távolságokat, sőt egyenesen növelték is azokat. A versenyképesség előtérbe helyezése gyakran arra készteti az országokat, hogy csökkentsék a gazdaság rugalmasságát korlátozó, részben szociális célú szabályok mennyiségét és hatását, visszafogják a termelési költségeket növelő szociális kiadásokat, illetve a munkaerő alkalmazkodóképességét a foglalkoztatási biztonság gyengítése árán is növeljék. Mindezek nyomán a társadalmi szolidaritás hálóján repedések keletkeznek, és a régi egyenlőtlenségek mellett újabbak is kialakulnak.

A technológiai változásnak és az azt kísérő gazdasági átalakulásnak nemcsak nyertesei, hanem vesztesei is vannak. Egy-egy ország képessége arra, hogy az itt jelzett változások bátorításával növelje saját versenyképességét, nagymértékben függ attól, tud-e valamit kezdeni a vesztesekkel. „A túl nagy szakadék a gazdagok és a szegények között – olvashatjuk egy, a növekedés jövőbeni perspektíváit elemző OECD-kiadványban – bizonyos csoportokat megfoszt attól, hogy hatékonyan kihasználják a pozíciójukból fakadó elméleti lehetőségeket…. Bizonyos fokú biztonság és társadalmi védelem arra bátoríthatja az egyéneket, hogy kockázatokat vállaljanak, és rugalmasan reagáljanak a gazdasági feltételeikben beállott változásokra” (OECD, 1997). A szociálpolitika mellett az oktatáspolitikának is kiemelkedő szerepe lehet ezen biztonság megteremtésében. Ennek az a legfontosabb eszköze, hogy mindenkit olyan képességekkel és társadalmi kompetenciákkal ruházzon fel, hogy ezek birtokában elkerülhesse a leszakadást, avagy időlegesen vesztes pozícióba kerülve képes legyen abból kijönni.

Az ezzel kapcsolatos elemzések és kutatások egyértelműen arra mutatnak rá, hogy a társadalmi egyenlőtlenségek, ezen belül a különböző jövedelmi csoportok közötti különbségek a legtöbb országban folyamatosan nőnek. Az OECD adatai szerint a jövedelmi csoportok közötti különbségek a nyolcvanas évek folyamán növekedtek minden olyan országban, ahol erről megbízható információk állnak rendelkezésre (OECD 1996b; OECD, 1996c). Emellett e különbségek a korábbinál még inkább összefüggenek az iskolázottsággal. Egy kutatás, amelynek az eredményeit a kilencvenes évek elején tették közzé, azt mutatta, hogy 13 fejlett ország közül mindössze kettőben – Hollandiában és Svédországban – csökkent a társadalmi eredet és az iskolai eredmények közötti kapcsolat (Istance, 1999). Ugyancsak növekednek a regionális különbségek, és különösen azok a globális különbségek, amelyek minden korábbinál nagyobbra tágították a gazdag és szegény országok közötti szakadékot. A fejlett államok tapasztalatai az elmúlt évtizedekben azt mutatták, hogy miközben a társadalom egyik része egyre többet dolgozik, és jövedelmi helyzetét képes javítani vagy stabilizálni, addig egy másik rész tartósan kiszorul a munkaerőpiacról, és a leszakadás fenyegetése alatt él (OECD, 1994a).

A XX. század végén tehát azt kell megállapítani, hogy a gazdagság látványos növekedése nem csökkentette, hanem növelte az egyenlőtlenségeket. A munka világában és a tágabb gazdaságban bekövetkező, korábban jelzett változások nyomán új törésvonalak keletkeznek egyfelől a modern technológiát működtető, magasan képzett elit és a könnyen helyettesíthető, betanított munkát végzők, a munkát találók és a munka nélkül maradók, a változások nyertesei és vesztesei között. Miközben az új információs technológia alkalmazása lehetővé teszi, hogy olyan csoportok is bekapcsolódhassanak a világgazdaság vérkeringésébe, akiknek erre korábban nem volt módjuk, új egyenlőtlenségek is létrejönnek azok között, akik ezt meg tudják, és akik nem tudják megtenni. A tudástársadalom új választóvonalakat hoz létre „tudás-gazdagok” és „tudás-szegények” között (Chisholm, 2000). A modern információs és kommunikációs eszközök elterjedése nyomán létrejön a „digitális szakadék”, amely egyre inkább foglalkoztatja a társadalom jövőjével foglalkozókat. A társadalom azon része számára, amelynek hozzáférése van a modern kommunikációs technológiákhoz, amely képes ennek költségeit megfizetni, és amely rendelkezik a használatukhoz szükséges kompetenciákkal, korábban soha nem látott új lehetőségek tárulnak fel. Mivel azonban ezek a lehetőségek nem nyílnak meg mindenki előtt, korábban nem ismert új szakadékok is keletkeznek.

A társadalmi egyenlőtlenségek növekedése különösen jellemző arra a régióra, melynek Magyarország is része. A volt szovjet blokk több országában a radikális gazdasági átrendeződés, a munkahelyek tömegeinek ennek hatására történt megszűnése és a szociális ellátó rendszerek leépülése nyomán a helyzet különösen nagymértékben romlott. A társadalmon belüli jövedelmi különbségek nagysága a kilencvenes évtized közepén Magyarországon más fejlett, illetve EU-hoz társult országokhoz képest átlagos volt (lásd 19. ábra).

19. ábra
A jövedelmi/fogyasztási egyenlőtlenségek mérőszámának (Gini index*) alakulása néhány fejlett és volt szocialista országban a 90-es évtized közepén (háztartási felmérések alapján)

Forrás: World Bank, 2000

* A Gini index olyan mutatószám, amellyel a jövedelmi egyenlőtlenségek nagyságát mérik. Értéke 1 és 100 között lehet, a magasabb érték jelzi az egyenlőtlenségek nagyobb mértékét.

A legalacsonyabb és a legmagasabb jövedelmű társadalmi csoportok közötti különbségek a kilencvenes évtizedben régiónkban növekedtek, és szélesebbé vált a különböző régiók és települések közötti szakadék is, miközben a világ számos kevésbé fejlett területén – így például Dél-Amerikában – csökkent a szegények száma. A kilencvenes évtized elején a magyar lakosságnak kb. négy százaléka élt kevesebb, mint napi 2 USD jövedelemből, miközben ez az arány Lengyelországban több mint 10%, Romániában csaknem 30% volt (lásd 20. ábra).

20. ábra
A nemzetközi szegénységi küszöb alatt (kevesebb, mint napi 2 USD-ból) élők aránya a kilencvenes években néhány közepesen fejlett országban (háztartási felmérések alapján)

Forrás: World Bank, 2000

Fontos megemlíteni, hogy a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek között az egyenlőtlenségek növekedése csupán az egyik. Az iskolai oktatás szempontjából kiemelt figyelmet érdemel több más folyamat, így különösen a családok felbomlása, a kisebbségi csoportok beilleszkedési problémái, továbbá az ifjúsági bűnözés, a kábítószer-használat terjedése és az iskolákban is megjelenő erőszak. A tanulás társadalmi környezetét és az iskolai oktatás lehetőségeit tekintve különösen a családi kapcsolatok átalakulása érdemel figyelmet: az a családi környezet, amelyben a fiatalok növekvő hányada ma szocializálódik, nagymértében eltér attól, amely az iskolázás mai formáinak a kialakulásakor volt jellemző, és amelyekre e formák sok tekintetben alapozódtak.

A huszadik század végére valamennyi fejlett országban jellemzővé vált a kétkeresős család, azaz a fiatalok döntő többsége olyan családban nevelkedik, ahol az anya is dolgozik. Mivel – meghazudtolva azokat a várakozásokat, amelyek a technológiai fejlődés nyomán a munkára fordított idő csökkenését jósolták – a társadalom jelentős része a korábbinál többet dolgozik, a szülők kevesebb időt töltenek a gyerekekkel. A gyerekek növekvő hányada ugyanakkor a korábbiaknál kevésbé stabil környezetben nevelkedik. A fejlett országokban a házasságok növekvő aránya végződik válással (a skandináv országokban ez a kilencvenes években ötven százalék közelében volt). A kilencvenes évek elején az USA-ban a családoknak több mint egynegyede volt egyszülős, és ez a hányad több más OECD-tagországban magasabb volt az egyötödnél (OECD, 2000c).

A növekvő egyenlőtlenségek és az ezekből fakadó konfliktusok olyan veszélyeket rejtenek magukban, amelyek alapjaiban fenyegethetik a társadalmi békét, a demokráciát és a gazdasági fejlődést. Arra lehet számítani, hogy a társadalom az elkövetkező évtizedekben növekvő mértékben várja majd az oktatástól, hogy ezek megoldásában a maga eszközeivel részt vegyen. Ugyanakkor a társadalmi viszonyok átalakulása, ezen belül különösen a generációk közötti kapcsolatok, valamint a családok szerkezetének és szerepének megváltozása nagymértékben befolyásolja az iskolai oktatás feltételeit és lehetőségeit is. Mindezek már eddig is jelentős változást idéztek elő a tanulás és az iskolai élet megszervezésében, e folyamat azonban a következő évtizedekben várhatóan még inkább felgyorsul (Husén et al.…, 1992; UNESCO, 1997; OECD, 2000c). Sokan nemcsak az iskolák, hanem a társadalom egésze szempontjából is a jövő egyik legnagyobb kihívásának tekintik azt, vajon sikerül-e a családok, a civil közösségek és az iskolák között kialakítani egy új szerepmegosztást. E nélkül ugyanis nemcsak az iskolai nevelés ellehetetlenülése következhet be, hanem megkérdőjeleződhet általában a társadalom demokratikus elvek alapján történő megszervezése is.

Az oktatás szerepének változása

Az oktatással szemben hagyományosan megfogalmazzák azt az elvárást, hogy járuljon hozzá a társadalom nyitottságához, a különböző rétegek közötti mozgási lehetőség fennmaradásához. A munka világának, továbbá az oktatás és a munka világa közötti átmenetnek a korábban említett változásai ezt a kérdést is új megvilágításba helyezik. Az a tény, hogy az egyének életében gyakrabban kerül sor foglalkozási helyzetük megváltozására, s hogy életük egész folyamán képzési lehetőségek nyílnak meg számukra, a korábbiaknál elkerülhetetlenül szűkebbre szabják azt a szerepet, amelyet az oktatás a mobilitás elősegítésében játszhat: egy adott végzettség megszerzése kevésbé jelent garanciát az ahhoz kapcsolódó munkaerő-piaci pozíció tartós megőrzéséhez. Az oktatási utak és a karrierutak közötti kapcsolat a korábbiaknál bizonytalanabbá válik, az oktatási garanciák biztosítása kevésbé jelenti egyúttal a karriergaranciák megadását is.

Ugyanakkor új mobilitási csatornák is nyílnak azáltal, hogy az előrelépést lehetővé tevő végzettségek megszerzése későbbi életszakaszokban is lehetségessé válik. Az a tény, hogy az általános kompetenciák a formális végzettségekhez képest egyre nagyobb hatást gyakorolnak az egyének munkaerő-piaci pozícióira azzal a hatással is jár, hogy az olyan alapvető képességek, mint például a kommunikációs, a kooperatív vagy az idegen nyelvű kommunikációra és az információs és telekommunikációs technológia alkalmazására való képesség adott esetben fontosabbá válhatnak, mint a formális iskolai végzettségek. A nemzetközi tőkeáramlás, a multinacionális vállalatok szerepének a növekedése és az információs gazdaság nemzeti határokat nem ismerő jellege miatt, egy-egy nemzeti oktatási intézmény vagy program, amely korábban garantálhatta az elitbe való bejutást, egyre kevésbé lesz képes erre. A mobilitásnak az információs gazdaság keretei között megjelenő új formái gyakran leértékelik azt a szerepet, amelyet a formális iskolarendszerben szerzett végzettségek játszanak az egyéni érvényesülésben. Ennek egyik kifejeződésének tekinthető az korábban említett törekvés is, amely az egyéni oktatási és munkatapasztalatok sokféleségét tartalmazó személyi dossziék, az „egyéni kompetencia kártyák” kifejlesztésére irányul (European Commission, 1995).

A fentiek hatására az oktatás és a társadalmi mobilitás összefüggéseivel kapcsolatos gondolkodásban az elmúlt évtizedben jelentős változás zajlott le. Az elitbe való bekerülés esélyének az egyenlőtlenségei és ennek oktatási meghatározottsága helyett a figyelem egyre inkább a többségi társadalomból való leszakadás veszélyeire irányul. Elsősorban nem az jelent problémát, vajon a munkamegosztás alacsonyabb szintjén lévők gyermekeinek van-e esélye a vezető pozíciókba kerülésre. Ehelyett elsősorban arra kérdésre keresik a választ, vajon mekkora esélye van annak, hogy az egyének elkerüljék a lecsúszást vagy a tartós munkanélkülivé válást.

Leszakadás és iskolai kudarc

A modern oktatási rendszerek egyik legnagyobb és legnehezebben megoldható problémája az iskolai kudarc által fenyegetett, leszakadó csoportok oktatásához kapcsolódik. Ide sorolhatjuk mindazokat a fiatalokat, akik az iskolarendszerből úgy lépnek ki, hogy nem rendelkeznek a munkaerőpiacon értékesíthető képzettséggel, illetve akik iskolai pályafutásuk során kudarcot szenvednek, azaz nem képesek megfelelni az iskolák által szabott követelményeknek, és emiatt nem fejezik be tanulmányaikat, vagy elfordulnak az iskolától. A kudarcot szenvedők és a leszakadás által fenyegetettek tömegén belül sokféle csoportot lehet megkülönböztetni, amelyek problémái mind eltérő megoldást igényelnek. Nyilván egészen más pedagógiai és oktatáspolitikai választ igényel az iskolai kudarcnak az a formája, amelyet egyéni fogyatékosságok, viselkedészavarok vagy pszichés problémák okoznak, mint azok, amelyek mögött a motiváció hiánya és az iskolával vagy a felnőtt társadalommal való szembefordulás található.

A fejlett országok iskolarendszereiben az elmúlt években a leszakadás és az iskolai kudarc problémájára adott válaszok rendkívül gazdag eszköztára alakult ki (OECD, 1998b). Ezen belül különös figyelmet érdemelnek azok a megoldások, amelyek a tanulás iránti érdeklődésüket elveszítő, az iskolákkal gyakran szembeforduló tanulók attitűdjeinek és viselkedésének a megváltoztatására irányulnak. A kialakuló tudástársadalomban a társadalmi élet és a munkaerőpiac perifériájára sodródás veszélye különösen erősen fenyegeti azokat, akik a tanulás iránti pozitív attitűd és a tanuláshoz szükséges készségek hiánya miatt felnőttkorukban is kevésbé képesek a tanulást igénylő alkalmazkodásra. Szinte bizonyos, hogy azok az oktatási rendszerek, amelyekben tömegével találhatók a tanuláshoz és az iskola világához negatív módon viszonyuló fiatalok, a tudásgazdaságban eleve versenyhátránnyal indulnak. E tekintetben a nemzetközi összehasonlító elemzések Magyarországon riasztó helyzetet mutatnak. Egy 29 országra kiterjedő nemzetközi összehasonlító vizsgálat adatai szerint, amíg az országok átlagában a 11–15 éves tanulóknak csaknem egynegyede érzi úgy, hogy nagyon szeret iskolába járni, addig Magyarországon ez az adat kevesebb, mint 10%. Arra a kérdésre pedig, hogy a tanáraikat érzésük szerint érdekli-e a személyiségük, a 11 éveseknek 38%-a, a 15 éveseknek pedig 29%-a válaszolt igennel, miközben ezek az arányok az összes vizsgált ország átlagában 54% és 40% (lásd 21. ábra és Függelék *** Azon tanulók aránya, akik határozottan egyetértenek azzal a kijelentéssel, hogy tanáraikat érdekli a személyiségük *** táblázat). Ezek az adatok az iskola belső világának és a tanítási-nevelési módszereknek olyan jellemzőire utalnak, amelyek meghatározó szerepet játszanak a fiatalok tanulással szembeni attitűdjeinek az alakulásában és ezen keresztül az iskolai kudarcok megjelenésében.

21. ábra
Azon tanulók aránya, akik határozottan egyetértenek azzal a kijelentéssel, hogy tanáraikat érdekli a személyiségük, 1997 (%)

Forrás: Aszmann, 1997

Megjegyzés: az adatok a lányok és fiúk adatainak súlyozatlan átlagai.

A tanulással szembeni negatív attitűdök és ennek nyomán az iskolai kudarc kialakulása nagymértékben összefügg azzal, vajon az iskolák mennyire képesek a tanulók, ezen belül különösen a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportok számára motiváló környezetet teremteni. Egy ebben a témában készült, nyolc ország tapasztalatait összegző nemzetközi összehasonlító elemzés (OECD, 2000f) kilenc olyan jellegzetes megoldást jelzett, amelyeket az egyes országokban annak érdekében alkalmaznak, hogy növeljék az iskolák motiváló hatását (lásd a keretes írást). Ezek kiterjednek a tanulás és az iskolai élet, továbbá az iskola és környezete közötti kapcsolatok megszervezésének szinte valamennyi aspektusára. Vannak közöttük olyanok, amelyek csupán a tanári attitűdök és az alkalmazott pedagógia változását igénylik, mások az anyagi és szervezeti feltételek olyan javítását teszik szükségessé, ami többletforrások bevonása nélkül nem lehetséges. Sokan azonban joggal érvelnek amellett, hogy a szükséges többletforrások eltörpülnek azok mellett a költségek mellett, amelyeket az alacsonyan képzett és alkalmazkodásra képtelen emberek későbbi jóléti ellátása jelent.

A motiváló iskolai környezet megteremtése érdekében alkalmazott megoldások

· Az elméleti tanulmányok kiegyensúlyozása hiteles, közvetlen tapasztalatszerzéssel;

· A tanítási módszereknek a tanulók eltérő igényeihez való igazítása;

· Tanulócentrikus, egyéni értékelési módszerek alkalmazása;

· A szakmai és általános képzés közötti szakadékok áthidalása;

· A pályaválasztási és egyéni tanácsadó szolgáltatások fejlesztése;

· Az iskolák infrastrukturális feltételeinek javítása;

· Az élethosszig tartó tanulást támogató környezet megteremtése;

· Az iskolán kívüli tevékenységek szerepének növelése;

· A helyi és regionális közösségek bevonása.

Forrás: OECD, 2000f

Az iskolai kudarc elleni küzdelemben a legtöbb állam az országos és a helyi/intézményi szintű megoldások kombinálására, a társadalmi partnerek széles körének bevonására törekszik. Azt próbálják elérni, hogy a probléma megoldásában érdekelt szakmai csoportok, intézményi hálózatok, civil szerveződések és helyi vagy regionális közösségek között széles együttműködés jöjjön létre. A törekvés arra irányul, hogy a sikeres helyi kezdeményezések megfelelő támogatást kapjanak, és mások számára is hozzáférhetővé váljanak. Több fejlett ország sikerrel alkalmazza azt a módszert, hogy különböző társadalmi, gazdasági és oktatási paraméterek egyidejű figyelembevételével kiválasztják azokat az iskolakörzeteket, amelyekben a társadalmi és az iskolai hátrányok halmozottan jelentkeznek, és ezeken a helyeken olyan speciális politikát valósítanak meg, amelynek egyik jellemzője éppen a szektorközi megközelítés, azaz az oktatási, szociális és foglalkoztatási megoldások együttes alkalmazása.

A leszakadás és az iskolai kudarc kezelésében kiemelkedő szerepe van a normál iskoláztatáson túli oktatásnak, így mindenekelőtt a felnőttoktatás azon formáinak, amelyek az iskolarendszerből kikerült fiatal felnőttekkel foglalkoznak. Az ilyen intézményeket gyakran nevezik a második esély iskoláinak. Ezekre az jellemző, hogy a fiatalokat a megszokottnál későbbi életkorban juttatják el a megfelelő végzettség megszerzéséhez, továbbá a normál intézményektől eltérő pedagógiai megközelítést alkalmaznak. Olyan megközelítést, amely a tanulás és a gyakorlati tevékenység összekapcsolására, a fiatalok szociális és egzisztenciális problémáira való fokozott odafigyelésre, a tanulás iránt igény felkeltését célzó újszerű megoldások alkalmazására, az iskola és a helyi közösség közötti kapcsolatok erősítésére, valamint a szociális gondoskodás és a foglalkoztatás felé való nyitottságra helyezik a hangsúlyt. Az ilyen intézményi formák elterjedését kifejezetten támogatja az Európai Unió (European Commission, 1995).

A leszakadó csoportok iskolai reintegrálását szolgáló sikeres megoldások egyik meghatározó jellemzője, hogy a hagyományostól alapvetően eltérő iskolai környezetet teremtenek. A sokféle példa közül egyet érdemes itt is kiemelni. A dán termelőiskola, amelynek modelljét több más országban – köztük Magyarországon is – sikerrel alkalmazzák, olyan intézmény, amelyben a megszokottól teljesen eltérő szabályok érvényesülnek. Dániában a kilencvenes évek eleje óta működnek ilyen intézmények. A több mint száz termelőiskolába több ezer olyan 14–18 éves fiatal jár, akik minden más oktatási formából kihullottak. A tanulás termelő projektek (pl. házépítés, színművek előadása, kézműves munka, informatikai szolgáltatások szervezése) keretében történik, oly módon, hogy a létrehozott termékeket piaci formában értékesítik. Az iskolák a környezetükkel szoros kapcsolatban állnak, és a tanulás, illetve a munka mellett kiemelkedő szerepe van a közösségi programoknak. Különösen nagy hangsúlyt helyeznek arra, hogy minden egyes fiatalhoz olyan egyéni bánásmóddal közelítsenek, amely megfelel sajátos élethelyzetének, személyiségbeli adottságainak (OECD, 1999a).

Innováció és alkalmazkodás az oktatásban

Ahhoz, hogy az oktatás elősegítse a gazgazdasági és társadalomi alkalmazkodás korábban jelzett folyamatait, magán az oktatáson belül is változásokra van szükség. A társadalom és a gazdaság innovatív képességének erősödése csak olyan oktatási rendszer mellett képzelhető el, amelyre magára is az innovativitás és a változásokkal szembeni nyitottság jellemző. Nem meglepő, hogy az iskolák alkalmazkodóképessége, a tanulást eredményesebbé tevő innovációk születésének és terjedésének a kérdései, általában az oktatásügyi változás problémája az iskoláról való gondolkodásban egyre nagyobb figyelmet kap. Az oktatásügyi változásnak ma már saját elmélete, a változás menedzselésének kialakult technikái, e technikáknak pedig professzionális alkalmazói vannak (Fullan, 1993). Az innovációkat és a technológiai megújulást támogató kutatásra más szektorokhoz hasonlóan az oktatáson belül is növekvő figyelem irányul (OECD, 1995b).

A változás és a tudás menedzselése

Miközben a gazdaság meghatározó szektoraiban egyre inkább a tudás és általában az emberi erőforrások válnak a versenyképesség, a termelékenység és a folyamatos alkalmazkodás legfontosabb forrásává, a közszolgáltatások, ezen belül az oktatás területén ez a folyamat igen lassan halad előre. A versenyhelyzetben állandóan megújulni kényszerülő magángazdaságban a tudás termelésére, közvetítésére és alkalmazására irányuló tudatos gyakorlat, azaz a tudás menedzselése olyan eszközzé vált, amelyet a fennmaradás és a fejlődés nélkülözhetetlen feltételének tartanak. Ilyen kényszer azonban a közszférában, így az oktatásban ma még nem áll fenn.

A sikeres gazdasági szervezeteket egyre gyakrabban mutatják be olyan tanuló szervezetként, amely nagy hangsúlyt helyez arra, hogy folyamatosan új tudást állítson elő, és ezt a tudást saját működésének javítására használja fel. A tanulás szervezésével foglalkozó iskolákra ugyanakkor paradox módon az jellemző, hogy nagyon ritkán működnek tanuló szervezetként. Az oktatási szektor, amelynek legfőbb feladata a társadalmi tudás átadása, meghökkentően kevés figyelmet fordít a saját magára vonatkozó, a saját működését jobbá tevő tudás létrehozására és menedzselésére.

Különböző elemzések kimutatták, hogy a tudás termelése, terjesztése és alkalmazása az oktatási szektorban sokkal alacsonyabb szintű, mint az egyéb, így például az egészségügyi vagy a műszaki területeken. Az oktatási rendszerben eleve jóval kevesebb forrást költenek arra, hogy olyan tudáshoz jussanak, amelyet a rendszer hatékonyságának és eredményességének a javítására lehet felhasználni, mint máshol, emellett a viszonylag kevés ilyen célt szolgáló tudást is rendkívül rossz hatékonysággal használják fel. Amíg olyan területeken, mint a műszaki vagy az egészségügyi folyamatosan nagy erőforrásokat fordítanak a gyakorlat jobbítását szolgáló tudás termelésére és a gyakorló szakemberek (mérnökök és orvosok) mindennapi gyakorlatuk során közvetlenül alkalmazzák a létrejött tudást, az oktatás területén elenyésző a szakmai tevékenység tudáshátterét szolgáló ráfordítás, és a mindennapi szakmai gyakorlatra sem jellemző a meglévő tudás alkalmazására való törekvés. „Talán a tanári szakma egyik legnagyobb iróniája az, hogy miközben az oktatás nyilvánvalóan tudás-intenzív tevékenység, annak a tudásbázisnak a természete, amelyre az oktatást végzők támaszkodhatnak, egyszerre homályos és állandó vitáknak kitett” (OECD, 2000b). A neveléstudományi kutatás és fejlesztés intézményi feltételeit, az e célra rendelkezésre bocsátott források nagyságát, a kutató-fejlesztő közösség személyi összetételét és elismertségét, a K+F tevékenységgel kapcsolatban megfogalmazott normákat és általában e tevékenység eredményeinek a gyakorlatban való hasznosítást tekintve a helyzet Magyarországon más országokhoz képest is kedvezőtlenebb.

A legtöbb oktatási rendszerben vita folyik arról, vajon milyen jellegű a tanári szakma sikeres gyakorlásához szükséges tudás. Az orvosokhoz és a mérnökökhöz képest a tanárok kevés olyan tudással rendelkeznek, amelyet a tanítási gyakorlatuk jobbítására használhatnának, emellett ebben a tudásban sok a vitatott és spekulatív elem. Az orvosoknál és a mérnököknél kevesebb energiát fordítanak a szakmán belül meglévő tudás megosztására, amely gyakran egymástól elszigetelt egyének fejében rejlik, és a szakma egésze számára kevésbé hozzáférhető. A hozzáférhetőséget a tudás átadásának módja sem támogatja: a másik két hivatáshoz képest a tanároknál csekély szerepe van a „mester-tanítvány” típusú tanulásnak, amikor is a szakmába belépő nem a könyvekből, hanem a tapasztalt szakembertől közvetlenül tanulja meg a szakma fogásait. A műszaki, az orvosi és az oktatási területeken tehát a tudás termelésének, közvetítésének és alkalmazásának különböző mintái alakultak ki, amelyek között a gyakorlat fejlődése szempontjából a legkevésbé hatékonynak egyértelműen az oktatási terület bizonyul (lásd 4. táblázat).

4. táblázat
A tudás termelése, közvetítése és alkalmazása különböző szektorokban

Dimenzió	Ipari HIGH TECH szektor	Egészségügy	Oktatás
1. A tudástermelést, közvetítést és felhasználást befolyásoló tényezők
A tudástermelés kiváltója	Piaci K&F	Kliens-orientált K&F	Politikusok
A szakmai kultúra innovációs nyomása	Nagyon magas	Közepes	Alacsony
A tudástermelésnek és közvetítésnek adott prioritás	Nagyon magas	Közepes	Alacsony
2. A tudástermelés, közvetítés és felhasználás struktúrái és forrásai
K&F kiadások	Nagyon magas	Magas	Alacsony
A tudásmenedzsment tudatossága	Magas	Alacsony	Nagyon alacsony
A tudásmenedzsmenttel kapcsolatos tudás alkalmazása	Magas	Alacsony	Alacsony
A szakterületek közötti együttműködés	Magas	Változó	Alacsony
Szakértők és kezdők közötti kooperáció (mester-tanítvány típusú tudásátadás)	Nagyon magas	Általában magas	Általában alacsony
Átfogó belső hálózati együttműködés	Magas	Alacsony	Nagyon alacsony
Külső szervezeti hálózatok	Magas	Alacsony	Nagyon alacsony
Külső egyéni hálózatok	Magas	Közepes	Alacsony
Átfogó külső hálózati együttműködés	Magas	Közepes	Alacsony
Magán- és közszektor közötti együttműködés	Erős	Gyenge	Nagyon gyenge
Egyetemekkel való kapcsolat	Erős	Közepes	Nagyon gyenge
Az információs technológia alkalmazása a tudásközvetítésben	Magas	Közepes	Alacsony
Az új tudás közvetítése	Nagyon gyors	Gyors	Lassú
Az új tudás alkalmazása	Gyors	Változó	Lassú
3. A tudástermelés, közvetítés és felhasználás eredményei
A tudásteremtés sikeressége	Nagyon magas	Magas	Alacsony
A K&F minősége	Magas	Változó	Alacsony
Innovációs ráta	Magas	Változó	Alacsony

Forrás: OECD, 2000b

A tudás eltérő értékét és hasznosítását mi sem mutatja jobban, mint az, hogy amíg az orvosok körében a szaktudás leginkább elismert képviselői egyúttal a klinikai gyakorlat sikeres művelői is, az oktatás területén ez a legritkább esetben fordul elő. Az oktatással kapcsolatos kutatások a csak elvétve járnak együtt olyan közvetlen gyakorlati hatással, mint az orvostudományi kutatások. Ennek a magyarázata persze messze túlmutat a neveléstudományon, és általában visszavezethető a társadalomtudományok társadalmi gyakorlatot befolyásoló hatása tágabb problémakörére (Hargreaves, 2000). A helyzetet sokan rövid távon eleve reménytelennek tartják, ezért a kutatások fejlesztése és a gyakorlathoz való közelebb vitele helyett inkább a „legjobb gyakorlatot” (best practice) vagy a „működőképes példákat” (what works) bemutató, legalább annyira kommunikatív, mint elemző célú programokat bátorítják.

A tudás termelését, közvetítését és használatát különböző szektorokban összehasonlító elemzések több olyan tényezőre is rámutattak, amelyek a tudás menedzselését az oktatás területén hatékonyabbá tehetnék (OECD, 2000b). Az alábbiakban ezekről adunk rövid áttekintést.

A tudásmenedzsment iránti elkötelezettség erősítése. Miközben az olyan tudás-intenzív gazdasági területeken, mint amilyen például az elektronika, a biotechnológia vagy a gyógyszergyártás a tudás menedzselése hosszabb ideje a termelés egyik meghatározó tényezője, és így e terület iránt nagyfokú érzékenység és elkötelezettség tapasztalható, az oktatás területén ennek nem sok nyomát lehet látni. Mintha az oktatást az ezzel foglalkozók nem tekintenék tudás-intenzív területnek. Több erőfeszítést kellene tenni annak érdekében, hogy a tanárok szakmai tudása és általában az oktatásra vonatkozó tudás kevésbé fragmentált, rendszerezettebb, kollektívebb jellegű legyen, és hogy a fejlesztése iránt nagyobb legyen az elkötelezettség

A gyakorlati emberek szerepének erősítése a tudás menedzselésében. A gyakorlati tudás természete alapvetően eltér az elméleti tudásétól: nagyobb szerepe van benne a próbálkozásnak, a habozásnak, a kísérletezésnek, a bizonytalanságnak. A gyakorlati tudás nem rendszerezett, elbírja az ellenmondásokat, holisztikus jellegű. Ennek a tudásnak a kialakulása, továbbadása, hasznosítása csak akkor lehetséges, ha a tudás menedzselése nem korlátozódik arra a tevékenységre, amelyet a kutatási szféra folytat, hanem részét alkotja az iskolai gyakorlatnak is. Más szóval: a tanulásra és tanításra vonatkozó tudás menedzselésének fontos színterévé válnak az iskolák.

A tudás menedzselését szolgáló hálózatok kiépítése és működtetése. Az oktatás területén a gyakorlat jobbítását szolgáló tudás egyik legfontosabb jellemezője az, hogy verbálisan kevéssé átadható. A közvetlen tapasztalás útján történő átadás viszont azt feltételezi, hogy működjenek olyan hálózatok, amelyek lehetővé teszik a sikeres gyakorlati tapasztalatok összegyűjtését és továbbadását. Azok a továbbképzési rendszerek, amelyek az oktatáson kívüli szereplők verbális ismeretátadását hangsúlyozzák, kevésbé járulnak hozzá a gyakorlat jobbításához.

Az új információs és kommunikációs technológiák (IKT) felhasználása. A modern információs technológia különleges lehetőséget teremt a gyakorló tanárok közötti horizontális kommunikációt szolgáló hálózatok megteremtésére és folyamatos működtetésére. Így például lehetővé teszi adatbázisok megosztását, módszertani tapasztalatok sokaknak való átadását, többek bevonását a sikeres gyakorlatról folyó vitába. Az új technológiák oktatásügyi elterjesztése során ennek az aspektusnak gyakran kevesebb figyelmet szentelnek, mint az osztálytermi alkalmazásnak, holott ez az oktatásra vonatkozó tudás menedzselése számára is új perspektívákat nyit.

A kutatók és a gyakorló szakemberek közötti kapcsolatok és szerepmegosztás átalakítása. Nincs semmi más, ami az oktatással foglalkozó kutatást jobban meg tudná termékenyíteni, mint a tudást a gyakorlatban alkalmazókkal való kommunikáció és közös tevékenység. Az oktatási kutatások és fejlesztések intézményrendszerét és működését ennek a megállapításnak a fényében kell alakítani, keresve mindazokat az intézményi formákat és tevékenységeket, amelyek lehetővé teszik a két szféra közötti kapcsolatépítést. Szó sincs persze arról, hogy a gyakorlat emberei alatt csak a tanárokat kell érteni: a kutató és fejlesztő szakember fontos partnerei a tanulók, a szülők, a munkáltatók, a döntéshozók, a helyi közösségek képviselői is.

A szakmai fejlesztés új formáinak megteremtése a gyakorló szakemberek számára. A gyakorlati szakmákban meghatározó jelentősége van a mester-tanítvány típusú, közvetlen tapasztalatátadásra épülő tanulási formáknak. Sajátos módon ez a forma az oktatásban jóval kisebb szerepet játszik, mint akár az orvosi, akár a műszaki területen. Az „inaskodás” ott megszokott formái a tanárok felkészítésében nem egy oktatási rendszerben szinte teljesen eltűntek. A gyakorlati kipróbálására épülő, kísérletező, projektjellegű tanulási formák a gyakorló tanárok felkészülésében és különösen munka melletti képzésében alig figyelhetőek meg. Amíg a szakorvosi vizsgára készülő orvos klinikai gyakorlaton több hónapot eltölt új szakterületének egyik kiemelkedő műhelyében, az új specializációra készülő pedagógus nagy valószínűséggel elméleti kurzusokon készül fel, és új tudásának kipróbálására a képzés közben nincs módja.

A tudástőke és a társadalmi tőke integrálása. A tanuló szervezetben érvényesülő tudás szükségképpen kollektív, az egyének által birtoklott ismeretek és tapasztalatok mellett meghatározóak benne azok az elemek, amelyek interperszonális kapcsolatokban öltenek testet. Az egyénekben rejlő tudástőkét kiegészíti a csoportban és a csoportközi viszonyokban ható társadalmi tőke. Az iskolák nem egy országban e tekintetben különösen vigasztalan képet nyújtanak: egymástól többé-kevésbé elszigetelt, esetleg rivalizáló tanárokat láthatunk, akik saját szakmai tudásukat kevéssé osztják meg másokkal, a közös tudásnak és a team-munkában felszabaduló tudáselemeknek alig van szerepe. Ez nemcsak a társadalmi tőkének az oktatáson belüli hasznosulását nehezíti, hanem azt is, hogy az iskolák hatékony szerepet játsszanak a társadalmi tőke termelésében (aminek jelentőségét a korábbiakban igyekeztünk hangsúlyozni).

A tudásmenedzsment számára megfelelő infrastruktúra kialakítása. A fentiekből következik, hogy a tudásmenedzsment megfelelő infrastruktúrája alatt jóval többet kell értenünk, mint a kutatás és fejlesztés intézményrendszerét. A megfelelő kapcsolatok és hálózati rendszerek, a gyakorlat és a kutatás integrálása vagy az intézmények sokaságában helyi szinten keletkező tudás feltárását és terjesztését szolgáló mechanizmusok nélkül a hagyományos kutatási és fejlesztési szféra nem tudja betölteni azt a szerepet, amelyet az oktatás eredményesebbé és hatékonyabbá tételében be kell töltenie. Ennek az infrastruktúrának meghatározó eleme kell, hogy legyen a rugalmasság, a nyílt és horizontális kommunikációt bátorító jelleg, a bürokratikus túlszabályozástól való mentesítés.

Az oktatási rendszerek gyenge változási képessége és a látványos reformok ellenére általában alig mozduló iskolai gyakorlat sokakban kelt pesszimizmust. Ezek a közpénzekből finanszírozott és ezért elkerülhetetlenül bürokratikus adminisztratív kontroll alatt működő rendszerek valóban kevésbé képesek olyan környezetet teremteni, amely a leginkább kedvez a változásnak. Azok a jellemzők, amelyek a változásokra nyitott rendszereket jellemzik, így a „túl sok és túl kevés struktúra közötti egyensúly”, a komplexitás, a kreatív rendetlenség és az ezeket áthidaló bizalom és morális háttér (Fullan, 1999), az oktatáson belül ritkán adottak. Ahhoz, hogy ilyen környezet jöjjön létre, a szabályozási, felelősségi és szervezeti viszonyok alapvető átformálódására lenne szükség. A sikeres gazdasági szervezetek tapasztalatai e tekintetben is figyelmet érdemelnek: ezek nagy részét az innovatív iskolai vezetők saját intézményekben sok helyen alkalmazzák. E szempontból – még ha mindebből az iskolák többségének a világára sok minden nem is fordítható le közvetlenül – különösen a leginkább tudás-intenzívnek tartott elektronikai iparra jellemző szervezeti kultúra érdekes. Már csak azért is, mert az e szektorban működő szervezetek rendkívül nagy kisugárzó hatással rendelkeznek, és saját kultúrájukat az általuk értékesített termékekkel is közvetíthetik akár az oktatás felé is (lásd a keretes írást).

A sikeres elektronikai cégek szervezeti jellemzői

· A változást örömmel üdvözlik, nem csak tolerálják, és különösen nem ellenzik. Gyakoriak az átszervezések, ugyanakkor ezt valamilyen stabilitással megpróbálják kiegyensúlyozni. A változást és a folyamatosságot egyaránt fontosnak tartják, és gondosan menedzselik.

· Állandó és tudatos módon fenntartott feszültség van a szabadság és a kontroll, az önálló mozgástér biztosítása és a felelősség között.

· A „kis cég” atmoszféra megteremtésével erősítik a társas kohéziót. A társadalmi tőke – bizalom, informalitás, involváltság – magas szintje jellemző: „itt mindenkihez szólhatsz”, „ha gondolatod támad, mondd ki!”

· A különböző osztályokon dolgozó embereket, beleértve a K+F feladatokat ellátókat, közös projektekben hozzák össze.

· A hierarchiát és a státusrendszert alacsonyan tartják: a team-munkát és a különböző tapasztalatokkal és képzettséggel rendelkezők közötti együttműködést bátorítják. A szakértelem, a megértés és a kreativitás fontosabb, mint a szenioritás, sokat számít a helyismeret is.

· A fiatal munkatársakra úgy tekintenek mint az új gondolatok potenciálisan gazdag forrására, miközben az idősebbek nagyobb szervezeti hitellel rendelkeznek.

· A teamekben való tagság gyakran változik, de úgy, hogy közben ügyelnek a folyamatosságra is.

· A társaságon belüli, a társaság és a külvilág – beleértve ebbe a fogyasztókat – közötti határvonalak elmosódnak, bizonytalanok, és folyamatosan keresztezik egymást. A társaságon belüli határvonalak – például a kutatás és a fejlesztés, a fejlesztés és a gyártás, a gyártás és az értékesítés között – könnyen átjárhatóak. A külvilággal való szoros kapcsolattartás prioritásnak számít, hiszen a külvilág a tudás fontos forrása, amelyet a cég „abszorbeáló kapacitásának” növelésével be lehet fogni.

· Mindenkitől elvárják, hogy járuljon hozzá az innovációhoz, amit a túlélés feltételének és nem „jó ötletek” forrásának tekintenek. A kreativitás nem egy kisebb, jól körülhatárolt csoport monopóliuma.

· Fontosnak tartják a cselekvés nyomon követhetőségét: a tervezési dokumentumok használata csaknem triviálisnak számít.

· A tudást és a gondolatokat aktív módon menedzselik.

Forrás: OECD, 2000b

Mindebből az következik, hogy az oktatás fejlesztéséről és e fejlesztés tudáshátterének a feltételeiről gondolkodva jóval nagyobb hangsúlyt kell fektetnünk az innovációra. Utaltunk arra, hogy a tanulásra és tanításra vonatkozó tudás menedzselésében fontos szerepet kell kapniuk az iskoláknak, és hogy a túlszabályozás e területen milyen akadályokat állíthat. A figyelem a legtöbb országban valóban a kutató-fejlesztő tevékenységnek azokra az elemeire koncentrálódik, amelyek az új tudás előállítását végző, az intézményi gyakorlattól szervezetileg szükségképpen elkülönülő intézményekben található. A kutatásnak fejlesztéssel való kiegészítése és a kutatási eredmények gyakorlati alkalmazásáról való gondoskodás azonban, mint láttuk, önmagában nem feltétlenül vezet az intézményi gyakorlat megújulásához. Ehhez arra is szükség van, hogy maguk a tanulást szervező intézmények, az iskolák is olyan szervezeti jellemzőkkel rendelkezzenek, amely kedvez az innovációnak. Ehhez megfelelő szabályozási környezetre, az intézményi innovációt támogató külső hatásokra, az innovatitivitást magasra értékelő szakmai kultúrára van szükség. Hiába támogatják egy-egy országban a neveléstudományi kutatást és fejlesztést, hiába követnek e területen korszerű stratégiát (pl. az interdiszciplináris megközelítések támogatása, a minőséget és a relevanciát támogató pályázati rendszerek kiépítése, a kutató-fejlesztő személyi állomány fejlesztése stb.), ha maga az iskolai szervezeti környezet nem kedvez az innovációk befogadásának. Hiába kap egy-egy országban kiemelt támogatást a kutatási és fejlesztési tevékenység, ha eközben az iskolák életét meghatározó szabályok túlságosan merevek, és az innovatív tanári kezdeményezések a tantervekre vagy az időfelhasználásra vonatkozó szabályozás kemény korlátjaiba ütköznek. A kutatási, fejlesztési és innovációs politika tehát nem állhat meg a kutató-fejlesztő intézményrendszer támogatásánál, hanem tovább kell tekintenie az iskolák irányába, továbbá a közoktatás egész szabályozó rendszerét is értékelni kell abból a szempontból, vajon megfelelően támogatja-e az innovációk kialakulását és terjedését.

Az új információs és kommunikációs technológiák

Az oktatás területén folyó innovációs folyamatok között kétségtelenül az új információs és kommunikációs technológiák (IKT) iskolai alkalmazása érdemli a legnagyobb figyelmet. Sokan ebben látják az egyetlen olyan erőt, amely reális módon radikális változást vihet bele az oktatásba. Az IKT iskolai alkalmazásának mértéke már eléri azt a szintet, hogy a lehetséges hatásairól elképzeléseink legyenek, az elvileg lehetséges hatások teljes köre azonban ma még valójában beláthatatlan. Az USA-ban a kilencvenes évtized végén már többet költöttek az IKT oktatáson belüli alkalmazására, mint könyvekre és egyéb nyomtatott anyagokra, és a fejlett országokban az összes oktatási kiadás 1-2%-át fordították informatikai célokra (OECD, 1999b). Az ilyen célú kiadások döntő hányada ma még a hardverfejlesztést szolgája, és csak kisebb hányadot fordítanak szoftverfejlesztésre, valamint a pedagógusok képzésére annak ellenére, hogy a fejlett országokban ma már a középfokú oktatásban 5-10, az alapfokon 10-20 tanuló jut egy komputerre. A legtöbb fejlett államban ambiciózus állami beruházási programokat indítottak el, melyek az a célja, hogy minden egyes iskolát bekössenek a hálózati kommunikációs rendszerekbe. Az oktatási piacra való behatolás a szoftverek fejlesztése területén is elindult. A nagy informatikai cégek egyre több olyan programot indítanak, amelyek kifejezetten oktatási célú szoftverek létrehozását célozzák.

Az IKT oktatási felhasználásának lehetőségeivel és perspektíváival foglalkozók általában három olyan nagy problématerületre hívják fel a figyelmünket, amelyekre reflektálni szükséges. Az első ezek közül az ismerethordozók szakmai tartalmával és minőségével, a második ezek létrehozásával és elterjesztésével, végül a harmadik ezek iskolai felhasználásával, a tanulási-tanítási folyamatba történő bevitelével függ össze (Alexander, 2000).

Az IKT alkalmazására épülő új, multimédiás tananyagok és képzési programok megjelenése és iskolai alkalmazásuk elterjedése nyomán elkerülhetetlenül felvetődik a kérdés: vajon miképpen biztosítható ezek pedagógiai minősége. Vajon azok a mechanizmusok, amelyek a hagyományos ismerethordozók és programok esetében hosszú ideje biztosították a pedagógiai minőséget, működnek, alkalmazhatók-e IKT termékek esetében is? Mi történik akkor, ha az oktatásban felhasznált eszközök növekvő részét olyan szoftvergyártók állítják elő, amelyek több ország oktatási piacát veszik célba? Hogyan biztosítható azoknak a tanulásban felhasználható anyagoknak a szakmai ellenőrzése, amelyek a világhálón keresztül érkeznek az osztályterembe? Vajon a tanulásban felhasznált tartalmaknak az IKT alkalmazása nyomán elkerülhetetlen nemzetköziesedése hogyan érinti a tanulás szabályozásának kialakult nemzeti kereteit? Vajon lehetséges-e a tanítás és a tanulás egységét a jövőben is ugyanolyan mértékben fenntartani, mint ahogy az a hagyományos ismerethordozók esetében lehetséges volt? Vajon az új multimédiás eszközök esetében alkalmazhatók-e a pedagógiai minőségnek azok a kritériumai, amelyeket a hagyományos ismerethordozók esetében alkalmaztunk? Ezek és ezekhez hasonló kérdések sokaságára kell az oktatás fejlesztésével foglalkozóknak választ találniuk.

Nyilvánvaló, hogy az új információs technológiáknak az oktatásba való elterjedése nyomán a minőség és a szakmai értékek biztosításának egészen új mechanizmusait kell kiépíteni. Hazai példát idézve: gondoljunk csak arra, vajon az olyan szabályozási modellek, mint amelyek például a tankönyvek jóváhagyásáról vagy a tankönyvtámogatás felhasználásáról szóló döntéseket meghatározzák, mennyiben vihetők át az IKT alkalmazására épülő eszközökre, és vajon azoknak a testületeknek vagy irányító szervezeteknek a gyakorlata, amelyek a tankönyvi kérdésekkel foglalkoznak, milyen mértékben terjeszthető ki ezekre. A hagyományos tankönyvek és a tanulást segítő egyéb kiadvánqok (segédkönyvek, munkafüzetek stb.) közötti határvonalak pontos megvonásának nehézségével az ilyen testületeknek korábban is szembe kellett nézniük. Ez a nehézség azonban a multimédiás taneszközök és tananyagok terjedésével még erőteljesebben jelentkezik. A legsikeresebb tanítási programok nemegyszer elsősorban nem, vagy nem csak iskolai használatra születnek, ugyanakkor a tanításban való eredményes alkalmazhatóságuk miatt hiba lenne lemondani felhasználásukról.

Mindez továbbvezet a másik meghatározó jelentőségű kérdéshez: vajon az IKT alkalmazására épülő új eszközök előállítása és terjesztése területén milyen szerepmegosztás alakulhat ki a piaci és a közszféra között. Nyilvánvaló, hogy a közszféra nem vállalhatja magára az új eszközök előállításának költségeit, és nincs is semmi esélye arra, hogy e területen versenyképessé váljon. Ha a tanulás és tanítás fejlesztését és ennek érdekében az IKT alkalmazására épülő eszközöknek a tömeges iskolai elterjesztését fontos célnak tekintjük, nem mondhatunk le a piaci szereplőkről. Az oktatás valójában abban érdekelt, hogy a nagy szoftvergyártók az oktatást felfedezzék, és olyan piacnak tekintsék, amelybe érdemes befektetni. Az e témával foglalkozó elemzések arra hívják fel a figyelmet, hogy a nagy fejlesztési kapacitások felett rendelkező cégek az oktatást ma még nem tartják elég jelentős piacnak ahhoz, hogy ide komolyabban invesztáljanak (The Market for…, 1998).

A befektetések növekedésének egyik akadálya a szabályozási környezet bizonytalansága. Mivel nehéz megvonni a határt a kizárólag oktatási és az egyéb szoftverek között, nem világos, hol kell az általános kereskedelmi termékekre, és hol az oktatási anyagokra vonatkozó adózási és egyéb szabályokat alkalmazni. Számos szerzői jogokkal és adatvédelemmel kapcsolatos kérdés is megoldása vár. A lehetséges nagy magánbefektetőkkel kapcsolatban – melyek döntő része multinacionális cég – az a kérdés is felmerül, vajon rendelkeznek-e olyan szakmai kapacitásokkal, amelyek a megfelelő minőségű oktatási tartalom előállításához kellenek. Vajon képesek-e és akarják-e felvállalni azt a fajta szakmai fejlesztői szerepet, amelyet a nagy tankönyvkiadók számos országban hosszabb ideje eljátszanak, azaz létre tudják-e hozni azokat a szakmai műhelyeket, amelyek csakis a legjobb pedagógus fejlesztők részvételével képzelhetők el? Vajon kialakulhat az a fajta partnerség a tanulás és tanítás jobbításáért aggódó szakmai körök és az erőforrások felett rendelkező magánvállalkozások között, amely nélkül eredményes fejlesztés nem képzelhető el?

Mindezek mellett itt is felmerül az a kérdés, vajon hol húzódnak meg a nemzeti és a nemzetek feletti partnerség határai. Vajon elképzelhetők-e az oktatás területén is olyan folyamatok, amilyenekkel az informatika irodai alkalmazása során találkozhattunk, amelynek eredményeként ma már az informatizált irodákban a világ bármely pontján hasonló szövegkezelési megoldásokkal, nyilvántartási rendszerekkel és kapcsolatszervezési formákkal találkozhatunk? Az ezek alapját képező szoftverek és rendszerek esetében a fejlesztési költségeknek csupán töredékét alkotják azok, amelyek az adott nemzeti nyelvre való lefordításhoz kapcsolódnak. Ilyen elemekkel már ma is találkozhatunk akkor, amikor az oktatás során olyan prezentációs szoftvereket használunk fel – ilyen például az egyre inkább terjedő PowerPoint –, amelyek többé-kevésbé hasonló mederbe terelik az előadási technikákat, és akár ezek világméretű közeledéséhez is vezethetnek.

Bizonyos területeken – ilyen például a nyelvoktatás vagy a természettudományos tárgyak tanítása – ez a folyamat gyorsan előrehaladhat, máshol nyilván csak korlátozott és lassabb változások képzelhetők el. Nem kizárt azonban a gyorsabb előrehaladás akár olyan területeken sem, mint amilyen az irodalom, a művészetek vagy a történelem oktatása. A nemzetközi termékek elterjedése e területeken akár a hagyományos tartalmi orientációkban is komoly változást hozhat. Így például az irodalom oktatásában nagyobb súlyt kaphatnak az olyan, könnyebben közössé tehető elemek, mint a retorika, a stilisztika vagy a műelemzés általános a szabályai a nemzeti kulturális örökség bemutatásával szemben.

Az új kommunikációs technológiák iskolai alkalmazásával kapcsolatban jelentkező legfontosabb kérdés persze az, vajon milyen módon lehet ezeket a tanulási és tanítási folyamatban felhasználni, és az alkalmazásuk milyen hatással van e folyamatra. Sokak számára az IKT jelenti azt az eszközt, amely először kínál valóságos lehetőséget arra, hogy a tanítás és tanulás évszázados gyakorlatát és intézményesült formáit az ember átalakíthassa. Ez az eszköz olyan, példa nélküli nagy hatással bíró elemet visz bele az oktatásba, amely a tanulás radikálisan új formáit teszi lehetővé, a tanulók nagyon nagy hányadát érheti el, és alapvető változást hozhat a tanuló és tanítója közötti kapcsolatokban, ugyanakkor sok szempontból kicsúszik a tanítás folyamatát meghatározó hagyományos intézményi kontrollmechanizmusok alól.

A számítógépekbe és a hálózati kapcsolatok kiépítésébe való beruházások nyomán az IKT eredményes iskolai alkalmazása egyre kevésbé függ a technikai feltételektől, és egyre inkább a tanárok felkészültségének függvényévé válik. Kutatási eredmények azt mutatják (OECD, 1999b), hogy az IKT alkalmazásának a tanulási eredményekre gyakorolt hatása a leginkább azon múlik, hogy a tanárok milyen módon alkalmazzák azokat: ennek a tényezőnek nagyobb szerepe van, mint annak, hogy a tanulók milyen gyakran használnak komputert, vagy hogy tanárok egyáltalán kaptak-e ezen a területen valamilyen felkészítést. Mindez azt jelenti, hogy ki kell alakulnia az IKT iskolai felhasználása sajátos pedagógiájának, és hogy ennek az elsajátítása a pedagógusok szakmai felkészülésén belül kiemelkedő helyet kell, hogy kapjon. Ugyanakkor szó sincs arról, hogy az egyszerű műszaki-technikai problémákra már megoldást találtak volna. Az informatikai eszközök biztonságos iskolai működtetése például megfelelő technikai személyzet (rendszerszervezők, informatikusok) alkalmazását is megkívánja, aminek a költségvetési háttere szinte sehol nem megoldott.

Minőség és értékelés

A nyolcvanas és kilencvenes évek egyik legnagyobb jelentőségű oktatásügyi változása kétségtelenül a minőség és az értékelés kérdésének a figyelem középpontjába kerülése. Ez a folyamat számos elemző szerint egyfajta ellenhatás volt arra az oktatáspolitikára, amely a hatvanas-hetvenes évtized folyamán a fejlett országok nagy részében az esélyegyenlőség célját állította a középpontba, és amelynek a leginkább jellemző vonása az oktatás egységesítését célzó, ún. komprehenzív reformok bevezetése volt (Husén, 1994). E változás Európa nyugati felében azzal a politikai átrendeződéssel párhuzamosan zajlott, amelynek nyomán több országban konzervatív-liberális erők vették át a kormányzást a szociáldemokráciától.

A minőség mint oktatáspolitikai prioritás

A minőség garantálása – vagy az olyan, ehhez kapcsolódó célok, mint az eredményesség és a hatékonyság biztosítása – hagyományosan a közszolgáltatások, így az oktatás egyik alapvető célja, amely kisebb vagy nagyobb súllyal és – mint látni fogjuk – változó tartalommal mindig jelen volt a nemzeti oktatáspolitikák prioritáslistáján. Az a figyelem azonban, amelyet e témának az elmúlt egy-két évtizedben a legtöbb fejlett országban tulajdonítottak, akár az oktatásról folyó szakmai vitákban, akár a tágabb oktatáspolitikai nyilvánosságban és különösen az oktatással kapcsolatos kutatásokban, valószínűleg minden korábbit felülmúl. E változásnak számos oka volt, amelyek közül mindenekelőtt a második világháborút követő időszak addig töretlen gazdasági növekedésének megtorpanását és a költségvetési szigor politikáját kell említenünk. A hetvenes évek olajválságát követően a kemény monetáris politikát folytató kormányok és az adófizetők egyaránt természetes módon kezdtek el odafigyelni arra, hogy a közszolgáltatásokban, így az oktatásban hogyan hasznosulnak a ráfordítások. Ekkor jelent meg több ország oktatáspolitikai szótárában is az „értéket a pénzért” (value for money) jelszó.

E váltás Európában talán sehol nem volt olyannyira erőteljes, mint Angliában, ahol a korábbi időszak reformjaival való szembefordulás különösen radikális volt, és ahol a liberális-konzervatív Theacher-kormány a nyolcvanas években egy új, minőségelvű oktatáspolitikai paradigmát juttatott érvényre. Anglia a legjobb példa arra is, hogy az oktatásügyi minőség kérdése, a minőség hanyatlása, a standardok romlása miatti aggodalmak milyen módon kapcsolódnak össze az ország jövőjéért, különösen a gazdaság versenyképességéért való aggódással. Az oktatás korábbi viszonyait e tekintetben talán itt érte a legkeményebb bírálat, amelyben az fogalmazódott meg, hogy az oktatás túlságosan a szolgáltatást nyújtók – azaz a tanári szakma – ellenőrzése alá került, és a szolgáltatás fogyasztóinak – azaz elsősorban a gazdaságnak és a családoknak – az igényei a háttérbe kerültek. Arra, hogy a gazdasági és technológiai lemaradástól való félelem milyen szerepet játszott a minőség és az értékelés kérdéseinek a figyelem előterébe kerülésében, az Egyesült Államok jelenti a másik jellegzetes példát. Jól ismert a nyolcvanas évek elejének az a nagyhatású oktatásügyi jelentése, amelyet a Reagan-kormányzat idején létrehozott „Nemzeti Bizottság az Oktatási Kiválóságért” tett közzé 1983-ban az „Egy nemzet veszélyben” (A nation at risk) hangzatos címmel. E jelentés riasztó képet festett az amerikai oktatás állapotáról és számos, az oktatás minőségének javítását célzó javaslatot fogalmazott meg.

A minőség és az értékelés problémájának előtérbe kerülésében nem kis hatásuk volt azoknak a nemzetközi összehasonlító vizsgálatoknak, amelyek a különböző oktatási rendszerek eredményeit vetették össze, és amelyekkel szembesülve nem egy országban komoly aggodalmak alakultak ki. Ezek a vizsgálatok értelemszerűen azt erősítették, hogy léteznek olyan általános standardok, amelyeknek mindenki meg kell, hogy feleljen, és amelyeknek – amint az adatok jelezték – többen nem felelnek meg. A nemzetközi mérések – mint látni fogjuk – elkerülhetetlenül magának a minőségfogalomnak és az értékelés eszköztárának az átalakulását is eredményezték.

Külön figyelmet érdemel a kereskedelemben és az iparban alkalmazott minőségbiztosítási technikák fejlődése. A fogyasztók megnyeréséért folytatott gazdasági verseny erősödése és különösen a piacok liberalizálása nagymértékben ráirányította a figyelmet a termékek minőségének fontosságára és azokra a szervezeti eszközökre, amelyekkel ez a leginkább biztosítható. A hetvenes-nyolcvanas évek során különös népszerűségre tettek szert azok a szervezetfejlesztő kezdeményezések, amelyek a gazdasági szervezeteken belül a minőségért való általános felelősséget biztosító mechanizmusok kiépítését célozták, mint amilyen például a ma már Magyarországon és ezen belül az oktatásban is jól ismert TQM, azaz a Teljes Körű Minőségmenedzsment. Az ilyen technikák a multinacionális cégeken és a nemzetközi üzleti képzési rendszereken keresztül rendkívül gyorsan elterjedtek. Erre az időszakra jellemző a nemzetközi minőségi szabványoknak és az ezeknek való megfelelés ellenőrzésének látványos fejlődése (amit például a Nemzetközi Szabványügyi Hivatal, az ISO által jegyzett, már az oktatás területén ugyancsak ismert technika képvisel). Mindezek a gazdaságban kialakuló technikák természetes módon behatoltak a szolgáltatások, ezen belül a közszolgáltatások világába is.

A minőség és az ehhez kapcsolódó további célok, így az eredményesség, a hatékonyság vagy az elszámoltathatóság oktatásügyi felértékelődésében jelentős szerepe volt annak, hogy ezek a közigazgatás fejlesztésében is meghatározóvá váltak (OECD, 1995c). A nyolcvanas-kilencvenes évek közigazgatási reformjainak egyik célja éppen az igazgatás minőségének a javítása, és ennek a törekvésnek érthető módon tovább kellett terjednie mindazokra a közszolgáltatásokra, amelyek megszervezéséért a közigazgatás felel. Ebbe az irányba mutattak mindazok a decentralizációs jellegű irányítási változások is, amelyek – mint látni fogjuk – a helyi és intézményi szintű önállóság növekedéséhez vezettek. A decentralizáció, a nagyobb helyi önállóság a minőség, a standardoknak való megfelelés tekintetében mindig kockázatot jelent, és természetes módon az ezekért való aggodalmak felerősödéséhez vezet. Ez ugyanakkor – mint ugyancsak látni fogjuk – hatással volt a minőség és a minőségértékelés jelentésének az alakulására is.

Sajátos hatást gyakorolt a minőségről való gondolkodásra az a paradigmaváltás, amely a hátrányos helyzetű, leszakadó, veszélyeztetett tanulói csoportokkal való foglalkozás területén történt (Radó, 2000). Korábban az oktatáspolitikai vitákban jellemző módon szembeállították egymással a minőségnek az akadémikus jellegű oktatással összekapcsolt fogalmát és az ezért való aggodalmakat az esélyegyenlőtlenség elleni küzdelemmel, azt az érzést keltve, mintha ezek kizárnák egymást. Számos tapasztalat ugyanakkor azt mutatta, hogy a minőség a leszakadás elleni küzdelemben is kulcsfogalom: a leginkább veszélyeztetett fiatalokkal foglalkozó iskolák esetében is világosan megkülönböztethetőek azok a kiváló eredményeket elérő, jó minőségű munkát végzők, amelyek valóban esélyt teremtenek az ilyen csoportok számára és azok, amelyek erre működésük gyenge színvonala miatt nem képesek. A minőség igénylésének és a társadalmi kohézióért, illetve az esélyegyenlőségért való küzdelemnek ez az egymásra találása különösen azért játszott jelentős szerepet a minőség és az értékelés oktatáspolitikai felértékelődésében, mert ezáltal a minőségelvű oktatáspolitikák és az a megközelítés, amelyet ezek alkalmaznak, a korábbiaknál jóval szélesebb társadalmi támogatottságra tettek szert.

Érdemes hangsúlyozni, hogy mindezek a változások valójában részét alkották egy, a hetvenes-nyolcvanas években elkezdődött nagyobb horderejű társadalmi-politikai átalakulásnak, amely éppúgy tükröződött a modern demokráciákat kormányzó politikai erők összetételének módosulásában, mint az uralkodó ideológiák és gondolkodási formák cserélődésében. A politikai változás azt jelentette, hogy a korábbi időszakban domináns szociáldemokrata és szociáldemokrata-liberális orientációjú politikai pártok helyét több országban konzervatív és liberális-konzervatív pártok vagy pártkoalíciók foglalták el, amelyek általában vissza kívánták fogni az állam jóléti kiadásait, nagyobb piaci szabadságot és versenyt szorgalmaztak, és amelyek gyakran az alapértékekhez, ezzel együtt a minőség hagyományos értékeihez való visszatérést szorgalmazták. Ezzel sok szempontból összhangban voltak azok az ideológiai vagy gondolkodásbeli változások, amelyek a növekedés, az ipari fejlesztés és a társadalmi átalakulás korábbi modernista értékei helyébe a fenntarthatóság, a társadalmi sokszínűség, az átlátható méretek és a lokális eltérések iránti pozitív viszony poszt-modern vagy poszt-indusztriális értékeit állították.

Fogalmak és mögöttes jelentések

A nyolcvanas-kilencvenes évek folyamatai nemcsak amiatt érdemelnek figyelmet, mert a minőség, az eredményesség és az értékelés kérdései előtérbe kerültek, hanem azért is, mert jelentős változások történtek abban, ahogy ezeket a fogalmakat értelmezik és használják. Egyfelől intenzív, sokféle eredményt hozó gondolkodás indult el magukról a kulcsfogalmakról és különösen azokról az eszközökről, amelyek segítségével elérhető a minőség javítása. Másfelől – és ez nem független az irányítási és szabályozási viszonyok később részletesen is bemutatandó változásaitól – egy olyan hangsúlyeltolódás zajlott le, amely a minőség meghatározásában a nemzeti hatóságok történetileg kialakult szerepe mellett egyre nagyobb jelentőséget tulajdonít az oktatást közvetlenül igénybe vevő egyének és más érdekeltek szerepének.

Az a problémakör, amelyet a minőség fogalma takar, valójában rendkívül összetett, melynek leírására egymással gyakran üköző, egymást kiegészítő fogalmak sokaságát használják. Ilyenek a minőség és az értékelés mellett mindenekelőtt az eredményesség és a hatékonyság, az elszámoltathatóság, de ezek mellett sok más fontos fogalom felbukkanásának is tanúi lehettünk.

A minőségről gondolkodva nem kerülhetjük meg néhány olyan fogalomnak a körüljárását, amelyek a minőségorientált oktatáspolitika szótárában kiemelt szerepet kapnak. Mindenekelőtt a hatékonyság (efficiency) és az eredményesség vagy hatásosság (effectiveness) fogalmait kell megkülönböztetnünk. A minőséget és eredményességet középpontba állító oktatáspolitikák különösen nagy figyelmet szentelnek az értékelés és a mérés kérdésének. A pedagógia hagyományos megközelítésével szemben, amely az értékelés fogalmához általában a tanulói teljesítmények értékelését rendelte hozzá, ma már szinte közhellyé vált, hogy az oktatásban nagyon sokféle tényezőt lehet és kell értékelni, és hogy az értékelő funkciót sokféle szereplő kell, hogy ellássa. Így értékelhető az iskola mint intézmény, a tankönyvek, a tantervi programok, a pedagógus munka, az erőforrások felhasználása vagy éppen az értékelő funkció ellátása maga. Említettük, hogy a minőségelvű politikák korábban gyakran konfliktusba kerültek az esélyegyenlőséget vagy méltányosságot szorgalmazó politikákkal amiatt, hogy a minőség fogalma erősen hozzákapcsolódott az elitoktatáshoz, de ma már ez kevésbé van így. A leszakadókkal, az iskolai kudarcot szenvedőkkel vagy a deviáns gyerekkel foglalkozó iskolákkal kapcsolatban is hasonló módon vetik fel a minőség kérdését, mint a hagyományos elitképző intézményekben, ami e körben a minőségfogalom további differenciálódásához vezetett. Ezzel összefüggésben kapott kiemelt figyelmet a „hozzáadott érték” (added value) forgalma, melyek alkalmazása lehetővé teszi, hogy a hagyományos kritériumok szerint gyengének minősített iskolákról is kimondhassuk: a maguk lehetőségeit tekintve kiemelkedő munkát végeznek.

A minőség értékelése és fejlesztése

Utaltunk arra, hogy a minőség kérdésének előtérbe kerülésében fontos szerepet játszottak azok a nemzetközi összehasonlító vizsgálatok, amelyek egy-egy ország oktatási rendszerének eredményességéről közöltek adatokat. Ezek között kiemelkedőek a Tanulmányi Teljesítmények Értékelésének Nemzetközi Szervezete, közismert rövidítésével az IEA által szervezett mérések. Az IEA a hatvanas évek vége óta végez tagországaiban standardizált tesztek segítségével tanulói mintavételen alapuló tanulmányi teljesítményméréseket (Mihályi, 2000). E szervezetnek a hetvenes évek eleje óta Magyarország is tagja: legutóbb a kilencvenes évek közepén vettünk részt egy olyan vizsgálatban, amely a tanulók matematikai és természettudományos ismereteit mérte fel. Ezek a vizsgálatok módszereiket tekintve az elmúlt évtizedekben komoly fejlődésen mentek keresztül. Az egyik legfontosabb változás, hogy a tantárgyi ismeretek helyett egyre inkább a további ismeretszerzéshez szükséges, ún. eszköztudást próbálják megragadni (Vári et al, 2000).

A nemzetközi tanulói teljesítménymérések történetében kétségtelenül új korszakot jelent az OECD által 1998-ban elindított PISA-program, amely – sok szempontból az IEA mérések tapasztalataira és módszereire építve – az olvasás, a matematika és a természettudományok területén célozza meg rendszeres összehasonlító vizsgálatok folytatását. E program keretében a szervezet tagállamai és több más ország részvételével háromévente végeznek adatfelvételt: az első ilyenre 2000-ben került sor (OECD, 2000d). A PISA-ban valójában már nem is annyira tanulói teljesítményekről, mint inkább a tanuláshoz és az életben való boldoguláshoz szükséges tudásról, kompetenciákról és készségekről, így a „matematikai és természettudományos olvasási képességről” (mathematical and scientific literacy) beszélnek, azaz itt is a tudás eszközjellegének a hangsúlyozása jelenik meg. E program során kiemelt figyelmet fordítanak az ún. tantárgyközi kompetenciák (az angol elnevezés rövidítésével az ún. CCC-k, azaz cross curricular competencies) vizsgálatára: jelentős erőfeszítéseket téve olyan új vizsgálati eszközök kidolgozására, amelyek ezek mérésére alkalmasak.

Az ismeretek felől az általános kompetenciák felé fordulást hangsúlyozó módszertani irányváltás felgyorsulását nagymértékben befolyásolta három fontos tényező. Mindenekelőtt az a tény, hogy a nemzetközi vizsgálatokban különböző országok tanterveinek az eltérései miatt eleve nehéz olyan tantárgyi ismereteket kijelölni, amelyek tudását a különböző témákkal foglalkozó és különböző ütem szerint haladó tanulóktól mindenütt el lehet várni. Ez arra kényszeríti a kutatókat, hogy megpróbálják azonosítani a képességek olyan általános formáit, amelyek megléte a tanított tananyagtól függetlenül adott életkorban mindenütt elvárható. Másodsorban az, hogy – az élethosszig tartó tanulás gondolatkörét követve – a méréseket egyre inkább megpróbálják kiterjeszteni a felnőtt korra is. A felnőttek körében nyilván eleve hiábavaló lenne konkrét tantárgyi ismeretek után érdeklődni, itt csakis a korábbi iskolai és más keretek között folytatott tanulás és az élettapasztalatok alapján kialakult általános készségek meglétét érdemes vizsgálni. Végül – és a korábbiakban említettek ettől nyilván nem függetlenek – e változás egyik meghatározó oka az, hogy a modern gazdaság és társadalom új igényeit – melyekről korábban részletesen szó esett – az oktatás felé közvetítő politikák a méréseket folytatókat tudatosan ebbe az irányba kívánják nyomni. Ebből a szempontból is figyelemre méltó az a mód, ahogy a PISA-program keretében meghatározzák a vizsgálandó tudást (lásd a keretes írást). E program nemcsak a mért tudás meghatározását tekintve követi az itt említett tendenciákat, hanem abban is, hogy ehhez az új tudásdefinícióhoz magukat a vizsgálati eszközöket, a teszteket is hozzáigazítja.

Az OECD PISA-programjában vizsgált készségek

Az olvasás (reading literacy) esetében arról a képességről van szó, amely ahhoz szükséges, hogy „írott szövegeket megértsünk, használjunk, és azokra reflektáljunk annak érdekében, hogy megvalósíthassuk személyes céljainkat, fejlesszük tudásunkat és a bennünk rejlő potenciált, valamint a társadalomban való részvételünket”.

A matematika (mathematical literacy) esetében a hangsúly azon van, hogy a tudományra „milyen szüksége van az egyénnek mai és jövőbeni személyes, szakmai és társadalmi életében, a társaival való kapcsolataiban, továbbá abban, hogy konstruktív, a problémák iránt érzékeny és azokra reflektálni képes személyiséggé váljék”.

A természettudományok (scientific literacy) esetében az embernek azon a képességén van a hangsúly, hogy a „tudományos tudást használni tudja, kérdéseket és tapasztalati alapokon nyugvó következtetéseket tudjon megfogalmazni annak érdekében, hogy megértse, és segíteni tudja azokat a döntéseket, amelyek a természeti világra és az embernek e világban végrehajtott változtatásaira vonatkoznak.”

Forrás: OECD, 2000d

Mindezek jól jelzik, hogy a nemzetközi szintéren az iskolák eredményességét és a tanulás/tanítás minőségét egyre kevésbé annak alapján kívánják értékelni, vajon a tanulók a tantárgyi tudás milyen mértékére tettek szert: ehelyett a hangsúly arra tevődik, hogy a tanulás eredményeképpen az egyénekben milyen mértékben alakultak ki olyan kompetenciák, amelyek képessé teszik arra, hogy későbbi egyéni és társas életükben boldoguljanak, s hogy a modern társadalomnak és gazdaságnak alkotó tagjaivá váljanak. E mögött – ha ez így ritkán fogalmazódik is meg – valójában az oktatás alapvető céljairól való gondolkodás egyfajta átalakulása is jól kitapintható, ami viszont alapvetően meghatározza azt is, hogy milyen módon gondolkodunk az eredményesség, a hatékonyság és a minőség problémáiról.

A nemzetközi mérések mellett az oktatás minőségéről folyó gondolkodásra talán az amerikai eredetű „eredményes iskola mozgalom” (school effectiveness movement), és az ehhez kapcsolható vagy ide visszavezethető szakmai viták és kutatások gyakorolták a legjelentősebb hatást (Scherens, 1992). Ezek az elmúlt évek során több olyan fontos következtetéshez vezettek, amelyek ma már nagymértékben befolyásolják azt a gondolkodást, mely az oktatás minőségéről és eredményességéről, illetve az ezek javítását célzó politikákról folyik (lásd a keretes írást).

Az iskolák eredményességét meghatározó tényezők

(az „eredményes iskola mozgalomhoz” kapcsolódó kutatásokból fakadó fontosabb következtetések)

· A kutatási eredmények azt mutatják, hogy a tényleges tanítási és tanulási helyzethez közelebb lévő tényezők nagyobb hatást gyakorolnak az oktatási eredményekre, mint az olyan távolabbi elemek, amilyen az irányítási környezet vagy az iskola szintje feletti feltételek.

· Az eredmények javítása elsősorban olyan nyilvánvaló tényezőktől várható, mint amilyen a feladatvégzésre és a tanulásra fordított idő.

· A strukturált „tanárközpontú” tanítási stratégiák mellett szóló kutatási eredmények meggyőzőbbek, mint azok, amelyek a modernebb, konstruktivista megközelítésekre[5] és a független tanulásra helyezik a hangsúlyt.

· A nemzetközi összehasonlító vizsgálatok azt jelzik, hogy az eredményességet növelő tényezőket nem könnyű az országok között átvinni, más szavakkal: ami az egyik országban működik, nem biztos, hogy egy másikban is fog.

· Az oktatás hatékonyságával kapcsolatos újabb kutatások megkérdőjelezik azt az – e megközelítési módon belül néhány évvel korábban még általánosan elfogadott – uralkodó véleményt, hogy a „pénz nem számít”. Az osztályok nagyságával összefüggő kísérleti vizsgálatok és a tanárok végzettségi szintjével kapcsolatos korrelációs elemzések kimutatták, hogy ezeknek a tényezőknek (pl. a kisebb osztályméreteknek az iskolai kezdő szakaszban vagy a tanárok megfelelő szintű tantárgyi tudásának és verbális képességeinek) jelentős hatásuk van.

· Az oktatás hatékonyságával és az iskolai eredményességgel összefüggésben felhalmozódott tudás elsősorban az iskolai kezdő szakaszra és az alsó középfokú oktatásra vonatkozik, a magasabb ISCED szintekre vonatkozó kutatások csak részleges eredményeket hoztak…”

Forrás: Scherens, 2000

Korábban utaltunk már arra, hogy a tanulási teljesítmények értékelése során egyre nagyobb figyelmet fordítanak a tantárgyakhoz nem feltétlenül köthető, ezért gyakran tantárgyközinek nevezett kompetenciákra (CCC). Ezek olyan területeket foglalnak magukba, mint az általános problémamegoldó képesség vagy a kommunikációs, kooperatív és személyes önérvényesítési képességek (OECD, 1997; Dossey et al, 2000). Annak érdekében, hogy ezek mérhetőek legyenek, a nyolcvanas évek eleje óta sokféle erőfeszítést tettek. Így ma már számos olyan komplex, általában gyakorlati élethelyzetekhez kötődő feladatsor áll rendelkezésre, amelyek megoldása egyszerre többféle tantárgyhoz köthető tudás mozgósítását kívánja (pl. a költségeket és az időt optimalizáló terv elkészítése egy utazáshoz, cselekvési terv létrehozása valamilyen társadalmi cél elérése érdekében stb.). Ezek természetes módon visszahatnak a tanítási folyamatra is: az iskolákat és a pedagógusokat arra késztetik, hogy a tanításba az ismeretek egyszerű továbbadásán túl minél több ilyen gyakorlati feladat-megoldási helyzetet építsenek bele.

Az elmúlt évtizedben több országban tettek erőfeszítéseket olyan indikátorok kidolgozására és alkalmazására, amelyek segítségével megbízhatóbb módon értékelhető a tanulás, az iskolák és általában az oktatási rendszerek teljesítménye. Nemzetközi szinten különösen az OECD ún. INES (Indicators of Education Systems) programja érdemel figyelmet. Az ennek keretében gyűjtött adatok az évente megjelenő és Magyarországon is gyakran idézett Education at a Glance c. kiadványban (OECD, 2000g) olvashatók. Ezek kiterjednek az oktatás szinte valamennyi aspektusára, beleértve a finanszírozást, az oktató személyzetet, az oktatás tartalmát és a döntéshozatali rendszert. Az INES-program egyik fontos célja, hogy olyan újabb indikátorokat dolgozzon ki, melyek megalapozhatják az oktatáspolitikai döntéshozatalt.

Az oktatás minőségének és értékelésének kérdése az elmúlt évtizedben az Európai Unióban is növekvő figyelmet kapott, immár nemcsak a tagállamok, hanem a közösségi szervek szintjén is. Ennek azért van kiemelkedő jelentősége, mert a minőség szorosan összefügg az oktatás tartalmi és szervezeti kérdéseivel, amelyek – mint ismeretes – a tagállamok hatókörébe tartoznak, és amelyek harmonizálását az Európai Uniót létrehozó szerződés explicit módon tiltja. Továbbá az egyes tagállamok között – eltérő oktatásügyi, pedagógiai és kulturális hagyományaik folytán – igen nagy különbségek találhatóak azzal kapcsolatban, hogy az oktatás területén mit értenek minőség alatt. Az eltérő minőségdefiníciók közelítése még akkor is igen nehéz lenne, ha az egyes országok ezt szükségesnek tartanák. Amíg bizonyos országok azt tartják, hogy az oktatás eredményességének legfontosabb mércéje az egységes nemzeti standardoknak való megfelelés és a hagyományos tantárgyi ismeretek elsajátításának a mértéke, addig más országok inkább elfogadják a standardok helyi-intézményi szintű meghatározásának a lehetőségét, és a tantárgyi ismereteknél fontosabbnak tartják a gyakorlati életben szükséges kompetenciák meglétét. Ennek megfelelően az országok egy részében a hangsúlyt inkább a tanulmányi teljesítmények tesztekkel történő mérésére és az iskolák külső értékelésére helyezik, máshol nagyobb jelentőséget tulajdonítanak a belső értékelésnek, ezen belül pedig az olyan „puhább”, gyakran nehezen számszerűsíthető elemeknek, mint a szervezeti légkör, a menedzsment színvonala vagy az iskolát igénybe vevők elégedettsége. Ezek az eltérő, gyakran egymással ellentétes értékelési paradigmák persze egy-egy országon belül is megfigyelhetők, csupán különböző szakmai csoportok képviselik azokat.

Az értékelési és a mögöttük meghúzódó pedagógiai modellekről persze elkerülhetetlenül európai szinten is folyik a vita. E vitát maga az Európai Unió is bátorítja, ugyanis a kilencvenes évek elejétől kezdve egyre inkább úgy érezheti, hogy ezen a területen is van felelőssége. Az Uniót létrehozó szerződés az évtized elején közösségi feladatként fogalmazza meg a „minőségi oktatás” fejlesztését, amit nem nehéz úgy értelmezni, mint az „oktatás minőségért” való felelősséget. Emellett egyéb tényezők is az e területen való nagyobb közösségi aktivitás irányába mutatnak. Közülük különösen az oktatási rendszerek növekvő nyitottságát és a hallgatói mobilitás erősödését kell említenünk. Elsősorban annak a változásnak a hatása figyelemre méltó, amely a diplomák és a végzettségek kölcsönös elfogadásának a mechanizmusaiban történt a nyolcvanas évek végén. Egészen odáig azzal próbálkoztak, hogy a végzettségek egy részénél megpróbáljanak megegyezni a képzési tartalomban, és ezt tekintették a kölcsönös elfogadás alapjának. Több évtizedes erőfeszítések után azonban szakítottak ezzel a megközelítéssel, és áttértek a bizalmi alapon történő kölcsönös elismerés rendszerére, abból kiindulva, hogy az azonos hosszúságú képzéseket – az eseti mérlegelés bizonyos fokú szabadságát meghagyva – az Unión belül kölcsönösen elfogadják. Ezzel egészen új helyzet jött létre. A képzés tartalmával szemben (amelyről tehát immár nem egyeztetnek) felértékelődött ugyanis a képzést nyújtó intézmény „megbízhatósága”, vagyis az, hogy képes-e garantálni a képzés minőségét. Erős érdekeltség támadt abban, hogy az egyes országoknak rálátása legyen arra, vajon a többi ország intézményeiben milyen módon szervezik meg az oktatást, mit tesznek a minőség és a szervezeti megbízhatóság érdekében. Ez a változás önmagában is olyan hatással volt, hogy a külső tartalmi követelményeknek való megfeleléssel szemben felértékelte a belső értékelést és a minőség garantálására folyamatosan képes intézményi szintű minőségbiztosítási mechanizmusok kiépítését.

Nem meglepő tehát, hogy az Európai Unión belül folyó szakmai vitában a minőségnek és az értékelésnek az a fajta definíciója került előtérbe, amely a hangsúlyt az önértékelésre, a környezettel – ezen belül elsősorban az intézmény szolgáltatásait igénybe vevőkkel – való kommunikációra, a tőlük visszaérkező jelzésekre, a minőséget garantáló és a folyamatos önfejlesztés igényét generáló szervezeti és vezetési elemekre helyezi. Jól látható ez például azokból az ajánlásokból, melyeket a tagországok szakértői 1998-ban fogadtak el egy olyan kétéves program lezárásaként, amelynek az volt a célja, hogy a minőség iskolai értékelésének eszközrendszerét fejlesszék ki, és közös európai minőségértékelő eszközöket hozzanak létre. Az ajánlásokat négy kulcsszereplőhöz címezték: az iskolákhoz, a társadalmi partnerekhez, a nemzeti kormányokhoz és az Európai Unió Bizottságához (lásd 5. táblázat).

5. táblázat
Az EU-tagállamok szakértőinek az oktatási értékeléssel kapcsolatos Bécsi Ajánlásai (1998)

Iskolák számára	Az önértékelés legyen az intézményi stratégia része
	A kritériumai világosan legyenek megfogalmazva
	Az ehhez szükséges kompetenciák elsajátítása kapjon támogatást
	Vonják be az érintetteket
	Ismerjék el a másokkal (külsőkkel) való kommunikáció fontosságát
	Fogadják el a tájékoztatásért való felelősséget
Társadalmi partnerek számára	Támogassák, hogy az önértékelés az intézményi stratégia része legyen
	Aktívan vegyenek benne részt
	A szakmai elemekre koncentráljanak
	Segítsék ezen a területen az iskolákat
	Stimuláló kérdéseket tegyenek fel az iskoláknak
	Segítsék az iskola és a helyi közösség közötti kapcsolat fejlődését
Kormányok számára	Az önértékelést illesszék bele az oktatásfejlesztés stratégiájába
	Támogassák az érinttetek részvételét
	Támogassák az információk és a tapasztalatok cseréjét
	Illesszék be az önértékelést a nemzeti szabályozási keretekbe
	Törekedjenek a külső és belső értékelés egyensúlyára
	Tegyék lehetővé az iskolák számára, hogy a saját viszonyaikhoz illeszkedő megközelítést válasszanak
	Segítsék elő iskolák felkészültségét
	Segítsék elő az önértékelési eszközök fejlesztését
	Segítsék elő az EU-programok nemzeti megismertetését
Az Európai Bizottság számára	Tegye ezt a közösségi stratégia részévé
	Adjon ennek a területnek prioritást a SOCRATES-programon belül
	Segítse elő a jó példák terjesztését
	Rendszeresen készítsen erről a területről jelentéseket
	Támogassa a csere- és látogatási programokat
	Támogassa az EU szintű konferenciák, szemináriumok szervezését
	Folytatódjék az EU önértékelési projektje

Forrás: European Commission, 1999b

A minőség kérdésével a kilencvenes évek végén azonban az Európai Unióban már messze nem csak szakértői szinten foglalkoztak. A tagországok és a társult országok oktatási minisztereinek 1998-ban, Prágában tartott tanácskozásának ez volt a legfontosabb témája: itt született döntés arról, hogy az Unió alakítson ki egy olyan, az oktatás eredményességének értékelésére alkalmas saját indikátorkészletet, amelyet korábban az OECD keretében a fejlett országok létrehoztak. Ennek azért van jelentősége, mert amíg az OECD a nemzetközi közösség egyszerű konzultációs fórumaként működik, és nincsenek sem közvetlen jogosítványai, sem olyan erőforrásai, amelyekkel az országok belső folyamatait befolyásolni tudná, az Európai Unió ilyenekkel rendelkezik. Nem véletlen, hogy az említett ülésről kiadott anyag így fogalmaz: „Elfogadva azt, hogy az oktatás nemzeti kompetenciába tartozik, az oktatási rendszerek nemzeti értékelését néhány kulcsindikátor és határkő (benchmarks) kijelölésével segítjük” (Final Report 1998).

A minőség értékelésének a Bécsi Ajánlásokban megfogalmazódó formájával kapcsolatos elkötelezettség növekedésére utal az a tény, hogy az Európai Unió „kormánya”, az Európai Bizottság 2000 elején elkészített egy, a legfontosabb közösségi politikai döntéshozó és jogalkotó szervek (a Tanács és a Parlament) elé terjesztendő ajánlástervezetet, amely az iskolai értékeléssel foglalkozik, és amely kifejezetten a Bécsi Ajánlások szellemét követi (European Commission, 2000a). A tervezett ajánlás többek között arra szólítja fel az Unió tagállamait, hogy az önértékelést előtérbe helyező és a nyilvánosság számára átlátható minőséget biztosító rendszereket működtessenek, elősegítve az iskolák ilyen irányú kapacitásainak fejlesztését, a külső értékelésben a támogató jelleget erősítsék, és hogy az értékelési folyamatba vonják be a társadalmi partnereket, továbbá erősítsék e folyamat európai dimenzióját (lásd a keretes írást). A tervezet olyan anyagi forrásokat is rendelt az ajánlás mellé, amely lehetővé tenné az abban foglaltak megvalósítását célzó konkrét közösségi programok elindítását, illetve folytatását. Nem túlzás azt mondani, hogy mindez jelentős áttörést jelent az Unió oktatásügyi történetében, hiszen arra utal, hogy a közösség egyik legfontosabb döntéshozó szerve, a Bizottság elkötelezte magát az iskolai értékelésnek egy olyan megközelítése mellett, amely összhangot próbál teremteni a külső értékelés hagyományos mechanizmusai és a belső értékelés és minőségfejlesztés modern formái között. Érdemes továbbá megemlíteni, hogy ez részben annak a megközelítésnek a kiterjesztését jelenti az iskolai oktatás felé, amely a felsőoktatásban már korábban közösségi megerősítést nyert (European Commission, 1993).

Az Európai Bizottság javaslata az Unió politikai döntéshozó szervei számára az iskolai értékeléssel kapcsolatos uniós ajánlásra

A TAGÁLLAMOK KÖZOKTATÁSI RENDSZEREIBEN A KÖVETKEZŐ MÓDON KAPJON TÁMOGÁST A MINŐSÉG JAVÍTÁSA:

1. Átlátható minőségrendszerek támogatása, illetve létrehozása a következő célokkal:

(a) az iskolai oktatás mint az élethosszig tartó tanulás alapja minőségének megőrzése az egyes tagállamok sajátos gazdasági, társadalmi és kulturális viszonyai között, megfelelő figyelmet biztosítva az európai dimenzió számára;

(b) az iskolai önértékelésnek, mint olyan módszernek a támogatása, amely a tanulást és az iskolai munka javítását bátorítja az iskolai önértékelés és a külső értékelés kiegyensúlyozott keretei között;

(c) az iskolai céljának és a célok megvalósítása feltételeinek világossá tétele, továbbá annak biztosítása, hogy az önértékelési megközelítés összhangban legyen a szabályozás egészével.

2. A külső értékelés támogatása, illetve létrehozása a következő célokkal:

(a) az iskolák önértékelésének támogatására és bátorítására irányuló monitorozás, továbbá módszertani támogatás;

(b) az iskola számára olyan külső megítélés biztosítása, amely lehetővé teszi, hogy ez az állandó javulás folyamatába épüljön bele.

3. Valamennyi érdekelt bevonásának bátorítása és támogatása az értékelés egész folyamatába a következő célokkal:

(a) egy döntő és kreatív elem hozzáadása az iskolai önértékeléshez;

(b) az iskola javításáért való megosztott felelősség biztosítása.

4. Az önértékelés használatát és irányítását célzó képzés támogatása a következő célokkal:

(a) az iskolai önértékelés mint az iskolák fejlődési képességét erősítő eszköz eredményesen működjön;

(b) biztosítani lehessen az iskolai önértékelés követésre méltó gyakorlatának és új eszközeinek hatékony elterjesztését.

5. Az iskolák egymástól való tanulási képességének támogatása nemzeti és európai keretek között a következő célokkal:

(a) a követésre méltó gyakorlatok, a hatékony eszközök és elérendő célok (benchmarks) kijelölése;

(b) olyan hálózatok létrehozása, amelyek lehetővé teszik egymás kölcsönös támogatását. és külső stimulust adnak az értékelési folyamat számára.

6. Az iskolai oktatás minőségéért felelős hatóságok együttműködésének és az európai hálózatépítésnek a támogatása:

Ez az együttműködés a következő területekre terjedhet ki:

(a) az információ és a tapasztalatok cseréje különös tekintettel a módszertani fejlesztésre és a követésre méltó gyakorlatok példáira;

(b) a nemzeti oktatási rendszerekre vonatkozó összehasonlítható adatok, indikátorok és elérendő határkövek (benchmarks) fejlesztése annak érdekében, hogy a követésre méltó gyakorlatokról való tapasztalatcserében összehasonlíthatóvá váljanak az erősségek és a gyengeségek;

(d) a területtel foglalkozó szakértők nemzetközi kapcsolatteremtésének elősegítése.

Forrás: European Commission, 2000a)

Felelősségmegosztás, partnerség és együttműködés

A modern oktatási rendszerekben zajló változások között kétségtelenül kiemelt figyelmet érdemelnek azok, amelyek az oktatási rendszer szabályozását ezen belül különösen a Felelősségmegosztás rendszerét, az állam szerepét, illetve az állam és az oktatási rendszer közötti kapcsolatokat érintik. A rendszerszabályozásnak, a felelősségmegosztásnak és az állami kontrollnak azok a formái, amelyek a XVIII. és XIX. század folyamán nemzeti keretek között kialakultak, a XX. század utolsó évtizedeiben elbizonytalanodtak, és alapvető változások kezdődtek el. Ennek egyik jele a decentralizációs és az intézményi autonómiát erősítő oktatáspolitikák megjelenése.

A decentralizáció sokféle arca

Decentralizációs vagy az intézményi autonómiát erősítő oktatáspolitikákról beszélve valójában az oktatási rendszer szabályozásának és irányításának sokarcú átalakulási folyamatáról beszélünk, amelynek során megváltozik az oktatásért való felelősség vagy az oktatás feletti ellenőrzési hatalom elosztása. E változás oly módon történik, hogy a korábban egy központban vagy a legfelsőbb irányítási szinten koncentrálódó felelősség és hatalom több szereplőhöz vagy alsóbb szintekre kerül. A különböző országok tapasztalatai alapján e folyamatnak sokféle típusa azonosítható, amelyeknek nem is mindegyikét lehet a szó megszokott értelmében decentralizációnak nevezni (lásd 6. táblázat). Továbbá e típusok kombinálódhatnak is egymással (Winkler, 1991; Green et al, 1999; Charlot, 1999).

6. táblázat
Az oktatásért való felelősség átruházásának jellegzetes formái

A felelősségátruházás típusa	A felelősség átruházásának célpontja
Dekoncentráció	Az állami igazgatás alsóbb szintű szervei
Decentralizáció	Helyi közösségek önálló képviseleti szervei (települési és regionális önkormányzatok)
Iskolai autonómia	Önállóvá váló, de továbbra is közintézményként működő oktatási intézmények (ezen belül a menedzsment vagy az oktatók közössége)
Piacosítás, privatizáció	Magán vagy kvázi magán (pl. független igazgatótanácsok ellenőrzése alá helyezett) iskolák)
Részvétel, partnerség	Társadalmi partnerek (szülők, munkáltatók, civil szervezetek)
Közösségi autonómia	Nyelvi, vallási, kulturális, etnikai, nemzeti közösségek
Dereguláció	Nincs konkrét célpont: a szabályok mennyisége és szabályozó ereje általában csökken

A felelősség delegálásának első jellegzetes formája, amikor azt az oktatásért felelős központi kormányzati szervtől alsóbb közigazgatási szintekhez helyezik át. Ennek azonban két, egymástól nagymértékben eltérő típusa ismert: az első esetében a delegálás alsóbb szintű kormányzati hivatalokhoz történik, a másodikban viszont több vagy kevesebb politikai autonómiával rendelkező, helyi közösségekhez vagy önkormányzatokhoz (az utóbbira jellegzetes példa a magyar decentralizáció). Egy másik jellegzetes forma esetében a felelősséget magához az oktatást végző intézményekhez delegálják, azonban ennek is többféle típusa lehetséges. Az egyik, amikor az intézményt továbbra is közintézménynek tekintik, és a felelősséget a kinevezett vezetőhöz vagy az intézményben közalkalmazottként hivatásukat gyakorló tanárokhoz delegálják (esetleg konzultatív jogokat adva a szülőknek és más külső szereplőknek). A második esetben az intézményt kvázi vagy tényleges piaci szereplőnek tekintik, amely azért felel, hogy igénybe vevőknek megfelelő oktatási szolgáltatást nyújtson. Ilyenkor az intézményt gyakran a társasági szférához hasonló igazgatótanács irányítására bízzák, és jelentős jogokat biztosítanak a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztóknak (e forma radikálisabb megoldása a privatizáció). Egy harmadik forma esetében az oktatási rendszer meghatározott szegmentumai feletti ellenőrzést nyelvi, kulturális, vallási vagy etnikai közösségekhez delegálják. Ilyen esetekben az is előfordulhat, hogy a szó megszokott értelmében nem is történik decentralizáció, azaz az adott közösség az oktatási rendszernek az ellenőrzése alá helyezett részeiben változatlanul centralizált irányítást alkalmaz. Végül önálló típusként kell említeni a decentralizációnak azt a formáját, amikor a döntési felelősséget a társadalmi partnerekkel (pl. munkáltatókkal, gazdasági érdekképviseletetekkel) osztják meg. Ez a forma mindenekelőtt a szakmai képzésre jellemző, de nem idegen az oktatás más területeitől sem. Emellett beszélhetünk általában deregulációról, amikor egyszerűen csökkentik a szabályozók mennyiségét.

A decentralizáció e formái kiegészíthetik, vagy adott esetben ellensúlyozhatják egymást. Ez utóbbi külön figyelmet érdemel, hiszen az egyes formákat nem egyszer éppen e kiegyensúlyozás miatt kombinálják. Az intézményekhez delegált hatalmat például gyakran a társadalmi partnereknek adott beleszólási jogok révén egyensúlyozzák ki, vagy a helyi közösségek hatalmát korlátozzák az intézményeknek biztosított jogokkal. A decentralizáció így a leggyakrabban nem egyszerűen a felelősség alsóbb szintekre való delegálását jelenti, hanem egyúttal horizontális, illetve több szereplő közötti megosztását is.

Alig van olyan fejlett ország, ahol a felelősség megosztásának egyik vagy másik fent említett formája, illetve gyakran ezek valamilyen kombinációja ne jelenne meg. Joggal merül fel a kérdés, vajon mi készteti az országokat arra, hogy szinte valamennyien ebbe az irányba haladjanak. Milyen okai lehetnek az oktatásügyi decentralizációnak?

A decentralizációs politikák háttere

Az oktatásügyi változások nemzetközi összehasonlító elemzése a decentralizáció többféle, egy időben jelentkező és egymást erősítő okát tárja fel, amelyek nagy része összekapcsolható a fejlett kapitalista társadalmakban és gazdaságokban a hatvanas évek vége óta zajló átfogó változásokkal. Coombs (1971) már a hetvenes évek elején felhívta a figyelmet a bürokratikus irányítással és túlzott centralizációval együtt járó problémákra, azóta az ilyen típusú jelzések folyamatosan sokasodtak, és a decentralizált megoldások alkalmazását valamennyi mérvadó nemzetközi szervezet ajánlja (World Bank, 1995; European Commission, 1997b; UNESCO, 1997).

A közoktatási decentralizációt kiváltó, egymás hatásait kölcsönösen erősítő tényezőknek ma már hosszú listáját állíthatjuk fel (lásd a keretes írást). E lista több eleme önmagában is elég jelentős ahhoz, hogy az oktatási rendszerekben decentralizációs folyamatokat indítson el, ha azonban együtt tekintjük őket, akkor nem juthatunk más következtetésre, mint arra, hogy a korunkban a decentralizáció – és ez alatt itt is a korábban jelzett sokféle megnyilvánulási formát értjük – a modern közoktatási rendszerek egyik legfontosabb, történelmi léptékű átalakulásnak is tekinthető tendenciáját alkotja.

Az oktatásügyi decentralizáció egymást erősítő jellegzetes okai

· Tágabb igazgatási és kormányzati reformok

· Pénzügyi megszorítások és racionalizáció

· Decentralizált munkaerő-piaci politikák, a munkanélküliség elleni küzdelem

· Makropolitikai változások, a hatalmat gyakorló politikai erők cserélődése, a modern államok legitimitás-problémái

· Szociáldemokrata és más részvételi mozgalmak

· Piaci liberalizáló politikák és ideológiák

· Növekvő fogyasztói tudatosság és igények

· Társadalmi-kulturális átalakulás: a posztmodern társadalom gondolata

· Az átfogó oktatási reformokba vetett hit elmúlása

· A komplex nagyrendszerek menedzselésének nehézségei, rendszerintegrációs problémák

· Az eredményesség és a minőség javítását célzó ágazati politikák

· A hátrányos helyzetűeket segítő politikák

· Közösségi mozgalmak

· Az élethosszig tartó tanulás gondolata és politikája

· Az innovációkat támogató politikák

· A progresszív pedagógiák hatásai

· Modern menedzsmentelméletek

· Modern kommunikációs és információs technológiák, távoktatás

· Az oktatási termékek nemzeti és nemzetközi piacának kialakulása és terjedése

· Nemzetközi, nemzetfeletti hatások, EU-integráció

A decentralizáció irányába ható tényezők legnagyobb része az oktatási ágazaton kívül található, melyek valamennyi szektorban az oktatásban megfigyelthez hasonló változásokat indukálnak (ilyenek például a közkiadások általános visszafogása vagy a közigazgatási-kormányzati rendszerek átfogó reformjai). Kisebb részük magán az oktatási ágazaton belül jelentkezik, de általában ezek mögött is megtalálható valamilyen kívülről ható tényező (ilyen például az élethosszig tartó tanulás). Ezek némelyikéről érdemes részletesebben is szót ejteni.

A közigazgatási és közfinanszírozási reformok. A társadalomirányítás átfogó változásai elkerülhetetlenül hatnak az oktatásirányítás rendszerére. A fejlett országokban folyó közigazgatási reformok során követett olyan elvek, mint amilyen (1) az operatív irányítás felől a stratégiai irányítás felé vagy (2) a működtető szereptől a fejlesztő felé történő elmozdulás; (3) a direkt módszerek helyett indirekt irányítási eszközök alkalmazása; (4) néhány radikálisan új elemeknek, így az értékelés és a kommunikáció bevonása az irányítási eszközök közé, (5) az igazgatás ellenőrző szerepe helyett a szolgáltató funkció és az ügyfélbarát megoldások hangsúlyozása; (6) általában az irányítás rugalmasságának, reagáló és problémamegoldó képességének a növelése; (7) az új információs és kommunikációs technológiák alkalmazása vagy (8) a magán szereplők bevonása, ami meghatározott szolgáltatások privatizálásáig vagy „kiszerződéséig” terjedhet (OECD, 1995c) mind visszahatottak az oktatási szektorra is. Az a tény, hogy számos országban ezeknek az elveknek megfelelő közigazgatási reformokat indítanak el, önmagában is kiváltja az oktatásügyi decentralizációt, még akkor is, ha magán az oktatási ágazaton belül nem jelenik meg ezzel kapcsolatos igény. Jellegzetes példa erre Franciaország, ahol az oktatás lényegében a nagypolitika szintjén elhatározott átfogó decentralizáló reformot követte.

Költségvetési megszorítások, finanszírozási válság. Több fejlett országban meghatározó jelentősége volt a decentralizációs folyamat elindításában a hetvenes évek elején kirobbant olajsokknak, az ezt követő gazdasági válságnak és a közszolgáltatásokban ennek nyomán bekövetkező költségvetési megszorításoknak. Az államok nemegyszer elsősorban azért tolták át a felelősség egy részét helyi szintre, mert nem voltak képesek eleget tenni a velük szemben hagyományosan megfogalmazott igényeknek, vagy mert nem tudtak tovább finanszírozni olyan programokat, amelyekre a központi irányítói hatalom részben a legitimitását építette. Hasonló tendenciák a harmadik világban is lezajlottak: a Világbank például a 80-as és a 90-es években a legszegényebb országokban több decentralizációs oktatásügyi reformot is támogatott.

A munkaerőpiacra és a foglalkoztatásra vonatkozó politika változásai. A munkanélküliség elleni küzdelem és az ehhez kapcsolódó foglalkoztatáspolitika, amint arra többször utaltunk, a hetvenes évtized közepétől kezdve meghatározó hatást gyakorol az oktatáspolitikára, ezen belül az oktatási ágazatban alkalmazott irányítási és szabályozási megoldásokra is. A munkanélküliség elleni küzdelemben a fejlett országok tudatosan olyan megközelítést követnek, amelyben kiemelkedő szerepe van a helyi megoldásoknak, a lokális és regionális foglalkoztatási programoknak, az egyes munkavállaló és az intézmények közötti megegyezéseken alapuló kapcsolatoknak. Ez az oktatási ágazatot is arra készteti, hogy az egyes intézményeket a lokális munkaerőpiac szereplőivel való kapcsolatok kiépítésére bátorítsa. Sok helyen az átfogó foglalkoztatáspolitikai intézkedéscsomagok fontos részévé váltak az olyan aktív programok, amelyeket az oktatási ágazaton kívül lévő foglalkoztatási ügynökségek oly módon szerveznek, hogy a megvalósításukra iskolákkal kötnek megállapodásokat, ami önálló intézményeket feltételez.

A piaci liberalizációt támogató gazdaságpolitikák. A hetvenes évek olajválságát követően számos országban szakítottak az erős állami beavatkozásra, a növekedés tudatos serkentésére és tervezésére, illetve a munkanélküliség és az infláció közvetlen kormányzati eszközökkel való kordában tartására épülő, addig sikeres Keynes-féle gazdaságpolitikával. Ennek helyét olyan liberális gazdaságpolitikák vették át, amelyek az állami beavatkozás visszaszorítását, a piaci mozgások felszabadítását, a közszolgáltatások privatizálását és a fogyasztói választás rendszerszabályozó szerepének erősítését szorgalmazta. Ez szükségképpen hatott az oktatásra: e gazdaságpolitikai gondolkodás képviselői számos olyan, az oktatást is érintő következést vontak le (pl. Freidman, 1996), amelyek később – elsősorban az angolszász országokban – a kormányzati oktatáspolitikára is jelentős hatást gyakoroltak. Ez a fajta, a piac szerepét hangsúlyozó oktatásügyi gondolkodás alapvetően befolyásolta például az 1988-as angol oktatási reformtörvényt és az ahhoz kapcsolódó későbbi változásokat, majd ezek a nemzetközi kommunikáción keresztül igen nagy hatást gyakoroltak egész Európában. Hasonló hatásuk volt a választás szabadságát (free choice) hangsúlyozó amerikai oktatáspolitikai megközelítéseknek.

Makropolitikai átalakulások. Az említett gazdasági, kulturális és társadalmi változások jelentős része annak nyomán vált az oktatást is befolyásoló tényezővé, hogy a hetvenes-nyolcvanas években több országban alapvető politikai változások történtek. Megerősödtek a liberális-konzervatív mozgalmak, és hatalomra kerülve néhány országban korábban elképzelhetetlen radikális reformokat hajtottak végre az oktatás szférájában is. A dél-európai országokban a diktatúrák összeomlása után a kialakuló új demokráciák az oktatás területén is a helyi-intézményi autonómiát erősítő demokratikus változásokat hajtottak végre. A kilencvenes évtized elején a diktatórikus rendszerek felszámolása a kelet- és közép-európai országokban indított el hasonló változásokat.

A korábbi reformstratégiákba vetett hit megingása. A decentralizált megoldások felértékelődésének fontos oka volt a korábbi oktatási reformok eredményességével kapcsolatos kételyek megjelenése (Weiler, 1978; Husén, 1979, 1994). Igen erős kétség fogalmazódott meg azzal kapcsolatban, vajon a hatvanas-hetvenes évek állam által kezdeményezett nagy reformjai mennyire teljesítették az olyan célokat, mint az oktatás egyenlőbbé tétele és minőségének javítása. Szakmai és politikai körökben egyaránt olyan meggyőződés alakult ki, hogy az átfogó állami reformok nem képesek azokat a célokat megvalósítani, amiért kezdeményezték őket. Ezzel párhuzamosan egyre gyakrabban fogalmazódtak meg javaslatok olyan fejlesztési programokra, amelyek kifejezetten intézményi vagy helyi szintű innovációkra épültek.

A minőség és a hatékonyság javítása. Láttuk, hogy a nyolcvanas és kilencvenes évek egyik legnagyobb jelentőségű oktatásügyi változása a minőség, az eredményesség és a hatékonyság céljainak az előtérbe kerülése volt. A hetvenes évek végétől kezdve e célok elérésének egyik leggyakrabban említett és alkalmazott eszközévé éppen a decentralizáció és különösen az intézményi önállóság erősítése vált. E mögött az a tapasztalatokon alapuló meggyőződés húzódik meg, hogy a gyenge minőség egyik meghatározó oka a minőség javítása iránti elkötelezettség hiánya, amit gyakran a túlszabályozottsággal és a bürokratikus szabályozással magyaráztak. Ennek ellensúlyozására jelent meg az a törekvés, hogy az iskolákba bevezessék az intézményi, munkavállalói és fogyasztói érdekeltség felkeltésére az üzleti világban alkalmazott – eleve önálló intézményeket feltételező – menedzsment megközelítéseket (Van Haecht 1996; OECD, 1995d; OECD, 1989a; OECD, 1989b; OECD, 1994b). Az olyan fejlesztési törekvések, mint amelyeket a már korábban említett hatékony iskola mozgalom vagy az intézményi bázisú tantervfejlesztés (Ballér, 1996, Scheerens, 1992; OECD, 1994c) képviselnek, eleve decentralizált irányítási környezetet feltételeznek, és általában a bürokratikus rendszerek rossz hatékonyságára és gyenge alkalmazkodóképességére hívják fel a figyelmet. Az USA-ban kialakult, de Európában is jelentős hatást gyakorló eredményes iskola mozgalom számára a decentralizáció és az iskolai önállóság az egyik legfontosabb olyan eszközként jelenik meg, amely segítségével az iskolai oktatás eredményessége jobbá tehető. Ugyanez látható egy sor egyéb fejlesztési megközelítésben, így például azokban az előző részben idézett kezdeményezésekben, amelyek iskolai önértékelésre épülő értékelési vagy minőségbiztosítási rendszerek európai szintű fejlesztésére törekednek (European Commission, 1999b).

Az iskolai kudarc elleni küzdelem. Korábban utaltunk már rá: a hetvenes-nyolcvanas évek egyik meghatározó jelentőségű felismerése volt az, hogy az iskolai kudarc és a társadalmi leszakadás elleni küzdelem akkor lehet sikeres, ha az egyes iskolák a környezetükkel együttműködve egyéni stratégiákat alakíthatnak ki. A helyi és az intézményi önállóságra épülő megoldásoknak különösen nagy lökést adott annak a következtetésnek a levonása, hogy az egységességet hangsúlyozó rendszerek gyakran kevésbé sikeresek az iskolai kudarc elleni küzdelemben, mint azok, amelyek lehetővé teszik sajátos helyi és intézményi megoldások alkalmazását. Ez a hatás különösen Franciaországban volt erős: a francia decentralizációs politika sok szempontból visszavezethető a leszakadókról való gondoskodás politikájára, ezen belül az oktatási prioritási zónák kijelölésére (Derouet, 1991; Charlot, 1999).

Az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolat átalakulása – az élethosszig tartó tanulás gondolata. Korábban hangsúlyoztuk azoknak a változásoknak a jelentőségét, amelyek eredményeképpen elmosódnak az iskolák és a gazdaság világát korábban élesen elválasztó határvonalak. Az élethosszig tartó tanulásnak az az értelmezése, amely a kilencvenes évekre a fejlett országokban kialakult, olyan oktatásügyi megoldások felé mutat, amelyek eleve decentralizált szabályozási környezetet feltételeznek (Laderričre, 1996). Az olyan változások, mint a hangsúly áthelyeződése a történetileg kialakult oktatási intézményrendszerről a tanulóra, a tanulói igényekre, az előre definiált ismerek elsajátításával szemben az önálló tanulásra való képesség kialakításának a felértékelődése, vagy az a lehetőség, hogy a tanulást a legkülönbözőbb helyeken és formákban szervezzék meg, mind decentralizált környezetet és megosztott felelősséget feltételeznek. Az élethosszig tartó tanulásra vonatkozó gyakorlati kormányzati intézkedések általában olyan kérdésekre is kitérnek, mint a döntési hatalom megosztása, a források elosztása vagy az értékelési felelősség gyakorlása.

A fogyasztói érdekeltség erősödése. A hatvanas évek gazdasági fejlődése, az egyének és családok életszínvonalának ennek nyomán bekövetkező növekedése, a magasabb szintű oktatás sokak számára történt hozzáférhetővé tétele, az iskolázás növekvő szerepe az egyéni életút alakulásában és általában a fogyasztói kultúra és igényesség fejlődése mind abba az irányba hatottak, hogy az egyének egyre gyakrabban fogalmaztak meg differenciáltabb igényeket. Ezekre az igényekre az uniformizált állami rendszerek kevéssé képesek felelni, ugyanakkor ezek megjelenésének nem lehet útját állni. Mindezek a differenciált, sokszínű, a helyi és egyéni igényekre válaszolni képes ellátás és a szolgáltatás fogyasztójának növekvő döntési, beleszólási jogokat biztosító szabályozás irányába tolják az oktatási rendszereket.

Rendszerintegrációs és legitimációs problémák. A közszolgáltatási rendszerben a növekedés és ezzel együtt az igények differenciálódásának hatására gyakran rendszerintegrációs és legitimációs problémák jelentkeztek. Az egyre kiterjedtebb, összetettebb, változatosabb és gyorsabban jelentkező külső hatásokra reagálni kényszerülő rendszerek menedzselése, belső koherenciájuk fenntartása, a más társadalmi alrendszerekkel – pl. foglalkoztatás, szociális ellátás, kultúra, politika stb. – való kapcsolatának a fenntartása, egyszóval a rendszerintegráció egyre nehezebbé válik. E problémát tovább fokozza a rendszerintegrációért korábban legnagyobb felelősséget vállaló szereplőnek, a modern államnak az a válsága, amelyet Habermas (1994) vagy kifejezetten az oktatással kapcsolatban Baron (1981) írt le. Ennek hatásai közvetlenül kimutathatók akár olyan területeken is, mint a tantervi politika, a tartalmi szabályozás és fejlesztés mechanizmusai, ezen belül az „iskola alapú tantervfejlesztés” modelljének megerősödése (Pusey, 1997). Az itt idézett elemzések szerint a hatvanas évek végétől kezdve az állam egyre kevésbé képes betölteni korábban elvárt szerepét, és legitimitása e tekintetben egyre inkább megkérdőjeleződik: a decentralizáció többek között az erre való reagálásként értelmezhető.

Kulturális átalakulás. Az oktatásügyi decentralizáció okait keresve figyelembe kell vennünk annak a modern nyugati társadalmakban a hetvenes-nyolcvanas évtizedben lezajlott alapvető gondolkodásbeli és mentalitásbeli változásnak a hatásait is, amelyet a leggyakrabban a posztmodern társadalom fogalmával jeleznek (Green, 1997). Ennek a társadalmi élet és a kultúra szinte minden elemét átjáró, többféle társadalmi és gazdasági változáshoz kötődő szemléletváltásnak olyan elemeit érdemes itt kiemelni, mint az egyéni igények sokféleségének a tiszteletben tartása, az autonómia és a rendezetlenséggel szembeni türelem középkori értékeihez való visszanyúlás, a bensőséges, kisebb méretű szervezeteknek a személytelenebb, nagyobb szervezetekkel szembeni felértékelődése, a kommunikáció valóságteremtő erejének az elismerése és hasonlók. E változások hatottak olyan politikai mozgalmakra, amelyek például a részvétel (participáció) fontosságát hangsúlyozzák, és amelyek kormányzati pozícióba kerülve az oktatás szabályozási és irányítási viszonyait is megpróbálják ezeknek az értékeknek megfelelően alakítani.

A modern információs és kommunikációs technikák (IKT) hatása. Az IKT és különösen az ennek alkalmazására épülő távoktatási formák, illetve multimédiás oktatási eszközök elterjedése, ugyancsak kedvez a decentralizációnak. A világháló használata például nagymértékben erősíti az oktatási rendszeren belüli horizontális kapcsolatokat, ami az egy központból történő irányítás ellen hat. A távoktatási eszközök alkalmazásával lehetővé válik, hogy az egyén egy távoli ország oktatási rendszerének tanulójává váljék, és ott szerezzen végzettséget. Mint láttuk, a multimédiás eszközök jelentős részét is olyan piaci szereplők állítják elő, amelyek kevésbé állnak a nemzeti hatóságok ellenőrzése alatt, mint a hagyományos tankönyv- és taneszközpiac szereplői.

Az oktatás világméretű piacának kialakulása. Az oktatási javakkal folytatott nemzetközi kereskedelem az oktatás feletti ellenőrzés korábbi súlypontjának, a nemzetállami kormánynak viszonylagos leértékelődését eredményezi. Az oktatás tartalmának, egy-egy képzési termék vagy szolgáltatás értékének a meghatározásában az állami döntések helyett vagy mellett nagyobb jelentőségre tesz szert a piac. Több ország e nemzetközi piacon történő pozíciószerzésre törekedve tudatosan vezet be olyan szabályozási és ösztönzési megoldásokat, amelyek az intézményeket piaci viselkedésre bátorítják.

Nemzetköziesedés és a nemzetek feletti szint növekvő hatása. Az állami felelősség terjedelmét és jellegét átalakító változásokra növekvő hatást gyakorol az oktatás nemzetköziesedése, a nemzetközi, ezen belül különösen az európai integráció. Az Európai Unió erősen elkötelezett az oktatásért való felelősség megosztása, a társadalmi partnerek bevonása, a helyi-területi fejlesztési felelősség és az intézményi önállóság mellett. Az európai oktatási programok eleve szerződéskötésre és partnerekkel való együttműködésre képes önálló intézményeket feltételeznek. Az EU továbbá, mint láttuk, elkötelezte magát olyan szakmai megoldások mellett, amelyek kizárólag önálló intézmények mellett képzelhetők el: ilyen például az intézményi önértékelésre épülő minőségbiztosítás alkalmazása, de ilyen a projektmódszer vagy az intézményi szerződés is. Az Európai Bizottság érthető módon abban érdekelt, hogy a közösségi fejlesztési támogatások felhasználásánál ne csak a nemzeti kormányok legyenek a partnerei, hanem az önálló régiók, a helyi kormányok, a társadalmi partnerek és az intézmények is. A nemzetközi szervezetek és a nemzetek feletti szint jelentőségének, illetve befolyásának a növelése, továbbá a nemzeti kormányok korábbi monopolisztikus ellenőrző hatalmának a gyöngülése szükségképpen az oktatásügyi decentralizációt erősíti.

Fejlesztés és állami kontroll a decentralizált rendszerekben

A decentralizációt hagyományosan az állam hatalmának és szerepének a csökkenésével szoktuk azonosítani. Ha azonban a rendszerszabályozási mechanizmusoknak a korábbiakban vázolt bonyolult átalakulását elemezzük, akkor arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a decentralizáció fogalmával jelzett folyamatok mögött nem annyira az állami szerepkör egyszerű csökkenése, mint inkább annak átalakulása figyelhető meg. Minden jel arra utal, hogy a XXI. század elejének decentralizálódó rendszereiben az állam nem kivonul az oktatás irányításából, hanem a korábbiaktól eltérő eszközöket kezd alkalmazni, ami akár azt is jelentheti, hogy nem csökken, hanem növekszik, és eredményesebbé válik az oktatási rendszer feletti társadalmi ellenőrzés (Winkler, 1991; OECD, 1995d, Halász 1993, Green, 1997).

A decentralizáció, legyen szó annak bármely korábban említett típusáról vagy formájáról, általában együtt jár a kontroll új, a korábbiaknál nem egyszer hatékonyabb formáinak a kialakulásával. A közvetlen ellenőrzést a közvetett váltja fel, a bemeneti tényezők kontrolljáról a kimenetiekre helyeződik a hangsúly, a külső ellenőrzés helyébe a belső lép. Ezek az új formák a kontroll erősödésével járhatnak: ez a magyarázata annak, hogy a decentralizáció kérdésével kapcsolatban a tanári szakma nemegyszer bizonytalan álláspontot foglal el. Az intézmények autonómiája az ott dolgozó munkavállaló autonómiájának a csökkenését hozhatja magával, mint ahogy azzal is járhat, hogy a korábbiaknál sokkal nagyobb ellenőrzési lehetőségekhez jut az intézmény közvetlen társadalmi környezete. Broadfoot (1985) például összehasonlító kutatások eredményeit elemezve hívta fel a figyelmet arra, hogy a centralizált rendszerben dolgozó francia tanárok kevésbé érzik úgy, hogy a munkájukat folyamatosan ellenőrzi valaki, mint a decentralizált rendszerben dolgozó angolok.

A kontroll átalakulása, a hangsúly áthelyeződése a kimeneti tényezőkre és a közvetett eszközök alkalmazására gyakran a korábbiaknál bonyolultabb, de nem kevésbé hatékony ellenőrzési mechanizmusok kialakulásához vezet. Így például az oktatás finanszírozásában a normatív elosztási elv érvényesítése és ezzel párhuzamosan a költségvetési döntések helyi szintre delegálása olyan szabályozási formákhoz vezet, amelyekben gyakran a korábbiaknál több döntési szint jelenik meg, és ezeken eltérő szabályozási eszközök alkalmazása válik jellemzővé. Ez a szabályozási csatornák differenciálódásával is járhat: így például az erőforrások elosztása és a szakmai paraméterek meghatározása külön utakra terelődhet. A kilencvenes években Magyarországon kialakult közoktatás-finanszírozási rendszer ennek jellegzetes példáját alkotja (lásd 22. ábra).

22. ábra
Indirekt pénzügyi és szakmai szabályozás Magyarországon a kilencvenes években

ORSZÁGOS az intézményi működés

SZINT

szakmai standardjainak

meghatározása

normatív - (fejkvótás, automatizmusra épülő

finanszírozás szabad pénzfelhasználással)

HELYI SZINT

költségvetési (az országosan meghatározott

alku standardok alapján)

ISKOLAI SZINT

A szabályozás bonyolultabbá válása azt is jelenti, hogy a decentralizáció szükségképpen tanulási folyamatot feltételez. Az új szabályozási környezetben a különböző szereplőknek, így maguknak az államoknak vagy a központi kormányoknak is meg kell tanulniuk, hogy milyen módon érvényesíthetik érdekeit. E folyamat során derül ki, hogy egy-egy sajátos eszköz alkalmazása, így az érdekeltségi viszonyok megváltoztatása vagy bizonyos szereplők kompetenciájának növelése milyen változásokat idéz elő rövid és középtávon a rendszer résztvevőinek a viselkedésében. Az így szerzett tudás révén a szabályozás és az érdekeltségi viszonyok megváltoztatását célzó intézkedések, illetve az ezek által kiváltott hatások előrejelzései egyre pontosabbá válhatnak. A nyolcvanas-kilencvenes évek közoktatatás- politikai gondolkodásának talán egyik legnagyobb eredménye, hogy a figyelem a politika eszközei (policy instruments, policy tools) felé fordult. Gazdag reflexió bontakozott ki arról, hogy a meghatározott célokat adott környezetben milyen eszközökkel lehet a legeredményesebben és a leghatékonyabban elérni, azaz hogyan lehet garantálni, hogy „a munka el legyen végezve” (McDonnel – Elmore, 1987).

E tanulási folyamatnak, és annak, hogy ez milyen hatással volt a hatalomgyakorlás eszköztárára, talán nincs jobb példája, mint az Európai Unió. Az Unió oktatásügyi szerepében az elmúlt két évtized alatt radikális változás történt. Amíg az első időszakot a közvetlen szabályozási hatalomra való törekvés és ennek a tagállamok részéről történő teljes mértékű elutasítása jellemezte, addig a második időszak jellemzője a fejlesztő beavatkozásra való törekvés és ennek a tagállamok részéről történő többé-kevésbé egyöntetű elfogadása. A fejlesztési politika felhasználása a tagállami rendszerek befolyásolására a legjobban megfigyelhető módon a strukturális politikában jelenik meg, amely ráadásul – mivel nem ágazati, hanem átfogó társadalom- és gazdaságfejlesztő programokról van szó – könnyen el is kerülik az oktatási ágazat specialistáinak figyelmét (Field, 1998).

Hasonlóképpen tanulságos az amerikai szövetségi állam gyakorlata. Ez, noha az elmúlt néhány évtizedben több alkalommal is erősen törekedett oktatásügyi szerepének növelésére, az Egyesült Államokra jellemző alkotmányos viszonyok miatt köztudomásúlag nem avatkozhat bele az egyes államok oktatásügyébe. Ennek ellenére a befolyásolás hallatlanul gazdag eszköztára alakult ki, amelyek között döntő szerepe a szövetségi szinten finanszírozott fejlesztési programoknak van. Ezek természetüknél fogva nemcsak új elemeket hoznak létre, hanem ezeken keresztül kisebb vagy nagyobb mértékben strukturálisan is módosítják azt a rendszert, amelyen belül megvalósulnak. Nem véletlen, hogy az indirekt beavatkozásra módot adó oktatáspolitikai eszközök bemutatásának és hatásuk elemzésének rendkívül gazdag amerikai irodalma van (McDonnel – Elmore, 1987; Winkler, 1991; Bardach, 1996).

Figyelemre méltó tanulási folyamat bontakozott ki a decentralizált magyarországi környezetben is. Alig egy évtized alatt a központi akarat érvényesítésének sajátos és komplex eszközrendszere alakult ki, mint ahogy nagymértékben megnőtt a tudás arról is, hogy az egyes eszközök alkalmazásának vagy ezek kombinálásának milyen hatása lehet. Így például annak eléérésére, hogy az önálló települések az oktatási ellátás megszervezésére egymással társuljanak vagy együttműködjenek, a kilencvenes évek végén az állam igen sokféle eszközt alkalmazott.

Igen valószínű, hogy az itt bemutatott folyamatok előrehaladtával egyre kisebb jelentősége lesz annak a kérdésnek, vajon jó vagy rossz-e a decentralizáció az oktatásban. Ehelyett az a kérdés kap nagyobb figyelmet, vajon decentralizált környezetben hogyan biztosítható az alapvető társadalmi célok teljesülése, és az állami politika milyen eszközöket alkalmazhat a legeredményesebben ennek érdekében. (Ezekről részletesebben szó lesz a harmadik fejezetnek a hazai oktatásfejlesztés lehetséges eszközeiről szóló, utolsó részében.)

A pedagógusmunka és az ezredfordulós kihívások

Annak ellenére, hogy a legtöbb oktatásról gondolkodó ember, legyen szó akár oktatási szakértőkről, akár laikusokról, mélységesen meg van győződve arról, hogy az oktatás minősége és eredményessége mindenekelőtt a pedagógusmunka minőségétől függ, az oktatás modernizálására vagy javítására törekvő országok jelentős részében ez a szükségesnél jóval kevesebb figyelmet kap. A fejlesztők figyelme gyakran sokkal inkább irányul a tantervek és tankönyvek vagy taneszközök megújítására, mintsem a pedagógus munka fejlesztésére. Ennek egyik oka kétségtelenül az, hogy amíg a tantervek és tankönyvek vagy taneszközök megújítása viszonylag jól átlátható és könnyebben megszervezhető feladat, továbbá eredményei is azonnal és látványos módon megjelennek, a pedagógusmunka javítása hallatlanul összetett erőfeszítéseket kíván, ugyanakkor ezek sikere csak közvetett módon és általában hosszabb távon értékelhető.

A pedagógusmunka minősége

A legjobb tantervek és tankönyvek sem fejthetik ki hatásukat akkor, ha az azokat munkaeszközként használó pedagógus nem rendelkezik a szakma sikeres műveléséhez szükséges személyes adottságokkal és felkészültséggel. Ha igaz az, hogy az oktatás fejlesztésének legfontosabb és legkevésbé feltárt tartaléka a pedagógusok személyes képességeiben rejlik, akkor azt az ebből fakadó következtetést is meg kell fogalmazni, hogy a pedagógusmunka minőségének a fejlesztése minden oktatásfejlesztési stratégia egyik legfontosabb fejezetét kell, hogy alkossa. A nehézségek azonban éppen itt kezdődnek: nem könnyű ugyanis megmondani, hogy mely tényezők milyen mértékben befolyásolják a pedagógusok szakmai munkájának minőségét.

Az egyik fontos tényező kétségtelenül a pedagógusok formális végzettsége. A hetvenes-nyolcvanas évek reformjainak nyomán az iskolai kezdőszakaszban az Európai Unió 15 országa közül mindössze négyben maradt meg az a helyzet, hogy a tanítók nem egyetemi keretek között szereznek végzettséget (Eurydice, 2000a). Az alsó középfokú oktatásban tanítókat három ország kivételével (Belgium, Dánia és részben Ausztria) a kilencvenes években már mindenütt az egyetemeken belül szervezett oktatásban képezték (lásd 23. ábra). Ebből a szempontból is fontos annak a hazai tendenciának az értékelése, amely az egyetemi integráció keretén belül fokozatosan beviszi ennek a pedagógus kategóriának (az általános iskolai tanároknak) a képzését az egyetemekre, még ha ez gyakran nem is jelent többet, mint egyszerű formális szervezeti változást.

23. ábra
Az alsó középfokú oktatásban tanító pedagógusok képzése az Európai Unió országaiban és néhány társult országban, 1997/98

Időtartam (év)

1,5

2,5

3,5

4,5

5,5

6,5

Ausztria/a

Ausztria/b

Belgium

Cseh Köztársaság/a

Cseh Köztársaság/b

Dánia

Egyesült Királyság/a

Egyesült Királyság/b

Finnország/a

Finnország/b

Franciaország

Görögország

Hollandia

Írország/a

Írország/b

Lengyelország/a

Lengyelország/b

Luxemburg

Magyarország*

Németország

Norvégia/a

Norvégia/b

Olaszország

Portugália

Románia

Skócia

Spanyolország

Svédország/a

Svédország/b

Szlovákia

Forrás: Eurydice, 2000a

Magyarázat: X = nem egyetemi keretek között folyó képzés. Á = a képzés általános jellegű. Ahol nincs, ott a képzés szakmai tartalmú. Ahol “a” és “b” változat is van, párhuzamosan kétféle rendszer is működik, melyek közül az egyik általában az általános képzést követő (konzekutív) forma, a másik az általános és a szakmai képzést kombináló (ilyen a magyarországi is). G = Iskolában történő gyakorlati képzés.

A formális végzettség jelentőségét gyakran túlbecsülik. Ez valójában csak egyike a pedagógusmunka minőségét meghatározó tényezőknek, az iskolai gyakorlatra közvetlenül felkészítő egyéb formák (pl. a teljes értékű munkavégzést megelőző, képzési elemeket is tartalmazó munkavégzési szakasz) vagy a munka melletti szakmai fejlesztés különböző formái mellett. Továbbá – és ez az, amit a leginkább érdemes hangsúlyozni – meghatározó jelentősége van a felsőoktatásban történő felkészülés szakmai tartalmának. Az elmúlt évtizedekben több fejlett országban e tekintetben is jelentős reformok zajlottak le, amelyek a pedagógusképzés tartalmának az átalakulásához vezettek. A változások talán legfontosabb eleme az elméleti és a gyakorlati képzés súlyának elmozdulása az utóbbi felé, továbbá az a törekvés, hogy a nem tantárgyspecifikus általános szakmai kompetenciákat fejlesszék (Neave, 1992).

Ezen törekvések ugyanakkor igen nagy nehézségekbe ütköztek többek között azért, mert ezt az egyetemi-felsőoktatási szféra hagyományos, az elméleti és diszciplináris megközelítés dominanciájára épülő kultúrája nehezen fogadta be. Emellett ezek a folyamatok felelevenítették azt a jól ismert évszázados szakmai vitát is, amely a gyakran hagyományosnak mondott tantárgycentrikus és a progresszívként emlegetett gyermekcentrikus pedagógiai megközelítések között található. Viták folytak arról is, vajon a tanítás minőségét inkább az erőteljesebb specializálódás (azaz a tanítási feladatoknak az adott tárgyra szakosodott tanárokra bízása), vagy pedig a tantárgyi integrációra épülő, több szakra kiterjedő képzés és ezzel együtt az általános kompetenciák fejlesztése segíti elő. Általában Hollandiát és Dániát szokták említeni olyan országként, ahol az oktatáspolitika és a pedagógusszakma az elmúlt évtizedekben következetesen az utóbbi megoldást támogatta (többek között ez az oka annak, hogy ezekben az országokban az alsó középfokú oktatás pedagógusainak képzését tudatosan nem vitték be az egyetemekre). A domináns megközelítésre az a jellemző, hogy a pályára felkészítő kezdő képzés tartalmában egyfajta egyensúlyt próbálnak kialakítani a tantárgyi ismeretek, a tanulással és tanítással kapcsolatos általános tudnivalók, illetve a gyakorlati felkészítés között (Eurydice, 1996). E tekintetben figyelemre méltóak azok az ugyanilyen irányú hazai erőfeszítések, amelyek nyomán a kilencvenes évek közepén kormányzati szinten határozták meg a tanárképzés tartalmi követelményeit.[6]

A pályára felkészítő (kezdő) képzésben szerzett formális végzettség mellett kiemelkedő jelentősége van a tényleges tanítási gyakorlatra való közvetlen felkészítésnek. Ez részben általában beépül magába a kezdő képzésbe, de számos országban nem elégednek meg ezzel, hanem a teljes értékű tanári alkalmazás előtt gyakran képzési komponenseket is tartalmazó, egy-két (esetenként három) éves gyakorlati időt is meghatároznak. Ez lehetővé teszi azt, hogy a kezdő pedagógus a tényleges munkavégzés során sajátítsa el a szakmai kompetenciának azokat az elemeit, amelyek nélkül nem lehet sikeresen tanítani, és amelyeket más módon sokak szerint nem is lehet megszerezni. Ezzel kapcsolatban érdemes utalni arra a jellegzetes kritikára, amelyet a szakmai tudás átadásának az oktatásban alkalmazott mintáival kapcsolatban gyakran megfogalmaznak. Korábban láttuk, hogy e szakterületen másokhoz – például az orvosokhoz, az ügyvédekhez vagy a mérnökökhöz – viszonyítva sokkal kisebb szerepe van a mester-tanítvány viszonynak, azaz a gyakorlat közbeni tudásátadásnak (OECD, 2000b). Nem szabad persze megfeledkezni arról, hogy a próbaidő gyakorlata mögött praktikus foglalkoztatási és költségvetési szempontok is meghúzódhatnak: a tanároknak kijáró, a megadása után szinte visszavonhatatlan közalkalmazotti vagy köztisztviselői státust csak azoknak szeretnék megadni, akikről a gyakorlatban is kiderül, hogy alkalmasak szakmájuk gyakorlására.

Az oktatás fejlesztésére irányuló politikák egyik legfontosabb jellemzője a nyolcvanas-kilencvenes évtizedben az volt, hogy a kezdő képzéssel szemben vagy amellett nagymértékben felértékelődött a munka melletti képzés. Elég csak pillantást vetni az iskolákban dolgozó pedagógusok életkori megoszlásának az adataira, hogy meggyőződjünk arról, mennyire korlátozott lehet a pályára felkészítő kezdeti képzés jelentősége a pedagógiai munka minőségének a meghatározásában: a kilencvenes évek közepén a legtöbb országban a tanárok 30-50%-a (Magyarországon 38%-a) több mint 20 éve volt már a pályáján. A pedagógusok munka melletti továbbképzésére, amelyet angol elnevezésének a rövidítésével gyakran INSET-nek (In-Servive Teacher Training) neveznek, számos országban önálló fejlesztési stratégiát fogalmaztak meg, új szabályozást és ösztönzőket léptettek életbe, és jelentős mértékben növelték az erre fordított erőforrásokat, ami alatt nemcsak az anyagiakat kell érteni, hanem a kutatásban, a tartalmi fejlesztésben vagy a nemzetközi együttműködésben rejlőket is. Mindazonáltal e célra az OECD-országok a kilencvenes évek közepén oktatási költségvetésüknek – néhány kivételt leszámítva – kevesebb, mint 1%-át fordították (Magyarország 1997-ben csaknem kereken 1%-át).

A fejlesztői figyelemnek a munka melletti továbbképzésre terelődése együtt járt e fejlesztési forma tartalmának az átalakulásával is. A tanártovábbképzés fogalma helyett tudatosan egyre gyakrabban használják a pedagógusok szakmai fejlesztése megnevezést, amelynek a hagyományos értelemben vett képzés csupán az egyik formája, továbbá magán a szűkebb értelemben vett képzésen belül is nagyfokú változások történtek. Az OECD egyik, a kilencvenes évek végén készült, e területről szóló elemzéséből jól kirajzolódik a feladat gazdagsága, hiszen ennek a továbbképzési tanfolyamokon túl fontos részét alkotják olyan tevékenységek is, mint amilyen például szervezetfejlesztő innovációs programokban vagy az iskolaközi és a tágabb szakmai kommunikációt segítő hálózatok munkájában való részvétel (Sapsál, 1998).

A szakmai fejlesztés részének is tekinthető, de leggyakrabban inkább az oktatás minőségét szolgáló értékelési politikák részeként jelenik meg a tanári munka értékelése. Számos országban erőfeszítéseket tettek és tesznek annak érdekében, hogy olyan intézményi szintű pedagógus-értékelési technikákat dolgozzanak ki és vezessenek be, amelyhez nem egy esetben megpróbálják az anyagi elismerés különböző formáit is hozzákapcsolni (merit pay). Az ilyen kezdeményezések persze a tanárság körében mindig komoly vitákat kavarnak, hiszen megkérdőjelezik a szakmai hagyománynak azt a vonulatát, amely a tantestületen belüli kooperativitásra, a közös erőfeszítésre és a közszolgálatban való egyenlőségre helyezi a hangsúlyt (Nagy, 1999b). Ez a trend Magyarországon is megjelent a kilencvenes években, a pedagógusok minőségi munkájához kapcsolt bérpótlék bevezetésével.

A formális képzettség eddig említett formái – a kezdő képzés, a gyakorlati próbaidőszak és a munka melletti képzés –, illetve az ott szerzett kvalifikációk valójában nagyon keveset mondanak el arról, hogy a pedagógusmunka egy-egy országban milyen minőségű. Emellett szükség van mindazoknak a kompetenciáknak az azonosítására és meglétük vagy hiányuk elemzésére, amelyek mindegyikének megszerzését maga a formális képzés önmagában nem biztos, hogy garantálni tudja, de amelyek nélkül valóban eredményes tanítás aligha képzelhető el. A kilencvenes évek elején az OECD ezzel a témával összefüggő elemzései során öt olyan alapvető kompetenciát jelöltek meg, amelyekre a pedagógusoknak szükségük van: (1) a tantervhez vagy tantárgyhoz kapcsolódó tartalmi tudás; (2) a tanítási technikák megfelelő repertoárjának alkalmazására való képesség, (3) a kritikai önreflexiós képesség, (4) a mások méltóságának tiszteletben tartásán nyugvó empátia, (5) az osztálytermi és azon kívüli folyamatok irányításához szükséges menedzsment képességek (OECD, 1994b). A különböző országok tapasztalatai és a jövőbeni igények elemzése azonban azt mutatták, hogy a minőségi munkához szükséges adottságoknak ennél jóval szélesebb skálája létezik.

A pedagógusmunkával kapcsolatos elvárások változásai

Számos országban tettek erőfeszítéseket annak érdekében, hogy megpróbálják meghatározni a pedagógusmunkának azokat az elemeit, amelyek fejlesztésére a közoktatási rendszerek mai és várható jövőbeni igényei fényében szükség van. A kilencvenes évtizedben végzett, több országra kiterjedő elemzések, amelyek a tanári munka minőségének javítása érdekében tett kormányzati lépések és az ezek mögött meghúzódó szakmai törekvések feltárására irányultak, mindenekelőtt az egyéni és kollektív szakmai elkötelezettség, a motiváltság, a munkavégzéshez való aktív és pozitív viszony jelentőségére hívták fel a figyelmet (lásd a keretes írást). Másképp fogalmazva, a tanári munkának különösen azt a jellegzetességét hangsúlyozták, hogy azt csak erős személyes azonosulás és aktív elkötelezettség mellett lehet eredményesen végezni, amiből messzemenő oktatáspolitikai következtetések is adódnak. Ennek az elfogadása ugyanis azt jelenti, hogy minden olyan oktatáspolitikának, amely valóban eredményeket akar elérni a tanári munka minőségének fejlesztésében, olyan eszközöket kell alkalmaznia, amelyek az ilyen személyes elkötelezettségnek a tömeges megteremtését és fenntartását segítik elő.

A pedagógusmunka minőségét meghatározó adottságok és képességek

· Elkötelezettség, szakmai motiváltság

· A különböző tantárgyspecifikus tanítási technikák alkalmazásának képessége

· A gyermekek szeretete

· Példaadásra való képesség, morális viselkedés

· A csoport hatékony vezetésének a képessége

· Az új technológia alkalmazásának képessége

· A tanítás és a tanulás többféle modelljének birtoklása

· Alkalmazkodó- és improvizáló képesség

· A diákok ismerete

· Tapasztalat- és gondolatcsere más tanárokkal

· Reflektivitás: az a képesség, hogy a másoktól jövő információkat megértsük, feldolgozzuk, arra reagáljunk

· Együttműködési képesség a tanárkollégákkal

· A tanítás szakmájának továbbfejlesztése (a saját munka elvégzésén túl hozzájárulás a közös szakmai tudás fejlődéséhez)

· Részvétel a társadalmi problémák megoldásában

Forrás: OECD, 1994b

A személyes elkötelezettség valamelyest emlékeztet arra, amit hagyományosan hivatástudatnak neveztek, de látnunk kell, hogy azzal mégsem azonos. A hivatástudat középpontba helyezése esetén a hangsúly inkább a kollektív és a morális, kevésbé a személyes, illetve a lélektani dimenzión van. A tanári munka minőségét alapvetően fenyegető, és egyre több aggodalomra okot adó tényezők esetében – mint amilyen a motivációvesztés, a kiégés (burning out), az empátia hiánya vagy a mentálhigiénés zavarok – a hivatástudatra hivatkozás kevésbé ad eligazítást, mint például a szakmai identitást és motiváltságot meghatározó tényezők elemzése, szükség esetén ezek megváltoztatása. Mindez a fejlesztés irányítóit különlegesen nehéz feladatok elé állítja, hiszen amíg a formális képzés szintjének, időtartamának, sőt tartalmának az átalakítása viszonylag könnyen elvégezhető, azoknak a feltételeknek a megteremtése, amelyek az egyéni motiváltság, az érzelmi azonosulás, a szakmai elkötelezettség tömegessé válását teszik lehetővé, egészen új módszerek alkalmazását igényli.

Az egyéni szakmai elkötelezettséget a munkavégzés természetes feltételének tekintő felfogás kulcsszava a professzionalizálódás. A pedagógusmunka eredményes végzéséhez szükséges adottságoknak a mai és jövőbeni igényeknek megfelelő végiggondolása alapvetően meghatározza ennek a professzionalizálódási folyamatnak a természetét és ennyiben nem kis tétje van. E tétet csak növeli az, hogy e folyamat egyre inkább a nemzetközi térben zajlik, ahol a tanári szakma meghatározásának eltérő nemzeti modelljei ütköznek egymással, és minden jel szerint közelednek egymáshoz.

A tanári szakma eredményes gyakorlásához szükséges feltételek meghatározására értelemszerűen nagy hatást gyakorolnak a korábbi fejezetekben bemutatott változások. Az oktatás növekvő szerepe a gazdaság innovativitásának és versenyképességének az erősítésében, a társadalmi kohézió fenntartásával kapcsolatos oktatási feladatok, az élethosszig tartó tanulásból fakadó új oktatásszervezési modellek, a minőség előtérbe kerülése vagy az intézményi és helyi önállóság növekedése a tanári szakma számára a korábbiaktól merőben eltérő feltételeket teremtenek. A változásokat sokan olyan mértékűnek tartják, hogy az a tanári hivatásról alkotott korábbi felfogások teljes megkérdőjelezését is jelentheti. Vajon lehetséges-e a tanári szakmai felelősségnek a korábbiakhoz hasonló megfogalmazása olyan körülmények között, amikor a tudás és az információ átadásában az iskola szerepe más szereplőkéhez képest a korábbiak töredékévé válik, amikor bizonyos iskolafokozatokon a tanulók jelentős hányada számára a korábban meghatározó iskolai tartalmak és tevékenységek alig bírnak relevanciával, vagy amikor a modern technológia segítségével az egyéni tanulási formák és technikák korábban elképzelhetetlen változatossága alakul ki? Lehet-e a továbbiakban egységes tanári szakmáról beszélni, amikor a változásokból egy olyan új professzionalizmus képe bontakozik ki, amely a tanárság különböző csoportjait nyilván nem egyforma mértékben éri el?

A kibontakozó új professzionalizmus a legtöbb fejlett országban jelentős figyelmet és támogatást kap. A régi és az új megközelítések egyfajta keveredésére épülő professzionalizmus legfontosabb elemeit egy, az OECD által a kilencvenes évek végén közzétett kiadvány – részben az eddigiekben elmondottakat, részben új elemeket kombinálva – a keretes írásban bemutatott módon foglalta össze.

A tanári professzionalizmus jegyei

Szakértelem: A tanított szakterülettel összefüggő tudás, amellyel kapcsolatban a folyamatos megújítás szükségessége kap egyre növekvő hangsúlyt.

Pedagógiai know-how: A tudás átadásának és a kompetenciák fejlesztésének a technológiái, amelyeken belül egyre nagyobb figyelmet kapnak a tanulásra való motiválás, az együttműködésre késztetés és a kreativitás.

A technológia értése: Ez a tanári professzionalizmus új, egyre fontosabbá váló eleme. A hangsúly azon a képességen van, hogy az új technológiákat a tanárok a tanítási-tanulási folyamat integráns részévé tegyék.

Szervezeti kompetencia és együttműködés: A tanítást az új professzionalizmus egyértelműen kollektív, teamben végzett tevékenységnek tekinti, amelynek intézményes kereteit a „tanuló szervezetként” működő iskola adja.

Rugalmasság: Ez az ugyancsak új elem annak az elfogadására épül, hogy a tanári szakma tartalma és a munkavégzéssel kapcsolatos elvárások a szakmai karrier során több alkalommal is változhatnak.

Mobilitás: Ugyancsak új elem, ami annak a belátására utal, hogy gyakorivá válik a tanári szakmák és más szakmák közötti átlépés, sőt egyenesen előnnyé válik, ha valaki más területeken is szakmai tapasztalatokat szerez.

Nyitottság: A tanári szakma meghatározó sajátossága a nyitottság a külső szereplők, a partnerek felé és az együttműködés a szakmán kívüli érdekeltekkel.

Forrás: OECD, 1998c

Valamennyi elemző egyetért abban, hogy a szakmai identitásnak az a fajta újrafogalmazása, amiről az eddigiekben szó esett, nem történhet meg kívülről, hanem csak a tanári szakmán belülről indulhat. Az oktatás fejlesztői számára az egyik legnagyobb dilemmát éppen ez alkotja: vajon a tanárság hogyan tehető partnerré abban a folyamatban, amelynek célja, hogy az oktatás az ezredforduló igényeihez alkalmazkodjon. Azt a dilemmát, amely e mögött a stratégiai kérdés mögött meghúzódik, a már említett Delors-féle jelentés így fogalmazza meg: „A tanároktól elvárt szakértelem, professzionalizmus és elhivatottság hatalmas felelősségként nehezedik rájuk. Sokat követelnek tőlük, s az igények szinte határtalanok” (UNESCO, 1997).

Az oktatásfejlesztési stratégiák kidolgozói általában egyetértenek abban, hogy a fejlesztés sikerét alapvetően az határozza meg, hogy a pedagógustársadalmat mennyire sikerül aktív módon bevonni nemcsak a reformok végrehajtásába, hanem a célok megfogalmazásába is. Ez azt feltételezi, hogy a tanári szakma magas szinten legyen szervezett, azaz a pedagógusok aktívan vegyenek részt a legkülönbözőbb szakmai civil szervezetek munkájában, intenzív egyesülési hajlam jellemezze őket, és – ami nélkül az előbbiek nem sokat érnek – működjenek olyan fórumok és konzultatív testületek, ahol a különböző vélemények kifejeződhetnek, továbbá a döntéseket közvetlen módon befolyásolhatják. Ahogy ez egy, a hazai viszonyokat feltáró és azokat a nemzetközi összefüggések fényében is értékelő kutatás során megfogalmazódott: „A tanári szakmai szervezet sokfélesége, szakmaépítő tevékenysége (szakmai szolgáltatások szervezése, részvétel a szakmai feltételek meghatározásában, tantervek, tananyagok, segédeszközök készítésében stb.) nélkülözhetetlen része a modern oktatási rendszerek fejlődésének” (Nagy, 1993).

A nyolcvanas-kilencvenes évek egyik legnagyobb horderejű oktatásügyi kérdése az volt, vajon hogyan alakul a tanárság és a reformokat szorgalmazó kormányok kapcsolata. A stratégiai gondolkodás középpontjában olyan kérdések álltak, mint hogy (1) sikerül-e a dialógust fenntartani, (2) milyen egyensúly alakul ki a munkavállalói érdekérvényesítésre és a szakmai érdekek képviseletére létrejövő szervezetek között, (3) a kialakult intézményi viszonyokhoz való ragaszkodás és a változásokkal szembeni nyitottság milyen arányai jönnek létre, (4) sikerül-e egyensúlyt találni a radikális szembefordulás és az apatikus közömbösség két rossz véglete között, (5) vajon sikerül-e a bérek és az életkörülmények javítására fordított erőforrásokat oly módon növelni, hogy ennek nyomán valóban javuljon a pedagógusmunka minősége. Ez utóbbi kérdés – az erőforrásoké – megérdemli, hogy külön is foglalkozzunk vele.

Pedagógusok és anyagi erőforrások

A közoktatásra fordított kiadások legnagyobb tételét valamennyi országban a pedagógusbérek alkotják: erre az OECD-országokban az összes kiadásnak áltagosan körülbelül 80%-át fordítják (OECD, 2000c). A pedagógusok bérezésének színvonala – az például, hogy más foglalkozási kategóriákhoz vagy a nemzeti átlagkeresethez képest milyen fizetést kapnak – alapvetően meghatározhatja a szakmai munka minőségét. Ez nagymértékben befolyásolja azt is, hogy milyen mértékben áramolnak be a szakmába magasan képzett és motivált emberek, illetve ettől függően hogyan alakul hosszabb távon az itt foglalkoztatott munkaerő minősége. Másrész ez természetes módon befolyásolja a már pályán lévők munkájának minőségét is: ha más miatt nem, akkor azért, mert ettől függ, kell-e a tanároknak a tanítás mellett más jövedelemforrásokat is keresniük és az idejük egy részét emiatt a szakmai tevékenységtől vagy a munkájuk színvonalát meghatározó egyéb tevékenységektől (pl. művelődés) elvonniuk.

Annak, hogy egy-egy ország milyen anyagi forrásokat biztosít a pedagógusok bérezésére, kétségtelenül egyik legjobb mutatója az éves fizetések összevetése az egy főre jutó nemzeti jövedelemmel. Ez a mutató ugyanis nagymértékben semlegesíti a különböző országok eltérő gazdasági fejlettségének hatását, vagyis azt jelzi, hogy az adott ország saját gazdasági teljesítményéhez képest milyen mértékben ismeri el a pedagógusmunkát. Ma már meglehetősen jól ismert, hogy e tekintetben a volt szovjet blokk országai igen rosszul állnak: amíg az OECD-országokban egy 15 éves gyakorlattal rendelkező tanár az alsó középfokú (tehát a magyar általános iskola felső tagozatának megfelelő) oktatás szintjén évente átlagosan az egy főre jutó GDP 140%-át keresi, addig Magyarországon ez az arány csak 100%, a kezdő tanárokat tekintve pedig ez az adat 50% (lásd 24. ábra és Függelék *** A pályakezdő és 15 éves gyakorlattal rendelkező pedagógusok éves fizetése *** táblázat).

24. ábra
A tanári fizetések a 15 éves gyakorlattal rendelkező pedagógusok körében az alsó középfokú (általános iskolai felső tagozatos szintnek megfelelő) oktatásban az OECD-országokban, az egy főre jutó GDP arányában, 1998

Forrás: OECD, 2000c

Azt, hogy egy-egy ország milyen fizetéseket biztosít – vagy képes biztosítani – a pedagógusoknak, egyidejűleg sokféle tényező befolyásolja. Ezek között természetesen az egyik legjelentősebb az, hogy egyáltalán nemzeti jövedelmének mekkora hányadát fordítja közoktatásra. Ennél azonban fontosabb lehet, hogy hány pedagógust foglalkoztat, hiszen két, az oktatásra azonos arányban költő ország közül az, ahol több pedagógust alkalmaznak, nyilán kevesebbet tud egy személy számára juttatni. A közoktatási rendszerek pedagóguslétszám-szükségletét többféle tényező határozza meg, így mindenekelőtt az iskoláskorú népesség nagysága, az iskolába járás átlagos időtartama, az átlagos osztálylétszámok vagy az egy pedagógus által oktatott tanulók számával kapcsolatos nemzeti normák. Emellett egyéb tényezők is jelentős szerepet játszanak, így legfőképpen az iskolai feladatok meghatározása, ezen belül különösen az, hogy az iskola milyen mértékig vállal fel olyan szolgáltatásokat, amelyek többletmunkaerőt igényelnek (például egész napos oktatás, szabadidő-szervezés vagy napközi ellátás).

Mindezek a tanári munkaerőigényt meghatározó tényezők és a hatásukra kialakuló pedagóguslétszám-arányok közvetlen összefüggésben vannak a pedagógusfizetések nagyságával. Így például azokban az európai országokban, ahol a tanárok létszáma a népesség egészéhez viszonyítva átlag alatti, a fizetések több mint egyharmaddal magasabbak, mint azokban, ahol ez a létszám átlag feletti. Hasonló különbség figyelhető meg az egy pedagógusra jutó tanulók számát, a 17 évesek beiskolázási arányát vagy az óvodába járók arányát tekintve átlag alatti és átlag feletti országok esetében (lásd 25. ábra és Függelék *** A pedagógusfizetésekre ható tényezők néhány európai ország adatai alapján *** táblázat). Érdemes hangsúlyozni: Magyarország szinte valamennyi mutatót tekintve az országok azon csoportjába tartozik, amelyekben az adott mutató értéke magasabb pedagógus létszámigényre utal (lásd Függelék *** A pedagógusfizetések eltérése és néhány erre ható tényező mutatói *** táblázat).

25. ábra
A pedagógusfizetésekre ható tényezők néhány európai ország adatai alapján – a pedagógusfizetések az egy főre jutó GDP %-ában, 1998

Forrás: Eurydice, 2000a és OECD, 2000g alapján a szerző számítása

Megjegyzés: A pedagógusok béradatai az 1998. évre vonatkoznak, a többi adat 1996-os.

Azon tényezők közül, amelyek a pedagóguslétszám-szükségletre hatással vannak, érdemes külön figyelni az iskolarendszer szerkezetére. E tényezőnek a hatásai igen kevéssé feltártak, hiszen az iskolaszerkezetek sokfélesége nehézzé teszi az összehasonlítást. A rendelkezésre álló európai adatok mégis megengedik néhány következtés levonását. Egy-egy ország iskolaszerkezetének az az egyik legfontosabb jellemzője, hogy az iskolai kezdőszakaszt és az alsó középfokú oktatást egyazon intézményben szervezik-e meg. Az Európai Unió és a társult országok körét tekintve ilyen egységes iskolaszervezet van például az összes skandináv országban és két balti államban, továbbá Közép-Európának korábban a szovjet blokkhoz tartózó országaiban, így Magyarországon is. Összesen 16 olyan ország van, amelyről egy időben állnak rendelkezésre iskolaszerkezeti és pedagógusbérezési adatok. Ezek azt mutatják, hogy ott, ahol egységes szerkezet van, általában több pedagógust foglalkoztatnak, kisebbek az osztálylétszámok, a fiatalok nagyobb aránya jár iskolába, és – mindezekkel összefüggésben – az egy főre jutó GDP-hez viszonyított fizetések is alacsonyabbak (lásd 26. ábra és Függelék *** A pedagógusfizetések eltérése és néhány erre ható tényező mutatói *** táblázat).

26. ábra
A 15 éves gyakorlattal rendelkező pedagógusok fizetése az egy főre jutó GDP %-ában különböző iskolarendszerrel rendelkező országokban, 1998

Forrás: Eurydice, 2000a és OECD, 2000g alapján a szerző számításai

Az iskolaszerkezeti eltéréseknek a pedagóguslétszámmal és -fizetésekkel való összefüggése mögött persze mélyebb összefüggések húzódnak meg. Azokban az országokban, ahol az iskolai kezdőszakaszt és a középfokú oktatás első szakaszát egy intézményben szervezik meg, e mögött általában olyan múltbeli, általában szocialista vagy szociáldemokrata politikákhoz kapcsolható (elsősorban az esélyegyenlőség garantálását célzó társadalompolitikai indíttatású) oktatáspolitikai döntések húzódnak meg, amelyek egyúttal az oktatási rendszer forrásigényét is megnövelték. Bizonyos országok – elsősorban a skandináv államok – ehhez megfelelő gazdasági háttérrel is rendelkeztek, és az oktatási kiadások növelésére irányuló erős és tartós társadalmi elkötelezettség is jellemezte őket. Mások – elsősorban a volt szovjet blokk országai – viszont az ambiciózus társadalompolitikai célokat a szűkösség talaján próbálták megvalósítani. Ironikusan és durva leegyszerűsítéssel fogalmazva: azért tehették meg, hogy drága struktúrát működtessenek, mert nem adtak rá pénzt, azaz nem fizettek megfelelő bért a tanároknak, nem építettek elegendő és jól felszerelt iskolát, és nem szerelték fel azokat megfelelő oktatatási eszközökkel. Emellett persze a költségesebb struktúra finanszírozására való elkötelezettség sem volt ezekben az országokban olyan erős és olyan tartós, mint a skandináv államokban, különösen azt követően, hogy gazdaságuk a hetvenes évek végétől kezdve hanyatlani kezdett.

Nemzetköziesedés, globalizálódás, európai integráció

Az oktatás jövőbeni fejlődését meghatározó kihívásokat és a fejlődés lehetséges perspektíváit nem érthetjük meg annak a meghatározó jelentőségű folyamatnak az elemzése nélkül, amelyet nemzetköziesedésnek vagy globalizálódásnak szoktak nevezni. Az a tény, hogy a nemzetközi térben zajló folyamatoknak meghatározó szerepük van a nemzeti gazdaságok alakulásában, ma már szinte mindenki számára közhelynek számít. Az oktatás területén azonban jóval kevésbé elterjedt ugyanennek az összefüggésnek a felismerése, annak ellenére, hogy a nemzetközi hatások kezdettől fogva jelentős szerepet játszottak a nemzeti oktatási rendszerek kialakulásában (Ramirez–Boli, 1989). A kilencvenes évek ezen a területen is rendkívüli változásokat hoztak: a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére gyakorolt nemzetközi hatások, elsősorban a nemzetközi integrációs folyamatokba általában aktívan bekapcsolódó országok körében, korábban soha nem látott mértéket öltöttek.

Globalizálódás és oktatás

Az oktatási rendszerek fejlődését befolyásoló nemzetközi hatások jelentős mértékben az e területen működő és egyre erősebb hatást kifejtő nemzetközi szervezetekhez kapcsolhatóak. Az oktatásról való gondolkodás, a jövőbeni kihívások azonosítása és az új fejlődési irányok meghatározása növekvő mértékben nemzetközi térben, mindenekelőtt e szervezetekben zajlik. Közülük különösen az Európai Unió szervezetei, a legfejlettebb országokat tömörítő Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (az OECD), az ENSZ oktatásügyi és tudományos szervezete (az UNESCO), a Világbank, valamint az Európa Tanács érdemelnek kitüntetett figyelmet.

E szervezetek némelyike elsősorban a tudás és az értékek nemzetközi cseréjét, ezek termelését, illetve elosztását végzi, mások jelentős erőforrások birtokában nemzeti fejlesztési programokat is finanszíroznak, és ezáltal közvetlenül is alakítják bizonyos országok nemzeti rendszereit. Az utóbbiak közé tartozik a Világbank, amely a fejletlenebb országok számára nyújt hiteleket a különböző gazdasági és társadalmi szektorok, közöttük az oktatás és a képzés reformjainak finanszírozásához. Ilyen hiteleket a kilencvenes évek folyamán Magyarország is több alkalommal vett fel szakképzési és felsőoktatási rendszerének fejlesztésére. Fontos tudni, hogy e szervezet – nevével ellentétben – nem egyszerű bank, hanem egyfajta „fejlesztési ügynökség”, amelynek deklarált missziója az elmaradottság felszámolása és a gazdasági-társadalmi fejlődés elősegítése, amely mint ilyen, szellemi műhelyként is működik. A Világbankon belül folyamatos és intenzív nemzetközi kommunikáció folyik, amelyből fejlesztési koncepciók, irányokat kijelölő átfogó stratégiák születnek (World Bank, 1995).

A nemzeti fejlesztési programokat is támogató nemzetközi szervezetek közül a kilencvenes évek közepétől kezdődően Magyarországon már nem a Világbank játssza a legfontosabb szerepet, hanem az Európai Unió. Az Unió valójában nemcsak nemzetközi szervezet, hanem egy kontinens országainak gazdasági, politikai és kulturális közössége is (ennek oktatásügyi hatásairól a következőkben még részletesen szólunk, itt csupán a témánk szempontjából fontos elemeket említjük). Az EU a tagországok befizetéseiből keletkező, ún. strukturális alapokból ezek számára vissza nem térítendő támogatást nyújt a gazdaság alkalmazkodását és a kevésbé fejlettek felzárkóztatását célzó programokra. A már meghozott uniós döntések és a kevésbé fejlett tagországok gyakorlatának elemzése alapján megállapítható, hogy az emberi erőforrások fejlesztésére fordítható támogatás mértéke a nemzeti össztermék 1,2-1,4%-át érheti el (összehasonlításként: 1999-ben a GDP 3,6%-át költöttük alap- és középfokú oktatásra). Ennek körülbelül fele fordítható közvetlen oktatásügyi programok finanszírozására. Noha a támogatás felhasználása egy, a nemzeti hatóságok által készített és elfogadott fejlesztési terv keretében történik, az Unió természetesen csak olyan programokhoz nyújt támogatást, amelyek összhangban vannak a közösségi célokkal. Ily módon az európai államok közössége, miközben arra törekszik, hogy kevésbé fejlett tagjait felzárkóztassa, ezek fejlődési irányait is természetes módon befolyásolja. Az Unió tehát tudatosan törekszik a közös európai gondolkodás fejlesztésére, a közös perspektívák felvázolására az oktatás területén is, ami gyakran magas kormányzati szinten történik. A viták és a közös programok akkor is jelentős hatást gyakorolhatnak az oktatásról és az oktatásra vonatkozó kormányzati politikáról való gondolkodásra az egyes tagországokban, ha nem záródnak politikai szinten elfogadott dokumentumokkal (pl. European Commission, 1997b, 1999b, Chisholm, 2000; MacBeath et al., 1999). A közösségi programokon belül önálló alprogramot hoztak létre a közös oktatásügyi problémák elemzésére (Európai Bizottság, 1996), ezen belül olyan információs rendszert is működtetnek, amely egyre nagyobb figyelmet fordít a tagállamok oktatáspolitikájának összehasonlító vizsgálatára és közös konklúziók levonására (Eurydice, 1996; 2000b). Nem meglepő, ha mindezek nyomán az európai országok oktatási rendszereit és oktatáspolitikáját egyre nagyobb hasonlóság jellemzi.

Az oktatás jelen problémáiról és jövőjéről folytatott nemzetközi reflexió legnagyobb tekintéllyel rendelkező műhelye kétségtelenül az OECD, amelynek – mint már említettük – Magyarország 1996 óta tagja. Ez a szervezet meghatározó szerepet játszik a legfejlettebb országokra jellemző sajátos fejlődési problémák elemzésében és az ezek megoldását célzó kormányzati politikák kidolgozásában.[7] Az OECD nem nyújt pénzügyi támogatást tagállamainak, hatását kizárólag a nemzetközi kommunikáció eszközén keresztül fejti ki, amelybe minden esetben igyekeznek bevonni a tagországok kormányzati szerveit.

Az OECD egyik legnagyobb hatású programja a korábban már említett, ún. indikátorprogram (INES), amely olyan mutatók kidolgozására, összegyűjtésére és elemzésére irányul, melyek lehetővé teszik a nemzeti oktatáspolitikák nemzetközi összehasonlító vizsgálatát. Ennek eredményei olvashatók a szervezet nagy hatású, évente megjelenő Pillantás az oktatásra és az Oktatáspolitikai elemzés című kiadványaiban (OECD, 1999b; OECD, 2000g). A nemzetközi statisztikai és indikátorprogramok, a közösen elfogadott elemzési és osztályozási kategóriákon keresztül különösen nagy befolyást gyakorolnak az oktatásról való gondolkodás nemzeti mintáira. Ugyancsak kiemelkedő hatásuk van az olyan tematikus vizsgálatoknak, amelyek során egy-egy közösen meghatározott témáról a tagországok kisebb-nagyobb csoportjában elemzés készül, majd ennek alapján megtörténik a közös konklúziók megfogalmazása (pl. Sapsál, 1998; OECD, 2000e). Az OECD-n belül is kialakulnak olyan közös célok és fejlesztési irányok, amelyek azután jelentősen befolyásolhatják az egyes tagállamok nemzeti politikájának alakulását. A kilencvenes évtizedben az élethosszig tartó tanulás – és persze ennek meghatározott értelmezése – jellegzetesen ezek közé tartozik.

Az UNESCO hagyományosan kiemelkedő szerepet játszik az oktatással kapcsolatos nemzetközi gondolkodásban. Az oktatás területén valójában ez az egyetlen igazán globális szervezet, hiszen például a Világbank kizárólag a kevésbé fejlett országokra összpontosítja tevékenységét (igaz, ezek az UNESCO figyelmének is a középpontjában állnak). Az UNESCO korábban meghatározó szerepet játszott az oktatás nemzetközi statisztikai elemzésében, a közös nemzetközi statisztikai fogalmak és elemző rendszer kifejlesztésében. E szervezet keretei között készült el az oktatási rendszerek standard osztályozási rendszere, az ún. ISCED (OECD, 1999c), mára azonban már ezen a területen az OECD-é lett a vezető szerep. Mindazonáltal az UNESCO továbbra is fontos szellemi műhely, amelynek keretei között a világ oktatásügyi gondolkodását és fejélődését nagymértékben befolyásoló munkák születnek. Ilyen például a hazai olvasók által is jól ismert, a korábbiakban több alkalommal is idézett „Oktatás – rejtett kincs“ címet viselő Delors-jelentés (UNESCO, 1997).

Az oktatásról való nemzetközi gondolkodásra nagyobb hatást gyakorló szervezetek között említeni kell még az Európa Tanácsot, amelynek tevékenységében a kulturális és az oktatásügyi együttműködés kifejezetten nagy súllyal van jelen. A kilencvenes években például e szervezeten belül az európai országok csaknem teljes körét felölelő elemzés készült a középfokú oktatás fejlődéséről, és fejlesztések folytak olyan közös európai tartalmak létrehozására, amelyek a kontinens valamennyi országának oktatási rendszereiben alkalmazhatóak (Council of Europe, 1997a; 1997b).

Korábban többször hangsúlyoztuk, hogy az oktatás a szolgáltatások egy sajátos formájának termelésével és értékesítésével maga is bekapcsolódik a nemzetközi gazdasági versenybe. Az ilyen szolgáltatások ma már több országban jelentős exportcikknek számítanak, az oktatási javakkal való kereskedelem egy-egy állam külkereskedelmi mérlegében mérhető nagyságrenddel jelenik meg, és – mint láttuk – az oktatási „termékek” kereskedelmét nemzetközi (Magyarország által is támogatott) megegyezések szabályozzák (World Trade Organisation, 1998). Ezért minden országnak saját feltételeivel kapcsolatban egy sor szokatlanul új kérdést kell feltennie: (1) vajon az oktatási szektor mennyire képes a világpiacon eladható termékeket előállítani; (2) vannak-e ezen a téren versenyképes vagy azzá válni tudó hazai szereplők; (3) milyen nemzetközi együttműködés, tőkebehozatal segíthetné a hazai szereplők versenyképességének erősödését; (4) milyen technológiai és egyéb fejlesztésekkel lehetne e szektor versenyképességét növelni, (5) az érvényben lévő szabályozások vajon eléggé kedveznek-e annak, hogy az oktatási szektor termékeivel kilépjen a világpiacra.

A távoktatás, különösen a világháló nyújtotta új globális kommunikációs lehetőségek kihasználása ma már lehetővé teszi azt, hogy egy ország az „oktatási termékeit” az egész földön értékesítse. Ez együtt jár azzal is, hogy a nemzeti hatóságok egyre kevésbé képesek ellenőrzésük alatt tartani az oktatás tartalmát, a megszerezhető végzettségeket vagy akár –pusztán mennyiségi értelemben – az adott végzettséget megszerzők számát. Emellett az országok érdekeltté válnak abban is, hogy intézményeik minél több másutt is értékesíthető oktatási terméket hozzanak létre, és azt az elektronikus kommunikáció útján vagy a képzésért fizető vendéghallgatók fogadásával a nemzetközi oktatási piacon értékesítsék. Ennek nyomán, mint említettük, az oktatási szolgáltatások külföldi értékesítése az adott állam külkereskedelmi mérlegét is befolyásoló tényezővé válhat.

Mindezt tovább gazdagítja az a tény, hogy az oktatási technológia, a tankönyvek és taneszközök, de különösen a multimédiás eszközök piaca egyre inkább átlépi a nemzeti kereteket. Szakértői elemzések szerint a kilencvenes évtized végén az előre csomagolt és a világ bármely pontján terjeszthető szoftverek értéke több mint 100 milliárd amerikai dollár volt, aminek kb. 46%-át az USA-ban állították elő (a következő legnagyobb termelő Németország, melyet az Egyesült Királyság és Franciaország követ). Ugyanakkor ennek csak töredéke volt az oktatási célokat szolgáló termék (pl. az oktatási célú CD-ROM-ok piaci részesedési aránya 1 és 2% között volt (The Market for…, 1998). Minél nagyobb súlyra tesz szert a világkereskedelmen belül az információkereskedelem, annál nagyobb gazdasági jelentősége lesz annak, hogy az egyik legjelentősebb információfogyasztó szektor, az oktatás mennyire nyitott a nemzetközi tér felé. Az információs gazdaság termékeinek növekvő oktatásügyi felhasználása miatt ez a terület akár nemzetközi érdekkonfliktusok terepévé is válhat. A mögött például, hogy az Európai Unió kiemelt figyelmet szentel a multimédiás taneszközök és tananyagok fejlesztésének (Kárpáti, 2000), nemcsak oktatásfejlesztési megfontolások húzódnak, hanem az a törekvés is, hogy az információkereskedelem területén folyó piaci versengésben Európa az Egyesült Államokkal szemben előnyösebb pozícióhoz jusson.

A nemzetköziesedésnek az oktatásra, ezen belül a közoktatásra gyakorolt hatása az egész világon igen éles vitákat vált ki. Mivel e szektor nemzetköziesedése igen nagy késéssel követi a gazdaságét – többek között éppen azért, mert az oktatást sokan szeretnék eleve kivonni e folyamat alól – a nemzetközi térben már erős gazdasági szereplők előbb kezdik azt befolyásolni, mielőtt még kialakulnának a nemzetközi tér oktatási szereplői. Ez a jelenség különösen jól megfigyelhető volt az Európai Unióban, amely a kilencvenes évek elejéig a tagállamok tudatos ellenkezése miatt nem rendelkezett oktatással kapcsolatos kompetenciával, és amelyben a közös kompetenciák megteremtését többek között éppen az motiválja, hogy az oktatási szektor maga is közvetlenül befolyásolhassa az itt jelzett folyamatokat.

A kilencvenes évek végének egyik jellegzetes oktatásügyi konfliktusa abból fakad, hogy a világkereskedelem liberalizálását célzó nemzetközi egyezmények elkerülhetetlenül elérik az oktatás szféráját is, és gyakran durván átlépnek az ott uralkodó hagyományos normákon. Mivel a magas szintű szakmai képezettséget igénylő és ezáltal az oktatáshoz erősen kapcsolódó szakmai szolgáltatások (mint amilyen a tervezőmérnöki, a jogi és közgazdasági tanácsadói vagy egészségügyi) egyre nagyobb súllyal jelennek meg a külkereskedelemben, sok olyan nemzetközi egyezmény születik, amely e szakmák kölcsönös elismeréséről rendelkezik. A kölcsönös elismerésekről szóló, egyre inkább a bizalmi elvre épülő megállapodások gyakran mindössze ahhoz kötik egy-egy személy esetében a szakma gyakorlását, hogy azt az illető egy másik államban korábban gyakorolhatta-e már, azzal kapcsolatban nem állítanak követelményt, hogy konkrétan mit tanult (Mallea, 1998). Ennek nyomán kicsúszhat a talaj az oktatás tartalma felett őrködő nemzeti hatóságok lába alól, hiszen szerepüket egy csapásra megkérdőjelezi az, hogy a más országokból érkező munkavállalók annak ellenére megkapják a szakma gyakorlásának jogát, hogy egészen mást tanultak, mint a saját nemzethez tartozók. Nem véletlen, hogy az oktatási szektoron belül aggodalmat váltott ki, amikor a Világgazdasági Szervezet (WTO), érzékelve az oktatási szolgáltatások egyre növekvő világkereskedelmi súlyát, ezt a területet is bevonta a szabályozandó nemzetközi kereskedelmi folyamatok körébe. Ahogy az oktatás nemzetközi piacának kialakulásával kapcsolatos aggodalmak a WTO ezzel foglalkozó anyagában megfogalmazódtak: „…noha az oktatáshoz való nemzetközi hozzáférés hozzájárulhat a nemzeti szintű intézményi és emberi kapacitások kibontakozásához, segítheti a fejlődést, az emberek áramlása és új gondolatokkal való szembesülése nyilván komoly kihívást is jelenthet a viszonylag törékeny társadalmak számára, és kulturális érzékenységeket sérthet (World Trade Organisation, 1998).

Az oktatás nemzetköziesedése nem egy országban igen nagy indulatokat kavar. Az oktatástól szinte mindenhol mindenekelőtt a nemzeti kulturális örökség átadását várják, és úgy látják, hogy a nemzetköziesedés éppen ezt fenyegeti. E folyamatot a baloldali gondolkodók gyakran azért bírálják, mert úgy vélik, hogy az a nemzetközi tőke érdekeit szolgálja. Ez a fajta bírálat a Európai Unióval szemben is megfogalmazódik, különösen azzal kapcsolatban, hogy az Unió többek között azt várja az oktatástól, járuljon hozzá a gazdasági versenyképesség erősítéséhez (Hirtt, 2000).

A nemzetköziesedéssel az is elkerülhetetlenül együtt jár, hogy a különböző nemzeti oktatási modellek egymáshoz közelednek, miközben kisebb-nagyobb konfliktusok is kialakulnak közöttük. Néhány ehhez kapcsolódó jellegzetes példát érdemes felidézni. Amikor például az OECD-n belül az ún. felnőtt írásbeliség vizsgálat keretében értékelték a tagállamok felnőtt lakosságának olvasási képességeit, és a franciák meglepően gyenge eredményt értek el, azzal vádolták a nemzetközi szervezetet, hogy olyan kulturális modellt követ, amely szükségképpen az angolszászok fölényét mutatja ki. Ugyanígy, a tanulói teljesítmények nemzetközi értékelése során az általános képességeket a tantárgyakhoz kötődő tudásnál fontosabbnak tartó észak-európai országok azt követelték, hogy a vizsgálati eszközök a tantárgyközi kompetenciákat (CCC) mérjék. Az Európai Unión belül is sok ilyen példa található. Egy, az Európai Bíróság előtt folytatott vita során például a tanárokat közhatalmat gyakorló köztisztviselőnek tekintő német hagyomány csapott össze a tanárokat inkább szakalkalmazottnak tekintő angolszász hagyománnyal[8]. Újabban az Unió iskolaértékeléssel kapcsolatos, korábban bemutatott kezdeményezései vezettek hasonló vitákhoz: itt is az iskolát a tanárok közösségének tekintő, a kollektív önértékelést támogató angolszász és észak-európai modell ütközött azzal a „kontinentális” modellel, amelyben az egyes szaktárgyakat tanító tanárok között, akiket az adott szaktárgy specialistájaként definiált szakfelügyelő kívülről ellenőriz, viszonylag kevés horizontális kapcsolat van. Az eltérő oktatási modellek mögött mélyen beágyazott, az eltérő nemzeti kultúrákból fakadó értékek és mentális struktúrák húzódnak meg, amelyek ütközése nemegyszer fájdalmas és nehéz egyeztetéseket igénylő konfliktusokkal jár.

A nemzetköziesedés egyik meghatározó eleme és egyben hordozója is annak az oktatás területén zajló átalakulási folyamatnak, amelyről e fejezet bevezetőjében szóltunk, és amely a következő évezred elején olyan horderejű változásokat hozhat, amihez legfeljebb a tömegoktatási rendszerek XVIII-XIX. századi kialakulása hasonlítható. A nemzetközi hatások felerősödése ugyanis azt jelenti, hogy a változások eredményei akkor is behatolnak a nemzeti oktatási rendszerekbe, ha azok megpróbálnak ettől elzárkózni. Az Európai Unió oktatással kapcsolatos politikájának fejlődése, illetve az oktatási szolgáltatások világkereskedelmi szabályozására irányuló törekvések azt mutatják, hogy a globalizálódási folyamatoktól elzárkózni próbáló oktatási rendszerek legfeljebb később és fájdalmasabb formában szembesülnek az új kényszerekkel, de kikerülni azokat nem tudják.

Az európai integráció és az oktatás

Kiemelkedő jelentősége miatt az Európai Unió oktatásügyi szerepével külön is foglalkoznunk kell. E szerep az elmúlt évtizedekben fokozatosan növekedett és e folyamat várhatóan az elkövetkező évtizedekben folytatódni fog. Az Európai Közösségek 1957-ben történt megalakulása idején a közösség alapító atyjai még tudatosan döntöttek úgy, hogy a közös felelősséget a kultúra és az oktatás területére nem terjesztik ki. Döntésüket nagy részben az a jogos aggodalom indokolta, hogy a jelentős kulturális különbségek az együttműködés szétrobbantásával fenyegettek volna, amennyiben olyan érzékeny területeken, mint az oktatás erőltették volna a közös cselekvést. Az azóta eltelt több mint négy évtizedben az oktatással kapcsolatos közösségi gondolkodás és cselekvés tekintetében rendkívüli mértékű gazdagodás és bővülés történt, részben tudatos erőfeszítések eredményeképpen, részben olyan kényszerítő erők hatására, amelyek akkor is előre vitték volna a fejlődést, ha ezt senki nem akarja.

E kényszerítő erők között mindenekelőtt azt a korábban már említett jelenséget kell hangsúlyoznunk, hogy az egyéb területeken kialakuló közös kompetenciák akarva-akaratlan elkezdenek behatolni az oktatás területére is. A különböző szektorok ugyanis a valóságban nem határolhatók el olyan élesen, mint ahogyan erre a jog megalkotása és alkalmazása során törekedni próbálnak. Az olyan, egyéb területekre vonatkozó jogi szabályozók, mint például amelyek a munkaerő szabad áramlására, az alapvető szabadságjogokra, a megkülönböztetés tilalmára, a létesítés szabadságára, a fogyasztói és szerzői jogokra vagy az olyan politikai területeken kialakuló együttműködésre vonatkoznak, mint a szociális gondoskodás és a foglalkoztatás, elkerülhetetlenül az oktatás világát is befolyásolják (Halász, 2000a). A tanárokra is vonatkoznak a munkaerő szabad áramlásával kapcsolatos rendelkezések, az iskolák alapítására is kiterjeszthető a létesítés szabadságának követelménye, az oktatást is érinthetik a szolgáltatások szabad áramlására vonatkozó rendelkezések, a tanulókkal szemben is érvényesíteni kell a diszkrimináció általános tilalmát és így tovább. Az elkövetkező években mindezek miatt inkább arra lehet számítani, hogy az oktatáspolitika integritásában érdekelt csoportok – akár a nemzeti szuverenitás bizonyos mértékének feladása árán is – megpróbálják biztosítani közösségi szinten is e politikaterület elhatárolódását más területektől. Ez pedig elkerülhetetlenül az oktatással kapcsolatos közösségi kompetenciák megerősödésével fog járni (Field, 1998).

Az 1993-ban ratifikált Maastrichti Szerződés óta az Európai Unió formális értelemben is kiterjedt cselekvési jogokkal rendelkezik az oktatás területén, és e jogok – szemben a korábbi időszakkal – az általános képzés valamennyi szintjét felölelik. Az e szerződésbe foglalt új cikkelyek tették lehetővé az Unió számára, hogy az oktatás minden szintjén közösségi programokat indítson. Az 1995-ben elindult két nagy programot, a Leonardo-t és a Socrates-t már a társult országok, így Magyarország előtt is megnyitották, lehetővé téve ezen államok számára is az ebben rejlő potenciál kihasználását (erről részletesebben szó lesz a következő fejezetben is).

Korábban említettük, hogy a szakmai képesítések kölcsönös elfogadásáról szóló, a kereskedelem liberalizálását célzó nemzetközi egyezmények milyen kihívást jelenthetnek az oktatás számára. Ebből a szempontból éppen az Európai Unió az egyik legjobb példa. Miután csaknem két évtized telt el azzal, hogy oktatási szakemberek megpróbálták aprólékosan egyeztetni bizonyos szakmák képzésének tartalmát, és néhányuk esetében meg is tudtak egyezni, a nyolcvanas évek végén a munkaerő és a szolgáltatások szabad áramlásának felgyorsítására irányuló politikai törekvés pillanatok alatt elsöpörte ezt a megközelítést. A tagállamok a képzési tartalmak aprólékos egyeztetésének korábbi elve helyébe a bizalmi elven történő elismerést állították, amikor 1988-ban majd 1991-ben elfogadták az elismerés ún. általános rendszeréről szóló direktívákat.[9] Ezek értelmében a középfokú oktatás befejezése után a legalább kétéves képzésben szerzett képesítéseket az Unió tagállamai kölcsönösen elismerik, függetlenül attól, hogy ezek milyen tantervek alapján folytak (Nagy T. Gy., 1997). Ezzel, még ha ezt nem is mondták ki, a képzési tartalmak feletti nemzeti ellenőrzés korábban megkérdőjelezhetetlen elve mindenképpen sérült.

Az Unión belül részben tudatos cselekvések eredményeképpen, részben a dolgok spontán fejlődése nyomán több olyan eszköz alakult ki, amelyek lehetővé teszik, hogy a közösség befolyásolja az oktatást. Ezek között az első természetes módon maga a közösségi jog, amelynek azonban ezen a területen igen szűk hatása van. Amint arra utaltunk, az oktatást érintő jogi kényszerek jelentős része az eredetileg más területekre vonatkozó szabályok oktatásra való alkalmazásából származik. Ezek döntő részét továbbá nem az Unió politikai döntéshozó szervei alkották meg, hanem az Európai Bíróság döntéseiből fakadnak (Balázs–Ivanics, 1997). A közösségi eszközök között kiemelkedő jelentősége van a kommunikációnak, az oktatásügyi témák megvitatásának, állásfoglalások megfogalmazásának, az olyan közösségi szintű információ- és adatcserének, amely például a már említett statisztikai kiadványokat és tematikus elemzéseket készítő EURYDICE keretében zajlik, melynek minden tagország oktatási minisztériumában van egy információt szolgáltató egysége. Várható, hogy a jövőben erősödni fognak az Európai Unión belül is a tagállamok oktatási rendszereinek összehasonlító elemzését és értékelését célzó tevékenységek, melyeknek az oktatási miniszterek 1998-as prágai tanácskozásán adtak zöld utat (A minőség…, 2000). A legnagyobb hatású közösségi eszközt azonban kétségtelenül egyfelől az oktatási programok, másfelől a strukturális politikán belül megvalósuló, nem feltétlenül oktatási célú, de erre a szektorra is nagy befolyással bíró fejlesztési programok alkotják. Ezekről részletesebben is érdemes szót ejteni.

Az Európai Unió oktatási programjai

Az Európai Uniónak, pontosabban az Európai Közösségeknek[10] a nyolcvanas évek vége óta vannak oktatási programjai. Ezeknek az a sajátossága, hogy meghatározott témákban pályázati lehetőséget és anyagi támogatást biztosítanak a tagállamok olyan intézményei vagy egyéb olyan szereplői számára, amelyek saját elhatározásukból az uniós célokkal egybeeső tevékenységeket akarnak folytatni (Halász–Hilbert, 1999). A közösségi érdekek artikulálódásának egyik legfontosabb eszközét alkotják ezek az uniós pénzalapokból finanszírozott programok, amelyek lehetőséget biztosítanak arra, hogy a résztvevők saját igényeiket az Unió által meghatározott prioritásokkal összevessék, és azzal összhangban cselekedjenek. Ilyen program a Magyarországon is jól ismert Socrates és a Leonardo.

A közösségi befolyásnak ily módon történő érvényesítése az Európai Unió fejlődésének egyik figyelmet érdemlő eredménye. A közös cselekvésnek ezt a mindenki számára elfogadható formája egyensúlyt teremt, az aktív közösségi beavatkozás és a tagállami önállóság között. E programok a nemzetköziesedés egészen magas szintjét jelentik, hiszen olyan mélységű kapcsolatok kialakulásával járnak a nemzeti rendszerek intézményei és a nemzetfeletti hatóságok között, amilyenek a hagyományos kormányközi együttműködési formákon belül korábban elképzelhetetlenek lettek volna. A Socrates-program keretein belül a nemzeti oktatási rendszerek igen sokféle szereplőjének nyílik lehetősége arra, hogy nemzetközi együttműködésben valósítsa meg saját céljait (lásd 7. táblázat).

7. táblázat
A különböző oktatásügyi szereplők számára megnyílt lehetőségek az Európai Unió Socrates- programjában, 1995–2000

Erasmus 1

Erasmus 2

Erasmus 3

Comenius 1

Comenius 2

Comenius 3.1

Comenius 3.2

Lingua A

Lingua B

Lingua C

Lingua D

Lingua E

Nyitott és távoktatásokt.

Felnőttoktatás

Oktatáspolitikai kérdések elemzése

Arion (tanulm. út)

Arion (multipl.)

Kiegészitő intézkedések

Felsőoktatási intézmények oktatói

Felsőoktatási adminisztratív állomány

Felsőoktatási intézmények hallgatói

Iskolai tanítók, tanárok, oktatók

Igazgatók

Iskolai nevelést támogató szakemberek

Idegennyelv-tanárok

Tanárképzésben tanítók

Tanulók

Felügyelők

Oktatási tanácsadók

Curriculum tanácsadók

Pályaválasztási tanácsadók

Cigány érdekképviseletek

Interkulturális neveléssel foglalkozó szervezetek

Felnőtt tanulók

Szakmunkástanulók

Oktatási egyesületek

Nemzeti, regionális és helyi oktatási hatóságok

Kiadók (állam/magán)

Oktatási szoftvereket és programokat gyártók

Vállalkozások

Oktatáspolitikusok, oktatásügyi döntéshozók

Oktatáskutató intézetek, oktatási döntéshozók

Egyéb kutatók

Forrás: Európai Bizottság, 1996

Az oktatás teljes vertikumára kiterjedő programok első generációja 2000-ben zárult le: Magyarország ezekben igen eredményesen vett rész, kihasználva a bennük rejlő lehetőségek döntő részét. A 2000 elején elindult és 2006 végéig tartó új periódusban folytatódnak a korábban elkezdett Leonardo- és Socrates-programok. A Socrates-programra az Európai Bizottság több mint 1,8 milliárd ECU-t kíván fordítani, ami hozzávetőlegesen duplája az előző szakaszban felhasznált forrásoknak. Az új periódusban 31 ország részvételére számítanak, ami azt mutatja, hogy ezeknek a programoknak a hatása már jóval túlmutat az Unió szűkebb körén. Nyolc területen kívánnak akciókat indítani (lásd a keretes írást).

A Socrates-program (2000–2006) alkotóelemei

· Comenius: az óvodai neveléstől a középiskolai oktatásig tartó szakasz programja (pl. közös európai projektek, cserekapcsolatok, tanárképzés és -továbbképzés fejlesztése, európai hálózatok kiépítése).

· Erasmus: a felsőoktatás programja (pl. intézményi szerződések keretei között megvalósuló közös akciók, hallgatói és oktatói csereprogramok, közös tananyagfejlesztés, intenzív európai kurzusok indítása, tematikus hálózatok létrehozása).

· Grundvig: a felnőttoktatás új programja (pl. közös európai projektek, partnerségek kialakítása, képzési célú csereprogramok, hálózatok létrehozása).

· Lingua: a nyelvoktatás fejlesztését célzó program (pl. csereprogramok, a hatékonyabb nyelvoktatást segítő eszközök közös fejlesztése, nyelvtanárok továbbképzése).

· Minerva: az információs és kommunikációs technológiák oktatási alkalmazását támogató új program (pl. innovációk támogatása az IKT oktatási alkalmazása és a távoktatás területén, új alkalmazási formák kifejlesztése, az eredmények terjesztésének elősegítése, hálózatok létrehozása).

· Az oktatási rendszerek és oktatáspolitikák elemzése és oktatásügyi innovációk indítása: célja az országokban zajló folyamatok, a nemzeti oktatáspolitikák mennyiségi és minőségi elemzése, a tagországok, ezen belül különösen az oktatásirányítók közötti információcsere és az egymástól való tanulás segítése, a végzettségek kölcsönös elismerésének támogatása, kiemelt területeken közös innovatív projektek indítása.

· Más európai programokhoz kapcsolódó akciók: ezek a Socrates- és a többi közösségi program, különösen a szakképzési Leonardo és az ifjúsági Youth közötti szinergikus hatások erősítését szolgálják.

· Kiegészítő intézkedések: célja az egész program ismertségének, az eredmények terjesztésének, a kölönböző programelemek közötti szinergikus hatásoknak, a programok hatékony menedzsmentjének a segítése.

(Forrás: European Commission, 2000b)

Oktatásfejlesztés és strukturális politika

Azokban az országokban, amelyek alacsonyabb fejlettségük folytán nagyobb mértékben részesülnek az Unió ún. strukturális támogatási alapjaiból (pl. az elmúlt évtizedben Portugália, Írország vagy Görögország), ezen alapoknak jóval nagyobb hatásuk lehet a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére, mint maguknak az oktatási programoknak (Field, 1998). A strukturális politika megvalósítását szolgáló alapok közül különösen az Európai Szociális Alap (ESZA) játszik jelentős szerepet, melynek egyik legfontosabb célkitűzése a közösségen belüli szociális kohézió erősítése. Ez az alap teszi lehetővé az emberi erőforrások fejlesztését az olyan programok keretein belül, amelyek célja egy-egy hagyományosan szegényebb vagy gazdasági válság által sújtott leszakadó terület felzárkóztatása. Minthogy a szociális kohézió erősítésének eszközei között az oktatás kiemelt helyet foglal el, az ESZA elkerülhetetlen módon oktatásfejlesztési funkciót is betölt. A 2000. év e programban is egy új szakasz elindulásának kezdetét jelenti, amelynek legfontosabb jellemzője – amint arra már utaltunk –, hogy az alap egyre inkább az Unió közös foglalkoztatási politikája végrehajtásának az eszközévé válik (Európai Bizottság, 2000).

Mivel az Unió strukturális támogatásai a következő évtizedekben alapvetően befolyásolhatják azokat a kereteket, amelyek kötött a közoktatás fejlesztése Magyarországon is megvalósul, erről – az oktatási programokhoz hasonlóan – részletesebben is szó lesz a fejlődési perspektívákat elemző következő fejezetben.

Az Európai Unió oktatási prioritásai

Az Európai Uniónak abban az értelemben nincs oktatáspolitikája, amilyen értelemben agrár- vagy versenypolitikától beszélünk, és az alapszerződés egyenesen tiltja is, hogy a tagországok oktatási rendszereinek harmonizálására törekedjenek. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Uniónak ne lennének világos oktatáspolitikai törekvései és céljai, amelyek az oktatással kapcsolatos dokumentumokból és programokból világosan kiolvashatók. A közösségi prioritások megfogalmazódása bonyolult egyeztetési folyamat során megy végbe. A célok meghatározását minden esetben hónapokig, de inkább évekig tartó nemzetközi viták előzik meg, amelyek végén születnek meg az ezeket megfogalmazó dokumentumok (pl. European Commission, 1994a; 1995) vagy közös szabályok (pl. Regulation, 1999). Az oktatással kapcsolatos prioritások meghatározásakor történik meg az általános integrációs céloknak (pl. a politikai unió erősítése vagy az állampolgárok közvetlenebb bevonása) és a közvetlen gazdasági és társadalmi célok (pl. a versenyképesség erősítése vagy a munkanélküliség csökkentése) lefordítása az oktatás területére. Ezek elemzése különösen fontos a csatlakozásra készülő országok számára, mert ez befolyásolhatja uniós megítélésüket, és még inkább azért, mert ezek alkalmazásától alapvetően függ a közösségi forrásokhoz való hozzájutás lehetősége. A különböző dokumentumok és programok elemzése alapján több közösségi oktatási prioritás is azonosítható (lásd a keretes írást).

Az Európai Unió oktatási prioritásai

· A versenyképesség és innováció erősítése

· A társadalmi kohézió erősítése

· Az európai polgár identitásának megteremtése

· A gazdaság és az oktatás közötti kapcsolatok erősítése

· Élethosszig tartó tanulás

· A tagországok közötti oktatói és hallgatói mobilitás támogatása

· Az oktatás minőségének és hatékonyságának fejlesztése

· A nyitott és távoktatás fejlesztése

· A modern informatikai és telekommunikációs eszközök alkalmazása, multimédiás oktatási anyagok fejlesztése

· A társadalmi partnerek bevonása

· A nyelvtanulás fejlesztése

· Oktatási információ- és tudáscsere

A jövő lehetséges útjai

Az eddig ismertetett trendek és kihívások fényében sem könnyű megválaszolni azt a kérdést, vajon az elkövetkező évtizedekben világszerte hogyan alakul a közoktatási rendszerek és az iskolák sorsa. A jövőbeni lehetséges fejlődési irányokról folyó viták résztvevőit és általában a következő évezred iskolájáról gondolkodókat, úgy tűnik, megosztja egy alapvető kérdés. Abban mindenki egyetért, hogy az iskolát körülvevő világ drámai átalakuláson megy keresztül. Sokan új korszakváltásról beszélnek, amely nem kisebb horderejű, mint ami az ipari forradalom nyomán következett be Európában. A vélemények abban térnek el, hogy vajon ez milyen mértékben érinti vagy kell, hogy érintse az iskola világát.

A jövőről folyó vitában résztvevők egy része úgy látja, hogy a gazdasági, a technikai és a társadalmi környezetben zajló átalakulás elkerülhetetlenül eléri az iskolákat, akár akarják azok, akár nem. Ennek eredményeképpen az oktatás át fog alakulni: egyesek szerint oly mértékben, hogy alig egy-két évtized múlva egészen más dolgot értünk majd iskola alatt, mint ma vagy az elmúlt néhány száz évben. Az átalakulás elkerülhetetlenségében hívők egy része úgy gondolja, hogy az iskoláról való gondolkodásunk és az ezzel kapcsolatos politikák elébe kell menjenek ennek a folyamatnak. Azaz nem szabad arra várni, hogy az iskola és az iskolával kapcsolatos gondolkodásunk csupán passzív elszenvedője legyen az átalakulásnak, csupán kényszerből és nehézkesen elviselve az ahhoz való alkalmazkodást.

A jövőről gondolkodók egy másik része viszont nem hiszi, hogy a külvilág átalakulása szükségszerűen alapjaiban fogja megrengetni az iskolai oktatást. Úgy vélik, hogy az iskolák világa többé-kevésbé változatlan fog maradni akkor is, ha a környezet megváltozik. Sokan éppen ezt tartják kívánatosnak: úgy látják, az iskola egyike azoknak a társadalmi intézményeknek, amelyeknek a gyorsan változó világban a stabilitást, a kulturális folytonosságot, a felhalmozott kulturális értékek folyamatosságát kell biztosítania. Ezt gondolják még akkor is, ha egyébként hisznek a társadalmi, a technikai és a gazdasági környezet átalakulásában, sőt nemcsak elkerülhetetlennek, de akár kívánatosnak is tartják azt.

A közoktatás jövője: stratégiák és szcenáriók

Nem meglepő, hogy az ezredforduló közeledtével az oktatás területén is egyre nagyobb figyelem irányult a hosszú távú stratégiai tervezésre és a jövőbeni fejlődés lehetséges útjait felvázoló szcenáriók megalkotására (Eurydice, 1999). Az oktatás területén a jövőről való gondolkodásnak különösen nagy jelentősége van, hiszen a változások lassú átfutása és hatásuk hosszú távú volta miatt, az oktatásügyi változásokat csak a távolabbi jövőről alkotott elképzelések birtokában értelmes kezdeményezni. Ez persze hallatlan nagy bizonytalanságot visz az oktatáspolitikába, hiszen minél távolabb hatolunk előre az időben, annál nagyobb bizonytalanságba ütközünk és – ezzel együtt – annál nagyobb a valószínűsége annak is, hogy a különböző társadalmi vagy szakértői csoportok eltérő módon ítélik meg a várható vagy a kívánatos változásokat.

A jövőről való gondolkodásnak az elmúlt évtizedben – az oktatás területén éppúgy, mint más területeken – két domináns, egymást kiegészítő megközelítése alakult ki. Az egyik azoknak az ún. „mozgatóerőknek” vagy nagy trendeknek a feltárására törekszik, melyek a jövő társadalmának alakulását várhatóan befolyásolják, és amelyeknek oktatási vagy oktatáspolitikai implikációi vannak. Az előzőekben éppen ezeket próbáltuk meg feltárni. A másik megközelítés – amint arra korábban ugyancsak utaltunk már – forgatókönyveket vagy szcenáriókat próbál meg felállítani, és arra keresi a választ, hogy milyen következményekkel járhat bizonyos akár oktatáson kívüli, akár oktatáson belüli folyamatok vagy változások bekövetkezése. Tehát amíg az első megközelítés alkalmazása során azt a kérdést teszik fel, „mi lesz”, a második esetében azt „mi lesz, akkor ha…?” (Aalst, 1998a). Mindkét megközelítésre jellemző lehet az a módszer, hogy az oktatás vagy a tágabb társadalmi környezet kulcsszereplőinek véleményét empirikus úton próbálják meg feltárni és elemezni.

Milyen lesz a jövő iskolája?

Az ezredforduló közeledtével érthető módon intenzív gondolkodás indult el a legkülönbözőbb szakmai műhelyekben azzal kapcsolatban, vajon milyen lesz a jövő iskolája. E műhelyek közül kétségtelenül kiemelkedik a már sokat említett Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, az OECD, amely a kilencvenes évek végén indította el „A holnap iskolája” (Schooling for tomorrow) elnevezésű programját. Az erről gondolkodók figyelme érthető módon mindenekelőtt arra a korábban bemutatott nagy horderejű társadalmi és gazdasági átalakulásra irányul, amelyet a tudástársadalom vagy az információs társadalom fogalmaival írunk le, s amelynek során a gazdasági és társadalmi fejlődés egyik legfontosabb motorjává és hordozójává a tudás, az információk létrehozása, közvetítése és alkalmazása válik.

Ahogy korábban hangsúlyoztuk, a tudás az emberi civilizáció kezdete óta meghatározó eleme volt a termelés fejlődésének. A tudástársadalomnak azonban az a sajátossága, hogy a történelem során először az emberi kreativitás, az információk és a tudás kezelése válik a termelékenység és a jólét legfontosabb meghatározójává. Mindez magának a tudásnak, azaz a tudás természetének, létrehozása és terjedése módjának az átalakulását is jelenti. Egy, az ezzel kapcsolatos irodalmat áttekintő tanulmány (Aalst, 1998b) szerint a tudás termelésének új formái több szempontból is különböznek a korábbiaktól. Amíg régebben a különböző tudományterületekhez kapcsolódó specializált intézmények, azaz az akadémiai-tudományos világ intézményei játszották a meghatározó szerepet, napjainkban egyre nagyobb jelentőségük van maguknak a tudást alkalmazó szervezeteknek. Ezek a közvetlen gazdasági vagy társadalmi feladatokat ellátó szervezetek (pl. vállalatok vagy nonprofit szervezetek) maguk is tudástermelővé válnak, és ezt egészen más módon teszik, mint a hagyományos akadémiai-tudományos struktúrák. A tudás itt konkrét gyakorlati problémák megoldása során, ún. „transzdiszciplináris”[11] csoportokban vagy hálózatokban történik, a „laikus” felhasználók vagy partnerek közvetlen bevonásával. Amíg a hagyományos struktúrákban a tudás értékének vagy relevanciájának meghatározásában a tudományos közösségnek volt meghatározó szerepe, addig ma a felhasználó közvetlenül mond erről ítéletet. A tudás létrehozása és értéke egyre inkább konkrét megoldásra váró problémákhoz, és kevésbé a hagyományos diszciplínákhoz kapcsolódik. A tudáson belül ennek megfelelően a tudományos logika, a racionális modellalkotás és bizonyítás mellett egyre nagyobb súlya lesz a mindennapiságnak, az intuíciónak, a metaforákat is tartalmazó kommunikációnak, az érintettek között kialakuló megegyezéseknek.

Mindez elkerülhetetlenül felveti nemcsak a tudás iskolai átadásának a kérdését, hanem azt a kérdést is, hogy egyáltalán milyen szerepe lehet az iskolának az ily módon változó tudás átadásában, és milyenné kell válnia ahhoz, hogy történelmi szerepét e területen megőrizhesse. Mindebből messzemenő következtetések adódnak az iskolai tanítás és tanulás egészére, vagy – ahogy az idézett szerző nevezi – a „tanulási politikára” (learning policy). A tanulás motívumai, szervezeti keretei, ezen belül az egyén és a közösség közötti kapcsolatok rendszere, a tanulás eredményeinek értéke és értékelhetősége olyan átalakuláson mehetnek keresztül, amelyek valóban felvetik azt a kérdést, vajon a jövő iskolája hasonlítani fog-e a maihoz (lásd a keretes írást).

A tanulás és környezetének átalakulása

· A tanulás többféle helyen történik, a tanulási helyzetekre a fluktuáció és a redundancia lesz jellemző.

· A tanulás olyan kombinált rendszerekben folyik, amelyekre az emberek és az intelligens gépek interakciója jellemző.

· A tanulás jelentős része változatos hálózatokban, rugalmas kapcsolatrendszerekben történik.

· Az egyéni teljesítmény mellett egyre nagyobb jelentősége lesz a csoportteljesítménynek.

· A tanulás során a tanulónak döntések tömegét kell meghoznia azzal kapcsolatban, hogy milyen forrásokat használ, és kikhez fordul, mint lehetséges információforrásokhoz.

· A modern információs és kommunikációs technológia kiemelt szerepet kap a tanulásban.

· A tanulás az egyén számára egyre gyakrabban érzékelhetően és közvetlenül értéket, pénzt hoz.

· A tanulónak magának egyre nagyobb szerepe lesz a megtanulandó tudás relevanciájának és minőségének a meghatározásában.

Forrás: Aalst, 1998b

Ha a megjósolt változásokat összevetjük azokkal az intézményi és működési formákkal, amelyek jelenleg iskoláinkat és oktatási rendszereinket jellemzik, akkor rögtön egy sor olyan akadály tárul a szemünk elé, amelyek szinte kizárják, hogy az iskolák vagy az oktatási rendszerek mai formájukban kiemelkedő szerepet kapjanak ebben az átalakulásban. Az oktatásnak részben az ipari társadalom kezdetein, részben jóval azt megelőzően kialakult intézményi és működési formái és a születőben lévő tudástársadalom igényei között nyilvánvalóan óriási szakadék feszül. Gondoljunk csak az olyan elemekre, mint a tudásnak és magának a tanulási folyamatnak a hagyományos tantervekben történő rögzítése, az állami bürokrácia és az iskolarendszerek között meglévő hallatlanul erős kötődés, a standard ismeretek megtanulását jutalmazó iskolai eredmények kiemelkedő szerepe a társadalmi előrejutás meghatározásában, vagy az iskolarendszereknek az a jól ismert sajátossága, hogy magunk generálják az igényt saját szolgáltatásaik iránt. Ugyanakkor kétségtelen, hogy az elmúlt évtizedben nagymértékben megnőtt azoknak az iskoláknak a száma, amelyek megpróbálják újradefiniálni a tanulás és a tudás fogalmát, és e folyamatot számos országban a kormányzati politika is különböző eszközökkel támogatja. Ezen eszközök között a tudás és a tanulás bürokratikus állami ellenőrzésének lazítása a leglátványosabb és talán a legegyszerűbb, ez azonban önmagában nem szükségképpen vezet a kívánt változásokhoz.

Nem meglepő, hogy a változások gyorsasága és a jövő bizonytalansága miatt elterjedőben van a szcenáriókban való gondolkodás. Ha szcenáriókban gondolkodunk, akkor nem egyszerűen arra törekszünk, hogy azonosítsuk a legfontosabb várható trendeket és az ezekhez illeszkedő politikát próbáljunk megfogalmazni, hanem a jövőbeni fejlődésnek egyszerre többféle útját képzeljük el, és lényegében mindegyikre megpróbálunk valamilyen módon felkészülni. A szcenáriókutatások egyik érdekes példája az, amelyet a holland oktatási minisztérium szakértői folytattak a kilencvenes évtized második felében (Donkersloot, 1998). A viták nyomán két olyan dimenziót határoztak meg, amelyre a legtöbb szakértő szerint egyszerre jellemző, hogy (1) nagyon bizonytalan a jövőbeni alakulásuk és (2) az iskolázásra különösen nagy hatásuk van. Az egyik dimenzió a társadalom megosztottságának mértéke, a másik pedig a társadalom nyitottsága. Ha a jövőt e két dimenzió mentén elképzeljük, akkor négy lehetséges szcenárió jelenik meg előttünk (lásd 27. ábra). Ezek közül hármat elemeztek, melyeknek kifejező elnevezést is adtak. A nyitott és megosztott társadalmon alapuló szcenárió a „Csináld magad”, a nyitott és nem megosztott társadalmon alapuló a „Dolgozzunk együtt”, végül a zárt és megosztott társadalmon alapuló a „A stabilitás világai”. Azt a szcenáriót, amely zárt és homogén társadalmat feltételez, a kutatás szervezői oly kevéssé tartották valószínűnek, hogy nem is elemezték.

27. ábra
A jövőbeni társadalmi fejlődés lehetséges forgatókönyvei

		A TÁRSADALOM MEGOSZTOTTSÁGA
		megosztott			nem megosztott
A TÁRSADALOM NYITOTTSÁGA	Nyitott		„Csináld magad”	„Dolgozzunk együtt”
	nem nyitott		„A stabilitás világai”

Forrás: Donkersloot, 1998

A „Csináld magad” szcenárió az alacsony szolidaritási szinttel rendelkező piaci társadalom jövőjét vázolja fel, amelyben az állam szerepe visszaszorul, nincs hosszú távú tervezés, a munkaerőpiac rendkívül flexibilis, nagyok a társadalmi rétegek közötti szakadékok, és a képzés egyre jelentősebb része a munkahelyeken történik. „A stabilitás világai” szcenárióra olyan társadalom jellemző, amelyben nagymértékben hierarchizált az állam, és a kormányzat erős szerepet játszik, gyakoriak az ad hoc megoldások, jelentős a nagyvállalati szféra befolyása, az alsóbb és a középrétegek között nagy távolság feszül, a képzés jelentős része konkrét szakmákra felkészítő iskolákban folyik. Végül a „Dolgozzunk együtt” szcenárió társadalmára a változásokkal szembeni nyitottság, a szabályozott piac, a társadalmi csoportok közötti konzultáció jelentős szerepe, a szolgáltatások és a hálózatok növekvő szerepe, a többféle munkára történő iskolai felkészülés a jellemző.

Az iskola jövője szempontjából is meghatározó, hogy a társadalmak jövőbeni fejlődése az e szecnáriókban felvázoltak közül melyikre fog leginkább hasonlítani. A nyitott társadalom mindkét forgatókönyvében meghatározó jelentőségű marad az egyén szerepe, így nyilván az iskolákkal szemben is ennek megfelelő társadalmi igények fogalmazódnak meg. Amíg azonban az egyik forgatókönyv szerint ez a másokkal való versengés erőterében érvényesül, addig a másodikban a másokkal való együttműködés válik meghatározóvá. Az iskolai oktatás számára mindkét lehetséges jövő számos kihívást tartogat. Nem kétséges, hogy a legvonzóbb a „Dolgozzunk együtt” szcenárió. A legnagyobb fokú alkalmazkodást az iskolák részéről éppen ez tenné szükségessé. Ennél is fontosabb azonban, hogy éppen ez az, amelynek a megvalósítása a legnagyobb mértékben függ attól, hogy maga az iskola milyen módon kapcsolódik bele a jövő alakításába. Kevéssé valószínű, de nem kizárható persze az a jövő sem, amely a kevésbé nyitott társdalom felé mutat. Egy ilyen szabályozottabb, hierarchikusabb világban az iskoláktól azt várná a társadalom, hogy az egyént előre világosan definiált szerepekre készítse fel. A legcsekélyebb alkalmazkodásra minden bizonnyal ennek a megvalósulása esetén kényszerülnének az iskolák. Az eddig elmondottak alapján azonban éppen ez az a forgatókönyv, amelynek a bekövetkeztét a legkevésbé tarthatjuk valószínűnek.

Szcenáriók persze nemcsak az oktatás társadalmi környezetével, hanem konkrétabban maguknak az iskoláknak a jövőjével kapcsolatban is felrajzolhatók. Az OECD keretei között végzett ilyen témájú elemzések öt lehetséges forgatókönyvet vázoltak fel (OECD, 2000c). Ezek némelyike azzal számol, hogy az iskolák a jövőben is többé-kevésbé megőrzik történetileg kialakult és ma is jellemező intézményi sajátosságaikat, mások jelentős, esetenként radikális változásokkal kalkulálnak (lásd 8. táblázat).

8. táblázat
Az iskolázás jövőbeni fejlődése: lehetséges szcenáriók

Forgatókönyvek	Néhány jellemző alakulása
A jelenlegi status quo megmaradása	Az oktatás a politikai érdeklődés fókuszában marad, de a társadalom nem támogatja a változásokat, és nem növeli az oktatásra szánt erőforrásokat. A figyelem előterében a tantervek maradnak, a hangsúly a formális végzettségek megszerzésén van. Az iskolák feletti bürokratikus kontroll nem változik, a nemzeti hatóságok szerepe meghatározó marad. A tanárság erősen tagolt, közszolgálati státusát megőrzi.
Az iskolák társadalmi-közösségi központ jellegének erősödése	A politikai érdeklődés erősödik az oktatás iránti, növekszik e szektor társadalmi támogatottsága, az iskolától főleg közösségi feladatok ellátását várják. A tudásátadás mellett a kulturális és a szociális funkciókat hangsúlyozzák, a kompetenciák elismerésének változatos formái alakulnak ki. A szervezeti keretek rugalmasabbá válnak, többfunkciós intézmények jönnek létre. A lokális dimenzió hangsúlyossá válik, a nemzetközi hatások erősödnek ugyan, de kevéssé intézményesülnek, a sokféleség érvényesül. A tanárok megbecsültek, de kevéssé professzionalizálódnak, a hagyományos tanári és lokális közösségszervezési feladatok vegyülnek egymással.
Az iskolák hatékony tanulást szervező jellegének erősödése	Erősödik az oktatás iránti a politikai érdeklődés, növekszik e szektor társadalmi támogatottsága, az iskolától főleg a tanulás hatékony és eredményes megszervezését várják. A hangsúly az igényes tanterveken van, ugyanakkor hatékony tanulásszervezési formák kialakítására törekszenek, jelentős mértékben támaszkodva az új technológiákra. A felsőoktatási-tudományos szféra befolyása és az oktatás tudásháttere erősödik. Növekednek az egyenlőtlenségek. A nemzeti szintű szabályozás hangsúlyos marad, ezt erős nemzetközi hatások egészítik ki, az országok közötti verseny erősödik. A tanárok megbecsültek, a tanári szakma tagoltabb és zártabb marad.
A piaci modell térhódítása	A közoktatásba vetett hit gyengül, az oktatással kapcsolatos politikai vélemények polarizálódnak, ebben a szektorban is erősödik a versengés. A hivatalos tantervek és diplomák jelentősége csökken, a kognitív dimenzió mellett növekszik a gyakorlati alkalmazhatóság fontossága. A magánoktatás különböző formái fejlődnek, a specializálódás erősödik, a programok gyorsan változnak, az oktatás befektetés és termék jellege növekszik. Nagyobbak lesznek az egyenlőtlenségek. A nemzetközi szervezetek, különösen a multinacionális programfejlesztők súlya nő, a nemzeti szintű szabályozásé csökken. A finanszírozás piaci elemeket is tartalmaz. A tanári szakma nyitottá válik, növekvő belső differenciálódással, a szakma egy része jelentős piaci sikereket ér el.
A hálózati társadalom és az új technológia hatásainak erősödése	Az iskola hagyományos formáival szemben nagyfokú elégedetlenség keletkezik, a tanulás nem hagyományos formáinak támogatottsága jellemző. A hivatalos tantervek és diplomák jelentősége csökken, a kognitív mellett erősödik a kommunikatív dimenzió, növekszik az orientáció, a programok közötti egyéni választás jelentősége. Erősödnek az egyenlőtlenségek, továbbá az ezek kompenzálására való törekvés. A nemzeti állami szabályozás jelentősége nagymértékben csökken, a kompetenciák elismerésének új nemzetközi formái fejlődnek ki, az oktatás nagymértékben nemzetköziesedik. A tanári szakma határai elbizonytalanodnak, a technikai személyzet és a kommunikációs szakemberek szerepe növekszik.

Forrás: OECD-dokumentumok (OECD, 2000c) alapján a szerző összeállítása

Számos, ma még nehezen előre látható tényezőtől függ, hogy az egyes forgatókönyvek közül melyik milyen mértékben valósul meg. Ezek közül különösen öt, nagyobb hatású érdemel figyelmet: az itt idézett OECD-elemzés résztvevői ezeket emelték ki (lásd a keretes írást). Az iskolázás jövőjét meghatározó tényezők egy része az oktatás tágabb társadalmi környezetéhez, másik részük az oktatási rendszeren belüli folyamatokhoz kapcsolható. A különböző tényezőknek – így például az oktatással kapcsolatos társadalmi várakozásoknak vagy a lokális, nemzeti és nemzetek feletti szereplők súlyának – az alakulása, ezek egymást erősítő vagy éppen egymást gyengítő hatása eltérő jövők felé nyitnak utakat. Ezekben különbözőképpen alakul az iskolázás társadalmi súlya és anyagi helyzete, másfajta oktatáson belüli célok kapnak hangsúlyt, másmilyen intézményi és szervezeti keretek között szerveződik meg a tanulás, másfajta szereplők gyakorolnak ellenőrzést a tanulás felett, és másképpen alakul a tanári szakma jövője. Ezek a tényezők nemcsak alakítják az iskolázás jövőjét, de a különböző jövők eltérő módon vissza is hatnak rájuk.

A jövő iskolájának alakulását meghatározó tényezők

· Az oktatással kapcsolatos társadalmi várakozások és attitűdök alakulása (pl. az emberek mennyire találják érdemesnek tanulni, mennyire válik az oktatáspolitikai viták tárgyává, és hogyan alakul az oktatási ágazat társadalmi-politikai támogatottsága).

· Az oktatás különböző céljainak és funkcióinak a kapcsolata (pl. milyen célokat fogalmaznak meg a tantervekkel, az elvárt eredményekkel, az átadott tudással és ennek elismerésével kapcsolatban, vagy hogy mekkora jelentőséget tulajdonítanak az olyan céloknak, mint az esélyegyenlőség vagy a minőség garantálása).

· Szervezeti és strukturális viszonyok (pl. miképpen alakul a tanulás megszervezése és szabályozása, mennyire jelennek meg többé vagy kevésbé rugalmas tanulási formák, milyen szerepet kapnak a modern kommunikációs eszközök, mennyire lesz az iskola nyitott).

· Geopolitikai tényezők (pl. hogyan változik a nemzeti és nemzetek feletti ellenőrzés, illetve az országos és helyi tényezők viszonya, a multinacionális oktatási szereplők súlya vagy a különböző nyelvi és nemzeti közösségek oktatásügyi ambíciói és érdekérvényesítő képessége)

· A tanári szakma alakulása (pl. nyitottabbá vagy zártabbá válik-e, hogyan változik a szakmán belüli kommunikáció, az innovációs készség, a munka anyagi elismertsége, továbbá a szakma belső tagoltsága).

Forrás: OECD, 2000c

A jövő bemutatásában mindig van valami borzongtató. Részben azért, mert amit fölrajzoltunk, még akkor is könnyen életre kelhet, ha nem kívánjuk, részben azért, mert ha több alternatív képet rajzolunk fel, elbizonytalaníthat a lehetséges jövők sokfélesége. Óhatatlanul beleütközünk abba a kérdésbe is: vajon a jövő a mi akaratunk szerint alakul-e, vagy be kell érnünk az előre megírt forgatókönyvek passzív elszenvedőinek a szerepével. Arról, hogy a lehetséges utak közül melyek tárulnak fel, és melyek zárulnak le, a jelenben élő ember legfeljebb feltételezéseket fogalmazhat meg. Az iskolázás jövőjéről, az ezt meghatározó globális trendekről és nemzeti vagy lokális hatásokról, a fejlődés lehetséges szcenárióiról mégis érdemes gondolkodnunk. A lehetséges jövőképek felvázolása ugyanis nagymértékben segítheti eligazodásunkat az iskolázás jelenkori problémái között is. Az elképzelt jövőből visszatekintve a ma iskoláját is másképpen látjuk, mint ahogy másképpen gondolunk teendőinkre is.

III. Közoktatás-fejlesztés az ezredfordulón

Az eddig elmondottak alapján nem sok kétségünk maradhat azzal kapcsolatban, hogy a közoktatás jövőbeni fejlődése a következő évezred első éveiben továbbra is olyan erőtérben formálódik, amelyet részben a sajátos hazai, de növekvő arányban a tágabb nemzetközi környezetben zajló folyamatok alakítanak. Ezért egyre erősebbé válik az a kényszer, hogy a hazai folyamatokat a globális, ezen belül elsősorban az európai kontextusba helyezzük bele, és ennek megfelelően értékeljük őket újra. A nemzetközi integráció erősödésének hatására már ma is olyan helyzet a jellemző, hogy reális fejlesztési stratégia csak a nemzetközi környezet és hatások figyelembevételével alakítható ki.

A kilencvenes évek elején Magyarország történelmi jelentőségű döntést hozott: elkötelezte magát a nyitott társadalom, a nemzetközi versenytérben működő piacgazdaság és a parlamenti demokrácia eszményei mellett, és ennek eredményeképpen a fejlett nyugati államok közösségének tagjává válhatott. Mindez a fejlődés, a jólét és a biztonság olyan új perspektíváit nyitotta meg az ország számára, amelyre története során talán soha nem volt példa. Tudjuk azonban, hogy ez egyúttal rendkívüli kihívások elé állítja a magyar társadalmat és a hazai intézményrendszer egészét, beleértve a közoktatást is. Láthattuk, hogy az a közösség, amely az itt jelzett perspektívákat megnyitja számunkra, maga is küzd nemcsak a jövő kérdéseinek a megválaszolásával, hanem a jelen problémáival is.

A hazai közoktatásnak mindazok a történései, amelyek az elmúlt években a szemünk előtt zajlottak – és amelyekről az első fejezetben próbáltunk vázlatos képet adni – ebben a tágabb összefüggésrendszerben elkerülhetetlenül új jelentést nyernek. Az előzőekben ismertetett nemzetközi kihívások kontextusában kell újra végiggondolnunk a magyar közoktatási rendszer olyan folyamatait, mint az általános és a szakképzés között lévő munkamegosztás átalakulása, a tartalmi szabályozás új rendszere, a közoktatásra szánt erőforrások elosztása, a pedagógusmunka szabályozása vagy a szakmai fejlesztés új formái. Fontos persze ismét hangsúlyoznunk: az a nemzetközi környezet, amelyben a hazai folyamatokat értékelnünk kell, maga is változik. A következő évezred meghatározó tendenciáiról, amint azt az előző részben láthattuk, vita folyik, és eltérő szcenáriók képzelhetők le. A nemzetközi közösség aktív tagjaként mindezt mi magunk is befolyásolhatjuk. Ebből a szempontból is fontos látnunk: a magyarországi közoktatásban számos olyan, a nemzetközi közösség figyelmét is felkeltő kezdeményezés történt és történik, amelyek jelentősége túlmutat határainkon.

Ahhoz, hogy a hazai közoktatás fejlődésének és fejlesztésének jövőbeni útjairól és a szükséges lépésekről bármit mondhassunk, mindenekelőtt azokat a célokat kell rögzíteni, amelyek végső soron a fejlesztő cselekvést vezérelik, valamint magát a kiinduló helyzetet kell jellemeznünk. Ezekkel összefüggésben szükséges megfogalmazni a fejlesztés lehetséges perspektíváit, kiemelt hangsúlyt adva annak az elemnek, amely az elkövetkező évek hazai fejlesztési folyamatait várhatóan a legnagyobb mértékben meghatározza: azaz az európai integrációnak és az európai uniós források felhasználásának. Végül különös figyelmet kell szentelnünk a fejlesztési folyamat sikerét meghatározó talán legfontosabb kérdésnek: az állami politika rendelkezésére álló eszközöknek és azon feltételeknek, melyek lehetővé teszik alkalmazásukat.

Célok, kihívások és válaszok

Az eddig elmondottakból több olyan cél válhatott világossá, amelyek a fejlődés és a fejlesztés folyamatát a jövőben feltehetően irányítani fogják. Nem takaríthatjuk meg azonban a legáltalánosabb és legátfogóbb célok tömör összefoglalását, hiszen a fejlesztő lépéseket végső soron ezeknek kell meghatározniuk.

Az oktatás alapvető céljai

A közoktatással kapcsolatban megfogalmazható céloknak legalább két csoportját érdemes megkülönböztetnünk. Egyfelől azokat, amelyek túlmutatnak az oktatás területén, azaz teljesülésüket többé vagy kevésbé valamennyi közszolgáltatás területén elvárhatjuk, másfelől azokat, amelyek sajátosan az ágazathoz kötődő, szakmai jellegűek.

Az átfogó, valamennyi közszolgáltatással kapcsolatban hasonló módon megfogalmazandó célok és ezek egymáshoz viszonyított súlya mindig is viták tárgya volt. Az, hogy e vitákban milyen álláspontot foglalunk el, azaz melyeket tartjuk fontosabbnak vagy kevésbé fontosnak, természetesen nem független személyes meggyőződésünktől, értékrendünktől, politikai elköteleződésünktől. Mégis el lehet mondani, hogy létezik a közszolgáltatásokkal kapcsolatban megfogalmazható általános céloknak egy olyan köre, amelyekkel kapcsolatban a politikaelemzők körében lényegében egyetértés van, és amelyek teljesülését ennek megfelelően szinte minden elemzésükben vizsgálják. Ilyen például a hatékonyság és az eredményesség vagy az esélyegyenlőség, a méltányosság és az igazságosság (Bardach, 1996). Egy korábban elvégzett nemzetközi összehasonlító elemzés (Altrichter–Halász, 2000) tapasztalatai alapján itt is megpróbálhatjuk megfogalmazni azokat az általános célokat, amelyek teljesülését a fejlesztési politika mindenek felett állónak kell, hogy tekintse, azaz amelyekhez képest minden egyéb szükségképpen másodlagos marad (lásd a keretes írást).

A közszolgáltatások átfogó céljai

· A szolgáltatás eredményességének és az eredmény minőségének biztosítása

· Az erőforrásokkal való gazdálkodás hatékonyságának biztosítása, a pazarlás kizárása

· A méltányosság, az igazságosság és az esélyek egyenlőségének biztosítása

· Az egyének és családok számára a választás szabadságának és az ehhez szükséges kínálati gazdagságnak a biztosítása

· A demokratikus társadalmi ellenőrzés, az elszámoltathatóság és a szolgáltatásoknak az egyének számára való átláthatóságának a biztosítása

· A kiszámíthatóság, a stabilitás, az egyének számára a hosszabb távú tervezés lehetőségének biztosítása

· Az alkalmazkodóképesség, a környezeti kihívásokra való reagálás, az önszabályozás és az önkorrekció lehetőségének biztosítása

Fontos megjegyezni, hogy e célok egymással mindig konfliktusban vannak, azaz egyikük teljesülése szinte bizonyosan veszélyeztetni fogja valamelyik másikét. Ezért a döntéshozók minden fejlesztő beavatkozásnál azzal a nehéz döntéssel kerülnek szembe, vajon melyiket milyen mértékben áldozzák fel a másik érdekében. Azt is meg kell jegyezni, hogy a fejlesztési politika soha nem csupán ezeknek az általános céloknak a teljesítésére irányul. Mindig konkrét, közvetlenebb célok fogalmazódnak meg, és ehhez rendelődnek hozzá fejlesztési lépések. Ezekről azonban mégis mindig annak a fényében kell dönteni, vajon az általános célok teljesülését hogyan érintik.

Ami a célok másik, sajátosan az oktatási ágazathoz kötődő csoportját illeti, ezek egy része állandó, minden korban és minden országban hasonlóképpen megfogalmazható, mások konkrét korokhoz és helyekhez kötődők. Állandónak tekinthetők például a gyermekek mindenoldalú, harmonikus fejlődésével kapcsolatos célkitűzések, az átadott műveltséggel kapcsolatos olyan célok, mint a korszerűség és a tudományos megalapozottság vagy a kognitív és emocionális, az egyéni és társas, a humán és természettudományos, a testi és lelki fejlesztési elemek egyensúlya. De ide tartoznak az olyan célok is, mint amilyeneket például a korábban már idézett Delors-bizottság úgy fogalmazott meg, mint a tanulás és tanítás négy alappillérét, azaz megtanulni, megismerni, dolgozni, másokkal együtt élni és általában értelmesen és jól élni (UNESCO, 1997).

Megtanulni megismerni azt jelenti, hogy képessé válunk nemcsak a körülöttünk lévő világ megértésére, de arra is, hogy tudásunkat gyarapítsuk, megújítsuk. Megtanulni dolgozni nemcsak azt jelenti, hogy elsajátítunk valamilyen szaktudást, de azt is, hogy képessé válunk másokkal együttműködni, a munkavégzés szervezeti körülményeihez alkalmazkodni, és általában boldogulni a munka átalakuló világában. A másokkal való együttélés megtanulása azt is jelenti, hogy képessé válunk a tőlünk különböző emberek és a miénktől eltérő megközelítések megértésére és a kölcsönös függőségek bonyolult rendszerében való eligazodásra, érdekeink kifejezésére és másokéval való egyeztetésére, a közös életet elkerülhetetlenül kísérő konfliktusok megoldására. Végül megtanulni jól és értelmesen élni azt jelenti, hogy képessé válunk személyiségünk gazdagítására, a személyiséget gazdagító értékek és tartalmak befogadására, fizikai és szellemi képességeink kibontakoztatására és ezáltal a teljes emberi életre.

Az oktatás fejlesztését végül olyan konkrét célok kell, hogy meghatározzák, amelyek egy-egy adott időszakban az oktatás és a társadalom sajátos helyzetével összefüggésben kapnak kiemelt figyelmet. Ezek egy része nemzetek feletti cél, hiszen a legtöbb országban egyszerre és hasonló módon jelenik meg (ilyen például a munkanélküliség és a társadalmi kettészakadás elleni küzdelem vagy az információs társadalom kihívásainak való megfelelés). Másik részük egy-egy országban sajátos módon vagy kiemelt hangsúllyal jelentkezik (ilyenek például Magyarország esetében a pedagógus-munkaerő hatékony foglalkoztatásával és életkörülményei javításával kapcsolatos sajátos feladatok).

A fejlesztés céljainak meghatározása során egyszerre kell figyelnünk valamennyi rétegre, így a közszolgáltatásokkal szemben megfogalmazódó legáltalánosabb célokra, az ágazat sajátos, de a nemzetközi közösség egésze számára hasonló módon megfogalmazódó céljaira, végül azokra, amelyek itt és most a hazai viszonyok sajátosságaiból fakadnak. Figyelnünk kell továbbá a rövid, illetve a csak hosszabb távon teljesíthető célok különbségére, és – amint arra már utaltunk – az egyes célok közötti elkerülhetetlen konfliktusokra.

A fejlesztés céljairól gondolkodva különösen fontos annak hangsúlyozása, hogy a reális fejlesztési stratégia soha nem követheti kizárólag azt az utat, amely a célok és az ezek teljesüléséhez szükséges eszközök meghatározásán alapul. Arra van szükség, hogy megtanuljunk forgatókönyvekben is gondolkodni. Ezt többek között – amint azt az előző fejezet utolsó részében már hangsúlyoztuk – az teszi elkerülhetetlenné, hogy a jövőbeni fejlődési lehetőségek és utak a környezeti változások gyorsasága miatt csak kisebb-nagyobb bizonytalansággal tervezhetők. Mivel mind céljaink megvalósíthatóságát, mind az alkalmazható eszközöket, mind a fejlesztő beavatkozásaink nyomán keletkező változásokat tekintve sokféle bizonytalansági tényezővel kell számolnunk, elkerülhetetlen, hogy olyan, különböző valószínűséggel bekövetkező, alternatív szcenáriókat vázoljunk fel, amelyekkel kapcsolatban azután feltehetjük azt a kérdést: vajon ezek megvalósulását milyen mértékben tudjuk befolyásolni, illetve a bekövetkezésük esetén mit kell és lehet tennünk.

A szcenáriókban gondolkodás, mint láthattuk, másfajta, jóval reflektívebb gondolkodásmódot feltételez, mint az, amely a célok és eszközök meghatározásán alapul, és amely lényegében adottnak veszi a célok megvalósításának környezetét. Az oktatásfejlesztés természetesen a jövőben is a helyzetelemzésen, a célok meghatározásán, az implementációs stratégiák kidolgozásán és az ezek megvalósítása során szerzett tapasztalatok visszacsatolásán alapul, sikere azonban nagymértékben függ attól, hogy mindez párosul-e a lehetséges szcenáriók elemzésével.

Erősségek, gyengeségek, stratégiai területek

A fejlesztési célok meghatározása azt feltételezi, hogy reális képünk legyen saját rendszerünk legfontosabb jellemzőiről. Az alábbiakban megpróbálunk vázlatos elemzést adni közoktatásunk erősségeiről és gyengeségeiről, illetve a rendszerben rejlő lehetőségekről és veszélyforrásokról a legfontosabb stratégiai célok fényében. Nem törekedhetünk persze teljességre: szándékunk csupán egy, a fejlesztési célok meghatározása szempontjából előnyös megközelítés bemutatása. Három olyan stratégiai területhez kapcsolódva fogalmazunk meg gondolatokat, amelyeknek az elkövetkező évtizedek várható kihívásainak fényében – az előző fejezetben bemutatott folyamatok alapján – kiemelt jelentőséget kell tulajdonítanunk. Ezek (1) az oktatás és a technikai, gazdasági és foglalkoztatási környezet változásai közötti kapcsolat, (2) az oktatásnak a társadalmi környezetre, illetve az emberi életminőségre gyakorolt hatása, végül (3) a fejlesztés során tekintetbe vehető erőforrások és szabályozási környezet kérdései.

A közoktatás és a technológiai-gazdasági fejlődés

A következő évtizedekben a közoktatás fejlesztésével kapcsolatban megfogalmazódó célok között minden bizonnyal kiemelkedő szerepe lesz annak, hogy az iskolai oktatás a maga eszközeivel járuljon hozzá a gyors technológiai fejlődéssel együtt járó kihívások megválaszolásához, a versenyképes gazdaság humán feltételeinek megteremtéséhez és a társadalom gazdasági aktivitásának, a foglalkoztatásnak az erősödéséhez. E tekintetben közoktatási rendszerünknek számos erőssége és kihasználható lehetősége, de nem kevés gyenge oldala is van.

Erősségek, lehetőségek

Kétségtelenül az erősségek közé tartozik és a fejlesztés számára kedvező feltételeket teremt e területen a magyar népesség formális iskolázottságának viszonylag magas szintje, továbbá az egyéneknek a hosszabb ideig tartó iskolázásban való viszonylag erős érdekeltsége. Nemzetközi összehasonlításban előnynek tartjuk a 16–19 éves korcsoporton belül a szakmai képzésben résztvevők magas arányát, a szakképzési rendszernek a gazdaság, illetve az oktatáspolitika viszonylagos nyitottságát a foglalkoztatási politika felé. Előnynek és kihasználandó lehetőségnek kell tekintenünk a magyar oktatási rendszernek az utóbbi évek fejlesztései nyomán kialakult viszonylag jó informatikai ellátottságát, a hálózati kapcsolatok kiépítettségét, és különösen a szereplők növekvő hajlandóságát ennek a használatára. Ugyancsak kedvező feltétel a rendszer bizonyos szektorainak kiemelkedő alkalmazkodóképessége, a meglévő kezdeményezőképesség és nyitottság, a pályázási képesség és hajlam magas szintje, a fejlesztési politika által alkalmazott ösztönzők követésére való magas szintű hajlandóság. Hallatlan előnyök fakadhatnak azokból a nemzetközi összehasonlításban is kedvező kommunikációs és tanulási lehetőségekből, amelyek például a hazai tanár-továbbképzési rendszerben és az aktív felnőttképzési piacban rejlenek. Jelentős kihasználandó lehetőség a nemzetközi együttműködési programokban való részvételünk, a nemzetközi térben zajló tanulásunk, az a hajlandóságunk, hogy a külső szakmai erőket a hazai fejlesztés szolgálatába állítsuk.

Gyengeségek, veszélyforrások

Az itt elemzett dimenzióban a gyengeségek között mindenekelőtt a technológiai fejlesztés és innováció hazai politikája és a közoktatásra vonatkozó politika közötti kapcsolatok viszonylagos szegényessége, az előbbiből az utóbbira adódó következtetések levonásának az elmaradása érdemel említést. Veszélyforrás, hogy alulértékeljük a társadalmi tőkének a gazdasági növekedésben játszott szerepét, és nem ismerjük fel eléggé az oktatásnak a társadalmi tőke termelésre gyakorolt hatását. Fejlesztési politikánknak viszonylag fejlett eszközrendszere van, ugyanakkor ezt nem elég hatékonyan használjuk, a fejlesztési programok stratégiai menedzsmentje nem elég erős, és elégtelenek a visszajelzések a programok hatékonyságáról. Igen nagy veszélyforrást jelent a foglalkoztatási politika kormányzati helyének tisztázatlansága és súlyának nagymértékű visszaszorulása. Hallatlanul gyenge Magyarországon az oktatásfejlesztés tudásháttere, elégtelenek az oktatással kapcsolatos kutatásokra fordított források, rossz hatékonysággal, stratégiai irányítás nélkül történik a felhasználásuk, szegényes a tanulás hatékonyságát közvetlenül szolgáló K+F tevékenység. A jelentős fejlődés ellenére is alulfejlett a programok, a taneszközök, a tankönyvek kínálata, a tanári módszertani kultúra, hiányzik a tartalmi fejlesztés stratégiai koordinálása, az erre fordított erőforrások elégtelenek, továbbá törékenyek a fejlesztésre képes szervezeti struktúrák, és ilyen a tartalmi fejlesztés eszközrendszere is. Hátrányok fakadnak az oktatás erősen akadémikus tradíciójának a hatásaiból, a gyakorlatban közvetlenül hasznosítható kompetenciák nem kellő hangsúlyozásából, a versenyképesség szempontjából fontos elemeknek (pl. vállalkozóképesség) a programokban való szegényes megjelenéséből. Miközben, mint láttuk, a fiatalok formális iskolai végzettsége nagymértékben nő, az iskolából kikerülők jelentős hányadának továbbra is igen gyenge a gyakorlati alkalmazást is lehetővé tevő tudása. Végül talán minden másnál nagyobb az a veszély, hogy az alacsony jövedelemmel és társadalmi megbecsültséggel rendelkező tanárság szembefordulhat a modernizációs törekvésekkel.

Következtetések

Az erősségek és a gyengeségek összevetéséből a fejlesztési gondolkodás számára sokféle következtetés adódik. Mindenekelőtt azt érdemes megfogalmaznunk, hogy a formális iskoláztatás mennyiségi expanziójának erősítését nem lehet többé stratégiai célként meghatározni, újabb képzési férőhelyek nagyobb számban történő létesítése legfeljebb az érettségit követő, nem egyetemi szintű szakmai képzés területén lehet indokolt. A többi szinten a cél sokkal inkább a már lezajlott expanzió konszolidálása. A beruházásoknak ezért inkább a meglévő képzési helyek jobb működtetését, a tanulók kedvezőbb körülmények közötti elhelyezését, a záró szakasz képzési feltételeinek a javítását és differenciálását kellene szolgálniuk. A minőségi fejlesztésnek kell előtérbe kerülnie (egy-egy új iskola építése már nem többletképzési- helyet teremt, hanem a meglévő intézményeket teszi eredményesebbé).

Kiemelkedő célként kell megfogalmaznunk a módszertani kultúra megújítását. Arra van szükség, hogy a pedagógusokat nyitottabbá tegyük az aktív, motivációt biztosító, individualizált, az alapkészségek fejlesztését segítő módszerek alkalmazására. A pedagógusok szakmai fejlesztésének az egyik legfontosabb oktatáspolitikai céllá kell válnia oly módon, hogy minden egyéb cél vagy feladat esetében (pl. informatikai fejlesztés, társadalmi kohéziót támogató akciók, intézményi menedzsment fejlesztése stb.) vizsgálni kell, a pedagógus-fejlesztési konzekvenciákat. A tanulás és tanítás hatékonyabbá és eredményesebbé tételét szolgáló akciók sorát kell elindítani (pedagógiai rendszerek komplex fejlesztése, multimédiás tananyagok fejlesztése, az eredményes tanulást biztosító oktatási formák feltárása és terjesztése stb.). Különösen fontos és nehéz feladat, hogy az oktatás tartalmával kapcsolatos politikában a hangsúlyt a szabályozási dimenzióról a fejlesztési dimenzióra helyezzük át. Ez a korábban megszokottól teljesen eltérő irányítói attitűdöt kíván, aminek ugyanakkor – ezt is ki kell emelnünk – számos eleme már megjelent. Fontos feltétele ennek, hogy a fejlesztési és szabályozási területeket világosan megkülönböztessük. A fejlesztés területén adekvát eszközöket kell alkalmazni, amelyek egészen másmilyenek, mint a szabályozás területén alkalmazottak, így például számos esetben újabb előírások megfogalmazása helyett a kompetenciafejlesztést, az intézményfejlesztést, konkrét fejlesztési produktumok előállítását kell célul kitűznünk.

Az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok fejlesztését az oktatási stratégia központi elemévé kell tennünk oly módon, hogy feltáruljanak mindazok a tényezők, amelyek e területen fejlesztésre szorulnak (pl. képzési utak és kvalifikációs rendszer, pályaválasztási és orientációs rendszer, a munka világa szempontjából releváns elemek gazdagítása a programokban stb.). Az oktatás fejlesztésében kiemelkedő figyelmet kell szentelnünk a felnőtt népesség képzésének. A felnőttek oktatásának szabályozását oly módon kell alakítanunk, hogy növekedjen az egyéni érdekeltség a tanulásban. A gazdaság világában meg kell találnunk mindazokat a szereplőket, akik az oktatás minőségi fejlesztésében partnerek lehetnek: ezeket minden szinten be kell vonni az oktatással kapcsolatos döntésekbe, beleértve ebbe az általános alapoktatást is.

Végül általában arra van szükség, hogy világos képet alkossunk arról, az elkövetkező években Magyarországon a gazdasági növekedésben mekkora szerepet játszik a humán és a társadalmi tőke. El kell jutnunk a társadalmi tőke megfelelő definíciójához (kollektív tudás, kapcsolatok, kooperativitási képesség és hajlandóság, konfliktuskezelő képesség, a verseny és szolidaritás közötti egyensúly megtalálásának képessége stb.), kellő súlyt kell adnunk ennek a tényezőnek, és el kell végezni annak elemzését, hogy a közoktatás milyen módon járulhat hozzá a fejlesztéséhez.

A közoktatás szempontjából is el kell végeznünk a technológiai fejlesztés és innováció hazai politikájának elemzését, és le kell vonnunk ebből az oktatáspolitikára vonatkozó következtetéseket, módszeresen feltárva, hogy melyek azok a pontok, ahol az oktatás hozzájárulhat e technológiai fejlesztés sikeréhez. Meg kell fogalmaznunk és operacionalizálnunk kell az információs társadalom és a gazdaság fejlesztésének stratégiájából az oktatásra vonatkozó konklúziókat. Az információs társadalomra való felkészülésre önálló oktatásügyi stratégiát kell kidolgoznunk, amely olyan elemeket tartalmaz, mint a hálózati elérés kiterjesztése és minőségének fejlesztése, az IKT iskolai alkalmazásának elterjesztése minden területen, a pedagógusok alkalmazási képességeinek fejlesztése és hasonlók. Kiemelt célként kell megfogalmazni a népesség idegennyelv-tudásának fejlesztését, és ehhez jól operacionalizált stratégiát kell hozzárendelni.

Az oktatás egész fejlesztési intézmény- és eszközrendszere jelentős modernizálásra szorul. Az innovativitás támogatását és a minőség javítását az oktatáspolitika kiemelt céljának kell tekintenünk, ezekhez jól operacionalizált programokat kell hozzárendelni, illetve a meglévőket tovább kell fejleszteni. A fejlesztési programok menedzsmentjét tovább kell javítani, ezen belül különösen a programok eredményességéről kell jobb visszajelzéseket kapni. A célokat stratégiai szinten szükséges meghatározni, és a kitűzött céloknak megfelelő eszközök alkalmazására kell törekednünk, javítva a célok konkrét akciókra való lefordításának a színvonalát.

Végül tudatosan törekednünk kell a magyar oktatás nemzetközi dimenziójának, kapcsolatainak erősítésére, a nemzetközi referenciák figyelembevételére, minden területen a külföldön meglévő know-how behozatalára, a hazai oktatásnak a nemzetközi versenytérbe való fokozatos bevezetésére, a hazai oktatásügyi értékek, szakértelem és tudástőke külső értékesítését és terjesztését lehetővé tévő intézményi és szabályozási keretek megteremtésére.

Közoktatás, társadalom, életminőség

A közoktatással szemben a közeljövőben megfogalmazódó célok közül kiemelkednek azok, amelyek az iskolai oktatásnak a társadalmi kohézió megteremtésében, a kirekesztés és a társadalmi kettészakadás elleni közdelemben és általában az emberi élet minőségének a jobbításában játszott szerepével függenek össze. Ebben a dimenzióban is többféle erősséget és kihasználandó lehetőséget, de ugyanakkor gyengeségeket és veszélyforrásokat is azonosíthatunk.

Erősségek, lehetőségek

Az oktatás, a társadalom és az emberi életminőség kapcsolatrendszerében kétségtelenül az erősségek közé tartozik a hazai iskolák viszonylagos nyitottsága helyi környezetük felé, a tantestületi közös felelősség megléte, az iskolák lokális partnerkapcsolatai, általában a kooperativitásnak kedvező irányítási és szabályozási feltételek. Ide sorolhatók a leszakadókra irányuló pedagógiai kezdeményezések, az ilyen célú alternatív iskolák működése, az ezekben felhalmozódott tudás és tapasztalatok. Erősség a tanórákon kívüli tevékenységek iskolai elfogadottsága, a nevelési, közösségi tevékenységformáknak az iskolai szervezetbe való viszonylag könnyű integrálhatósága, az oktatási kiadásokon belül a társadalmi integrációt szolgálók magas aránya. E vonatkozásban is az erősségek, illetve a lehetőségek között kell megemlítenünk azt, hogy az oktatás kormányzati irányításában nagymértékű nyitottság keletkezett a foglalkoztatáspolitika felé. A kihasználandó új lehetőségek között mindenekelőtt a jövőben várhatóan megnyíló európai forrásokat, ezen belül az Európai Szociális Alapot és az ennek a logikáját követő egyéb programokat kell említenünk.

Gyengeségek, veszélyforrások

A gyengeségek és veszélyforrások között kell megemlítenünk a 16–25 éves korcsoport aktivitásának rendkívül alacsony szintjét, a sem oktatásban, sem munkában nem lévők magas arányát, a népesség egy hányadának, különösen a roma kisebbségnek az alacsony iskolázottságát, társadalmi integrációjának elégtelenségét és különösen az ezzel kapcsolatos veszélyek nem kellő mértékű társadalmi érzékelését. Ide tartozik a tanulás megszokott formáival szembeforduló, motiválatlan fiatalok tömeges jelenléte az iskolákban, a leszakadás és az iskolai kudarc által fenyegetett tanulói csoportok megfelelő azonosításának a hiánya, nyomon követésük megoldatlansága, a kihullás és a kudarc észrevétlenül maradásának ebből fakadó nagy kockázata. Iskolarendszerünk nem elég erős a tömeges (alsó és felső) középfokú képzés kezelésében, az oktatás differenciálásában, a tanulók motiválásában, a munkaerő-piaci szempontból releváns kompetenciák fejlesztésében, ami összefügg az oktatás már említett akadémikus tradicionalizmusával is. E vonatkozásban is a veszélyek között kell említenünk a foglalkoztatáspolitika kormányzati helyének tisztázatlanságát és súlyának visszaszorulását, továbbá a pályaválasztási és -orientációs rendszer alulfejlettségét, az ezzel kapcsolatos iskolai felelősség meghatározásának gyengeségét, a leszakadó csoportokkal foglalkozó alternatív iskolák elszigeteltségét, az ezekben felhalmozódott tudás és tapasztalatok terjedésének és a főáramba való visszacsatolásának hiányát. Elégedetlenségre adhat okot a problémás tanulói csoportokkal, az iskolai kudarccal, a motiválatlan tanulókkal való foglalkozáshoz szükséges kompetenciák hiánya a tanárság körében, továbbá az ilyen feladatokra történő felkészítés gyengesége. Nem vagyunk elég nyitottak az emberi életminőséget ma és a jövőben meghatározó új elemekre, szegényes az erre való pedagógiai reagálásunk (pl. fogyasztói attitűdök alakítása, médiapedagógia, a környezeti nevelési célok túl szűk megfogalmazása stb.).

Következtetések

Az erősségek és gyengeségek elemzése alapján itt is sokféle következtetést kell levonnunk. A legelső helyen valószínűleg azt érdemes hangsúlyozni, hogy az oktatásban erősíteni kell minden olyan elemet, amely hozzájárulhat ahhoz, hogy a 16–25 éves korosztály aktivitása növekedjék. Ezen a területen a foglalkoztatási politikával egyeztetett akcióprogramot kellene kidolgoznunk, amelynek olyan elemei lehetnek, mint az iskolarendszerből kilépett fiatalok számára második esély biztosítása, az oktatást és képzést kombináló formák gazdagítása, az önfoglalkoztatási képesség növelése, a kihulló fiatalok nyomon követését lehetővé tevő rendszerek fejlesztése és hasonlók. Az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelmet az oktatáspolitika kiemelt céljává kell tennünk oly módon, hogy ez ne csak a létező programok sikeres elvégzésére irányuljon, hanem a létező programoknak a kudarcot szenvedő fiatalok igényeihez való hozzáigazítására, a speciális tanulási/képzési formák fejlesztésére és a sikeres kezdeményezések hazai tapasztalatainak elterjesztésére is.

A meglévő hazai kezdeményezésekre építve, az európai források felhasználásával létre kell hoznunk és el kell terjesztenünk azokat az iskolázási formákat, amelyek lehetővé teszik az iskolarendszerből kihullott, az iskolával szembeforduló, motiválatlan fiatalok visszatérését az oktatásba. Abból szükséges kiindulni, hogy ezek a formák nagymértékben eltérnek a hagyományos iskolai formáktól (pl. tanulás és munka kombinációja, rugalmas belépési és kilépési lehetőségek, különleges tanári munka és státus stb.). Az ilyen fiatalokra irányuló akciókban elengedhetetlen a szoros együttműködés az oktatás, a szociális gondoskodás és a foglalkoztatás területei között, és meghatározó szerepe van a lokális szintnek, beleértve a helyi közösségek különböző szereplőit. Kiemelt jelentőségű feladat a roma fiatalok igényeinek megfelelő, az iskolai integrációjukat segítő tanulási formák és intézményi megoldások fejlesztése és elerjesztése.

A pedagógusok szakmai fejlesztésében, így a tanárképzésben és –továbbképzésben, illetve általában minden oktatással összefüggő kutatási-fejlesztési tevékenységben kiemelt figyelmet kell szentelnünk a differenciált tanításra való képességek, a szociális problémákra való érzékenység, a tanulási nehézségek kezelésére való képesség fejlesztésének, és a tanári szerep természetes elemeként kell megjelenítenünk az ezekkel kapcsolatos feladatokat. A tantervi és képzési programokba bele kell építeni, és a fejlesztési programok között is megfelelős súllyal kell megjeleníteni mindazokat a jelenleg hiányzó vagy alulreprezentált elemeket, amelyek biztosítják az egyén boldogulását a modern társadalomban, a demokratikus alapértékek és az egyéni autonómia megőrzését, a fenntartható növekedés humán feltételeit (pl. fogyasztói kultúra, eligazodás a médiák világában, a környezetmegóvó viselkedés stb.). Az esetek nem kis részében ez csupán a NAT-tal és a kerettantervekkel összefüggésben elindult fejlesztő kezdeményezések folytatását jelenti.

Erőforrások és szabályozási környezet

A stratégiai fejlesztési célok és az ezek megvalósításához közvetlenül hozzárendelhető konkrét fejlesztési feladatok mégoly pontos meghatározása sem kecsegtet eredménnyel, ha nem kerül sor mindazoknak az erőforrásokkal és a szabályozási környezettel kapcsolatos problémáknak a feltárására, amelyeken a gyakorlatban egy-egy fejlesztési program sikere vagy kudarca múlik. Ez továbbvezet minket a fejlesztési politika eszközeinek a kérdéseihez, amellyel e fejezet végén részletesebben is foglalkozunk majd.

Erősségek, lehetőségek

Ebben a dimenzióban a magyar rendszer kiemelkedő erősségei és egyúttal kihasználandó lehetőségei közé tartozik mindenekelőtt a helyi és intézményi felelősség kiépült rendszere és az ezt alátámasztó koherens finanszírozási mechanizmus, továbbá az a tény, hogy az ehhez való alkalmazkodás fájdalmas folyamatán – több más országtól eltérően – lényegében túlvagyunk. Az erősségek és a lehetőségek közé tartozik az egységes humánerőforrás-fejlesztéshez sok szempontból kedvező kormányzat irányítási struktúra, a szakképzésért és az általános képzésért való kormányzati felelősség tárcaszintű összekapcsolása, és ami ezzel együtt jár, az ágazatközi kötődések viszonylag erős volta (ez az, ami lehetőséget ad arra, hogy az ágazati politika saját „vagonjait” rákapcsolja más ágazatok fejlesztéspolitikájának már futó „vonataira”). Jelentős, régiónkban egyedülálló erősség a konzultatív, érdekegyeztető mechanizmusok viszonylagos kiépültsége és működőképessége. Itt is említendő a lokális szereplők nagy részének képessége a központi iniciatívákhoz való alkalmazkodásra, a helyi érdekeltség és kezdeményezőképesség megléte. Ugyancsak említenünk kell itt is az oktatáspolitika viszonylagos nyitottságát a foglalkoztatás felé, valamint ezen felül különösen a területfejlesztés és a területi tervezés általában jól kiépült struktúráit, a területfejlesztési szempontok megjelenését az ágazati politikában. E tekintetben is az erősségek közé tartozik az oktatási rendszer jó informatikai ellátottsága, a hálózati kapcsolatok kiépítetésének előrehaladott állapota, a szereplők hajlandósága ennek használatára. Végül az erősségek közé kell sorolnunk az étékelési funkciók és feladatok törvényi meghatározásának előrehaladt állapotát, e funkciók jelentőségének oktatáspolitikai felismerését, az ezekhez rendelt szervezeti és anyagi erőforrások növelésének szándékát, ezen belül a kialakulóban lévő minőségbiztosítási rendszert, az itt alkalmazott modern menedzsmentszemléletet.

Gyengeségek, veszélyforrások

A gyengeségek sorát mindenekelőtt a „nagy elosztási rendszerek” reformjainak elmaradásával, az ilyen irányú változások során az ágazati szempontok nem kellő figyelembevételével kell kezdenünk. A kormányzati politikában tisztázatlan maradt az oktatás mint „elosztási rendszer” és mint „humánerőforrás-termelő és szolgáltató” rendszer kétféle felfogása közötti viszony. A gyengeségek között kell megemlítenünk a pénzügyi hatékonyság és a szakmai eredményesség közötti kapcsolatok tisztázatlanságát, a szakmai eredményesség kritériumainak nem eléggé pontos meghatározását. Külön hangsúlyoznunk kell az oktatási rendszer rossz belső pénzügyi hatékonyságát, a fajlagos mutatók nemzetközi összehasonlításban kedvezőtlen alakulását, a pénzügyi hatékonyság szempontjainak az ágazati politikában való háttérbe szorulását. Itt kell emlékeztetnünk a közoktatás rendkívül rossz anyagi ellátottságára, a tanárság tarthatatlanul alacsony bérezésére, a képzési infrastruktúra és technikai eszközrendszer fejletlenségére, az erre vonatkozó koherens és részletesen kidolgozott fejlesztési politika hiányára.

A különös figyelmet érdemlő gyengeségek és veszélyek közé tartozik az igazgatási struktúra elaprózottsága, azaz a túl sok és túl kicsi igazgatási egység léte. A közigazgatási és kormányzati reformkoncepciók kidolgozása során az oktatási ágazati szempontokat általában nem vették figyelembe kellő mértékben, gyenge az ágazat képessége arra, hogy érdekeit e keretben adekvát módon érvényre juttassa. Noha e területen erősségek is jól láthatók, a gyengeségek között is említenünk kell az ágazatközi – ezen belül a költségvetési, közigazgatási és foglalkoztatáspolitikai – kapcsolódások gyakori figyelmen kívül hagyását, és különösképpen a foglalkoztatáspolitika kormányzati helyének többször is említett tisztázatlanságát, kormányzati súlyának visszaszorulását, illetve az oktatás- és foglalkoztatáspolitika kormányzati koordinációjának ebből fakadó nehézségeit. Oda kell figyelnünk az oktatási szektoron belül az egyes alrendszerek (szakterületek) politikái közötti elégtelen koordinációra, a szakterületek közötti versengésből, a közöttük való kooperáció és egyeztetés szervezeti feltételeinek hiányosságaiból fakadó problémákra. Mindez azzal a veszéllyel is jár, hogy az egyes stratégiai fejlesztési célok közötti egyensúly felborulhat, a közöttük lévő konfliktusok kezelésének képessége alacsony marad, és elmarad a szinergikus lehetőségek felismerése.

Általában igen gyenge az ágazaton belül a menedzsment- és rendszerszervezési kultúra, és – az elkezdődött fejlesztések ellenére – fejletlen az oktatás statisztikai és információs rendszere, az eredményességi indikátorok meghatározásának és gyűjtésének mechanizmusa. Gyakori a decentralizált környezettel nem adekvát irányítási, szabályozási és fejlesztési eszközök használata, az aktív állami politika lehetőségeinek lebecsülése ebben a környezetben, általában a kommunikáció, az informálás, a szervezeti tanulás lehetőségeinek és jelentőségének alulértékelése.

Következtetések

A fentiekből fakadó következtetéseket azzal kell kezdenünk, hogy mindenekelőtt erősíteni szükséges az oktatási és egyéb kormányzati területek közötti együttműködést és kommunikációt, az ágazati politikák egyeztetését, fejlesztendők az ezt lehetővé tevő intézményi formák. Az oktatási szektornak aktívabb szerepet kellene játszania a közfinanszírozást és a közigazgatást érintő reformkoncepciók kidolgozásában, továbbá főként a területi tervezés és a területfejlesztés folyamatában. Az oktatási tárcán belül nagymértékű erősítésre szorulnak az ehhez szükséges kompetenciák és személyi feltételek. Az oktatási infrastruktúra és eszközrendszer fejlesztésére nézve az ágazatnak részletesen kidolgozott koncepcióval kellene rendelkeznie.

A pénzügyi hatékonyság és az erőforrásokkal való hatékony gazdálkodás szempontjait az oktatáspolitika kiemelt céljai közé kellene emelnünk. Keresni kellene azokat a területeket, ahol az oktatásba nem költségvetési források is bevonhatók. A magánforrások bevonását – az ezt elkerülhetetlenül kísérő társadalmi igazságtalanságok és egyenlőtlenségek kompenzálása mellett – az oktatás minden szintjén kiemelt célnak kellene tekintenünk. Az oktatáson belül jelentkező szociális ellátási feladatok finanszírozását indokolt lenne a lehetőségekhez képest minél inkább kiemelni az oktatási költségekből, elismerve ezek külön költségigényeit (pl. diákétkeztetés, diák-szociálisellátások). Ezek esetében következetesen kellene alkalmaznunk a rászorultsági elvet. Nagy szükség lenne arra, hogy elemezzük az iskolarendszer szerkezetét, az alapellátási felelősség terjedelmét és a programok struktúráját aszerint, hogy ezek milyen pedagógus-munkaerőigényt támasztanak. A tanári munkaerőigényt a szerkezeti és programtervezési megoldások közötti választáskor kiemelt szempontként kellene figyelembe vennünk. A területi és kistérségi koordináció és együttműködés erősítésével, a helyi önállóság feltételeinek megfelelő eszközök alkalmazásával csökkenteni lehetne az oktatásirányítási rendszer elaprózottságát. Az alsó középfokú (ISCED 2) szinten kistérségi feladatként jelenhetne meg az ellátás biztosítása.

A decentralizált környezetben is aktív állami politikára van szükség. Ennek megfelelően fejleszteni szükséges a decentralizált környezettel adekvát állami politika eszközrendszerét. Erősítenünk kellene a központi és hely szintű irányítás közötti kommunikációt, kihasználva az elektronikus információtovábbítás lehetőségeit. Az oktatási rendszer minden szintjén fejlesztésre szorul a menedzsment színvonala, amit ezt a célt szolgáló konkrét programok indításával (iskolai szervezetfejlesztés, vezetésfejlesztés és vezetőképzés, a szervezeti hatékonyságot növelő lépések, az üzleti menedzsmentkultúra bevezetése az oktatásba stb.) lehetne támogatni. A statisztikai és információs rendszer megújításának kiemelt prioritást kell adnunk, ezen belül maximálisan építve a modern információs és telekommunikációs eszközök használatára.

Azokon a területeken, ahol az ország gazdasági fejlettségét tekintve indokolatlanul nagy anyagi elmaradottság figyelhető meg, nemzeti szinten elfogadott konkrét fejlesztési programokat kell elindítanunk ennek az állapotnak a felszámolására. Ezek közé tartozik mindenekelőtt a tanárság bérhelyzetének rendezése. A nemzetközi összehasonlítások alapján e területen egészen konkrét célkitűzések fogalmazhatók meg: olyan pénzügyi számításokkal alátámasztott konkrét terv kidolgozására lenne szükség, amely megvalósításával elérhető, hogy az átlagos kezdő tanári fizetések rövid időn belül haladják meg az egy főre jutó nemzeti össztermék nagyságát.

A fejlesztés lehetséges területei: kihívások és válaszok

A közoktatás nagymértékű és gyors átalakulásának folyamata, amint azt korábban már hangsúlyoztuk, Magyarországon a kilencvenes évek végéig korántsem zárult le. Az évtized végének helyzete továbbra is egyértelműen az átmenet fogalmával jellemezhető, vagyis – némileg leegyszerűsítve – azzal, hogy a korábbi egyensúlyi állapot helyét még nem vette át egy újabb. Hozzá kell tennünk, hogy a külső és belső kihívások nyomán jelentkező alkalmazkodási kényszer hosszabb távon is elkerülhetetlenné teszi majd a változások fennmaradását. Ezért, noha a demokrácia és a piacgazdaság igényeinek megfelelő közoktatási rendszer alapvető adottságai a kilencvenes évek végére lényegében kialakultak, számos ponton további jelentős átalakulások várhatók, és több területen nyitott kérdésekkel kell szembenéznünk. Több olyan, egymással szembenálló érdeket és szempontot kell egyensúlyba hozni, amelyek a leggyakrabban csak egymás rovására érvényesíthetők. A fentiekben már megfogalmaztunk néhány stratégiai célkitűzést, az ismert kihívások fényében most ezeket azonban tovább bővíthetjük.

Tartalmi szabályozás és fejlesztés

Az új évezred első éveinek várhatóan továbbra is központi kérdése marad a tartalmi szabályozás és fejlesztés. A következő évtized végén bevezetésre kerülő tantervi dokumentumok, noha az iskolák által alkalmazott programok ellenőrzését a korábbiaknál szorosabbá teszik, továbbra is sokféle helyi eltérés lehetőségét biztosítják, ami részben a programok vertikális elrendezését is érinti majd. A legjelentősebb feladat – amint azt már több helyen hangsúlyoztuk – az, hogy a következő évtized hazai közoktatásában a tartalmi szabályozásról a tartalmi fejlesztésre kerüljön a hangsúly. Ez azonban csak akkor lehetséges, ha nemcsak a szabályozási kérdések jutnak nyugvópontra, hanem a rendszer a valóságban is képes lesz a rögzített szabályoknak megfelelően működni. Nagyon nagy egyenetlenségek figyelhetők meg a tanulás feltételeiben, a rendelkezésre álló programok, a tankönyvek és taneszközök szakmai színvonalában, a programokat alkalmazó tanárok munkáját segítő eszközökben, a tanulási követelmények meghatározásában, a pedagógusok felkészítésében az új programok alkalmazására és más hasonló területeken. Kiindulópontként el kell fogadnunk az iskolai eredményességgel kapcsolatos kutatásoknak azt a fontos következtetését, hogy az eredményeket elsősorban a tanítás és a tanulás közvetlen iskolai szintű környezeti tényezői határozzák meg, és csak másodsorban játszanak szerepet az átfogó, rendszerszintű szabályozóeszközök.

Bizonyos tartalmi pontokon az elmúlt évek jelentős kezdeményezései ellenére igen nagy elmaradás figyelhető meg. Ilyenek például a kommunikációs és kooperációs képességek vagy a problémamegoldó és egyéb kognitív, illetve szociális képességek fejlesztése. Ilyennek tekinthető a demokratikus viselkedés fejlesztése, a fenntartható fejlődéshez szükséges környezeti tudatosság vagy a fogyasztói attitűdök alakítása, továbbá a média egyre kiterjedtebb és nagyobb hatású világában való eligazodás segítése. Különösen nagy figyelmet érdemel a kevésbé motivált tanulók tanulásának eredményesebbé tétele. Önálló, jelentősebb forrásokat megmozgató fejlesztési programok indítására van szükség olyan kiemelkedő jelentőségű területeken, mint amilyen például az idegen nyelvek tanulása, ugyanakkor a korábban elkezdett folyamatok folytatása és továbbfejlesztése szükséges olyan területeken, mint az informatikának az iskolai oktatásba való bevitele.

A legnehezebb feladatot a tartalmi fejlesztés vonatkozásában azonban nem a képzési tartalmak (új programok, tankönyvek és taneszközök létrehozása), hanem a pedagógusok módszertani kultúrájának fejlesztése jelenti. Ez az oktatásnak az a dimenziója, ahol a legnehezebb változásokat elérni, hiszen a változások ebben az esetben a tanári viselkedés gyökereit érintik. Azok a fejlesztési eszközök, amelyekkel elterjeszthetőek a tanulókat aktivizáló, az érdeklődésük felkeltésére képes, a cselekvés által való tanulást támogató és az eltérő egyéni tanulási technikákat tiszteletben tartó módszerek nemcsak rendkívül költségesek és nemcsak különösen magas szintű szakértelmet, illetve szakmai tudatosságot igényelnek, hanem a pedagógusok felkészítésével foglalkozó intézményeken belül gyakran jelentős szervezeti ellenállásba is ütköznek.

Fontos hangsúlyozni, hogy a közoktatási politikának a tartalmi fejlesztés területén is ellentétes igények és érdekek között kell egyensúlyt találnia: egyfelől biztosítania kell azt az átláthatóságot és stabilitást, amit nemcsak az iskolák és az oktatási programok világában eligazodni kívánó polgárok igényelnek, hanem mindazok a piaci szereplők is, akik a tankönyvek és taneszközök fejlesztésében érdekeltek. Másfelől bátorítania kell mindazokat a változásokat, amelyek segítik az alkalmazkodást a tudásalapú társdalom gyorsan változó igényeihez, beleértve ebbe az iskolai kudarcot szenvedők és leszakadók speciális igényeihez való igazodást is.

Régi és új iskolaszerkezeti problémák

A tartalmi kérdések a jövőben is elválaszthatatlanok lesznek az iskolaszerkezeti kérdésektől. A kilencvenes évek talán legjelentősebb hazai oktatásügyi dilemmái éppen ebből fakadnak. Mint láttuk, a második világháborút követően kialakult, és a hatvanas években stabilizálódott iskolaszerkezet a kilencvenes években felbomlott, és vertikális, illetve horizontális dimenzióban egyaránt átalakulás indult el. Ennek eredményeképpen megváltoztak az alap- és középfokú oktatás, valamint az általános és szakmai képzés közötti határvonalak, nagymértékben átalakult a különböző programokban résztvevők aránya, bizonyos programok esetében nagyfokú expanzió zajlott le. További kihívást jelent a tankötelezettség időtartamának a felemelése, amelynek hatásai – amennyiben a kialakult szabályozás változatlanul érvényben marad – a következő évtizedekben újabb szerkezeti feszültségek megjelenését vetítik előre.

Az iskolaszerkezet megoldatlan problémáival a következő évtized közoktatási politikája is várhatóan szembesülni fog majd. Olyan kihívásokra kell majd választ adnia, mint a tankötelezettség meghosszabbításából fakadó új kényszerek és lehetőségek; a tanulói társdalomnak az érettségihez vezető középiskolai oktatás expanziója nyomán történt átalakulása, és rendkívül heterogénné válása; az általános alapoktatás kiterjesztésével és a speciális szakmai oktatás későbbi kezdésével kapcsolatos szervezeti-intézményi változások; az általános iskolákban a korai gimnáziumi beiskolázás elterjedése hatására kialakult szervezeti és pedagógiai feszültségek; a folytatódó demográfiai csökkenésből és a költségvetési források szűkösségéből fakadó intézményátszervezési kényszerek és hasonlók. A korai gimnáziumi beiskolázás terjedése tovább erősítheti a meglévő iskolaszerkezet erózióját, korlátozása – azaz a bejutás lehetőségének csak egy szűk kisebbség számára való biztosítása – viszont erősíti a rendszeren belüli egyenlőtlenségeket, amellett a méltányossággal kapcsolatos alkotmányos kérdéseket is felvethet. A gimnáziumi és szakközépiskolai programok kezdő szakaszai közötti hasonlóságok és különösen az a tény, hogy a továbbtanulásra orientált elit szakközépiskolák és a hasonló gimnáziumok között sokkal nagyobb hasonlóság alakulhat ki, mint amekkora például az erősebb és a gyengébb gimnáziumok vagy szakközépiskolák között van, már a múltban is megkérdőjelezte a két intézménytípus kezdő szakaszának éles tantervi szétválasztását.

A középiskolai expanzió nyomán erősödő lemorzsolódás, továbbá a felsőoktatással és a munka világával való kapcsolatok felértékelődése újra előhozhatja a középiskolai képzés két, eltérő funkciójú szakaszban történő megszervezésének és ezzel együtt a horizontális tanulói mozgásokat lehetővé tevő megoldásoknak a kérdését. A tömegesedési folyamatok és a költségvetési nyomás miatt a jövőben újra felvetődhet majd a tanulók fokozatos kilépését és horizontális mozgásait segítő, többszintű szerkezetet feltételező – az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptantervben is megjelenített – programstruktúrák alkalmazásának az igénye. Ezen a területen a közoktatás-politikának mindenekelőtt arra kell választ adnia, milyen módon békíthetők össze a szerkezeti stabilitás és a szerkezeti alkalmazkodás egyaránt fontos igényei. Másodsorban a szerkezeti szabályozásnak azokat az új eszközeit kell megtalálni, amelyek túlmutatnak az iskolatípus erre egyre kevésbé alkalmas fogalmán, és e helyett inkább a program vagy programtípus fogalmaira építenek.

A szerkezeti folyamatok egyik meghatározó jellemzője, hogy az átalakulás a hazai viszonyok között nem tudatosan vezérelt központi reformpolitikából fakadt, hanem sokkal inkább a viszonylag laza országos keretek között meghozott helyi és intézményi döntések eredménye volt. Ezért az az alapvető kérdés, vajon ilyen keretek között milyen módon szabályozhatók az iskolarendszer szerkezetét érintő intézményi változások, azaz az országos politika miképpen terelheti a változásokat a társadalmilag kívánatos irányokba.

A középiskolai expanzió irányítása

Korábban utaltunk arra, hogy az országos politika számára megfogalmazható cél egyre kevésbé a középiskolázás további kiterjesztése, mint inkább a már lezajlott és továbbra is mindenképpen zajló expanzió hatásainak a kezelése. Az ún. „relatív expanzió” (azaz a beiskolázási arányoknak az abszolút létszámok változatlansága ellenére történő növekedése) demográfiai okokból mindenképpen bekövetkezik (lásd 28. ábra és Függelék *** Szimulált továbbtanulási arányok a középfokú oktatásban 1 *** és *** Szimulált továbbtanulási arányok a középfokú oktatásban 2 *** táblázatok). Az expanzió hatásainak kezelése részben állandó és nehéz egyensúlykeresést jelent az egységesség és a differenciáltság egymással ellentétes követelményei között. Oly módon kell biztosítani a sokféle társadalmi igény kielégítését, a felkészültségét, motiváltságát és képességeit tekintve rendkívül heterogén tanulótársadalom valóságához történő alkalmazkodást, hogy eközben fennmaradjon a rendszer belső koherenciája, ne sérüljön az átjárhatóság elve, és biztosítani lehessen a különböző tanulmányi utak átláthatóságát, az ezek közötti eligazodás egyszerűségét. Egyszerre kell megteremteni a kínálat sokszínűségét, és biztosítani azt, hogy a különböző szintű és típusú programok mindenki számára elérhetőek maradjanak.

28. ábra
A középiskolai és szakiskolai továbbtanulási arányok előrejelzése két különböző forgatókönyv mellett

Forrás: KSH, Magyar Statisztikai Évkönyv 1997, 1998; OM oktatási statisztikái alapján Lannert Judit számításai (Jelentés…,2000).

1. szcenárió: A középiskolába belépők száma 2006-ig a jelenlegi 83 ezerről 87 ezerre nő, majd 2012-re a jelenlegi létszám alá, 75 ezerre csökken, eközben a tovább nem tanulók aránya is kissé romlik. Ez a középiskolai beiskolázási arány évi 1%-kal való növekedését jelentené.

2. szcenárió: a középiskolába belépők száma 2006-ig a jelenlegi 83 ezerről csupán 85 ezerre nő, majd 2012-re a jóval a jelenlegi létszám alá, 67 ezerre csökken, eközben a tovább nem tanulók alig változnak. Ez tíz év alatt a középiskolai beiskolázási arányok 2%-os növekedését jelentené.

Mindkét szcenárió: Az általános iskolát végzettek száma minden évben a 14 évvel korábban születettek száma, korrigálva a csecsemőhalandósági arányszámmal és 4%-os általános iskolai lemorzsolódási aránnyal.

A szerkezeti folyamatok országos szintű szabályozása ebben a bonyolult helyzetben újszerű eszközök alkalmazását teszi szükségessé. A tantervi szabályozás hagyományos eszközeit, így a néhány alapvető iskolatípus és az ezekhez rendelt központi tantervek meghatározására épülő eszköztárat újabbakkal kell kiegészíteni. Ezek között kiemelkedő jelentősége van a képzési szintek országos szintű meghatározásának és az egyes képzési szintekhez kapcsolódó új programok létrehozását és iskolai szintű alkalmazását megengedő szabályozási rendszernek. E szabályozási rendszer egyik legfontosabb eleme a programakkreditáció, amely egyfelől olyan világos általános standardok meghatározását igényli, amelyek alapján eldönthető, hogy egy-egy program beilleszthető-e vagy sem a rendszerbe, másfelől olyan szakmai testületek működtetését, amelyek az ilyen döntéseket megfelelő színvonalon képesek meghozni.

A programok kínálatának a gazdagodása azzal is jár, hogy az iskolarendszer leírására bizonyos megszokott statisztikai fogalmak egyre kevésbé lesznek alkalmasak. Ilyen – amit arra már utaltunk – az iskolatípus jól ismert fogalma is: e helyett egyre inkább programokban kell gondolkodnunk, és egy-egy program leírását többféle dimenzióban (belépési követelmény, képzési szint, elérhető végzettség, szükséges tanári kompetencia, időigényesség stb.) kell elvégeznünk. Az alkalmazható eszközök között egyre nagyobb jelentőséget nyer a területi tervezés, amelyet országos szintű orientációnak kell segítenie. Mivel a bonyolultabbá váló szerkezeti viszonyok között és a kínálat sokszínűsége mellett nehezebbé válik az egyének eligazodása, nélkülözhetetlen az orientációs funkciók erősítése, ez egyéni pályaválasztási és tanulmányi tanácsadás fejlesztése. A helyi folyamatok orientálása érdekében az országos politikának határozottabban meg kell fogalmaznia bizonyos általános elveket (lásd a keretes írást), ugyanakkor ezen elvek keretei között továbbra is lehetőséget kell adnia a helyi viszonyoknak megfelelő megoldások keresésének.

Az iskolaszerkezettel kapcsolatos politika elvei

· A közoktatás struktúrájának szabályozásában világosan meg kell különböztetni a képzési szinteket, a tantervi programokat és a konkrét iskolaszervezési megoldásokat.

· Az alap- és középfokú oktatás együttes időtartama általában 12 év. Ez három világosan elkülöníthető képzési szintet foglal magába: az iskolai kezdő szakaszt, az alsó középfokú és a felső középfokú oktatást. A tankötelezettség 18 éves korra történő felemelését fokozatosan kell bevezetni, és ennek konkrét formáját a jövőben ki kell alakítani.

· Az iskolázás kezdeti szakaszát lehetőleg minden tanuló a lakóhelyéhez közel teljesíthesse. A kisebb településeken a teljes alapoktatás színvonalas és költségkímélő megoldásának feltétele a helyi önkormányzatok közötti együttműködés. A helyi iskolaszervezési változások nem veszélyeztethetik a működő intézmények tanulóinak iskolai pályafutását.

· Az alsó középfokú képzési szintnek a jelenlegi tankötelezettségi koron belül befejezhetőnek kell maradnia. Az általános alapoktatás időtartamán belül a tanulók nem kényszerülhetnek pályaválasztásra. Ebben a szakaszban biztosítani kell az átjárhatóságot és a tanulói továbbhaladást.

· A középiskolai oktatás záró szakaszában az oktatás rugalmasan illeszkedjék a tanulók pályaválasztási szándékaihoz, illetve a felsőoktatás, a szakoktatás és a munkaerőpiac igényeihez.

· A szakmaszerzés lehetőségét minden tanuló számára biztosítani kell. A konkrét szakmákra felkészítő szakképzés növekvő arányban folyik a közoktatás intézményrendszerén kívül, de továbbra is folyhat azon belül is. A szakmatanulás és az érettségire való felkészülés kombinálásának új formái jelenhetnek meg a középfokú oktatás záró szakaszában.

· Szükség van a kollégiumi hálózat, a korszerű felnőttoktatási formák kiemelt fejlesztésére, az új iskolaszervezési formák támogatására.

· A fenti elveket konzisztens módon követni kell a területfejlesztés és az infrastruktúra-fejlesztés politikájában.

Forrás: A magyar közoktatás…, 1998

Hatékony irányítás decentralizált környezetben

Nem kevésbé jelentős a centralizáció és decentralizáció kérdése, vagyis az, milyen egyensúlyt sikerül kialakítani egyfelől a helyi közösségek és a pedagógusszakma autonómiaigénye, másfelől a rendszer integritásának és hatékonyságának fenntartásához szükséges területi, illetve országos koordináció között. Már e kötet bevezetőjében hangsúlyoztuk: a hazai viszonyok között kiemelkedő oktatáspolitikai célként fogalmazódik meg az, hogy egy időben biztosítsuk egyfelől az intézményi dinamizmus, az innovációs képesség, a változásokra való nyitottság megőrzését és bátorítását, másfelől az intézményi működés stabilitását és kiszámíthatóságát. Utaltunk arra is, hogy a helyi, valamint az intézményi felelősség és az ezzel együtt járó kezdeményező, illetve problémamegoldó képesség a magyar közoktatási rendszer kiemelkedő, nemzetközi elismerést is kivívott értékei. Miközben ennek megőrzése kiemelt nemzeti oktatáspolitikai érdek marad, szükséges megteremteni a településközi együttműködésnek, a területi koordinációnak azokat az intézményes formáit, amelyek nélkül pénzügyi szempontból hatékony, szakmai szempontból eredményes és komolyabb fejlesztések befogadására képes közoktatás nem hozható létre. Olyan mértékű elaprózottság és a mérethatékonyságnak olyan alacsony szintje, mint ami a kilencvenes évek magyar közoktatását jellemezte, hosszabb távon nem tartható fenn. A következő évtized közoktatási politikájának kiemelt feladata lesz a közigazgatási és közfinanszírozási politikákkal közösen ezekre a problémákra olyan megoldást találni, amely lehetővé teszi a kialakult rendszer meglévő, feladhatatlan előnyeinek a megőrzését.

A kilencvenes évtizedben lezajlott tanulási folyamatnak egyik kiemelkedő eredménye annak a megértése, hogy a közoktatási decentralizáció nem az állami politika passzivitását jelenti, hanem eszközeinek átalakulását. További tanulási folyamatra van azonban szükség ahhoz, hogy az állami politika rátaláljon mindazokra az indirekt irányítási eszközökre, amelyeket a közvetlen utasítás hagyományos eszközeinek a helyébe állíthat, és ahhoz, hogy kitapasztalja ezek hatásait. Tanulásra van szükség ahhoz is, hogy a külső direkt szabályozás helyébe az önszabályozás léphessen, s hogy valamennyi szereplő átlássa: az önszabályozás nem a szabályozás hiánya, hanem csupán másik formája. E tanulásnak viszont az a feltétele, hogy a rendszer szereplői között minél intenzívebb legyen a kommunikáció. Arra lehet számítani, hogy a következő évezredben az információigény megfogalmazása, az információk összegyűjtése, rendszerezése és továbbítása, az átadásukra való ösztönzés és a belőlük fakadó következtetések levonása, az állami közoktatási politika egyre fontosabb eszközévé válnak. Mindezekre e fejezet végén jóval részletesebben visszatérünk még.

A közoktatás pénzügyi hatékonysága

A közeljövőben megválaszolandó kérdések közül az egyik legnagyobb horderejű kétségtelenül a közoktatás finanszírozhatóságával függ össze. Utaltunk már arra, hogy a magyar társadalom és gazdaság oktatási igényei nem elégíthetők ki olyan pedagógusbérek és olyan infrastrukturális feltételek mellett, mint amilyenek a közoktatatást ma jellemzik. A következő évtized talán legnagyobb kihívása ez: vajon sikerül-e tartósan visszafordítani az évtized közepén bekövetkezett nagymértékű reálbércsökkenést, és képes lesz-e a magyar közoktatás arra, hogy az ország gazdasági teljesítménye alapján elvárható bért fizessen pedagógusainak. Amennyiben az ország a gazdasági fejlettségének megfelelő béreket kíván biztosítani a közoktatásban, és az iskolákat a kor színvonalának megfelelő oktatási eszközökkel kívánja ellátni, akkor egyfelől jelentős külső többleterőforrásokat kell az oktatásba átirányítania, másfelől belső reformokkal kell elérnie a közoktatási rendszer hatékonyabb működését. E két, egymástól nagyon eltérő irányítási és fejlesztési viselkedést igénylő megközelítés egyidejű alkalmazásának a fontosságát különösen erősen kell hangsúlyoznunk. Nyugodtan megfogalmazhatjuk, hogy hosszabb távon sikertelenségre van ítélve minden olyan próbálkozás, amely a kettő közül csupán az egyiket kívánja alkalmazni.

A közoktatás feladatai és a rendszer rendelkezésére bocsátott erőforrások közötti egyensúly kialakítása a következő évtized egyik legfontosabb feladata lesz. Ezzel kapcsolatban feltétlenül hangsúlyozni kell, hogy ez csak megfelelő társadalmi közmegegyezés kialakítása esetén lehetséges, ami ugyanakkor a társadalmi elvárások ellentmondásossága miatt nem ígérkezik könnyű feladatnak. A magyar társadalom ugyanis az oktatást más közszolgáltatásokhoz képest kevésbé gondolja kiemelten fejlesztendő területnek, azaz nem valószínű, hogy egységesen támogatná jelentősebb mértékű forrásoknak máshonnan ide történő átcsoportosítását. Ugyanakkor a közvélemény-kutatási adatok jól mutatják azt is, a társadalom nehezen tudja elfogadni, hogy a meglévő erőforrások mellett fejlődés csak a már létező intézményi kapacitások hatékonyabb kihasználásával lehetséges (Jelentés…, 2000).

A következő évtized egyik legnagyobb közoktatás-politikai dilemmája feltehetően az lesz, milyen egyensúlyt sikerül kialakítani egyfelől az oktatási reformigény, másfelől a rendszer belső változási képessége és hajlandósága között, illetve hogyan sikerül összeegyeztetni a költséghatékonyság és a szakmai fejlesztés eltérő szempontrendszereit. Nemcsak a kilencvenes évek második felének, hanem a következő évtizednek is fontos kérdése marad: vajon sikerül-e kihasználni azokat a lehetőségeket, amelyeket a viszonylag jelentős erőforrások fejlesztési célokra való átcsoportosítása már korábban megteremtett. Vajon képesek lesznek-e a közoktatás szereplői alkalmazkodni a forrásszerzésnek és felhasználásnak azokhoz az új, a hatékonyabb gazdálkodást segítő modelljeihez, amelyek először éppen a fejlesztés finanszírozásában jelentek meg, amilyen például a feladat-, a program- vagy projektfinanszírozás? De nem kevésbé fontos kérdés, hogy vajon sikerül-e olyan fejlesztési struktúrát létrehozni és működtetni, amely e forrásokat hatékony módon képes felhasználni.

A minőség garantálása

A decentralizált irányítási viszonyokkal együtt járó egyik legnagyobb kockázat az, hogy nehezebbé válik az oktatás minőségének, legalábbis a mindenki számára egyformán garantált minőségnek a biztosítása. Amint azt az első fejezetben jeleztük (lásd *** A minőség biztosítását szolgáló különböző szintű eszközök a magyar közoktatásban a kilencvenes évek végén *** táblázat), a kilencvenes években – nyilván éppen a minőség romlása miatti aggodalomra adott reagálásként –, eszközök sokasága jelent meg a hazai közoktatás-irányítás palettáján. A következő évtized egyik kiemelkedő feladata marad egyfelől a kialakult eszközök hatékonyabb alkalmazása, másfelől összhangjuk megteremtése, a sokféleségben rejlő szinergikus hatások kihasználása.

A minőség biztosításában különösen nagy jelentősége van a központi tantervi dokumentumok és az iskolák rendelkezésére bocsátott tantervi minták, tankönyvek és taneszközök minőségének. A korábban már említett központi akkreditációs mechanizmusoknak ebben nyilvánvalóan fontos, mással aligha pótolható szerepe van. Ez lehetővé teszi, hogy többféle fejlesztő műhely dolgozzon ki programokat, ugyanakkor garantáltan megtörténik ezek minőségellenőrzése. A minőség garantálásához azonban ez nem elég: a tantervi programok vagy tankönyvek megfelelőségét ugyanis nem lehet kizárólag írott dokumentumok alapján megítélni. Ehhez nélkülözhetetlen a gyakorlati kipróbálás és az ennek során szerzett tapasztalatok értékelése. Az ilyen mechanizmusok egyelőre hiányoznak a hazai rendszerből: ezek kiépítése a következő évtized feladata lesz.

Ugyancsak meghatározó jelentőségű, és döntően a következő évtized feladatként jelenik meg a vizsgarendszer modernizálása. Ennek a szervezeti és tartalmi elemek sokféleségét magába foglaló feladatnak a megvalósítása még alig kezdődött meg: nem egy esetben alapvető koncepcionális kérdések újragondolására is szükség lehet. Messze nem alakult ki még szakmai konszenzus olyan alapvető kérdésekben, mint például az egységesség és differenciáltság kívánatos mértéke, a standard elemek aránya vagy a vizsgáztatás lehetséges szervezeti formái. Ugyanakkor számos olyan eredmény létezik, amelyre a vizsgarendszer reformja során építeni, lehet. Így például figyelemre méltó tapasztalatok gyűltek fel a követelmények és a vizsgafeladatok gyakorlati kipróbáláson és társadalmi-szakmai tesztelésen alapuló meghatározásában. Az elmúlt években kialakultak továbbá azok a fejlesztőműhelyek, amelyek képesek olyan vizsgafeladat-bankokat létrehozni és működtetni, amelyben minden feladathoz hozzárendelhető olyan leírás, amely megmutatja, hogy az adott feladat alkalmazása esetén meghatározott tanulási környezetben milyen eredmény várható.

A magyar közoktatás sajátos, sokféle, ma még jószerivel kihasználatlan lehetőségeket magába rejtő terméke az ún. szakértői rendszer (lásd a keretes írást). E rendszer számos ponton tovább javítható, így például a szakértői feladatellátás standardjainak a jobb meghatározásával vagy a szakértővé válás szabályozásába további minőséggarantáló elemek beépítésével. A közoktatási szakértőknek meghatározó szerepük van az intézmények értékelésében. A sokféle kezdeményezés ellenére viszonylag kevés eszköz áll azonban rendelkezésükre ahhoz, hogy ezt a feladatot valóban eredményesen lássák el.

A szakértői rendszer jellemzői

· Az országos szabályozás előírja szakértők igénybevételét intézményértékelési feladatok esetén.

· A közoktatási szakértőket országos szinten akkreditálják. Ennek elemei:
- a szakértővé válás feltételeinek meghatározása,
- előírt képzés esetén a képzési követelmények meghatározása,
- az akkreditációs eljárás szabályozása,
- az akkreditált szakértők listájának hivatalos közzététele,
- a nem hivatalos (piaci információkat tartalmazó) szakértői listák nyilvánosságra hozatala.

· Országos szabályozás írja elő a szakértői szolgáltatások igénybevételének normáit.

· Országos szakmai standardok határozzák meg az intézményértékelés kritériumait, amelyeket a szakértőknek figyelembe kell venniük.

· A szakértőket egyszerű polgári szerződések alapján foglalkoztatják az intézményfenntartók vagy az intézmények.

· Egy országos szervezet szakmailag koordinálja és nyomon követi a rendszer működését.

Országos szintű feladat marad a kipróbált és bevált intézményértékelési eszközök fejlesztése és elterjesztése. E tekintetben is külön említést érdemel az a nemzetközi összehasonlításban is egyedülálló, a minőségfejlesztési technikák intézményi és helyi fejlesztését és elterjesztését szolgáló program, amelyet a kilencvenes évek legvégén Comenius 2000 elnevezéssel indított el az oktatási kormányzat. E program párhuzamosan intézményi és helyi szinten határozza meg a minőségfejlesztés különböző szintjeit (lásd 9. táblázat) és rendel ezekhez megfelelő fejlesztési akciókat. Ez várhatóan nagymértékben hozzájárul majd annak a közoktatási minőségügyi megközelítésnek a hazai megszilárdulásához, amely az iskolai belső szervezet- és kompetenciafejlesztésre, az intézmény szolgáltatásait közvetlenül igénybe vevőkre való erősebb odafigyelésre helyezi a hangsúlyt.

9. táblázat
A Comenius 2000 Közoktatási Minőségfejlesztési Program szintjei és modelljei

Modell	Intézményi szint	Fenntartói szint
I.	Partnerközpontú működés Az intézmény partnereivel együttműködve önértékelést végez, és ennek alapján saját tevékenységét fejleszti.	Párbeszéd és konszenzusteremtés A fenntartó a partnerekkel együttműködve elemzi saját viszonyait, erre épülő tervezést folytat.
II.	Teljes körű minőségirányítás alkalmazása Az intézmény bevezeti a standard minőségbiztosítási modellek valamelyikét.	Teljes körű minőségirányítás és együttműködés A fenntartó belső szervezetfejlesztést folytat, alkalmazza a standard minőségbiztosítási modellek valamelyikét.
III.	A minőségfejlesztés terjesztése Az intézmény más intézményeket segít a saját minőségbiztosítási rendszerük kialakításában.	Ösztönző környezet kialakítása A fenntartó elősegíti a minőségelvű működés terjedését, ennek megfelelő ösztönzőket alkalmaz, és más fenntartókkal együttműködik.

Forrás: A Comenius..., 1999

A kilencvenes évtized meghatározó fejleménye az az intenzív szakmai párbeszéd, amely a közoktatási minőség kérdéséről bontakozott ki. Ennek eredményeképpen olyan felhasználó- vagy partnerközpontú, a belső iskolai szervezeti fejlődést hangsúlyozó és alapvetően demokratikus vezetést feltételező megközelítés került előtérbe, amely minden bizonnyal nagymértékben orientálni fogja a következő évtizedben a minőséggel kapcsolatos hazai szakmai gondolkodást és az oktatáspolitikai gyakorlatot. E megközelítést, egy ezen a területen sokféle kezdeményezéssel élő, innovatív és kiemelkedően eredményes középiskola vezetője így jellemezte: „…az olyan intézményekben, mint például a miénk, a pedagógusok nem fogadják el a hierarchikus szervezetet és a tekintélyelvű vezetést. Itt csak a magas szakmai kompetenciákon alapuló, kooperációra épülő vezetési szemlélettel lehet minőséget fejleszteni; olyan irányítási technikákra van szükség, amelyek révén a kollégák úgy élik meg a szervezet működését, hogy a saját akaratunkból, közösen hozunk létre egy művet, amely sajátos szervezeti kultúra, egy sajátos intézményi minőség. Nem egyszerűen csak a jó tanulmányi eredmény, a versenyeken elért helyezések, a jó felsőoktatási felvételi arányok számítanak, hanem az iskola által ’teremtett’ pedagógiai hozzáadott érték is, és az iskolahasználók: diákok, szülők, tanárok, munkatársak elégedettsége dominál. A tagok igényesek a munkájukra, amelyben folyamatosan van értékelés, a folyamatok magas szinten dokumentáltak.” (Szervezetfejlesztésre alapozott…, 2000).

A társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek elhárítása

A decentralizált viszonyokkal együtt járó kockázatok között a minőség biztosításának nehézségei mellett az esélyegyenlőség garantálásának nehezebbé válását kell említenünk. Korábban már utaltunk arra, hogy a kilencvenes évtizedben az oktatással összefüggő egyenlőtlenségek Magyarországon növekedtek. Ennek egyfelől az az oka, hogy az esélyegyenlőség vagy méltányosság garantálása éveken keresztül nem, vagy legfeljebb csak a retorika szintjén jelent meg az oktatáspolitika prioritáslistáján, másfelől az, hogy nem alakultak ki azok az eszközök, amelyekkel az oktatás decentralizált környezetben is hatékonyan hozzá tud járulni az egyenlőtlenségek mérsékléséhez, a társadalmi kettészakadás elleni küzdelemhez.

Egészen bizonyosra vehető, hogy a következő évtizedben az oktatáspolitika egyik központi témája az lesz, hogy a közoktatás vajon milyen szerepet játszhat a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek elhárításában, ezen belül különösen a roma kisebbség társadalmi integrációjának a segítésében. Ugyancsak biztosra vehető, hogy központi téma marad az a kérdés is, milyen szerepet játszhat az oktatás a munkanélkülivé válás megelőzésében, a munkaerő-piaci alkalmazkodás elősegítésében. E kérdések a korábbiaktól sok szempontból eltérő oktatásügyi megközelítést igényelnek: újfajta kapcsolatokat kell kiépíteni a közoktatás és más politikaterületek, így különösen a foglalkoztatáspolitika és a szociálpolitika között, új partnereket kell bevonni a közoktatási döntések meghozatalába és megvalósításába, továbbá új, más országokban már kipróbált, de nálunk még kevéssé elterjedt eszközöket kell alkalmazni. Minderre annál is inkább nagy esély van, mert ez az a terület, ahol a jövőben Magyarország egyre jelentősebb európai uniós támogatásra számíthat abban az esetben, ha megfelelő fejlesztési stratégiával és ezt megvalósítani képes vezetési struktúrákkal rendelkezik. Ezekhez kapcsolódva várhatóan kiemelkedő figyelmet fog kapni az a kérdés is, vajon az iskolarendszer, ezen belül különösen az alsó és a felső középfokú oktatás, milyen módon birkózhat meg az expanzió nyomán megnövekedett, a korábbinál jóval differenciáltabb, kevésbé motivált és az iskolai kudarccal gyakrabban szembenézni kényszerülő tanulótömeggel. Végül: mindezek milyen szervezeti és pedagógiai változásokat feltételeznek az iskolákban, és hogyan segíthető elő a tanítási és nevelési gyakorlatnak ehhez a kihíváshoz való alkalmazkodása.

Érdemes itt is hangsúlyozni, hogy a leszakadás által leginkább fenyegetett tanulói csoportok oktatását felvállaló intézményekben sok olyan innováció keletkezik, amelyek a főáramban folyó oktatást is megtermékenyíthetik. Az ilyen intézményekben folyó tanítás tapasztalatait nemcsak azért érdemes összegyűjteni és a közoktatás minél több szereplője számára hozzáférhetővé tenni, mert ily módon kölcsönösen tanulhatnak egymástól, hanem azért is, mert ezáltal az oktatás főáramába is sok elem visszacsatolható.

Oktatásfejlesztés és európai integráció

Többször hangsúlyoztuk már, hogy a hazai oktatás fejlesztésének kereteit az elkövetkező években várhatóan alapvetően meghatározzák azok a fejlesztési programok, amelyek hátterét az Európai Unió által biztosított források nyújtják. Ezért külön és kiemelt módon kell foglalkoznunk az uniós programokkal és az ezek keretei között megvalósítható fejlesztési lehetőségekkel. Ezen belül két területet érdemes szemügyre vennünk. Az első az Uniónak azokhoz az oktatási programjaihoz kapcsolódik, amelyekbe Magyarország a kilencvenes évek második felében már bekapcsolódott. Fontos hangsúlyozni: ezek a nemzeti rendszer egészéhez és a megoldandó problémák teljességéhez képest anyagi tekintetben csupán csekély lehetőségeket biztosítanak. Jelentőségük nem a források nagyságában, hanem a kereteik között hozzáférhető tudásban és know-how-ban rejlik. A másik terület a már említett strukturális programokhoz és alapokhoz kapcsolódik. Magyarország ezekhez csak a csatlakozását követően férhet majd hozzá, de szűkebb keretekben – elsősorban a PHARE-program keretei között – már a csatlakozás előtt is jelentős fejlesztési lehetőségek tárulnak fel.

A közösségi oktatási programok nyújtotta új lehetőségek

Korábban szó volt arról, hogy Európai Unió oktatási programjait (Socrates és Leonardo) a különböző országok eltérő módon használhatják ki. Valójában rajtunk, saját leleményességünkön és fantáziánkon múlik az, hogy ezeket a lehetőségeket milyen mértékben tárjuk fel, és milyen mértékben hasznosítjuk. Az oktatási programokban való részvétel részben támogatja az uniós csatlakozásra való felkészülésünket, részben – és itt most elsősorban ez az érdekes számunkra – segítheti az általunk fontosnak tartott belső közoktatási fejlesztési céljaink teljesülését. [12]

Az uniós oktatási programok – noha ez explicit módon nem jelenik meg céljaik között – többek között arra adnak lehetőséget, hogy felkészüljünk azoknak a jelentősebb támogatási forrásoknak a fogadására, amelyek a csatlakozó országok felzárkózását segítik. Korábban már említettük, hogy egy-egy ország akkor tud hatékonyan hozzáférni ezekhez a forrásokhoz, ha nemzeti céljait a közösségi célokhoz illesztve fogalmazza meg. Ez mindenképpen egyfajta tanulási folyamatot igényel, amire az oktatási programok is kiváló lehetőséget nyújtanak. E programok egyedülálló lehetőséget adnak arra is, hogy egy-egy ország felkészüljön a kulturális javaknak és a tudásnak arra a fajta intenzív cseréjére, amely az európai államok közösségét jellemzi. Az Unióhoz csatlakozó országok, így majd Magyarország is, a kulturális csere hallatlan mértékű felerősödését tapasztalják meg, amelynek mértéke történelmileg is egyedülálló. Fontos hangsúlyozni: a kulturális cserét itt tágan értelmezzük, beleértve ebbe a mindennapi érintkezéstől, a külföldi munkakultúra és fogyasztói kultúra megismerésén át a tudományos és technológiai eredmények behozataláig minden olyan cselekvést, ahol tudás és értékek közvetítődnek. Ez rendkívül nagy fejlődési potenciált, ugyanakkor igen komoly kihívást is jelent. Az oktatási programok segíthetik a felkészülést erre a kihívásra is, hiszen valamennyi közösségi kezdeményezés közül ezek azok, amelyek a legtöbb embert elérik, és amelyek a legnagyobb teret biztosítják az ilyen széles értelemben vett kulturális cserének.

A közösségi oktatási programokban való részvételünk közvetve segítheti bekapcsolódásunkat az oktatás és az információ globális kereskedelmének világpiacába is. Ez, mint láttuk, megjelenik a kiemelt uniós célok között is, és e célok az oktatási programokkal kapcsolatban is tudatosan megfogalmazódnak. Magyarország számára valójában itt egy kapu nyílik meg erre a piacra, különösen a tanári és tanulói mobilitáson és az Erasmus-programon belül azokon az intézményi szerződéseken keresztül, amelyek a tanulmányi időszakok beszámíthatóságáról is rendelkeznek. E kapu szerepét tölthetik be az ún. tematikus hálózatok, amelyek az ezekbe belépők számára nemcsak arra adnak lehetőséget, hogy a tudás, az információ és az oktatás piacának szereplőivel megismerkedjenek, hanem arra is, hogy a nálunk keletkező „tudástermékeket” kivigyék a nemzetközi piacra. Ezenkívül mindazok az akciók, amelyekben közös kurzusok létrehozása vagy ilyenek indítása történik, lehetőséget adnak a magyar szereplők számára, hogy a magyar tudást belevigyék a világszinten kibontakozó tudáskereskedelembe. A 2000-ben induló új Socrates-program egyik új eleme, a Minerva lehetőséget nyújt arra is, hogy a távoktatás területén aktívabb módon bekapcsolódjunk az európai hálózatokba. Ez azért is kiemelkedő jelentőségű, mert az oktatási javakkal való világkereskedelem fejlődésének – amint arra már utaltunk – a távoktatási hálózatok az egyik legfontosabb terepét alkotják.

Az uniós oktatási programok közvetlenebb módon is lehetőséget nyújtanak a részt vevő országoknak olyan belső oktatásügyi céljaik érvényesítésére, amelyek az európai integrációtól függetlenül is fontosak a számukra. Mivel a programok mindenekelőtt a modernizációs, innovációs törekvéseket bátorítják, elsősorban azon országok előtt nyílnak lehetőségek, amelyek maguk is az innovativitást kívánják bátorítani saját oktatási rendszereikben. Így például azok az intézmények, melyek közös európai projekteket hoznak létre, valamennyien a projekt révén való tanulás úttörő pedagógiai módszerét alkalmazzák. E módszer megtanulásának, a vele szembeni ellenállás legyőzésének és alkalmazásának aligha található jobb módja, mint az európai programokban való részvétel. E részvétel lehetőséget nyújt annak a modern intézményértékelési technikának a behozatalára is, amely az előző fejezetben bemutatott, többé-kevésbé általánosan elfogadott közös uniós megközelítésen alapul. De lehetőség nyílik olyan úttörő kezdeményezések elterjesztésére, mint a nem formális oktatásban szerzett kompetenciák elismerésének technikái, aminek a kifejlesztése egyedül igen nehéz lenne. Közhely, de érdemes hangsúlyozni, hogy a közösségi programok jól szolgálják a nyelvtanulás eredményesebbé tételét: a Lingua-programon belül például a modern nyelvoktatási technikák és a nyelvtudás tesztelésére vonatkozó technikák behozatalára és elterjesztésére is mód van. A közösségi oktatási programok a konkrét céloktól függetlenül általában dinamizáló erőt jelenthetnek a közoktatás számára. Itt érzékelhető leginkább annak a hatása, hogy az Unió az oktatás területén elsősorban nem szabályozó, hanem fejlesztő szerepet játszik: programjain keresztül nemcsak ablak nyílik az innovációk gazdag világára, amelyekből mindenki kiválaszthatja a számára értékes elemeket, hanem egyúttal jelentős dinamizáló hatásuk is van.

Mindebből logikusan következik: az uniós oktatási programokban rejlő lehetőségeket számba kell venni minden olyan esetben, amikor hazai oktatásfejlesztési célok megfogalmazódnak, és amikor keressük az ezek megvalósítását szolgáló eszközöket. Minden hazai oktatásügyi céllal kapcsolatban fel lehet tennünk a kérdést: vajon nincs-e az európai akciókban valami, amire támaszkodni lehet. Példák sokaságát lehetne ezzel kapcsolatban idézni: legyen szó akár a roma kisebbség oktatási és társadalmi integrációjának segítéséről, akár a minőségbiztosításról, akár a felnőttoktatás vagy az idegennyelv-tanulás fejlesztéséről. Ahhoz, hogy a közösségi oktatási programokban megtaláljuk azokat az elemet, amelyek saját céljaink teljesülését segíthetik, mindenekelőtt arra van szükség, hogy a különböző szakterületek – így például, hogy csak az említetteket idézzük, az idegennyelv-oktatás, a felnőttoktatás, a minőségbiztosítás vagy a kisebbségi oktatás – képviselői folyamatosan kapcsolatban legyenek az uniós oktatási programok szervezőivel, és ha az adott szakterületen történik valamilyen kezdeményezés, akkor rögtön ebbe az irányba is tekintsenek.

Az európai fejlesztési források fogadására való felkészülés

Azok a tapasztalatok, amelyek az Európai Unió kevésbé fejlett tagországaiban folyó fejlesztési programok elemzéséből szerezhetünk (Halász, 1998, 1999a, 1999b; Forgács, 1998) azt jelzik, hogy az Unió strukturális alapjaiból származó támogatások jelentős hányada közvetlen oktatásfejlesztési célokra is felhasználható, azaz ily módon az Unióhoz való csatlakozást követően (és kisebb mértékben már azt megelőzően is) a hazai oktatás jelentős mértékű külső fejlesztési forrásokhoz juthat. Ezek révén mindenekelőtt a közép- és felsőfokú szakképzésben, de az alap- és középfokú oktatásban is olyan modernizációs folyamatok indíthatók el, amelyekre nem lenne lehetőség, ha pusztán belső forrásokra kellene támaszkodnunk.

A források várható nagyságrendje

Az uniós csatlakozást követően az oktatás fejlesztésére fordítható források várható nagyságrendjének megállapítása nem egyszerű, de a rendelkezésre álló adatok alapján bizonyos hibahatárral lehetséges erre becslést megfogalmazni. Ezt két módon is megtehetjük.

Az egyik esetén abból indulhatunk ki, hogy az EU 1999 tavaszán Berlinben tartott csúcsértekezletén megerősítette: a tagországok a GDP-jük 4%-áig vehetnek igénybe közösségi támogatást. Az elmúlt évek tapasztalatai szerint a strukturális alapokból részesedő országok e forrásoknak kb. 1/3-át fordítják emberi erőforrások fejlesztésére, így azzal kalkulálhatunk, hogy a GDP-nek kb. 1,3%-át teszi ki ez az összeg. Ha azt vesszük alapul, hogy oktatásra és aktív foglalkoztatáspolitikai intézkedésekre együtt a GDP-nek kb. 6%-át fordítjuk, akkor a többlet 1,3% kb. 20%-os, azaz rendkívül magas emelkedést jelent. Ezen az sem sokat változtat, ha ebből az ország által az EU-nak majd befizetendő hozzájárulás megfelelő arányát (pl. e befizetés 6%-át) levonjuk.

A másik becslési mód ugyancsak az 1999. márciusi Berlini Csúcson előirányzott tervszámokból indul ki. Ezek kétféle kalkulációt tartalmaznak a strukturális politikának a bővítéssel járó költségeire: az egyik 15, a másik 21 tagállammal (azaz már az ő befizetéseikkel is) számol. Az utóbbi számítás szerint 2002 és 2006 között 39 580 millió ECU-t fordítanának a strukturális alapokból az újonnan csatlakozók támogatására (European Council, 1999). Ha Magyarország ebből lakosságarányosan részesedne, akkor ez valamivel több, mint 6000 millió, azaz évente kb. 1000 millió ECU-t jelentene. Amennyiben a jelenlegi tapasztalatokból kiindulva azzal számolunk, hogy ennek kb. 1/3-a fordítható emberi erőforrások fejlesztésére, akkor ez évente kb. 330 millió ECU-t, azaz több mint 80 milliárd forintot jelentene.

Ezek a becslések persze sokféle tényezőt figyelmen kívül hagynak: egyes szakértők a létező elosztási gyakorlatból és Magyarország területi fejlettségi mutatóiból kiindulva ennél jóval nagyobb támogatásra számítanak (Szemlér, 1998). Sokan ugyanakkor arra figyelmeztetnek, hogy azok a politikai játszmák, amelyek a támogatásoknak az új tagok csatlakozása nyomán szükséges újraelosztását meghatározzák, még messze nem lejátszottak. Mivel a nettó befizető országok semmiképpen nem kívánják növelni befizetéseiket, és a jelenleg segélyezettek nem szívesen mondanak le a támogatás már-már megszokott mértékéről, továbbá az újonnan csatlakozók között is lesznek elosztási viták, a támogatások nagyságrendje még nem becsülhető meg kellő pontossággal.

A tágabban értelmezett emberi erőforrások fejlesztésére szánt források becslésénél még nehezebb a közvetlen oktatásfejlesztési célokra fordítható források nagyságáé. Nehéz ugyanis pontos határokat vonni a tágabb emberierőforrás-fejlesztés és a szűkebb oktatásfejlesztés között, továbbá ez függvénye az országon belüli szektorközi (pl. oktatási és foglalkoztatási politika), előre kevéssé kalkulálható megegyezéseknek is. Ha a strukturális alapokból a legnagyobb támogatásban részesülő EU-tagországok – így például Írország és Portugália – tapasztalataiból indulunk ki, akkor azzal számolhatunk, hogy az emberi erőforrások fejlesztését célzó közösségi támogatásoknak akár 45-50%-a is felhasználható az oktatási ágazat ellenőrzése alatt futó programok finanszírozására. Az írországi tapasztalat azt mutatja, hogy a kifejezetten oktatásfejlesztési célokra fordított források nagysága elérheti az összes oktatási kiadásnak akár 5-10%-át is.

Fontos ezzel kapcsolatban újra hangsúlyozni, hogy az emberi erőforrások fejlesztését elsősorban szolgáló Európai Szociális Alapnak (ESZA) a felhasználását az EU közvetlenül hozzákapcsolja az európai foglalkoztatási politika megvalósításához. E forrásokat nem lehet az oktatási rendszer normál működési költségeinek finanszírozására fordítani, hanem olyan strukturális alkalmazkodási folyamatok támogatására kell azokat felhasználni, amelyek elősegítik a foglalkoztatás javítását, a munkanélküliség elleni küzdelmet, a versenyképesség erősítését, a szociális kohéziót és hasonló célokat. Az Unió foglalkoztatási politikája – mint korábban láttuk – egyértelműen az aktív, az oktatást és a képzést középpontba állító eszközöket favorizálja (European Commission, 1999a). Az oktatás annál inkább részesülhet ebből az alapból, minél inkább képes olyan fejlesztési célokat megfogalmazni, amelyek hozzákapcsolhatók a tág értelemben vett foglalkoztatási politikához. Ez a szakképzés és a felnőttoktatás esetében magától adódik, a közoktatás területén viszont már nem kis leleményességet igényel. Minél inkább képesek az iskolák, a képző intézmények, a programfejlesztő műhelyek, a helyi és regionális oktatásügyi hatóságok vagy a magánoktatás intézményei az EU stratégiai céljaihoz illeszkedő projekteket megfogalmazni és megvalósítani, annál nagyobb esélye van annak, hogy az oktatási ágazat a strukturális alapokból nagyobb arányban részesül.

Az európai strukturális támogatások felhasználásának feltételei

Az EU strukturális politikája néhány olyan alapelvet követ, amelyekhez alkalmazkodnia kell minden olyan országnak, amely a strukturális támogatásokból részesülni kíván. Ezeket az alapelveket érdemes nagyon alaposan elemezni, ugyanis elfogadásuknak és követésüknek messzemenő hatása lehet az ágazat egész politikájára.

Addicionalitás: Ez az elv azt jelenti, hogy a közösségi támogatás csak kiegészíti és nem helyettesíti a tagállamok fejlesztési forrásait. Kivételes eseteket leszámítva, a tagállamok nem költhetnek kevesebbet azon célokra, amelyeket a strukturális alapok támogatnak, mint az alapokhoz való hozzáférés előtt, azaz nem ruházhatják át a feladatok finanszírozását a saját költségvetésükből a strukturális alapokra.

Partnerség: Az Európai Bizottság a fejlesztési programok kidolgozásától kezdve azok elfogadásán át egészen az implementálásukig és értékelésükig közvetlenül és szorosan együttműködik mindazokkal a nemzeti, regionális és helyi hatóságokkal, amelyeknek a fejlesztésben szerepük van. Emellett a Bizottság törekszik a társadalmi partnerek bevonására is.

Programozás: Az alapok tervezése és felhasználása olyan többéves fejlesztési terv keretén belül kell, hogy történjen, amelyről a döntést a tagállam és az Európai Bizottság közösen hozza meg. A tervezés többlépcsős folyamat. A tervekben nemcsak a közkiadások jelennek meg, hanem a magánszektor ráfordításai is.

Koncentráció: A fejlesztést az EU által meghatározott prioritás-területeknek megfelelően oly módon kell tervezni, hogy azok ne forgácsolódjanak szét. Kisebb számú, jól strukturált fejlesztési programot kell megfogalmazni.

Szubszidiaritás: A közösség olyan célok támogatását vállalja, amelyek esetében kimutatható, hogy ezek kizárólag a tagállam önálló erőfeszítésével nem lennének elérhetők, illetve a közösségi támogatás kimutathatóan többletértéket hoz létre.

A források fogadására való felkészülés belső teendői

A következőkben azokat a feladatokat vesszük sorba, amelyek teljesítése – összhangban a fent jelzett alapelvekkel – szükséges ahhoz, hogy az uniós források emberierőforrás-fejlesztési célokra való hatékony felhasználására felkészülhessünk. E teendőknek érdemes két csoportját megkülönböztetnünk: egyfelől a belsőket, vagyis azokat, amelyeket az országon belül kell elvégeznünk, másfelől azokat, amelyek az országon kívül, az európai kapcsolatokban merülnek föl. A strukturális alapok fogadására való felkészülést döntően az országon belül, a hazai oktatáspolitika keretei között kell elkezdeni. E kereteken belül kell megteremtenünk bizonyos feltételeket ahhoz, hogy a csatlakozást követően komoly esélye lehessen annak, hogy az oktatási ágazat hozzáférhessen a strukturális alapokhoz. A továbbiakban azokat a legfontosabb hazai teendőket próbáljuk meg áttekinteni, amelyek ahhoz kellenek, hogy az uniós csatlakozást követően Magyarország eredményesen használhassa a közösségi támogatási alapokat az emberi erőforrások, ezen belül az oktatás fejlesztésére.

Az emberierőforrás-fejlesztés jelentőségének tudatosítása. A stratégiai tervezéssel foglalkozó és az EU strukturális alapjainak fogadására készülő hazai politikusok és szakértők körében tudatosítani szükséges, hogy az emberi erőforrások fejlesztése – és ezen belül az oktatás és képzés fejlesztése – az EU strukturális politikájának meghatározó és egyre növekvő súlyú eleme. Ezért a strukturális alapok fogadására való felkészülésen belül e területnek kiemelt figyelmet kell kapnia.

A várható támogatások nagyságának pontos becslése. A felkészülés egyik fontos feladata az emberi erőforrások fejlesztésére fordítható erőforrások nagyságának a meghatározása. A várható nagyság ugyanis alapvetően meghatározhatja a felkészülési stratégiát. Az a becslés, amit korábban ismertettünk, csak jelzésértékűnek tekinthető, és nem pótolja a pontos számításokat.

Nemzeti fejlesztési stratégia megalkotása. Kell rendelkeznünk egy olyan átfogó és koherens nemzeti fejlesztési stratégiával, amely megfogalmazza az oktatásfejlesztés, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztésének alapvető céljait és feladatait. Ilyen stratégia nélkül minimális az esélye annak, hogy az oktatási ágazat komoly mértékben részesülhessen a közösségi támogatásokból. E stratégiának bele kell épülnie az ország átfogó fejlesztési stratégiájába, és egészen konkrét fejlesztési célokat és feladatokat megfogalmazó középtávú terv formájában is meg kell jelennie. E középtávú tervnek tartalmaznia kell az oktatásfejlesztés, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztésének konkrét céljait és feladatait, néhány általános követelménynek megfelelően (lásd a keretes írást).

Az emberi erőforrások fejlesztését célzó stratégiával szemben megfogalmazható követelmények

· Az általános céloknak konkrét fejlesztési akciók formájában, jól operacionalizálható módon kell megjelennie.

· Az operacionalizált konkrét célok és az általános célok közötti összhangnak meggyőzőnek kell lennie.

· Az egyes ágazati célkitűzéseknek egymást kell erősíteniük, a közöttük lévő szinergia lehetőségeinek nyilvánvalónak kell lenniük.

· Az oktatási ágazati céloknak meggyőző módon az ország gazdasági versenyképességét és a társadalmi kohézió erősítését kell támogatniuk.

Ágazati fejlesztési terv és ágazatközi együttműködés. Az oktatási ágazatnak a foglalkoztatásért és a területfejlesztésért felelős szaktárcákkal, illetve – ezt külön hangsúlyozni kell – az e területeken érdekelt társadalmi partnerekkel együttműködve kell elkészítenie saját ágazati fejlesztési tervét. Az ágazati fejlesztési terven belül azokat az elemeket érdemes erősítenie, amelyek az említett két másik szektor céljaihoz jól köthetők. Emellett az ágazatnak folyamatosan figyelemmel kell kísérnie és meg kell próbálnia befolyásolnia a foglalkoztatással és a területfejlesztéssel kapcsolatos politikákat. A foglalkoztatáspolitikával kapcsolatban arra kell törekednie, hogy (1) az aktív munkaerő-piaci eszközök aránya növekedjen a passzívak terhére, (2) az aktív eszközök alkalmazása során növekedjék a szakmai tartalom (képzési programok) minősége, nagyobb figyelmet kapjon a képzések értékelése és a minősítési rendszer, (3) a foglalkoztatáspolitika nagyobb mértékben számoljon az oktatási rendszer intézményeivel. A területfejlesztési politikával kapcsolatban arra kell törekednie, hogy (1) a humán potenciál feltárása és értékelése fontos részévé váljék a területi fejlettség vagy elmaradottság értékelésének, és (2) a területfejlesztés konkrét céljai között nagyobb súlyt kapjon a humán potenciál fejlesztése.

A fentieknek megfelelő oktatásfejlesztési stratégia megalkotása, illetve a középtávú fejlesztési tervek végrehajtása csakis ágazatközi kooperációban valósulhat meg. Ezek között különösen (1) a foglalkoztatáspolitika, (2) a szociálpolitika, (3) az ágazati gazdaságfejlesztési politikák és (4) a területfejlesztési politika érdemel kiemelt figyelmet. Ezekkel kapcsolatban egyfelől el kell érni, hogy az e területekre vonatkozó politikák kidolgozói maguk is végiggondolják azt, hogy céljaikat mely pontokon tudják az emberi erőforrások fejlesztésével elérni (pl. a falusi turizmus fejlesztése azt igényli, hogy a falusiak modern vendéglátási ismereteket tanuljanak meg), illetve hogy ehhez milyen konkrét fejlesztési teendőket kell elvégezni. Másfelől arra van szükség, hogy az oktatásfejlesztés politikájának kidolgozói alaposan ismerjék az egyéb ágazatok hasonló politikáit, és végiggondolják, milyen módon tud az oktatás hozzájárulni az ezekben megfogalmazott célok megvalósításához. Az ágazatközi kooperációnak a fejlesztési célok és tervek egyeztetésén túl ki kell terjednie a megvalósításban való együttműködésre, illetve az ehhez szükséges kooperatív magatartás, kölcsönös bizalomépítés és kommunikációs kapcsolatok kiépítésére.

Az oktatástervezés és a területfejlesztés összekötése. Mivel a strukturális alapok jelentős részét a területfejlesztési struktúrán keresztül is felhasználhatják, meghatározó jelentőségűek az oktatástervezés és a területfejlesztés közötti kapcsolatok. Ezt egyfelől országos szinten kell erősíteni (pl. oly módon, hogy az országos területfejlesztési koncepcióban az emberierőforrás-fejlesztés nagyobb súlyt kapjon), részben területi szinten (pl. úgy, hogy a területi oktatástervezés és fejlesztés szempontjai beépüljenek a területfejlesztésbe). Az oktatási tárcának aktív szerepet kell játszania a már működő területfejlesztési tanácsokban, törekedve arra, hogy ezekbe minél nagyobb számban vonjanak be olyan szakértőket, kormányzati tényezőket, akik a területfejlesztésen belül az emberi erőforrások fejlesztésének szempontjait tudják képviselni.

Fontos hangsúlyozni persze, hogy a kifejezetten az emberierőforrás-fejlesztést szolgáló programok legnagyobb része – azok, amelyeket az Európai Szociális Alap fog finanszírozni – a területfejlesztéstől független, változatos programszervezési struktúrákon belül fog megvalósulni, ezért a területfejlesztés jelentőségét nem szabad túldimenzionálni. Ennek elsősorban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból történő fejlesztések esetében lehet, de még ott sem feltétlenül van jelentősége.

Nemzeti foglalkoztatáspolitikai dokumentum elkészítése. Az Európai Unió tagállamai számára az 1997-es Luxemburgi Csúcs előírta a nemzeti foglalkoztatási cselekvési tervek (NAP) elkészítését, amihez a Bizottság 1997. december 15-én irányelveket adott ki. Mivel az ESZA felhasználása – amint azt többször hangsúlyoztuk – egyre inkább hozzákapcsolódik e cselekvési tervekhez, ennek a megléte és minősége alapvetően befolyásolhatja az emberi erőforrás fejlesztését szolgáló közösségi forrásokhoz történő hozzájutást. Az ezért való kormányszintű felelősség természetesen a foglalkoztatáspolitikáért felelős minisztériumhoz[13] tartozik, de e folyamatban az oktatási tárcának is részt kell vennie.

Mivel a foglalkoztatáspolitika, ezen belül az előzőekben említett foglalkoztatás-politikai dokumentum alapvető hatással lehet nemcsak a szakképzési rendszer, hanem az oktatási rendszer egészének közösségi forrásokból való fejlesztésére, a szaktárcának e területre kiemelt figyelmet kell fordítania. A kormányzati struktúra 1998-ban történt átszervezése óta, amint arra már többször utaltunk, a foglalkoztatáspolitika súlya a korábbiakhoz képes csökkent. Az oktatási ágazat egyértelműen a foglalkoztatáspolitika kormányzati súlyának a felértékelődésében, erős foglalkoztatási ágazati politika kialakulásában érdekelt. Ugyanakkor arra kell törekednie, hogy e politikában kiemelt szerepet kapjanak az aktív munkaerő-piaci eszközök és általában az emberierőforrás-fejlesztés. Az oktatási ágazatnak szorgalmaznia és támogatnia kell, hogy az uniós tagországok példájára nálunk is létrejöjjön a nemzeti foglalkoztatási cselekvési terv és közvetlenül, illetve kiemelt figyelemmel kell részt vennie ennek kidolgozásában. A szektorközi egyeztetésekben egyensúlyt kell tartani a területfejlesztési és a foglalkoztatási politikákért felelős tárcákkal való koordinációnak.

A tervezési kompetencia fejlesztése a szaktárcán belül. Az oktatási ágazat fejlesztési céljainak, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztésével kapcsolatos céloknak a megjelenítése a nemzeti fejlesztési tervben, és e célok hatékony képviselete a tervezési folyamat során, elengedhetetlenné teszi, hogy a szaktárcán belül erősödjék a tervezési kompetencia. E kompetencia alapvető eleme a szektorközi szemlélet, így különösen a makrogazdasági, a pénzügyi-költségvetési, a foglalkoztatási, a területi, valamint a technológiai és műszaki fejlesztési folyamatok elemzésére való képesség. Ugyancsak fontos eleme az egyezetési, kooperációs és kommunikációs képesség is, vagyis annak a képessége, hogy az ágazati célokat más ágazatok képviselőivel, illetve a szakmai és társadalmi partnerekkel a döntéshozók egyeztetni tudják. E kompetencia fejlesztése hosszabb távon új szervezeti formák kialakítását, rövid távon új munkatársak alkalmazását, valamint az ezzel kapcsolatos feladatoknak az ágazati irányítás munkaterveibe való felvételét igényli.

Végrehajtható és ellenőrizhető tervezés. A strukturális alapokból történő fejlesztésnek alapvető és nagyon kemény feltétele az, hogy olyan tervezési és a végrehajtás ellenőrzésére képes struktúrák jöjjenek létre, amelyek (1) alkalmasak arra, hogy olyan középtávú terveket fogalmazzanak meg, amelyeknek minden mondata mögött előkészített konkrét végrehajtási elképzelések vannak, (2) rendelkeznek azokkal az eszközökkel, amelyek a végrehajtást garantálják, (3) a végrehajtás folyamatáról szinte napra kész információt tudnak adni. Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy nem elég a tervezett akciók formális végrehajtása, hanem azoknak a céloknak az eléréséért is mindent meg kell tenni, amelyek érdekében az akciót végrehajtották (pl. nem elég egy képzési programot realizálni, hanem arra is biztosíték kell, hogy például a tervezett lemorzsolódási arányokat ne nagyon lépjék át). Ironikusan hangozhat, de valójában egyfajta „tervfegyelemről” van szó, ami akár a tervgazdaságban alkalmazott megközelítésre is emlékeztethet.

Ezzel kapcsolatban itt is szükséges hangsúlyozni, hogy az uniós megközelítésre a bottom-up és a top-down módszerek, azaz az alulról felfelé és a felülről lefelé megközelítések egyidejű alkalmazása jellemző. A magyarországi decentralizált irányítási struktúra az Unió számára nagy valószínűséggel vonzó: a tervek megvalósulásának a garantálását és ellenőrizhetőségét e kereteken belül érdemes biztosítani, amilyen mértékig ez ily módon egyáltalán biztosítható. Ez megköveteli például (1) az informatikai eszközök és a hálózati kommunikáció alkalmazására épülő információs rendszerek fejlesztését, amelyek akár a képzésben részt vevő egyes egyének szintjéig is folyamatosan tudnak adatokat szolgáltatni, (2) a helyi folyamatok folyamatos monitorozására és értékelésére képes szervezeti egységek működését, (3) a tervezés és a végrehajtás egy részének a decentralizálását arra a szintre, ahol megvannak a közvetlen eszközök a végrehajtás garantálására és ellenőrzésére.

Az oktatás belehelyezése a tágabb társadalmi-gazdasági kontextusba. Mivel a strukturális alapok célja nem az oktatás, hanem általában a társadalmi és gazdasági alkalmazkodás és felzárkózás támogatása, az oktatás annyiban jelenhet meg támogatási célként, amennyiben nyilvánvalóan e folyamatot tudja segíteni. Ezért, ahogy azt már többször hangsúlyoztuk, az oktatást bele kell helyeznünk a társadalmi és gazdasági fejlődés, és ezen belül az emberi erőforrások fejlesztése tágabb kontextusába. Meg kell keresni azokat a pontokat, ahol az oktatás sokat tehet első helyen a társadalmi kohézió fenntartása, második helyen a gazdasági adaptáció és strukturális alkalmazkodás érdekében, és ezeket be kell emelni a hazai oktatásfejlesztési stratégia prioritásai közé.

Új célok beépítése az oktatásfejlesztés stratégiájába. Fel kell tárni azokat a konkrét területeket, ahol az oktatás közvetlenül vagy közvetetten képes hozzájárulni a társadalmi kohézió és a munkaerő adaptivitásának az erősítéséhez, és ezeket hangsúlyozottan meg kell jeleníteni a nemzeti fejlesztési stratégiában. Ez nemcsak olyan közvetlen feladatokat jelenthet, mint például a tartósan munkanélküli emberek reintegrációjának a segítése, hanem indirekt módon ható feladatokat is, mint például a tanulási képesség kialakítása a hátrányos helyzetű gyermekek körében, vagy az ehhez szükséges módszertani kultúra elterjesztése a tanárok képzésében.

Nyitás a felnőttek és az élethosszig tartó tanulás felé. Minél inkább be tudunk építeni az oktatásfejlesztés stratégiájába olyan elemeket, amelyek az élethosszig tartó tanulás és a felnőttek oktatása felé nyitnak, annál nagyobb az esélye az oktatásfejlesztési céljaink közösségi támogatásának. Ha azt akarjuk, hogy iskoláink és egyetemeink uniós fejlesztési forrásokhoz jussanak, rá kell venni őket arra, hogy maguk is keressék azokat a formákat, amelyek lehetővé teszik számukra a nyitást ebbe az irányba (pl. az iskolák szintjén a települési közösségi funkciók, a felsőoktatás szintjén pedig a felnőttek képzésével kapcsolatos feladatok felvállalása).

Együttműködés a társadalmi partnerekkel. Mindent meg kell tenni annak érdekében, hogy az oktatásfejlesztési célokat a társadalmi partnerek (elsősorban a gazdasági-üzleti világ, a civil társadalom képviselői és a szakmai szférák) támogassák, és hogy vállalják a részvételt a feladatok megvalósításában. A társadalmi partnerek bevonása az egyik legkomolyabb uniós elvárás: e nélkül valójában nem is lehet tartósan támogatáshoz jutni. Az EU nemcsak azt várja el, hogy a benyújtott tervek belső konzultációs folyamaton menjenek keresztül, hanem azt is igényli, hogy a tervről való alku, majd a végrehajtás során a kormány mellett közvetlenül kapcsolatot tarthasson a társadalmi partnerekkel is. Ez feltételezi azt is, hogy a társadalmi partnerek képessé válnak az Unióval való kommunikációra, illetve hogy az erre való felkészülésükhöz minden segítséget megkapnak.

A belső források megteremtése. Az addicionalitás korábban említett elvének megfelelően a külső forrásokhoz csak akkor lehet hozzájutni, ha ezekhez belsők is társulnak. Ezért számba kell venni mindazokat a belső forrásokat, amelyek jelenleg az oktatási és képzési rendszer strukturális alkalmazkodását szolgálják, illetve annak szolgálatába állíthatók. Ez alatt nemcsak költségvetési forrásokat kell érteni, hanem a gazdaság által képzésre fordított kiadásokat is, és nemcsak központi, hanem helyi és területi pénzeszközöket is. Szükség lehet az ilyen célú központi támogatások növelésére is.

Az „abszorpciós kapacitás” növelése. A strukturális alapok fogadására való felkészülés egyik legfontosabb eleme az emberi erőforrások fejlesztésében potenciálisan részt vevő szereplők körének a meghatározása, majd e kör projektalkotó és -végrehajtó képességének tudatos és következetes fejlesztése. A lehetséges szereplők meghatározásánál az EU-tagországok tapasztalataiból tudunk kiindulni. Ennek megfelelően ezt a kört lehetőség szerint tágra kell nyitni, azaz az oktatási rendszer intézményei mellett a foglalkoztatáshoz, a gazdasághoz és a település- vagy területfejlesztéshez kötődő szervezeteket is be kell vonni. Ami a projektalkotó és végrehajtó képesség erősítését illeti, a hazai pályázati rendszereket egyre inkább az EU-normák felé kell közelíteni, aminek egyik legfontosabb eleme a forrásfelhasználás szakmai és pénzügyi hatékonyságának értékelése.

A már létező közösségi oktatási és egyéb fejlesztési programok kihasználása. A leghatékonyabb lehetőséget arra, hogy felkészüljünk a strukturális alapok emberierőforrás-fejlesztési célokhoz kapcsolódó fogadására, kétségtelenül a PHARE-támogatással már zajló fejlesztési programok nyújtják. Ezért az oktatási tárcának, illetve általában az emberi erőforrások fejlesztéséért felelős kormányzati szerveknek kiemelt figyelmet kell adniuk e fejlesztési programoknak: aktívan részt kell venniük a megalapozásukban, a végrehajtásukban és értékelésükben. Az oktatási tárcának a strukturális alapok fogadására való felkészülés jegyében kezdeményeznie kell olyan további PHARE kísérleti projektek elindítását, amelyek az emberi erőforrás fejlesztését szolgálják, és amelyek a strukturális alapok felhasználásának szabályait és logikáját követik.

A felkészülés céljai érdekében fel kell tárni azokat az EU oktatási programjaiban rejlő lehetőségeket is, amelyekről korábban szó volt. A Leonardo-program például kitűnően használható a gazdasági szervezetek és az oktatási intézmények közötti kapcsolatok építésére (ami erősen befolyásolhatja majd a pályázati és projektépítési kapacitásokat). A Socrates-programnak vannak olyan elemei, ahol ez a cél közvetlenül megjeleníthető (pl. az Arion-program keretében szerveződő látogatások), és vannak olyanok, ahol indirekt módon (pl. az Erasmus-program keretében létrejövő intézményi szerződések vagy a Comenius-program pályázati kiírásaiban megfogalmazott prioritások). Itt ugyanakkor óvatosnak is kell lenni: ezeket a programokat nem szabad alárendelni a strukturális alapokra való felkészülés céljának, csupán a bennük amúgy is meglévő többletlehetőségek kihasználására érdemes törekedni.

A független konzulens cégek fejlődésének támogatása. A közösségi alapok felhasználásának az értékelésében meghatározó szerepe van a megfelelő referenciával rendelkező, az alapokhoz való hozzáférés szabályait és a nemzeti politikát ismerő, illetve megfelelő értékelő elemzések elvégzésére képes független konzulens cégeknek. Ezek esetében az a legjobb referencia, ha más, külföldi partnerekkel együttműködve már végeztek programértékelést. Alapvető igény velük szemben, hogy képesek legyenek az országon belül működő más hasonló, illetve külföldi cégekkel együtt konzorciumot alkotva dolgozni, azaz szükség esetén a kooperativitást a versenyérdekek elé tudják helyezni. A hazai kormányzatnak bátorítani kell az ilyen cégek kialakulását és megerősödését.

A felkészülés külső teendői

A belső teendők mellett van egy sor olyan külső, döntően az Európai Unió Bizottságával való kapcsolatban megvalósítandó feladat, amelyeket el kell végezni ahhoz, hogy az oktatás komoly esélyekkel startolhasson a strukturális alapokból való részesedés felé. Az alábbiakban ezeket vesszük sorra.

A közösségi politika tanulmányozása, tapasztalatok szerzése, kapcsolatok építése. A strukturális alapokhoz való hozzáférést döntő mértékben meghatározza az, hogy a nemzeti igények milyen mértékben esnek egybe a közösségi politika céljaival. Ez megkívánja a közösségi politika tanulmányozását, ami jelenti egyfelől az ilyen tartalmú dokumentumok elemzését, másfelől ezek jellegzetes közösségi interpretációinak a vizsgálatát (pl. azt, hogy egy-egy formálisan megfogalmazott politikai célt a gyakorlatban hogyan értelmeznek). Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a közvetlenül az oktatásra vonatkozó dokumentumoknál ebben a dimenzióban általában fontosabbak azok, amelyek a foglalkoztatással, a versenyképességgel vagy más hasonlókkal foglalkoznak. Az oktatásügyi szakértőknek és döntéshozóknak hozzá kell szokniuk ahhoz, hogy nemcsak az oktatás, hanem az említett szakterületek közösségi dokumentumait is folyamatosan tanulmányozzák.

Az Unió szintjén különösen a szociális ügyekért, valamint a területi politikáért felelős igazgatóságok által koordinált akciók vizsgálata érdemel figyelmet. Mindenekelőtt a közösségi szintű foglalkoztatási politikának kell nagy figyelmet szentelni, annál is inkább, mert az Amsterdami Csúcs óta ez egyre nagyobb mértékben a közösségi politika területének tekinthető. Az uniós szintű foglalkoztatáspolitika minden dokumentumát érdemes alapos elemzés alá vetni, és különös figyelmet szükséges fordítani az ESZA tanulmányozásának (elosztási szabályok, prioritások, a prioritások meghatározásával kapcsolatos viták, a támogatások nagyságrendje, az ESZA és a közösségi foglalkoztatáspolitika kapcsolata stb.). A politikák vizsgálata mellett fontos a közvetlen személyes kapcsolatok kiépítése, és a bizalom fokozatos erősítése. Arra érdemes törekedni, hogy a csatlakozásunk idejére a magyar szakértők elfogadott és elismert tárgyaló partnerei legyenek a Bizottságnak, amelyek képviselőivel könnyen megértik magukat, azaz közös referenciakeretük van.

A korábban csatlakozott országok tapasztalatainak tanulmányozása. A strukturális alapokból részesülő tagországok tapasztalatait az e területen majd szerepet játszó hazai szakembereknek intenzíven elemezniük kell. Különösen a következők vizsgálata fontos: (1) a tervezési rendszer és az ágazatközi kooperáció működése, (2) a közösségi alapok felhasználásának menedzsment, egyeztetési és monitoring struktúrái minden irányítási szinten, (3) a szakképzés és az általános képzés területét érintő részletes, konkrét végrehajtási programok (beleértve ebbe a konkrét akciók végrehajtásának terepen történő vizsgálatát). Annak érdekében, hogy a sikeres országok tapasztalatai minél több hazai érintett számára hozzáférhetővé váljanak, rövidebb és hosszabb magyarországi tartózkodásra (oktatás, tapasztalatátadás, közös munka stb. céljából) érdemes meghívni ezen országok legjobban felkészült és legtöbb tapasztalattal rendelkező munkatársait.

A strukturális alapok felhasználási szabályainak tanulmányozása. Az alapokhoz való hozzáférés egyik legfontosabb feltétele a strukturális alapok felhasználására vonatkozó szabályok követése. Mivel e szabályok tervezési időszakról tervezési időszakra változnak, érdemes tanulmányozni a változásokat is, ezekből ugyanis a közösségi fejlesztési politika hosszabb távú trendjei tárulnak fel. Fel kell készülni arra is, hogy a szabályok változtatását megelőző egyeztetési folyamatban az emberi erőforrásokkal foglalkozó szféra is kompetens módon részt tudjon venni, mivel e változtatások e szféra hozzáférési esélyét nagymértékben meghatározhatják.

Az Európai Szociális Alap kiemelt kezelése. Már többször hangsúlyoztuk, hogy az emberi erőforrások fejlesztése szempontjából az összes strukturális alap közül az Európai Szociális Alapnak van a legnagyobb jelentősége. Ennek ezért kiemelt figyelmet kell szentelni, ami jelentheti kapcsolatok megteremtését az alapot felügyelő EU-bizottsági személyekkel, testületekkel vagy igazgatási egységekkel, valamint az alap korábbi és mai működésének az elemzését. Ha például az oktatási ágazatnak alkalma nyílik Brüsszelbe köztisztviselőket vagy ösztöndíjasokat gyakorlatra kiküldeni, alkalmanként az ESZA-t felügyelő igazgatósághoz kell őket delegálni, továbbá kapcsolatokat kell kiépíteni ezen igazgatóságon belül az olyan országokért felelős hivatalnokokkal, amelyek e területen különösen sikeresek (pl. Írország, Portugália). Az állandó brüsszeli nemzeti képviselet felé, amely mindig hajlamos a gazdasági és általános politikai kérdésekre koncentrálni, az ágazatnak folyamatosan jeleznie kell ennek a területnek a fontosságát. Fel kell hívni e területre majdan azoknak a társadalmi partnereknek a figyelmét is, akik a csatlakozást követően Magyarországot az Unió Társadalmi és Gazdasági Bizottságában fogják képviselni. Végül az Európai Szociális Alap mellett természetesen oda kell figyelni a többi strukturális alapra is, mindenekelőtt az Európai Regionális Fejlesztési Alapra: itt is kapcsolatépítésre van szükség az ezt felügyelő brüsszeli igazgatósággal és testülettel.

Kapcsolatépítés, kommunikáció, bizalomépítés. A felkészülésben, majd később a nemzeti fejlesztési program és a humánerőforrás-fejlesztési programelemek sikeres egyezetésében meghatározó szerepe lesz a Bizottsággal, illetve a megfelelő igazgatóságokkal való informális kapcsolatoknak és kommunikációnak. Nem elég a javaslatokat papíron előerjeszteni, hanem e mögött hónapokig, netán évekig tartó informális egyeztetésnek kell történnie, aminek során az Unió megismerheti a sajátos hazai igényeket, és a hazai fejlesztők megismerhetik a közösségi elvárásokat. Ez akkor jöhet létre, ha a magyar tárgyalók személye stabil, és a megfelelő bizottsági előterjesztőkkel jó személyes kapcsolatban vannak.

Megfelelő tárgyalási, kommunikációs stílus kialakítása. Az Európai Bizottsággal való kommunikációnak a nyitottságra és őszinteségre, problémáink feltárására kell épülnie, azaz nem érdemes olyan stratégiában gondolkodni, amely elhallgat nehézségeket, túlígérést tartalmaz, eltitkol információkat. Az EU által támogatott programok megvalósítását, noha az teljes mértékben a hazai fejlesztési struktúrákon és intézményeken belül, a hazai programoktól néha elválaszthatatlanul történik, az EU folyamatosan és közvetlenül ellenőrzi, ennek során pedig az eltitkolt elemek mindenképpen feltárulnak.

Az a fajta tárgyalási stratégia, amely a követelésekre épít, és azt kommunikálja, hogy a Bizottság ne szóljon bele a fejlesztési prioritásaink meghatározásába („hiszen mi jobban tudjuk, hogy mire van szükségünk, mint ők”), csak eredménytelen lehet. Az a sikeres stratégia, amely megpróbálja kitalálni, mi az, ami a Bizottság számára vonzó, és a hazai igényeket próbálja ügyesen ehhez illeszteni. Ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne kitartani valami mellett akkor, ha meggyőző érveink vannak. Abból kell kiindulnunk, hogy a Bizottságnak a tagországok felé el kell számolnia azzal, hogy mire költi azok adófizetőinek a pénzét, és felel azért, hogy az a tagországok által meghatározott prioritásoknak megfelelően és hatékonyan legyen elköltve.

A közoktatás-politika eszköztára

Korábban utaltunk arra, hogy a nyolcvanas-kilencvenes évek hazai közoktatatás-politikai gondolkodása egyik legnagyobb eredményének a politika megvalósítását szolgáló eszközökről folytatott reflexiót tarthatjuk. Oktatáspolitikáról gondolkodva a figyelmünk ma már legalább olyan mértékben irányul a célok megvalósítását szolgáló eszközök praktikus problémájára, mint magukra a célokra. A decentralizált rendszerekben, amilyen a magyarországi is, különösen nagy jelentősége van azoknak az eszközöknek, és ezek állandó fejlesztésének, amelyek ilyen környezetben is lehetővé teszik aktív állami politika folytatását, az indirekt módon történő, mégis hatékony irányítást.

Nemzetközi és hazai tapasztalatok

McDonnel – Elmore korábban idézett munkájukban (1987) négyféle eszközt különböztetnek meg. Ezek (1) a jogalkotás, (2) az ösztönzés, (3) a kompetenciaépítés és (4) a szervezeti változtatás. Az oktatáspolitikával foglalkozók hajlamosak figyelmüket az elsőre, illetve a negyedikre koncentrálni, és gyakran megfeledkeznek a másodikról, de különösen a harmadikról. Winkler, korábban ugyancsak idézett munkájában (1991) a decentralizált oktatási rendszerekben alkalmazott állami irányítási eszközöknek ötféle fajtáját említette: első helyen az információt és képzést, másodikon pedig a pénzügyi ösztönzőket. Ezt követik azok az eszközök, amelyek alkalmazása kisebb-nagyobb mértékben korlátozza a helyi és az intézményi szereplők, illetve egyének autonómiáját, alkalmazásuk mégis természetes minden decentralizált rendszerben: ilyen mindenekelőtt a szabályozás és a felelősségek meghatározása, a források újraelosztása, bizonyos esetekben az ügyek közvetlen hatókörbe vonása. A politikaelemzéssel foglalkozó szakértők számára írt könyvében Bardach (1996) tíz olyan eszközt említett, amelyet a kormányok oktatási céljaik megvalósítására alkalmazhatnak. Ezek döntő része finanszírozási jellegű (pl. adókivetés, támogatás, költségvetés biztosítása célszervezetek számára, a finanszírozási mechanizmusok megváltoztatása, kiszerződés stb.), kisebb részük szabályozási jellegű, vagy a felelősségi viszonyok módosítására irányul (pl. jogosítványok újraszabályozása), továbbá megjelennek közöttük szervezeti (pl. átszervezés), illetve kommunikációs jellegűek (pl. képzés, tanácsadás, információszolgáltatás).

Utaltunk arra is, hogy Magyarországon is egyre több olyan eszköz alkalmazására került már sor, amelyek decentralizált feltételek között segíthetik az oktatáspolitikai célok megvalósítását. Az alkalmazott és alkalmazható eszközök gazdagsága jól látható például annak az oktatáspolitikai célnak az esetében, amely arra irányul, hogy a megfelelő színvonalú közoktatási szolgáltatás biztosítása érdekében a települések egymással társuljanak vagy együttműködjenek (lásd a keretes írást).

A települések közötti együttműködés erősítésének eszközei

· A társulás ágazatpolitikai célként való deklarálása. Ez önmagában is befolyásolja az önkormányzatok viselkedését, különösen a központi kormánnyal azonos politikai színezetűek esetében, de hat az ellenzéki vagy semleges önkormányzatok viselkedésére is.

· Ágazati standardok meghatározása és a nekik való megfelelés kikényszerítése. Amennyiben a standardok (pl. a tanárok minimális bére, a szükséges taneszközök és technikai feltételek) oly módon vannak meghatározva, hogy azoknak bizonyos településméret alatt csak nagy áldozattal lehet megfelelni, és kellő erőfeszítés is történik a standardoknak való megfelelés kikényszerítésére, akkor ez a társulás számára az egyik legerősebb ösztönző erőként jelenik meg.

· Sajátos ágazati jogi keretek kialakítása. A települések közötti együttműködést és a társulásokat szabályozó általános törvényi keretek mellett létrehozhatók az oktatási ágazat speciális igényeit tükröző új keretek is. Ilyenek – pl. a közös iskolafenntartás kiszámíthatóságát és ezzel a társulás iránti bizalmat növelő vagy az együttműködést kikényszerítő sajátos ágazati szabályok – belefoglalhatók például a közoktatási vagy a szakképzési törvényekbe.

· Pénzügyi ösztönzők alkalmazása. Ilyen például az az eset, amikor a normatív támogatás odaítélését, illetve nagyságának meghatározását a társulás meglététől teszik függővé. Pénzügyi ösztönzők innovációtámogatás formájában is nyújthatók a társuló településeknek és iskoláknak, amennyiben a működő innovációs támogatási rendszerek ezt a célt is felveszik a saját céljaik közé.

· Külső feltételek (pl. közlekedés) javítása. Bizonyos esetekben külső feltételek teszik lehetetlenné a társulásban történő feladatellátást, pl. a kedvezőtlen közlekedési feltételek. Ilyen esetben ezek javításával (pl. iskolabuszok kedvezményes vásárlásával és a fenntartásukhoz való hozzájárulással vagy utak építésével és a közlekedésbiztonság javításával) lehet erősíteni a társulási és együttműködési hajlamot.

· Területi tervezés. A területi tervezés bevezetése, a tervezésben az együttműködési lehetőségek számbavétele és a területfejlesztési támogatásoknak a társulásokhoz való hozzákapcsolása nagymértékben erősítheti a társulási hajlandóságot.

· A szabályozás rugalmassá tétele. Az esetek egy részében azért nem lehet társulást létrehozni, mert a feladatoknak a helyi lehetőségek és preferenciák szerinti elosztását a feladatvégzés merev szabályozása nem engedi. Ha például adott számú évfolyamnál kevesebbel nem lehet iskolát működtetni, vagy meghatározott óraszámnál kevesebb munkára nem lehet tanárt alkalmazni, akkor a társulásoknak azok a formái, amelyek éppen ilyen évfolyamszámú intézmények működtetésére vagy egy-egy tanár éppen ilyen óraszámban történő foglalkoztatására épülnének, eleve nem jöhetnek létre.

· Más politikák felhasználása az együttműködés erősítésére. Számos olyan problématerület és ezekre irányuló politika van, ahol nem a társulási hajlam erősítése a cél, de ezt az elemet mégis az eredeti célok sérelme nélkül, sőt azok jobb érvényesülése érdekében is figyelembe lehet venni. Így például az infrastruktúra-fejlesztés vagy a minőségbiztosítás politikájába könnyen beépíthetők a társulásokat támogató eszközök.

· A működőképes példák terjesztése. Mint minden innovációnál, itt is gyakran azért nem indulnak el a dolgok, mert mindenki fél a bizonytalantól, az új vállalásával járó kockázatoktól. A sikeres példák nemcsak ezt a fajta aggodalmat csökkenthetik nagymértékben, hanem eredményes kezdeményezések esetén a látott minták követésére is sarkallnak. Az állami politika egyik kiemelt eszköze lehet az ilyen példák terjesztése.

· Tanácsadás. A társulások nemegyszer azért nem jönnek létre, mert az érintettek nem ismerik azokat a jogi és pénzügyi kerteteket, amelyek között működniük kell, és így nem tudják megtalálni a számukra legkedvezőbb formákat. Az erre vonatkozó tanácsadással nagymértékben növelhető a társulási hajlam.

Forrás: Halász, 2000b

Az elmúlt években Magyarországon megfigyelhető volt mindezen eszközök kisebb vagy nagyobb mértékű alkalmazása. Tanulságos ugyanakkor alkalmazásuk viszonylag alacsony hatásfoka, illetve annak vizsgálata, hogy e mögött milyen okok rejlenek. Közülük kétségtelenül kiemelkedik a koherencia hiánya: az egyes eszközök alkalmazása gyakran más, ellentétes hatásúak egyidejű igénybevétele mellett történt, illetve ritkán került sor a szinergikus lehetőségek kihasználására. Továbbá általában hiányzik az információ az egyes eszközök hatásáról, azaz valószínűségi állításokat meg tudunk ugyan fogalmazni e hatásról, de megalapozott, empirikus kutatási eredményeken alapuló tudásunk általában nincsen.

Az ma már általánosan elfogadottnak tekinthető, hogy a felelősségmegosztás hazai rendszerén belül az ágazati politika nemcsak csak az oktatási rendszeren belüli és azon kívüli szakmai, politikai és társadalmi erők bonyolult összjátékának az eredményeképpen jön létre, hanem ugyanezen erők összjátékában valósul is meg. A decentralizált irányítási struktúra – amint azt korábban már hangsúlyoztuk – nem azt jelenti, hogy az állam passzív marad, hanem azt, hogy az irányítási, szabályozási és befolyásoló eszközök gazdag tárát veszi igénybe. A decentralizáció Magyarországon sem az állami szerepvállalás csökkenését vagy beszűkülését jelenti, hanem tartalmának az átalakulását és emellett gyakran erősödését és tágulását is.

A lehetséges eszközök és szabályozók

A továbbiakban megpróbáljuk felvázolni azt az átfogó eszközrendszert, amelynek koherens módon történő alkalmazása hozzásegítheti az oktatáspolitika alakítóit a kitűzött célok hatékony megvalósításához. Az itt javasolt eszközök jelentős részét, mint látni fogjuk, a hazai oktatásirányítás ma is alkalmazza, mások egyelőre hiányoznak, vagy csak nyomokban figyelhető meg az alkalmazásuk. A bemutatás persze itt sem lehet teljes körű: célunk – a hazai közoktatás erősségeiről és gyengeségeiről korábban adott elemzéshez hasonlóan – elsősorban magának a megközelítésmódnak a bemutatása, és ezzel a döntéshozói gondolkodás befolyásolása. Abban reménykedünk, hogy a célok gyakorlati megvalósításáról és az ezt lehetővé tévő konkrét eszközökről való gyakorlati reflexió nélkül egyre ritkábban kerül sor oktatási célok kitűzésére és döntések meghozatalára.

Stratégiai koordináció, együttműködés és tervezés

A megosztott felelősség hazai rendszerében az oktatás fejlesztése feltételezi a közoktatásért felelős kormányzati szervek, a központi és a helyi közigazgatás, valamint a kormányzati szervek és a szakmai, illetve társadalmi partnerek közötti szoros együttműködést. Ez mindenekelőtt az önkormányzatok és az állami hatóságok közötti vertikális kapcsolatra vonatkozik, de legalább ennyire fontos horizontálisan is helyi és központi szinten egyaránt.

Mivel a helyi önkormányzatok döntő szerepet játszanak az iskolák finanszírozásában, szakmai munkájuk értékelésében, a tantervi programok elfogadásában, az iskolák megfelelő szakmai színvonalának fenntartásában, továbbá a pedagógiai szolgáltatások biztosításában, az állami hatóságok csak velük szorosan együttműködve képesek garantálni a fejlesztési célok teljesülését. Ezért nélkülözhetetlen a folyamatos együttműködés és koordináció megfelelő intézményes kereteinek a kialakítása. Ennek során azt a nehéz feladatot kell megoldani, hogy egyensúlyban maradjanak a szakmai és – ebben a relációban elkerülhetetlenül nagy hangsúllyal megjelenő – politikai elemek.

A horizontális koordináció és együttműködés feltételeit központi és helyi szinten egyaránt szükséges megteremteni. Mivel a közoktatásügyi igazgatás része az általános közigazgatási rendszernek, illetve a közoktatás finanszírozása az önkormányzati finanszírozás átfogó rendszerébe épül bele, e területeken bármilyen változtatás csak az ágazati minisztérium és a közigazgatást felügyelő, illetve az állami támogatásokat az önkormányzatokhoz eljuttató kormányzati szervek közötti együttműködésben valósulhat meg. Az ágazatok közötti helyi és területi koordináció számára elsősorban a megyei és a települési szintű tervezés nyújt kereteket. Kiemelkedően fontos az ágazati tervezés és a területfejlesztés közötti kapcsolat erősítése, arra törekedve, hogy az ágazati tervek jobban tükröződjenek a területfejlesztési koncepciókban és programokban, beleértve ebbe az országos területfejlesztési koncepciót.

A tervezés megfelelő kompetenciát igényel, amely általában komoly fejlesztésre szorul. E tevékenység szakmai koordinálása és módszertani hátterének biztosítása elsődlegesen kormányzati feladat: ez egyúttal fontos eszköze a helyi szintű fejlesztési döntések befolyásolásának is. A tervezés súlyának a növekedésével – tekintettel arra is, amit az uniós támogatásokhoz való hozzájutás feltételeiről mondtunk – egyre inkább megfogalmazódik annak az igénye, hogy e folyamat ágazati szinten is átlátható és szabályozott rendszerbe épüljön bele. Ez azt feltételezi, hogy az ágazati tervezést olyan magas szintű jogi normák határozzák meg, amelyek összhangban vannak az országos szintű tervezés rendszerével.

Jogi szabályozók

A közoktatási rendszeren belüli folyamatok szabályozásának is a jog a legfontosabb eszköze. Mivel a jogalkotásban az általános célok mellett egyre jelentősebb szerepet játszanak a jog gyakorlati érvényesüléséről szerzett tapasztalatok, folyamatosan elemezni kell ezeket a tapasztalatokat, illetve a jogi normáknak a helyi szereplők viselkedésére gyakorolt hatását. Mivel a közoktatás területén a jogi szabályozók gyakran széles értelmezési szabadságot hagynak, különösen nagy gondot kell fordítani arra, hogy biztosítható legyen a jog egységes értelmezése és alkalmazása.

A közoktatási viszonyokat természetesen nemcsak az ágazatra közvetlenül vonatkozó jog, hanem az átfogó normák, illetve és más területek speciális szabályai is befolyásolják. Ezért kiemelt jelentősége van annak, hogy a közoktatás irányítói folyamatosan nyomon kövessék a más területeken folyó jogalkotást és -alkalmazást is. Bizonyos területeken – így például az állampolgári vagy gyermekjogok – a jognak az intézményi viselkedést meghatározó súlya a korábbiakhoz képest nagymértékben növekszik: éppen ezek azok a területek, ahol nő a különböző társadalmi csoportok közötti konfliktusok valószínűsége is.

A jogalkalmazók között fontosságát tekintve kiemelkedik a helyi és területi közigazgatás, emellett azonban egyre jelentősebb szerepet játszik a bírósági döntéseken keresztül történő jogértelmezés. Ez azt is feltételezi, hogy a bírói testületen belül kialakuljon az a speciális szakértelem, amely a közoktatással összefüggő esetek elbírálásához szükséges. A jogi szabályozás jelentőségének növekedése miatt a közoktatás-irányítás egészén belül általában szükség van az ilyen irányú kompetencia erősítésére.

Finanszírozás és pénzügyi ösztönzők

Decentralizált irányítási feltételek között a helyi szereplők viselkedését befolyásoló eszközök között a jog mellett a finanszírozás, ezen belül a pénzügyi ösztönzők alkalmazása a legfontosabb. Amint arra már utaltunk, a helyi döntéshozók viszonylag érzékenyen, gyorsan és kiszámítható módon reagálnak az érdekeltségi viszonyok változásaira, így a pénzügyi ösztönzők a hazai viszonyok között meglehetősen jó hatékonysággal alkalmazhatók. A finanszírozási preferenciák alakításával olyan célok megvalósulása is elérhető, mint az iskolarendszeren belüli tanulói áramlás módosítása vagy – mint láttuk – a települések közötti együttműködés erősítése.

A leghatékonyabb módszer az, ha a különböző finanszírozási megoldásokat – mint amilyenek például a szabadon felhasználható vagy kötött felhasználású normatív formában elosztott támogatások, a céltámogatások, a források pályázati alapon történő elosztása vagy a feladat- és projektfinanszírozás – együttesen, egymást megerősítő módon alkalmazzák. A források elosztását a helyi gyakorlat alapos elemzése alapján kell időnként módosítani, oly módon azonban, hogy az új célok miatt szükséges változtatások és a kiszámíthatóságot erősítő folyamatosság között megfelelő egyensúly alakuljon ki. Valamennyi támogatási forma esetében szükség van a helyi forrásfelhasználás ellenőrzésére, annak biztosítására, hogy a helyi szereplők a kijelölt céloknak megfelelően használják fel az állami támogatásokat. Ha az ellenőrzés hiányos, és a helyi szereplőknek nem kell szankcióktól tartaniuk a források nem megfelelő felhasználása esetén, a finanszírozási eszközök szabályozó hatása nagymértékben csökken. A projektformában történő finanszírozás esetében különös figyelmet szükséges szentelni a projekt-végrehajtás értékelésére, arra törekedve, hogy az ilyen finanszírozási megoldásokba eleve beépüljenek a céloknak megfelelő és hatékony pénzfelhasználást garantáló technikák.

Fontos emlékeztetni arra, hogy a finanszírozási ösztönzők alkalmazásával soha nem lehet olyan egyöntetű gyakorlatot elérni, mint például a jogi szabályozással. Kisebb-nagyobb számban mindig maradnak kivételek, hiszen ezekre nem mindenki reagál egyformán. Ezeket emiatt csak akkor érdemes alkalmazni, ha a kivételek elfogadhatóak, azaz a cél nem a helyi gyakorlat egyöntetű és gyors átalakítása, hanem az organikus alkalmazkodási folyamatok elősegítése. Fontos továbbá hangsúlyozni a különböző finanszírozási eszközök koherens alkalmazásának szükségességét. Gyakran előfordul ugyanis, hogy az egyik eszköz használata ellentétes hatású, mint a másik, vele egy időben alkalmazott eszközé (pl. egy időben kapnak kiemelt támogatást a társuló és az intézményeiket önállóan működtetni kívánó kistelepülések). Arra kell törekedni, hogy a különböző finanszírozási eszközök egymást erősítsék, azaz egymásra szinergikus hatást gyakorolhassanak. A finanszírozási eszközök hatékony alkalmazása megkívánja a helyi döntéshozók folyamatos és megbízható informálását, hiszen viselkedésüket csak ebben az esetben tudják az adott ösztönzőnek megfelelően alakítani.

Standardok meghatározása

A közoktatási rendszeren belüli folyamatok szabályozásában döntő szerepe van az országos standardok meghatározásának. Ez különösen a tartalmi szabályozás területén fontos (pl. a tantervi dokumentumok vagy a vizsgarendszer révén), de másutt is lehet szerepe (pl. épület- és eszközstandardok). Ilyen módon szabályozható akár az iskolarendszeren belüli tanulói továbbhaladás, a programstruktúra vagy a tanulmányi utak szerkezete is.

Ennek az eszköznek az alkalmazását bonyolultabbá teszi az a tény, hogy az oktatásban a standardok szorosan kapcsolódnak a nemzeti kultúrához. A társadalom a tantervi és a vizsgakövetelményekben elsősorban nem rendszerszabályozó eszközt lát, hanem a közös kulturális kincs megfogalmazását, adott esetben nem is véve tudomást ezek rendszerszabályozó funkciójáról. Az ezzel összefüggő szakmai és társadalmi viták kiéleződése akár a szabályozási viszonyok felborulásához és hosszabb szabályozatlansági periódushoz is vezethet. Továbbá a standardok hatása csak hosszabb időszak alatt érvényesül: alkalmazásukkal a helyi szereplők viselkedésének rövid távú befolyásolása kevéssé biztosítható.

A standardok meghatározása önmagában is jelentős szabályozó erővel bír, azonban megfelelő hatás csak akkor várható, ha léteznek és működnek azok az intézményi mechanizmusok is, amelyek kikényszerítik vagy elősegítik az ezekhez való alkalmazkodást. Ennek egyik növekvő jelentőségű formáját alkotják az akkreditációs mechanizmusok. Többek között ezek segítségével is érvényesíthetők az olyan standardok, mint például azok, amelyeket a programokkal, az intézményekkel vagy meghatározott szerepeket betöltő személyekkel (pl. közoktatási szakértők) kapcsolatban fogalmaznak meg.

Statisztikai és információs rendszer

A közoktatási rendszer operatív és stratégiai kormányzati irányításának kiemelkedően fontos eszköze a közoktatás statisztikai és információs rendszere. E rendszernek képesnek kell lennie a közoktatásban zajló folyamatok állandó nyomon követésére és a döntéshozók releváns információkkal való ellátására. Ugyanakkor érdemes hangsúlyozni, hogy e rendszer nemcsak visszajelző funkciót tölt be, hanem a közoktatás aktív szabályozásának és alakításának is fontos eszköze. Ugyancsak érdemes kiemelni, hogy a statisztikai és információs rendszer feladata nemcsak a központi, hanem a helyi és az intézményi szintű döntéshozók informálása is. Biztosítania kell, hogy a helyi döntéshozók az országos és a területi adatokkal összehasonlíthassák saját helyzetüket, és ennek alapján módosíthassák viselkedésüket. Ez megfelelő jelzőszámok és mutatók kidolgozását, folyamatos gyűjtését és elemzését kívánja meg, amelyek nemcsak a mennyiségi, hanem a minőségi folyamatokról is információt adnak.

A statisztikai rendszerrel szemben két alapvető követelményt szükséges megfogalmazni: egyfelől azt, hogy biztosítsa az időbeli összehasonlítás lehetőségét, azaz folyamatos legyen, másfelől azt, hogy kövesse az oktatási rendszeren belül zajló folyamatokat, azaz alkalmazkodjék a változásokhoz. A rendszer modernizálásának lehetőségeit alapvetően meghatározzák a közoktatásban történő informatikai fejlesztések. Ezek nyomán lehetővé válhat, hogy olyan közvetlen információs kapcsolatot épüljön ki a közoktatás intézményei és a központi irányítás között, amely nemcsak az intézményi szintű szervezeti, szakmai és pénzügyi folyamatok, hanem a tanulói szintű mozgások nyomon követésére is alkalmas.

Az értékelés és a minőségbiztosítás mint szabályozóeszköz

A modern közoktatási rendszerek szabályozásának egyre fontosabb eszközévé válik az értékelési és minőségbiztosítási rendszerek működtetése. Ezek meghatározó szerepet játszanak a társadalmi igények közvetítésében az iskolák felé, s az olyan visszajelzések biztosításában, amelyek a helyi szereplőket viselkedésük megváltoztatására késztetik. Az értékelési és minőségbiztosítási rendszert – csakúgy, mint a szakmai fejlesztésnek a következőkben részletezett mechanizmusait – a legkülönbözőbb mechanizmusok, intézményi megoldások és gyakorlatok együttese alkotja, amelyek koherenciájának biztosítása egyre bonyolultabb feladattá válik.

Az olyan eszközök, mint a szakértői intézményértékelés, az értékelést végző szakértők akkreditálása, a program-, a tankönyv és a taneszköz-minősítés vagy ezek akkreditációja, az értékelési standardok és procedúrák meghatározása, az értékelést és önértékelést szolgáló eszközök kifejlesztése és az ezeket alkalmazók rendelkezésére bocsátása, a mintavételes eljáráson vagy teljes körű adatfelvételen alapuló eredményességvizsgálatok, a nemzetközi összehasonlító elemzések és hasonlók együttes alkalmazása jelentős koordinációs feladatot jelent. Mivel ezek az eszközök nagymértékben befolyásolják rendszer egészének és az egyes helyi szereplőknek a viselkedését, e koordinációnak a rendszerszabályozás egésze szempontjából kiemelkedő jelentősége van.

A fejlesztés mint szabályozóeszköz

Olyan irányítási környezetben, ahol a közvetlen beavatkozás lehetőségei korlátozottak, a fejlesztés a központi irányítás fontos szabályozó eszközévé is válik. A különböző fejlesztési programok és akciók ugyanis lehetővé teszik olyan folyamatok elindítását, amelyek a motivált helyi szereplők cselekvései nyomán a kívánatos irányba mozdítják el az oktatás rendszerét.

Fejlesztési és innovációs programok

A fejlesztő beavatkozás egyik legfontosabb keretét az olyan fejlesztési és innovációs programok alkotják, amelyek céljait ezek elindítója és finanszírozója határozza meg, mint ahogy ő dönti el azt is, hogy mely helyi kezdeményezések esnek egybe a kitűzött célokkal és érdemelnek emiatt támogatást. Az ilyen programok lehetnek egy adott célra szerveződők (mint amilyen például a minőségfejlesztés központi programja), de épülhetnek folyamatosan működő, a céljaikat időnként felülvizsgáló és módosító innovációs alapokra is (amilyen például Magyarországon a több éve működő Közoktatási Modernizációs Közalapítvány, a KOMA, vagy amilyen az európai oktatási programokat menedzselő TEMPUS Közalapítvány). Az ilyen programok esetében akkor lehetséges hatékony működés, ha meg tudják találni a központi célkitűzés és a létező helyi kezdeményezésekre való pozitív reagálás közötti egyensúlyt, és ha ki tudják használni az egyes részprogramok közötti szinergikus lehetőségeket. A létező hazai programok és alapok esetében erősíteni szükséges az értékelési elemeket, annak érdekében, hogy többet tudjunk egy-egy részprogramnak az intézményi gyakorlatra tett tényleges hatásairól, és ennek fényében tudjuk javítani a célok kitűzését, valamint a kiválasztási kritériumok és eljárások meghatározását.

Intézményfejlesztés

Amennyiben az oktatásfejlesztés céljai között nagyobb súlyt kap az intézményi szintű folyamatok, ezen belül a tanítási és nevelési gyakorlat osztálytermi és iskolai szintű modernizálása, a közoktatás-politika egyik legfontosabb eszközévé válhat az ún. iskolafejlesztés. Ez a fejlesztés olyan modellje, amely egy-egy konkrét intézményre vagy intézménycsoportra irányul, és amely ezek esetében komplex, az intézmény egészére kiterjedő beavatkozást jelent.

Az ilyen helyi vagy intézményi szintű fejlesztő beavatkozások komoly pedagógiai és szervezeti szakértelmet igényelnek, amely természetét tekintve egészen más, mint az, amelyre a rendszerszintű változtatások esetén van szükség. Az országos tanterv modernizálásán dolgozó szakember másfajta szakértelmet használ, mint az, aki egy-egy intézmény tartalmi tevékenységét próbálja meg átfogó szervezetfejlesztési beavatkozás keretében megújítani. Az ilyen fajta szakértelem kialakítása és elterjesztése a kutatási-fejlesztési szféra, illetve a pedagógusképzés és -továbbképzés fontos feladatává kell, hogy váljon. Az ilyen típusú intézményi szintű fejlesztéseknek meghatározó szerepe lehet olyan területeken, mint a legkevésbé eredményes vagy a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportokról való gondoskodás, vagy az értékelés és minőségfejlesztés. Nem szabad elfeledkezni persze arról sem, hogy az ilyen beavatkozások az intézményeknek mindig csak egy kisebb csoportját érik el. Ezért az országos szinten alkalmazott eszközök között kiemelkedő jelentőségűvé válik a jó példák feltárása, megismertetése és elterjesztése.

Az intézményi szintű fejlesztést a leghatékonyabb módon piaci alapon lehet megszervezni, ami azt feltételezi, hogy legyenek ilyen szolgáltatás nyújtására képes piaci szereplők. Ezt sem szabad azonban teljes mértékben a fizetőképes helyi és intézményi igényektől függővé tenni, ezért az ezzel járó költségekhez speciális fejlesztési programok keretei között – mint amilyen például az 1999-ben elindult Comenius 2000 program – az államnak hozzá kell járulnia. Az iskolafejlesztés akkor állítható a kiemelt oktatáspolitikai célok szolgálatába (pl. a kevéssé eredményes iskolák felzárkóztatása vagy intézményi szintű minőségfejlesztési rendszerek létrehozása), ha az ilyen irányultságú programok országos szinten meghatározott keretek között folynak. A piaci formák mellett szükséges az iskolafenntartók és az országos hatóságok által kezdeményezett iskolafejlesztési szolgáltatások fejlesztése is, beleértve ebbe a szolgáltatások módszertani hátterének fejlesztését.

Szakmai támogató és szolgáltatató rendszerek

A decentralizált rendszerekben nemcsak a szakmai fejlesztésnek, hanem az intézményi gyakorlat befolyásolásának is fontos eszközét alkotják a pedagógiai szolgáltatások és támogató rendszerek. Az iskoláknak pedagógiai szolgáltatásokat (információs, dokumentációs és könyvtári szolgáltatások, képzés, tanácsadás, szakmai kommunikációs lehetőségek biztosítása stb.) nyújtó intézmények különösen intenzív kapcsolatban állnak az igénybe vevőkkel. A pedagógiai szolgáltatások gazdag kínálata kizárja, hogy az intézmények izolálódjanak: az iskolák elsősorban ezek révén kerülnek bele a szakmai kommunikáció rendszerébe. Ez a szféra nemcsak passzív információközvetítő, hanem aktív, önálló fejlesztő szerepet is betölt.

A pedagógusok szakmai fejlesztése

A fejlesztési eszközök között kiemelkedő helyet foglal el a pedagógusok szakmai fejlesztése, ezen belül kezdő és munka melletti képzésük. Ez a közoktatásban zajló tartalmi és egyéb folyamatok befolyásolásának egyik legnagyobb hatású, ugyanakkor rendkívül költséges és nehezen kiszámítható módon ható eszköze. A pedagógusok szakmai fejlesztése a modern közoktatási rendszerekben önálló alrendszerré válik, amelynek működését éppúgy sokféle eszközzel szabályozzák, mint magát az oktatási rendszert. Ezek között is megtalálhatók a jogi eszközök (pl. képzési kötelezettség meghatározása), a pénzügyi ösztönzők (pl. fizetésbeli előnyök), a standardok meghatározása (pl. képzési követelmények) az értékelés (pl. program-akkreditáció) vagy a fejlesztési programok (pl. országos módszertani központ létrehozása).

Magyarországon ezen a területen a kilencvenes években nemzetközi viszonylatban is úttörő kezdeményezések születtek, a feladat itt sokkal inkább a kialakult mechanizmusok megóvása és konszolidálása, mintsem újak létrehozása. A fejlesztés egyik fontos célja itt is kínálat sokfélesége és a rendszer integritása közötti ellentmondás kezelése. Bizonyos területeken konkrét erőfeszítésekre van szükség a kínálat bővítése vagy minőségének javítása érdekében: ilyen például a vezetők, a közoktatási szakértők, az értékelési és minőségfejlesztési szakemberek képzése, vagy a módszertani megújulást szolgáló tréning jellegű képzések.

A pedagógus-továbbképzés az elkövetkező évtizedekben várhatóan a közoktatási rendszer fejlesztésének egyik legfontosabb eszközévé válik majd. E területen az egyik legnehezebb feladatot a pedagógusok szakmai fejlesztése és a kiemelt oktatáspolitikai célok közötti kapcsolatok megteremtése, azaz egyfelől a rendszer önállóságának és belső szervezeti dinamizmusának a megerősítése, másfelől a közoktatás fejlesztési céljainak megfelelő befolyásolása jelenti. Arra kell törekedni, hogy egyensúly jöjjön létre egyrészt a rendszer jogi szabályozása és pénzügyi ellenőrzése, másrészt a nyitottság, a fogyasztóorientáltság, az adaptivitás és az önfejlesztő képesség között. Mindez szorosan összefügg a felsőoktatás egészének szabályozásával, ezért ennek külön figyelmet kell szentelni a felsőoktatással kapcsolatos politika kialakítása során.

Kutatás és fejlesztés

A kutatás és fejlesztés nemcsak a közoktatás eredményes működéséhez szükséges tudásháttér megteremtését és az innovációt teszi lehetővé, hanem egyúttal a rendszer szabályozásának és befolyásolásának is fontos eszköze. A kutatásoknak kiemelt szerepük van a gyorsan változó környezeti feltételek és kihívások azonosításában, az ezekből fakadó oktatásügyi feladatok meghatározásában és a rendszer szereplőinek a várható kihívásokhoz való alkalmazkodás elősegítésében. Meghatározó szerepük van azoknak a folyamatoknak a feltárásában, amelyeket a statisztikai és informatikai rendszer jellegénél fogva nem tud megfelelően követni. Ahhoz, hogy a kutatás és a fejlesztés a modernizáció és az alkalmazkodás fontos motorjává váljék, szükség van arra, hogy erősebben kapcsolódjék a közoktatás-fejlesztés kiemelt céljaihoz, valamint arra is, hogy eredményei hatékony módon és gyorsan beépülhessenek mind az iskolai gyakorlatba, mind a közoktatási döntéshozatalba.

A kutatás és fejlesztés akkor tudja betölteni fejlesztő és orientáló szerepét, ha megfelelő intézményi és finanszírozási háttérrel rendelkezik, és ha működnek az eredmények minőségének és relevanciájának értékelését, továbbá az elterjesztést és a hasznosítást elősegítő mechanizmusok. Ez megkívánja a döntés-előkészítő és a kutatói szféra közötti intenzív kommunikációt biztosító közvetítési rendszerek működését, amelyek figyelembe veszik e szférák eltérő sajátosságait. Hasonlóképpen szerves kapcsolatoknak kell kialakulniuk a kutatási-fejlesztési intézmények és az iskolákkal közvetlen kapcsolatban álló pedagógiai szolgáltatás között. Ezt szolgálhatja például ez utóbbi aktív bevonása a kutatási és fejlesztési programokba.

Speciális célú szabályozó mechanizmusok

Az értékelési és minőségbiztosítási, továbbá a fejlesztési eszközrendszeren belül kialakíthatók olyan sajátos szabályozó mechanizmusok, amelyek nemcsak a rendszer egészének működésére gyakorolnak hatást, hanem egyúttal más pontokon modellként is megjelenhetnek. Az első fejezetben szó volt (külön keretes írásban is bemutattuk) a pedagógus-továbbképzésen belül kialakult sajátos szabályozórendszerről. Ennek egyik legfontosabb jellemzője a viszonylag erős, döntően a minőség kontrollját szolgáló állami reguláció és a piaci elemek sajátos egyensúlya. Lényegében hasonló mechanizmus alakult ki már korábban a szakértői rendszeren belül (lásd az ezt bemutató, e fejezetben található korábbi keretes írást), és ugyancsak hasonló logikát követett a már többször említett Comenius 2000 minőségfejlesztési program. Sok szempontból ilyen önálló szabályozási rendszereknek tekinthetők a különböző pályázati rendszerek is. Speciális célt szolgáló, önálló szabályozó mechanizmusok egyéb területeken is kialakíthatók. Ezek „használatának” a megtanulása nem mindig egyszerű, de minél több ilyen, hasonló logikát követő rendszer alakul ki, az újak annál ismerősebbnek hatnak az érintett helyi szereplők számára.

Stratégiai kommunikáció és nyilvánosság

A kitűzött célok, az állami oktatáspolitika prioritásainak világos meghatározása és nyilvánosságra hozatala önmagában is jelentős szabályozó erő. Az állami oktatáspolitikát kifejező kormányzati célok és elvárások ugyanis a helyi döntéshozók és valamennyi érintett partner számára általában fontos igazodási pontokat jelentenek. A célok nyilvános megfogalmazása segítheti az érintett szervek és partnerek közötti együttműködést, s egyúttal kereteket szab az egyeztetési folyamat számára.

A közoktatás-fejlesztés céljainak megvalósítását ugyancsak segítheti a fejlesztésben érdekelt és érintett partnerek közötti folyamatos párbeszéd. Ez lehetővé teszi a tapasztalatszerzést az alkalmazott eszközök és módszerek hatásáról, illetve ennek alapján ezen eszközök és módszerek továbbfejlesztését, a gyakorlatban bevált minták megismerését és elterjesztését. Fontos szerepet játszhatnak ebben a folyamatban a közoktatással foglalkozó szaklapok és folyóiratok, a tömegtájékoztatás, valamint az olyan szakmai rendezvények, melyek lehetőséget adnak a döntéshozók, a pedagógusok és a társadalmi partnerek közötti közvetlen kommunikációra.

A nemzetközi együttműködés mint közoktatás-fejlesztési eszköz

A nemzetközi együttműködés ugyancsak kiemelkedő eszközévé válhat a közoktatás fejlesztésének és befolyásolásának. Azok a lehetőségek, amelyek ennek a területnek a fejlesztési politika szolgálatába állításában rejlenek, ma még jórészt feltáratlanok. Ezért ezzel a kérdéssel a többinél valamivel részletesebben, külön is foglalkozunk.

A közoktatás fejlődésében egyre jelentősebb szerepet játszik a nemzetközi együttműködés, ezen belül az információ- és tudáscsere, a nemzetközi szervezetek munkájában és az együttműködési programokban, közös fejlesztési projektekben való részvétel. Magyarország euro-atlanti orientációjának meghatározóvá válása, a fejlett államok közösségébe való bekerülésünk, ezen belül különösen OECD és NATO tagságunk, és mindenekelőtt az Európai Unióhoz való csatlakozásunk új feladatok elé állítja az oktatásügyi irányítás és fejlesztés egészét. A nemzetközi közösségbe, ezen belül az Európai Unióba történő integrálódásunk általában felértékeli a nemzetközi kapcsolatok jelenőségét. Ez minden szektorban, így az oktatás és képzés területén is nélkülözhetetlenné teszi az ezzel összefüggő részletes ágazati stratégiák kidolgozását, és az adott szektorral kapcsolatos nemzetközi tevékenység ezek függvényében történő alakítását. A nemzetközi együttműködés valamennyi fórumán arra kell törekedni, hogy a programokban megjelenjenek a hazai fejlesztési igényeknek megfelelő prioritások, illetve elsősorban azokban a programokban kell részt venni, amelyek megfelelnek ezeknek a prioritásoknak. Arra is törekednünk kell, hogy a hazai fejlesztési prioritásoknak megfelelő együttműködési programokba minél több iskola és iskolafenntartó kapcsolódjék be, azaz e programok a hatásukat helyi szinten is kifejthessék.

Az előttünk álló kihívások közül, mint láttuk, különösen jelentősek azok, amelyek az Európai Unióhoz való csatlakozásból fakadnak. Az integrációból fakadó előnyök kihasználása – és természetesen az ezzel járó kockázatok csökkentése – a közoktatás nemzetközi kapcsolataival foglalkozó szakemberektől a korábbiaknál jóval nagyobb aktivitást kíván egyfelől a nemzetközi, másfelől a hazai térben. A nemzetközi térben való aktivitás elsősorban az itt feltáruló problémák és lehetőségek (integrációs kezdeményezések, nemzetközi intézmények tevékenységeiben való részvétel, nemzetközi programokba való bekapcsolódás, támogatási források felderítése stb.) folyamatos elemzését, és ennek alapján prioritások meghatározását, valamint az azoknak megfelelő tevékenységek támogatását igényli. A hazai térben való aktivitás elsősorban arra irányul, hogy az oktatás és képzés hazai intézményrendszerében a sikeres integráció szempontjából fontos folyamatokat támogassuk, különös tekintettel a kialakuló új versenyhelyzetekre.

A nemzetközi és a hazai, azaz a külső és belső folyamatokra irányuló tevékenységek összekapcsolása, e kétféle tevékenység kölcsönös összefüggésének és egymást erősítő hatásának a hangsúlyozása, valamint a kettő egyensúlyának a megőrzése a közoktatás-fejlesztési stratégia fontos elemévé válhat. A nemzetközi tevékenységben egyensúlyra kell törekedni egyfelől a hazai intézményi szféra nyitottságának és nemzetközi integrálódásának az erősítése, másfelől a sajátos hazai érdekeknek és szempontoknak a nemzetközi térben való képviselete között. Erősíteni szükséges azokat az intézményi folyamatokat, amelyek növelik az intézményeknek azt a képességét, hogy hatékonyan ki tudják használni a nemzetközi együttműködésből fakadó előnyöket. Így például segíteni kell az intézményeket abban, hogy képesek legyenek a külső szellemi és anyagi erőforrások befogadására, a nemzetközi térben is értékesíthető produktumok létrehozására, azaz általában aktív és konstruktív szereplővé válhassanak a nemzetközi térben.

A nemzetközi együttműködés intenzívebb felhasználása az oktatás fejlesztésére további célok megfogalmazásához is vezethet. Ilyenek például az idegen nyelvek oktatásának fejlesztése; az európai dimenzió megjelenítése az oktatásban; az intézmények nemzetközi kapcsolatainak, ezen belül a hallgatói és az oktatói mobilitás fejlesztése; az intézményi működés minőségének és minőségbiztosításának erősítése; a horizontális nyitottság és a társadalmi partnerekkel való együttműködés erősítése; az információs, statisztikai és monitoring rendszerek megbízhatóságának javítása; a kvalifikációs rendszer átláthatóságának és a megszerzett kompetenciák elismerésének és átválthatóságának az erősítése, a hazai szakterületi politikák rendszeres nemzetközi értékelésére való törekvés; végül a nemzetközi kommunikációt is segítő elektronikus információs és telekommunikációs rendszerek oktatásügyi alkalmazásának fejlesztése.

Tekintettel a szűkös erőforrásokra, a nemzetközi kapcsolatokban is nélkülözhetetlen a prioritásoknak a hazai külpolitikai és ágazatpolitikai célok függvényében való meghatározása. Abból kell kiindulnunk, hogy a nemzetközi tevékenység az oktatási és képzési rendszer fejlődését célzó befektetés, amelyet e tevékenység igen magas költségigénye miatt különösen hatékonyan kell megszervezni. A prioritások meghatározásánál elsősorban azt kell mérlegelni, hogy egy-egy nemzetközi programba való bekapcsolódás, a nemzetközi intézményekben való hazai részvétel milyen mértékben járul hozzá a magyar oktatásügy fejlődéséhez, versenyképességének erősödéséhez és általában nemzetközi integrálódásához.

A változó célok és feladatok fényében szükséges végiggondolni a kapcsolatokat mindazokkal a partnerekkel, akik a nemzetközi együttműködésben a legközvetlenebbül segíthetik az ágazati fejlesztési célok megvalósítását. Nemcsak a fejlett országok közösségébe való integrálódásunk szempontjából, de az ágazati fejlesztési stratégia céljainak a megvalósítása szempontjából is a legnagyobb figyelmet kétségtelenül az Európai Uniónak, valamint az OECD-nek, illetve ezek tagországainak kell adnunk.

A nemzetközi szervezetek mellett kiemelt figyelmet érdemelnek a különböző országokkal fenntartott bilaterális kapcsolatok. Az Európai Unió tagországai közül három országcsoportra érdemes különösen intenzív módon figyelni: (1) azokra az országokra, amelyek az elkövetkező időszakban elnökséget töltenek be, (2) azokra, amelyek az elmúlt években az oktatás és képzés területén az integrációs folyamat legaktívabb résztvevői voltak, végül (3) azokra, amelyek a strukturális alapok emberierőforrás-fejlesztési célokra való felhasználásában sikeresek voltak. Érdemes hangsúlyozni a közép-európai, ezen belül a Visegrádi Országokkal való együttműködést, ami nemcsak közös EU integrációs érdekeink miatt fontos, hanem azért is, mert közös múltunk miatt oktatási és képzési rendszereink strukturálisan azonos gondokkal küzdenek, ezért hasonló megoldási módok keresésében vagyunk érdekeltek.

A nemzetközi kapcsolatépítés nem lehet sikeres, ha nem folyik ezzel párhuzamosan a stratégiai célokhoz kapcsolódó intenzív együttműködés a közoktatási terület és a hazai kormányzati, közigazgatási, kutatási, oktatási és civil szférának mindazokkal a szereplőivel, amelyek e tekintetben számításba vehetők. A közoktatás országos irányításának törekednie kell arra, hogy – az általános külpolitikai és szakterületi prioritások függvényében – erősítse a hazai szakmai szervezetek és társadalmi partnerek kapcsolatait a megfelelő európai partnerszervezetekkel és részvételüket az európai szintű szakmai és érdekszövetségekben. A társadalmi partnerek között kiemelt figyelmet érdemes szentelni a gazdasági szférának, különösen a gazdaság azon szereplőinek, amelyek a nemzetközi integráció magas fokán állnak.

Az oktatás ágazati irányításán belül mindennek megfelelően meg kell erősíteni a nemzetközi feladatok ellátásához szükséges kompetenciákat. A nemzetközi terület növekvő felelőssége és ezzel összefüggésben a stratégiai döntésekben való közvetlen érintettségének növekedése, nélkülözhetetlenné teszi e területen a stratégiai elemző kapacitások erősítését. A legfontosabb azonban az, hogy a közoktatási szakterületen belül megfogalmazódjék a nemzetközi együttműködésben rejlő lehetőségek kihasználásának célja, és ez a szakterület programjain belül konkrét módon is megjelenjen.

Hivatkozott irodalom

A Comenius 2000 Közoktatási Minőségfejlesztési Program (1999): Minőségfejlesztési kézikönyv. I. Oktatási Minisztérium, Budapest.

A folyamatosság esélyei a közoktatás-politikában (1998): Oktatáspolitikai fórum a „NAT után – helyi tantervek előtt” c. lillafüredi közoktatási konferencián. Új Pedagógiai Szemle, 2. sz. 61–72. p.

A magyar közoktatás fejlesztésének stratégiája (1998): Kézirat. Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

A magyar közoktatás távlati fejlesztésének stratégiája (1996): Művelődési és Közoktatási Minisztérium.

A minőség tizenhat mutatója (2000): Európai jelentés az iskolai oktatás hatékonyságáról. Új Pedagógiai Szemle, 9. sz. 111–128. p.

A Nemzeti alaptanterv bevezetése, az iskolák helyi tanterve 1998 őszén (1999): Szocio-Reflex Független Társadalomkutató és Piackutató Kft. Kézirat. Budapest.

Aalst, Hans F. van (1998a): Learning and Schooling in the Knowledge Society. In: Schooling for tomorrow – Learning and Schooling in the Knowledge Society. Report of the OECD/Dutch Ministry of Education, Culture and Science on Schooling for Tomorrow in the Knowledge Society, held in Scheveningen, the Netherlands, 21–22. April 1998. Kézirat.

Aalst, Hans F. van (1998b): Driving Forces behind Schooling for Tomorrow. In: Schooling for tomorrow – Learning and Schooling in the Knowledge Society. i. m.

Alexander, T. (2000): New OECD Initiatives on ICT Education and Learning. In: National Centre for Technology in Education. Dissolving Boundaries. ICT and learning in the information age. Proceeding of a conference held in Dublin, 4–5 May, 1999. Dublin. 8–11. p.

Altrichter, Herbert – Halász, Gábor (2000): A közép-európai országok decentralizációs politikái és azok eredményei – összehasonlító elemzés. In: Balázs Éva – Halász Gábor (szerk.): Oktatás és decentralizáció Közép-Európában. Okker Kiadó, Budapest. 243–298. p.

Argejó Éva (1999): Oktatás a sajtóban 1998/99. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

Aszmann Anna et al. (1997): Iskolás gyermekek egészség-magatartása 1986–1993. WHO nemzetközi kutatás keretében végzett magyar vizsgálat. Anonymus Kiadó, Budapest.

Az új évezred küszöbén (1998): Kormányprogram a polgári Magyarországért.

Balázs Éva – Ivanics Krisztina (1997): Oktatásügyi kihívások az Európai Bíróság Joggyakorlatában. In: Balázs É. – Ivanics K. – Bajomi I.: Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati nézőpontból (az Európai Bíróság – Franciaország). Európai Tükör Műhelytanulmányok – Az Integrációs Stratégiai Munkabizottság kiadványai – 48. Budapest. 5–30. p.

Ballér Endre (1996): Tantervelméletek Magyarországon a XIX-XX. században. A tantervelmélet forrásai 17. Országos Közoktatási Intézet.

Bardach, E. (1996): The Eight-Step Path of Policy Analysis. Berkley Academic Press, Berkley.

Baron, G. (1981): Pressure for change in school government. In: Baron (ed.) The Politics of School government. Pergamon Press, Oxford. 1–23. p.

Béni Gabriella (2000): Phare-program a halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedésének támogatására. Új Pedagógiai Szemle, 1. sz. 82–84. p.

Birzea, C. (1994): Education policies of the countries in transition. Council of Europe Press, Strasbourg.

Broadfoot P. (1985): Towards Conformity: Educational Control and the Growth of Corporative Management in England and France. In: Lauglo J. – McLean M. (ed.) The Control of Education – International Perspectives on the Centralization-Decentralization Debate, Studies in Education 17, University of London, Institute of Education, London.

Charlot, B. (1999): L’école et le territoire. Le cas de l’Europe de Sud. Éléments de problématique générale. In: Association A.N.A.L.I.S.E, L’école et le territoire. Le cas de l’Europe de Sud (sokszorosított). 5–10. p.

Chisholm, L. (2000): The Educational and Social Implications of the Transition to Knowledge Societies. In: Gablenz et al (ed.) Europe 2020: Adapting to a Changing World. Nomos Verlasgsesellschaft, Baden-Baden. 75–91. p.

Coombs, Ph. H. (1971): Az oktatás világválsága. Tankönyvkiadó, Budapest.

Council of Europe (1997a): Secondary education in Europe: problems and prospects. Council of Europe Publishing, Strasbourg.

Council of Europe, (1997b): What secondary education for a changing Europe. Council of Europe Publishing, Strasbourg.

Csoma Gyula (1997): Permanens nevelés. Pedagógiai Lexikon szócikk. Keraban Könyvkiadó, Budapest.

Derouet, J.-L. (1991): Lower Secondary Education in France – from uniformity to institutional autonomy. European Journal of Education, Vol. 26. , No. 2., 119–132. p.

Donkersloot, Hans, (1998): Scenarios as a tool for the future of schooling. In: Schooling for tomorrow – Learning and Schooling in the Knowledge Society, i. m.

Dossey J. – Csapó B. – Jond T. – Klieme E. – Vosniadou S. (2000): Cross-curricular Competencies in PISA – Towards a Framework for Assessing Problme Solving Skills. In: The INES Compendium. Fourth General Assembly of the OECD Education Indicators Programme, 11–13. September 2000, Tokyo, Japan, 27–50. p.

Európai Bizottság (1996): Socrates pályázati útmutató – 1997. Socrates Nemzeti Iroda, Budapest.

Európai Bizottság (2000): Az Európai Unió a foglalkoztatás és a humán erőforrások szolgálatában. Útmutató az Európai Szociális Alaphoz a csatlakozni kívánó országok számára. Tempus Közalapítvány ESZA Magyar Képzőközpont, Budapest.

European Commission (1993): Quality management and quality assurance in European Higher education – methods and mechanisms. Brussels.

European Commission (1994a): Growth, Competitiveness, Employment – The Challenges and Ways forward into the 21^st Century. White Paper, Brussels – Luxembourg.

European Commission (1994b): Europe and the Global Information Society. Recommendations to the European Council, Brussels – Luxembourg.

European Commission (1995): Teaching and Learning. Towards the Learning Society. White Paper, Brussels.

European Commission (1997a): Agenda 2000 – For a stronger and wider Union, Brussels.

European Commission (1997b): Accomplishing Europe through education and training. Brussels. (Magyar fordítás: Jelentés „Az európaiság megvalósítása az oktatás és a képzés segítségével” Magyarországi Eurydice Képviselet, 1999.)

European Commission (1999a): From Guidelines to Action: The National Action Plans for Employment. Commission Communication, Brussels.

European Commission (1999b): Evaluating quality in school education. A European pilot project. Final Report, Brussels.

European Commission (2000a): Proposal for a recommendation of the European Parliament and the council on European co-operation in quality evaluation in school education. Brussels.

European Commission (2000b): Gateway to education – SOCRATES. European Community action programme in the field of education (2000–2006). Brussels.

European Council (1999): Presidency Conclusions. Berlin, 24 and 25 March 1999.

Eurydice (1996): A decade of reforms at compulsory education level in the European Union (1984–1994), Bruxelles.

Eurydice (1999): Forward planning in Education in the Member States of the European Union, Eurydice, Brussels.

Eurydice (2000a): Key data on Education in Europe. European Commission, Brussels.

Eurydice (2000b): Lifelong Learning: the contribution of education systems in thre member States of the European Union, Brussels.

Fazekas Károly (szerk.) (2000): Munkaerő-piaci tükör. MTA Közgazdaságtudományi Kutatócsoport, Budapest.

Field, J. (1998): European dimensions. Education, Training and The European Union. Jessica Kingsley Publishers, London – Philadelphia.

Final Report (1998): Conference of European Ministers of Education, Prague, 25–27. June 1998.

Forgács András (1998): Az EU strukturális alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére Görögországban. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport, Budapest.

Frazier, C. (1995): L’Education et la Communauté Européenne. CNRS Editions, Paris.

Friedman, M. (1996): Kapitalizmus és szabadság. Akadémiai Kiadó – MET Publishing Corp. Florida – Budapest.

Fullan, Michael (1993): Change Forces: Probing the Depths of Educational Reform. Falmer Press, London.

Fullan, Michael (1999): Change Forces: The Sequel. Falmer Press, London.

Green, A. – Wolf A. – Leney T. (1999): Convergence and Divergence in European Education and Training Systems (Chapter 2.: Governance and Regulation in Education and Training Systems). University of London, Institute of Education, London. 53–113. p.

Green, A. (1997): Education, globalisation and the nation state. Macmillan Press Ltd, New York.

Habermas, J. (1994): Legitimációs problémák a modern államban. In: Habermas: Válogatott tanulmányok. Atlantisz, Budapest. 183–222. p.

Halász Gábor – Hilbert Attila (1999): Az EU oktatási programok szerepe Magyarország integrációs felkészülésében. Európai Tükör, IV. évfolyam, 2–3. sz. 103–116. p.

Halász Gábor – Kovács Katalin (1999): Az OECD tevékenysége az oktatás területén. (Kézirat, megjelenés alatt.)

Halász Gábor (1993): Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában. In: Halász (szerk.): Az oktatás jövője és az európai kihívás. Educatio, Budapest. 77–98. p.

Halász Gábor (1994): Közoktatás-politika Magyarországon a 90-es évek elején. Pedagógiai Szemle, 3–21. p.

Halász Gábor (1998): A strukturális alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére – írországi tapasztalatok. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport, Budapest.

Halász Gábor (1999a): A strukturális alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére Portugáliában. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport, Budapest.

Halász Gábor (1999b): Az oktatási szektor és az EU strukturális politikája. Kézirat. Oktatási Minisztérium – Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

Halász Gábor (2000a): Az oktatás és az európai integráció. In: Tanuljunk Európát. Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Világgazdasági Tanszék, Budapest. 297–340. p.

Halász Gábor (2000b): A közigazgatás továbbfejlesztése és a közoktatás: a települések közötti együttműködés kérdései. In: Helyi önállóság és önkormányzati feladatok. Tanulmányok. Know How Fund – Miniszterelnöki Hivatal Közigazgatás- és Területpolitikai Államtitkárság, Budapest. /Közigazgatás-fejlesztési füzetek 1./ 37–52. p.

Harangi László – Heribert Hinzen – Sz. Tóth János (szerk.) (1998): Nemzetközi Nyilatkozatok és dokumentumok a felnőttoktatásról és az egész életen át tartó tanulásról. Német Népfőiskolai Szövetség Nemzetközi Együttműködési Intézete, Budapest.

Hargreaves, D. H. (2000): The production, mediation and use of professional knowledge among teachers and doctors: a comparative analysis. In: Knowledge Management in the Learning Society. OECD, Paris. 219–239. p.

Herneczky Katalin (1998): Hogyan csinálják mások? In: Baráth Tibor (szerk.): Minőség és oktatás – III. Közoktatási Minőségbiztosítási Konferencia, Szeged, 1998. Qualitas, Szeged.

Hirtt, Nico (2000): A l'ombre de la Table ronde des industriels – La politique éducative de la Commission européenne, Cahiers d"Europe, Editions du Félin, No. 3. 14–20. p.

Hopkins, D. (2000): CERI/OECD „Schooling for tomorrow Innovation and Networks”, Portugese Seminar, Lisbon, 14^th-15^th September 2000 – Rapporteur's Report.

Husén, T. – Tuijnman, A. – Halls., B. – Debeauvais, M. – Marx, Gy. (1992): Schooling in Modern European Society. Pergamon Press, Oxford – New York – Seoul – Tokyo.

Husén, T. (1979): The School in Question. A Comparative Study of the School and its Future in Western Societies. Oxford University Press, London, New York.

Husén, T. (1994): Az oktatás világproblémái. Keraban Könyvkiadó, Budapest.

Istance, D. (1999): Quels nouveaux chemin vers l’équité: education et exclusion sociale, kézirat, Colloque L’école horison 2020, Futurible international, 1999. Oktober 21–23. Poitiers.

Jelentés a magyar közoktatásról 1997 (1998): Szerk. Halász Gábor és Lannert Judit. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Jelentés a magyar közoktatásról 2000 (2000): Szerk. Halász Gábor és Lannert Judit. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Kárpáti Andrea (2000): Az Európai Unió oktatási informatikai stratégiája – Irányzatok, akciók, javaslatok. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

Kerekasztal-beszélgetés az oktatáspolitikáról (1998): Educatio „Mérlegen” c. tematikus szám. Hetedik évfolyam, tavasz, 117–144. p.

Kogan, M. (1978): The Politics of Educational Change, Fontans, London.

Laderrière, P. (1996): Conséquence des politiques d’apprentissage a vie” sur le fonctionnement du systeme éducatif. In: J.J. Paul – S. Tomamichel (ed.): Le role des pouvoirs publics dans l’education, Actes du colloque international de l’association international de l’education comparée organisé a l’Université de Lumière-Lyon 2, du 29 mai au 1^er juin 1996, 41–52. p.

Liskó Ilona (2000): Társadalmi esélyek és iskola. Új Pedagógiai Szemle, 1. sz.

MacBeath, J – Meuret, D. – Schratz, M. – Jacobsen L. B. (1999): Evaluating quality in school education. Final report. Europeans Commission, Brussels.

Mallea, John R. (1998): International trade in professional and educational service: implications for the professions and higher education, OECD CERI, Paris.

McDonnel M. – Elmore, R. F. (1987): Getting the Job Done – Alternative Policy Instruments. Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 9., No. 2., Summer, 133–152. p.

Mihályi Ildikó (2000): Összehasonlító mérés és értékelés a nemzetközi pedagógiai gyakorlatban. Új Pedagógiai Szemle, 6. sz.

Nagy Mária (1993): Szakmai szerveződések és érdekérvényesítés. Educatio, Tél. 639–650. p.

Nagy Mária (1999a): Közoktatás a politikai rendszerváltás utáni Közép-Európában. Új Pedagógiai Szemle, 11. szám, 45–61. p.

Nagy Mária (1999b): Tanári munka és minőség. Educatio, Ősz. 507–516. p.

Nagy Tibor Gyula (1997): Recognition of regulated professions or professional activities in Hungary covered by the Directive 92/51 EEC. Kézirat. Hungarian Equivalence and Information Centre, Budapest.

Nahalka István (1998): Közoktatás 1988–1998 – változások és „nem változások”. In: Kurtán S. – Sándor P. – Vass L. (szerk.): Magyarország évtized könyve. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest. 571–579. p.

Neave, Guy (1992): The Teaching Nation. Prospects for teachers in the European Union. Pergamon Press, Oxford – NewYork – Seoul –Tokyo.

OECD (1989a). Schools and quality. Paris.

OECD (1989b): Decentralisation and school improvement. Paris.

OECD (1993): Recurrent education. A strategy for lifelong learning. Paris.

OECD (1994a): The OECD Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies. Paris.

OECD (1994b): Quality in teaching. Paris.

OECD (1994c): Curriculum redefined: Schooling for the 21^st Century. Paris.

OECD (1995a): Oktatáspolitikai felmérések: Magyarország. Paris.

OECD (1995b): Educational Research and Development – Trends, Issues and Challenges. Paris.

OECD (1995c): Governance in transition. Paris.

OECD (1995d): Decision-Making in 14 OECD Education Systems. Paris

OECD (1995d): Schools under scrutiny. Paris.

OECD (1996a): Lifelong learning for all. Paris.

OECD (1996b): La distribution des revenues dans les pays de l'OCDE, Etude de politiques sociale No8, Paris.

OECD (1996c): Perspectives de l'emploi. Paris.

OECD (1997): The World in 2020. Towards a New Global Age. Paris.

OECD (1998a): Education at a Glance. Paris

OECD (1998b): Overcoming Failure at School. Paris

OECD (1998c): Education Policy Analysis. Paris

OECD (1999a): Thematic review of the transition from initial education to working life – Denmark, (http://www.oecd.org/els/edu/index.htm#ThematicReview)

OECD (1999b): Education Policy Analysis. Paris.

OECD (1999c): Classifying Educational Programmes. Manual for ISCED-97 Implementation in OECD Countries, Paris

OECD (2000a): Literacy in the Information Age. (Final report of the International Adult Literacy Survey.) Paris.

OECD (2000b): Knowledge Management in the Learning Society. Paris.

OECD (2000c): Schooling for tomorrow – an OECD/Netherlands Conference. Draft report for the conference organised by the Netherlands Ministry of Education, Culture and Science, the Rotterdam municipality authorities and OECD/CERI, 1-3 November 2000.

OECD (2000d): Measuring Student Knowledge and Skills. The PISA 2000 Assessment of Reading, Mathematical and Scientific Literacy. Paris.

OECD (2000e): From Initial Education to Working Life. Making Transitions Work. Paris.

OECD (2000f): Motivating Students for Lifelong Learning. Paris.

OECD (2000g): Education at a Glance. Paris.

Pusey, M. (1997): Az állami oktatási rendszerek legitimációja. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest. 92–149. p.

Radó Péter (1999): Transition in Education and the Key Education Policy Areas in the Central-European and Baltic Countries. Kézirat. Institute for Education Policy, Open Society Institute, Budapest.

Radó Péter (2000): Esélyegyenlőség és oktatáspolitika. Új Pedagógiai Szemle, 1. sz. 33–48. p.

Ramirez, F. O. – Boli, J. (1989): A népoktatás politikai megteremtése: európai kezdetek és világméretű intézményesülés. In: Ramirez, Boli, Meyers: Állam, népoktatás, tanítói hivatás. Iskolamester/7, Oktatáskutató Intézet.

Regulation (1999): Regulation (EC) No 1784/1999 of the European Parliament and of the Council of 12 July 1999 on the Europea Social Fund

Sapsál Júlia (szerk.) (1998): Pedagógus-továbbképzés: befektetés a jövőbe – Az OECD országok tapasztalatai. Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ, Pilisborosjenő.

Scheerens, J. (1992): Effective schooling, Research, Theory and Practice. Cassel, London.

Scheerens, J. (2000): The learning environment and its relationship to outcomes. In: The INES Compendium. Fourth General Assembly of the OECD Education Indicators Programme, 11-13 September 2000, Tokyo, Japan, 147–151. p.

Schüttler Tamás (1999): A közoktatás a magyar politikai pártok 1998. évi választási programjaiban és a kormányprogramban. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

Setényi János (1996): Az oktatáspolitika európai víziója. Educatio, Tél.

Setényi János (1999): Vevőközpontú iskola. Educatio „Minőség” tematikus szám, Ősz. 555–563. p.

Szemlér Tamás (1998): Az Európai Unió keleti bővítése és a regionális célú támogatások alakulása az Agenda 2000 fényében. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, OMFB, Budapest. 12–16. p.

Szervezetfejlesztésre alapozott iskolai minőségfejlesztés (2000): Beszélgetés Tóth Tibornéval az iskolai minőségfejlesztésről. Új Pedagógiai Szemle, 9. sz. 25–34. p.

Szükség van-e tantervi adatbankra a kerettanterv után? (2000): Szerkesztőségi beszélgetés az OKI tantervi adatbankjának múltjáról és jövőjéről. Új Pedagógiai Szemle, 3. sz.

The Market for Educational Software and Multi-Media (1998): Background Paper on New Developments in Educational Software and Multi-Media. Prepared for the OECD Ministrial Conference: A Borderless World: Realising the potential globval economic commerce, Ottawa 7–9, October.

UNESCO (1997): Oktatás – rejtett kincs. A Jacques Delors vezette Nemzetközi Bizottság jelentése az UNESCO-nak az oktatás XXI. századra vonatkozó kérdéseiről. Osiris Kiadó – Magyar Unesco Bizottság, Budapest.

Van Haecht, A. (1996): Politique scolaires Européennes – partage des responsabilités aux niveaux national, régional, et local. In: J. J. Paul – S. Tomamichel (ed.): Le role des pouvoirs publics dans l'education – Approches comparatives des evolutions et tendances recentes, Revue Education Comparee, No. 51, AFEC – Universite Lumiere de Lyon 2. 13–30. p.

Vári Péter – Bánfi Ilona – Felvégi Emese – Krolopp Judit – Rózsa Csaba – Szalay Balázs (2000): A tanulók tudásának változása I-II. Új Pedagógiai Szemle, 6–7. sz.

Weiler, H. N. (1978): Education and Development: from the age of innocence to the age of scepticism. Comparative Education, Vol. 14, No. 3.

Winkler, D. R. (1991): Decentralization in education: an economic perspective. The World Bank, Education and Employment Division, Washington D.C.

World Bank (1995): Priorities and Strategies for education. A World Bank Review, Washington D. C.

World Bank (2000): Data Publications (www.wordbank.org/data/wdi2000)

World Trade Organisation (1998): Education Services, Background Note by the Secretariat, 23. September 1998. (www.wto.org)

World Values Study – Knack, S and Keefer, P (1997): Does the Social Capital Have an Economic Payoff? A Cross-Country Investigation”, Quarterly Journal Of Economics, Vol. 112/4, 1251–1288. p.

Függelék

1. táblázat
Az alapvető gazdasági mutatók alakulása Magyarországon, 1988–1998 (előző év = 100%)

	GDP	Ipari termelés	Foglalkoztatás	Reálkereset
1989	100,7	95,0	98,2	99,7
1990	96,5	90,7	97,2	94,3
1991	88,1	81,6	92,6	93,0
1992	96,9	84,2	90,3	98,6
1993	99,4	103,9	93,8	96,1
1994	102,9	109,7	98,0	107,2
1995	101,5	104,6	98,1	87,8
1996	101,3	103,2	99,1	95,0
1998	104,6	111,1	100,1	104,9
1998	104,9*	112,5	101,4	103,6

Forrás: Fazekas, 2000

* Előzetes adat

2. táblázat
Az 1975 és 1999 között született korosztályok létszáma 1999. január elsején

Év	Létszám
1975	189 092
1976	177 737
1977	170 587
1978	161 757
1979	154 379
1980	143 587
1981	137 942
1982	129 196
1983	122 981
1984	120 828
1985	126 135
1986	124 218
1987	122 930
1988	121 527
1989	120 784
1990	123 459
1991	124 968
1992	119 733
1993	115 405
1994	114 094
1995	110 695
1996	104 075
1997	99 308
1998	96 467
1999^*	94 098

Forrás: Jelentés…,2000
^* Előzetes adat.

3. táblázat
A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma a települések nagysága szerint, 1999/00

Lakosság létszáma (fő) 1998. jan. 1.	Települési önkormányzatok száma	Önkormányzatok száma, amelyek nem tartanak fenn közoktatási intézményt	Tagintéz-ménynek helyet adó önkor-mányzatok száma	A kevesebb mint nyolc évfolyammal működő általános iskolát (is)^*	A legalább nyolc évfolyammal működő általános iskolát	A középfokú oktatási intézményt^**
				fenntartó önkormányzatok száma
500 alatt	985	724	40	123	32	2
500–999	689	67	27	221	328	6
1 000–1 999	663	2	2	27	625	5
2 000–4 999	517	–	–	10	513	28
5 000–9 999	136	–	–	22	136	47
10 000–19 999	77	–	–	36	78	62
20 000–49 999	45	–	–	35	45	42
50 000–99 999	28	–	–	25	28	28
100 000–199 999	12	–	–	12	12	12
200 000 felett	1	–	–	1	1	1
Összesen	3153	793	69	512	1798	233

Forrás: Jelentés…,2000

^* A hat- és nyolcosztályos gimnáziumok is a nyolcosztályosnál kisebb általános iskolák között szerepelnek.

^** A gimnáziumot, szakközépiskolát, szakiskolát, szakmunkásképző iskolát fenntartó önkormányzatok.

4. táblázat
A különböző irányítási szinteken meghozott döntések aránya az alsó középfokú oktatásban az OECD-országokban, 1996 (%)

Országok	Központi/szövetségi	Állami	Regionális, tartományi	Alsóbb területi	Helyi	Iskolai
	Szint
Ausztria	35	18			22	25
Belgium (francia)		10	2	61		26
Cseh Köztársaság	17			21	10	52
Dánia	26				43	31
EK (Anglia)	20				18	62
EK (Skócia)	9				51	40
Finnország					64	36
Franciaország	32		11	27		29
Görögország	56		22			23
Hollandia	24				3	73
Írország	47					53
Korea	37		31	7		25
Magyarország					35	65
Németország	4	28	15		16	37
Norvégia	35				55	9
Olaszország	39		25		3	33
Portugália	69		7			24
Spanyolország	3	46	10			41
Svédország	13				22	66
Törökország	94					6
Új-Zéland	34					66
USA				2	69	29

Forrás: OECD, 1998a

Megjegyzés: Az elemzésnél figyelembe vett döntési területek: (1) tanításszervezés, (2) személyzeti döntések, (3) tervezés és struktúrák, (4) források.

5. táblázat
A közoktatás folyó kiadásainak növekedési üteme és a fogyasztói árindex alakulása, 1991–1999

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Kiadások növekedési üteme (előző év = 100%)	128,5	125,4	117,9	116,7	109,2	111,4	124,1	115,6	113,2
Fogyasztói árindex	135	123	122,5	118,8	128,2	123,6	118,3	114,3	110,0

Forrás: Jelentés…, 2000

6. táblázat
Az általános iskolát követően továbbtanulók aránya, 1985/86–1999/00 (%)

Tanév	Gimnázium	Szakközépiskola	Szakmunkásképző és szakiskola
1985/86	20,8	26,0	46,6
1986/87	20,7	27,0	46,5
1987/88	21,1	26,7	47,0
1988/89	20,1	27,4	47,5
1989/90	20,4	27,0	45,9
1990/91	21,1	27,5	44,9
1991/92	21,6	28,9	41,4
1992/93	23,3	30,1	42,3
1993/94	24,2	31,8	41,5
1994/95	25,7	32,6	40,5
1995/96	27,1	33,7	38,5
1996/97	27,2	34,4	35,5
1997/98	29,0	35,5	33,4
1998/99	30,7	38,0	27,1
1999/00	31,6	39,0	25,3

Forrás: Jelentés…, 2000

7. táblázat
A 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok általános iskolai osztályai és tanulólétszámai, 1991/92–1999/00

Megnevezés	Iskolák száma	Tanulók száma						Osztályok száma
		5.	6.	7.	8.	Összesen	5.		6.	7.	8.	Összesen
1991/92
6 osztályos	21	–	–	n. a.	n. a.	n. a.	n. a.		n. a.	n. a.	n. a.	n. a.
8 osztályos	45	n. a.	n. a.	n. a.	n. a.	n. a.	n. a.		n. a.	n. a.	n. a.	n. a.
Összesen	–	1 621	538	1 186	416	3 761	55		18	39	13	125
1992/93
6 osztályos	54	–	–	2 254	1 089	3 343	–		–	74	29	103
8. osztályos	47	1 746	1 341	533	113	3 733	60		48	18	4	130
Összesen	–	1 746	1 341	2 787	1 202	7 076	60		48	92	33	233
1993/94
6 osztályos	86	–	–	3 317	1 978	5 295	–		–	113	66	179
8 osztályos	68	2 669	1 966	1 463	572	6 670	91		69	49	20	229
Összesen	–	2 669	1 966	4 780	2 550	11 965	91		69	162	86	408
1994/95
6 osztályos	126	–	–	4 800	3 606	8 406	–		–	168	124	292
8 osztályos	88	3 363	3 004	2 248	1 584	10 199	120		103	79	54	356
Összesen	–	3 363	3 004	7 048	5 190	18 605	120		103	267	178	648
1995/96
6 osztályos	150	–	–	5 717	5 138	10 855	–		–	196	179	375
8 osztályos	97	3 727	3 461	3 058	2 218	12 464	128		123	105	78	434
Összesen	–	3 727	3 461	8 775	7 356	23 319	128		123	301	257	809
1996/97
6 osztályos	168	–	–	6 110	5 697	11 807	–		–	210	195	405
8 osztályos	99	4 029	3 800	3 506	3 030	14 315	136		128	123	105	492
Összesen	–	4 029	3 800	9 616	8 727	26 122	136		128	333	300	897
1997/98
6 osztályos	173	–	–	6 392	6 073	12 465	–		–	225	210	435
8 osztályos	103	3 854	4 094	3 766	3 526	15 240	135		138	128	125	526
Összesen	–	3 854	4 094	10 158	9 599	27 705	135		138	353	335	961
1998/99
6 osztályos	188	–	–	7 242	6 580	13 822	–		–	253	232	485
8 osztályos	106	4 033	3 913	4 051	3 754	15 751	140		137	138	131	546
Összesen	–	4 033	3 913	11 293	10 334	29 573	140		137	391	363	1 031
1999/00
6 osztályos	191	–	–	7 015	7 346	14 361	–		–	243	254	497
8 osztályos	106	3 986	4 038	3 869	4 028	15 921	138		139	135	138	550
Összesen	–	3 986	4 038	10 884	11 374	30 282	138		139	378	392	1 047

Forrás: Jelentés…, 2000

8. táblázat
A pedagógusok részvétele az iskolai pedagógiai programok és helyi tantervek magalkotásában az igazgatói vélemények szerint, 1998 (az iskolában tanító pedagógusok százalékában)

	A helyzetelemzésben	A pedagógiai program meg-szövegezésében	Az óraterv megalkotásában	A tantervek kiválasztásában/ elkészítésében
Az általános iskolákban	52,1	33,1	71,6	83,6
Az egyéb iskolákban	39,9	24,8	46,6	59,4
Összességében	49,1	31,1	65,6	77,7

Forrás: Jelentés…, 2000

(A hazai alap- és középfokú iskolákat reprezentáló 1100 intézményből álló mintán végzett vizsgálat, 1998. ősz.)

9. táblázat
A teljes munkaidőben foglalkoztatottak és a közoktatási ágazatban dolgozók bruttó keresetének, valamint a fogyasztói árindexnek az alakulása, 1990–1999 (az 1989=100 %)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Fogyasztói árindex	128,9	135,0	166,1	203,5	241,8	309,7	383,2	453,3	517,7	569,5
Nemzetgazdaságban dolgozók bruttó keresete	128,6	167,2	209,1	255,0	318,5	272,0	417,9	547,8	648,0	738,2
Közoktatási ágazatban dolgozók bruttó keresete	124,2	152,6	188,1	209,7	271,4	292,3	329,1	403,5	474,9	540,1

Forrás: Jelentés…, 2000

10. táblázat
A pedagógus-továbbképzési programok megoszlása a meghirdető intézmények szerint, 1997, 1998 és 2000

Intézménytípus	1997			1998			2000. január
	Programok száma	A programok %-ában	Programok száma		A programok %-ában	Programok száma		A programok %-ában
Felsőoktatási intézmények	2090	38,0	704		39,1	341		32,0
Pedagógiai szakmai szolgáltató intézmények	2310	42,0	432		24,0	277		26,0
Közoktatási intézmények	165	3,0	112		6,2	89		8,4
Egyesületek, szakmai szervezetek	165	3,0	144		8,0	119^*		11,2^*
Vállalkozások, gazdasági szervezetek	385	7,0	263		14,6	168		15,8
Alapítványok	55	1,0	73		4,1	–		–
Egyéb szervezetek	330	6,0	47		2,6	50		4,7
Magánszemélyek	–	–	25		1,4	20		1,9
Összesen	5500	100	1800		100	1064		100

Forrás: Jelentés…, 2000

^* Nonprofit szervezetek együtt.

11. táblázat
Különböző középfokú iskolákban tanulók megoszlása a szülők iskolai végzettsége szerint, 1997/98 (%)

Középiskola	Nyolc osztály	Szakmunkás	Érettségi	Diplomás	Összesen
Szerkezetváltó gimnázium	0,7	8,1	30,6	60,6	100
Gimnázium	1,7	15,3	35,1	47,9	100
Szakközépiskola	4,5	31,3	46,4	17,8	100
Szakmunkásképző	12,3	52,3	26,7	8,7	100
Szakiskola	17,5	55,3	13,1	14,1	100

Forrás: Liskó, 2000 alapján Halász Gábor számítása

Megjegyzés: 4317 középiskolás tanuló adatai alapján.

12. Táblázat
A 8. osztályos tanulók standard pontszámban mért olvasási és matematikai teljesítményei települési kategóriánként, 1991, 1995, 1997 és 1999

Településtípus	1991			1995			1997			1999
	Olvasás	Matematika	Olvasás		Matematika	Olvasás		Matematika	Olvasás		Matematika
Budapest	530	522	541		536	545		542	540		542
Megyeszékhely	514	509	523		523	522		518	529		526
Egyéb város	509	507	504		502	497		497	502		498
Község	469	477	469		472	462		466	456		461

Forrás: Jelentés…, 2000

Megjegyzés: 500 = a vizsgált tanulói csoport átlagos teljesítménye.

13. táblázat

A bizalommal bíró emberek aránya az OECD-országokban 1990, 1991, 1995, 1996 (%)

	A bizalommal bírók aránya
Norvégia	65,3
Svédország	59,7
Dánia*	57,7
Hollandia*	55,8
Kanada*	52,4
Finnország	47,6
Írország*	47,4
Japán	46,0
Izland	43,3
Németország	41,8
Svájc	41,0
Ausztrália	39,9
USA	35,6
Olaszország*	35,3
Belgium*	33,2
Ausztria*	31,8
Egyesült Királyság	31,0
Korea	30,3
Cseh Köztársaság*	30,3
Spanyolország	29,9
Mexikó	28,1
Magyarország*	24,6
Franciaország*	22,8
Portugália*	21,4
Törökország	6,5

Forrás: Kanck, S, 1999

A*-gal jelzett országokban az adat 1990-91-ből való, a többi ország esetében 1995-96-ból.

14. táblázat
Munkaerő-piaci aktivitás, munkanélküliség és a munkanélkülieknek a teljes népességhez viszonyított aránya a 15–19 évesek körében az OECD-országokban, 1998 (%)

	A munkaerőpiacon jelenlévőknek (aktív népesség) az adott korú teljes népességhez viszonyított aránya	A munkanélkülieknek az adott korú aktív népességhez viszonyított aránya	A munkanélkülieknek a teljes népességhez viszonyított aránya
Luxemburg	10	11	1
Belgium	8	30	2
Franciaország	8	24	2
Japán	18	11	2
Korea	11	21	2
Mexikó	45	6	2
Németország	31	8	3
Lengyelország	11	31	3
Ausztria¹	39	9	4
Magyarország	16	25	4
Izland	52	8	4
Írország	27	14	4
Portugália⁴	24	18	4
Törökország	37	12	5
Cseh Köztársaság	23	25	6
Dánia	65	9	6
Svédország³	30	21	6
Görögország	18	41	7
Olaszország²	20	37	7
Hollandia	56	12	7
Norvégia³	49	14	7
USA³	53	15	8
Finnország	32	28	9
Új-Zéland	56	16	9
Ausztrália	54	19	10
Kanada	48	20	10
Egyesült Királyság³	62	16	10
Spanyolország	26	41	11

Forrás: OECD, 2000e

Megjegyzések: 1. 1997-es adat; 2. 14–19 évesek; 3. 16–19 évesek; 4. 1996-os adat.

15. táblázat
Néhány, az oktatás és a munka közötti átmenetre jellemező adat az OECD-országokban, 1998 (%)

	Azok aránya, akik a kötelező oktatás befejezését követően egy évvel nincsenek sem iskolában, sem munkában	A 20–24 éves munkanélkülieknek az adott korcsoport teljes létszámához viszonyított aránya	A 20–24 munkanélkülieknek a 20–24 éves foglalkoztatottakhoz viszonyított aránya	A középfokúnál alacsonyabb végzettséggel rendelkező 20–24 évesek a 20–24 éves foglalkoztatottakhoz viszonyított aránya	A 6 hónapnál régebben munkanélküli 20–24 éveseknek az adott korcsoportból munka nélkül lévőkhöz viszonyított aránya
Ausztrália	3,3	9,6	1,8	26,1	45,0
Ausztria	8,8	3,3	1,9	18,4	21,4
Belgium	0,0	10,9	1,7	22,3	71,3
Kanada	19,8	9,3	2,1	14,7	n. a.
Cseh Köztársaság	0,7	6,4	3,4	7,2	46,1
Dánia	18,3	4,7	1,6	33,7	27,0
Finnország	7,6	12,7	1,8	20,5	19,3
Franciaország	n. a.	12,7	1,6	21,8	54,8
Németország	2,0	6,9	1,7	22,7	55,2
Görögország	19,0	19,1	0,6	24,6	70,3
Magyarország	25,9	6,8	1,9	19,8	62,6
Írország	10,0	7,6	2,3	22,4	66,1
Olaszország	n. a.	17,1	0,8	36,9	83,4
Japán	2,0	5,3	n. a.	n. a.	n. a.
Korea	8,0	8,6	1,3	4,9	13,8
Hollandia	7,0	4,6	1,4	30,4	83,3
Új-Zéland	19,8	9,6	1,6	28,7	n. a.
Norvégia	7,4	5,6	1,7	12,3	18,8
Lengyelország	n. a.	13,8	1,3	n. a.	55,3
Portugália	9,6	5,8	0,8	55,6	56,2
Spanyolország	23,9	19,4	0,9	38,7	65,3
Svédország	3,5	10,1	1,7	14,1	33,4
Svájc	12,6	5,4	1,8	20,8	n. a.
Egyesült Királyság	26,0	7,7	2,6	10,8	36,9
USA	18,0	6,1	2,2	14,2	11,1
OECD-átlag	11,5	9,2	1,7	22,7	47,5

Forrás: OECD, 2000e

16. táblázat
Az oktatás és a munka közötti átmenet időtartamának jellemző adatai az OECD-országokban, 1998 (év)

	A munkába lépés és az iskolakötelezettségi életkor között eltelt átlagos idő	Az iskolakötelezettségi életkor és az iskolarendszerből való kilépés átlagos életkora közötti különbség	A munkába lépés és az iskolarendszerből való kilépés átlagos életkora közötti különbség
Ausztrália	6,4	4,8	1,6
Ausztria	n. a.	3,6	n. a.
Belgium	7,7	5,9	1,8
Kanada	6,8	4,4	2,4
Cseh Köztársaság	n. a.	3,2	n. a.
Dánia	8,3	3,4	4,9
Finnország	n. a.	2,8	n. A.
Franciaország	7,2	5,5	1,7
Németország	7,2	4,8	2,4
Görögország	8,5	4,9	3,6
Magyarország	5,9	2,1	3,8
Írország	6,2	4,9	1,3
Olaszország	11,3	n. a.	n. a.
Hollandia	7,4	4,9	2,5
Norvégia	8,6	3,0	5,6
Portugália	8,7	4,5	4,2
Spanyolország	9,6	4,3	5,3
Svédország	7,6	2,7	4,9
Svájc	6,0	4,3	1,7
Egyesült Királyság	5,0	2,6	2,4
USA	5,0	1,5	3,5
OECD-átlag	7,4	3,9	3,2

Forrás: OECD, 2000e

17. táblázat
A jövedelem vagy fogyasztás megoszlása néhány fejlett és volt szocialista országban (háztartási felmérések alapján)

	Év	Gini index[14]	Legalacsonyabb 10%	Legalacsonyabb 20%	Második 20%	Harmadik 20%	Negyedik 20%	Legmagasabb 20%	Legmagasabb 10%
Ausztria	1987	23,1	4,4	10,4	14,8	18,5	22,9	33,3	19,3
Belgium	1992	25,0	3,7	9,5	14,6	18,4	23,0	34,5	20,2
Bulgária	1995	28,3	3,4	8,5	13,8	17,9	22,7	37,0	22,5
Cseh Köztársaság	1996	25,4	4,3	10,3	14,5	17,7	21,7	35,9	22,4
Dánia	1992	24,7	3,6	9,6	14,9	18,3	22,7	34,5	20,5
Egyesült Királyság	1991	36,1	2,6	6,6	11,5	16,3	22,7	43,0	27,3
Finnország	1991	25,6	4,2	10,0	14,2	17,6	22,3	35,8	21,6
Franciaország	1995	32,7	2,8	7,2	12,6	17,2	22,8	40,2	25,1
Hollandia	1994	32,6	2,8	7,3	12,7	17,2	22,8	40,1	25,1
Japán	1993	24,9	4,8	10,6	14,2	17,6	22,0	35,7	21,7
Lengyelország	1996	32,9	3,0	7,7	12,6	16,7	22,1	40,9	26,3
Magyarország	1996	30,8	3,9	8,8	12,5	16,6	22,3	39,9	24,8
Németország	1994	30,0	3,3	8,2	13,2	17,5	22,7	38,5	23,7
Norvégia	1995	25,8	4,1	9,7	14,3	17,9	22,2	35,8	21,8
Olaszország	1995	27,3	3,5	8,7	14,0	18,1	22,9	36,3	21,8
Oroszország	1998	48,7	1,7	4,4	8,6	13,3	20,1	53,7	38,7
Portugália	1995	35,6	3,1	7,3	11,6	15,9	21,8	43,4	28,4
Románia	1994	28,2	3,7	8,9	13,6	17,6	22,6	37,3	22,7
Svájc	1992	33,1	2,6	6,9	12,7	17,3	22,9	40,3	25,2
Svédország	1992	25,0	3,7	9,6	14,5	18,1	23,2	34,5	20,1
Szlovákia	1992	19,5	5,1	11,9	15,8	18,8	22,2	31,4	18,2
Szlovénia	1995	26,8	3,2	8,4	14,3	18,5	23,4	35,4	20,7
Törökország	1994	41,5	2,3	5,8	10,2	14,8	21,6	47,7	32,3
USA	1997	40,8	1,8	5,2	10,5	15,6	22,4	46,4	30,5

Forrás: World Bank, 2000

18. táblázat
A nemzeti és nemzetközi szegénységi küszöb alatt élők aránya néhány közepesen fejlett országban (háztartási felmérések alapján)

	A nemzeti szegénységi küszöb alatt lévők aránya		A nemzetközi szegénységi küszöb* alatt lévők aránya

Algéria	n. a.	n. a.	15,1
Bulgária	n. a.	n. a.	7,8
Cseh Köztársaság	n. a.	n. a.	<2
Chile	21,6 (1992)	20,5 (1994)	20,3
Kolumbia	16,9 (1991)	17,7 (1992)	28,7
Dominika	24,5 (19899	20,6 (1992)	16,0
Észtország	8,9 (1995)	n. a.	17,7
India	40,9 (1992)	35,1 (1994)	86,2
Indonézia	11,3 (1996)	20,3 (1998)	66,1
Jordánia	15,0 (1991)	11,7 (1997)	7,4
Kazahsztán	34,6 (1996)	n. a.	15,3
Lengyelország	23,3 (1993)	n. a.	10,5
Lettország	n. a.	n. a.	8,3
Litvánia	n. a.	n. a.	7,8
Magyarország	1,6 (1989)	8,6 (1993)	4,0
Marokkó	13,1 (1991)	19,0 (1999)	7,5
Nicaragua	50,3 (1993)	n. a.	18,1
Oroszország	30,9 (1994)	n. a.	25,1
Peru	53,5 (1994)	49,0 (1997)	41,4
Portugália	n. a.	n. a.	<2
Románia	21,5 (1994)	n. a.	27,5
Thaiföld	18,0 (1990)	13,1 (1992)	28,2
Törökország	n. a.	n. a.	18,0
Tunézia	19,9 (1985)	14,1 (1990)
Ukrajna	31,7 (1995)	n. a.	23,7
Uruguay	n. a.	n. a.	6,6

Forrás: World Bank, 2000

*Megjegyzés: a nemzetközi szegénységi küszöb ebben az esetben napi 2 USD jövedelemnél kevesebb.

19. táblázat
Azon tanulók aránya nemenként és életkor szerint különböző országokban, akik határozottan egyetértenek azzal a kijelentéssel, hogy tanáraikat érdekli a személyiségük, 1997 (%)

	11 éves fiúk	11 éves lányok	13 éves fiúk	13 éves lányok	15 éves fiúk	15 éves lányok	Átlag
Grönland	82	77	65	68	65	60	70
Portugália	83	78	65	71	56	58	69
Svájc	64	64	59	56	60	57	60
Szlovákia	70	68	56	60	53	46	59
Izrael	62	69	55	58	47	53	57
Kanada	63	70	54	55	40	48	55
Dánia	59	60	50	47	52	55	54
Németország	61	68	48	51	44	48	53
Cseh Köztársaság	63	65	48	49	42	46	52
Görögország	71	67	50	47	35	35	51
Lengyelország	60	63	45	52	40	42	50
Norvégia	51	54	51	56	43	39	49
Franciaország	58	61	45	45	43	41	49
USA	51	54	45	46	39	45	47
Észak-Írország	53	62	35	48	35	45	46
Írország	48	58	38	48	34	33	43
Anglia	49	51	35	35	39	39	41
Skócia	47	58	33	42	29	38	41
Litvánia	49	52	41	37	35	27	40
Orosz Föderáció	35	36	40	38	45	42	39
Wales	44	44	35	35	36	37	39
Svédország	41	48	37	35	31	38	38
Belgium (flamand)	49	49	36	36	28	30	38
Lettország	41	44	31	30	30	34	35
Ausztria	44	45	27	30	32	29	35
Magyarország	39	37	34	34	34	24	34
Finnország	35	34	23	21	19	15	25
Észtország	18	18	14	14	13	12	15

Forrás: Aszmann, 1997

20. táblázat
A pályakezdő és a 15 éves gyakorlattal rendelkező pedagógusok éves fizetése az egy főre jutó GDP arányában az alsó középfokú oktatásban, 1998

	Pályakezdők	15 éves gyakorlattal rendelkezők
Ausztrália	1,2	1,6
Ausztria	0,9	1,2
Belgium (francia)	0,8	1,2
Belgium (flamand)	0,9	1,3
Cseh Köztársaság	0,5	0,7
Dánia	1,0	1,2
Anglia	1,0	1,7
Finnország	0,9	1,3
Franciaország	1,0	1,3
Németország	1,4	1,7
Görögország	1,4	1,7
Magyarország	0,5	1,0
Írország	1,0	1,5
Olaszország	1,0	1,2
Japán	0,9	1,7
Korea	1,6	2,7
Mexikó	1,5	1,7
Hollandia	1,1	1,4
Norvégia	0,7	0,9
Új-Zéland	1,1	1,8
Portugália	1,1	1,7
Skócia	0,9	1,5
Spanyolország	1,6	1,8
Svédország	0,8	1,1
Svájc	1,4	1,9
USA	0,8	1,1
OECD-átlag	1,0	1,4

Forrás: OECD, 2000c

21. táblázat
A pedagógusfizetésekre ható tényezők néhány európai ország adatai alapján – a pedagógusfizetések az egy főre jutó GDP százalékában (1998)

Pedagógus- és tanulómutatók
	Átlag alatti	Átlag feletti
A pedagógusok aránya a teljes népességhez képest (%)	151 (N=8)	111 (N=8)
Az óvodába járók a teljes népesség százalékában	150 (N=9)	110 (N=7)
A 17 évesek beiskolázási aránya a korcsoport százalékában	153 (N=7)	118 (N=9)
Az egy pedagógusra jutó tanulók száma	120 (N=10)	158 (N=6)
A kezdőszakasz és az alsó középfok kapcsolódásának jellemzői
	Nem egységes vagy vizsgával történő továbbhaladás	Egységes, vizsga nélküli továbbhaladás
A kezdőszakasz és az alsó középfok kapcsolata	149 (N=9)	113 (N=7)

Forrás: Eurydice, 2000a és OECD, 2000g alapján a szerző számítása

Megjegyzés: A pedagógusok béradatai az 1998. évre vonatkoznak, a többi adat 1996-os.

22. táblázat
A pedagógusfizetések eltérése és néhány erre ható tényező mutatói néhány európai országban, illetve Magyarországon az iskolai kezdőszakasz és az alsó középfok közötti kapcsolat függvényében

	Egységes, vizsga nélküli továbbhaladás (skandináv és közép-európai modell)	Nem egységes vagy vizsgával történő továbbhaladás (többi ország)	Együtt
A 15 éves gyakorlattal rendelkező pedagógusok fizetése az 1 főre jutó GDP %-ában**	113 (N=7)	149 (N=9)	133
A tanárok aránya a teljes népességhez viszonyítva (%)*	1,45 (N=13)	1,27 (N=13)	1,36
A teljes munkaidejű egyenértékesben számított tanárlétszám[15] aránya a teljes népességhez viszonyítva (%)*	1,30 (N=9)	1,08 (N=12)	1,17
A tanárok aránya az aktív népességhez viszonyítva (%)*	3,00 (N=12)	2,89 (N=11)	2,25
A teljes munkaidejű egyenértékesben számított tanárlétszám aránya az aktív népességhez viszonyítva (%)*	2,70 (N=9)	2,36 (N=10)	2,52
Az óvodába járók aránya a teljes népességhez viszonyítva (%)*	3,33 (N=13)	2,72 (N=14)	3,01
A tanulók (ISCED 1, 2 és 3) aránya a teljes népességhez viszonyítva (%)*	17,31 (N=13)	16,09 (N=14)	16,68
Az egy tanárra jutó tanulók száma*	12,19 (N=13)	12,98 (N=13)	12,59
Egy teljes munkaidejű egyenértékesben számított tanárra jutó tanulók száma*	13,40 (N=9)	16,45 (N=12)	15,14
A 17 évesek beiskolázási aránya a korcsoport (%-ában)**	87,7 (N=9)	80,3 (N=9)	84,0
Az egy tanulóra (ISCED 2, 3) jutó kiadás az 1 főre jutó GDP %-ában**	26,0 (N=6)	25,0 (N=7)	25,46
Az alap- és középfokú oktatásra költött források a GDP %-ában***	4,02 (N=7)	3,76 (N=8)	3,88

Forrás: Eurydice, 2000a és OECD, 2000g alapján a szerző számítása

* 1996-os adat

** 1998-as adat

*** 1997-es adat

23. táblázat
A különböző iskolaszerkezeti modellek összefüggése az oktatási rendszer bizonyos mutatóival az európai országokban (1996)

	Összes vizsgált ország	Magyarország
A 15 éves gyakorlattal rendelékező pedagógusok fizetése az 1 főre jutó GDP %-ában*	133 (N=16)	100
A pedagógusok aránya a teljes népességhez képest (%)	1,36 (N=26)	1,47
Az óvodába járók a teljes népesség %-ában	2,97 (N=32)	3,89
A 17 évesek beiskolázási aránya a korcsoport %-ában	84 (N=18)	87
Az egy pedagógusra jutó tanulók száma	12,6 (N=26)	10,7
A kezdőszakasz és az alsó középfok kapcsolata		Egységes, vizsga nélküli továbbhaladás

Forrás: Eurydice, 2000a és OECD, 2000g alapján a szerző számítása

* 1998-as adat

24. táblázat
Szimulált továbbtanulási arányok a középfokú oktatásban, 1996–2012 („eleinte nagyobb mértékben emelkedő, majd kisebb mértékben csökkenő középiskolai beiskolázási létszámok” forgatókönyv)

Év	Általános iskolát végez	Középiskolába lépők		Szakiskolába lépők		Nem tanul tovább				Összes továbbtanuló
		fő	%	fő	%		fő	%
1996	120 561	74 620	62	42 324	35		3 617	3	116 944
1997	116 711	75 300	65	37 910	32		3 501	3	113 210
1998	113 654	78 000	69	31 108	27		4 546	4	109 108
1999	114 302	80 697	71	29 033	25		4 572	4	109 730
2000	115 384	83 077	72	26 538	23		5 769	5	109 615
2001	113 725	83 020	73	25 020	22		5 686	5	108 039
2002	112 435	83 202	74	23 611	21		5 622	5	106 813
2003	111 514	83 635	75	21 188	19		6 691	6	104 823
2004	112 620	85 591	76	20 272	18		6 757	6	105 862
2005	114 371	88 065	77	19 443	17		6 862	6	107 508
2006	112 159	87 484	78	16 824	15		7 851	7	104 308
2007	107 827	85 183	79	15 096	14		7 548	7	100 279
2008	105 062	84 050	80	13 658	13		7 354	7	97 708
2009	103 219	83 608	81	12 386	12		7 225	7	95 994
2010	97 690	80 105	82	10 746	11		6 838	7	90 851
2011	92 524	76 795	83	9 252	10		6 477	7	86 047
2012	89 730	75 373	84	8 076	9		6 281	7	83 449

Forrás: KSH, Magyar Statisztikai Évkönyv 1997, 1998; OM oktatási statisztikái és Lannert Judit számításai (Jelentés…,2000).

Feltételezés: Évenként 1 százalékponttal javul a középiskolai továbbtanulás, viszont a tovább nem tanulók aránya is kissé romlik. Az általános iskolát végzettek száma = 14 évvel korábban születettek száma korrigálva a csecsemőhalandósági arányszámmal * 0,97 (normál népesség feltételezett aránya) * 0,96 (4%-os általános iskolai lemorzsolódást számolva).

Megjegyzés: A szimulált adatok dőlt számmal vannak jelezve.

25. Táblázat
Szimulált továbbtanulási arányok a középfokú oktatásban, 1996–2012 („eleinte kismértékben emelkedő, majd erősen csökkenő középiskolai beiskolázási létszámok” forgatókönyv)

Év	Általános iskolát végez	Középiskolába lépők		Szakiskolába lépők			Nem tanul tovább		Összes továbbtanuló
		fő	%	fő	%	fő		%
1996	120 561	74 620	62	42 324	35	3 617		3		116 944
1997	116 711	75 300	65	37 910	32	3 501		3		113 210
1998	113 654	78 000	69	31 108	27	4 546		4		109 108
1999	114 302	80 697	71	29 033	25	4 572		4		109 730
2000	115 384	83 077	72	26 538	23	5 769		5		109 615
2001	113 725	83 020	73	25 020	22	5 686		5		108 039
2002	112 435	83 202	74	23 611	21	5 622		5		106 813
2003	111 514	83 635	75	22 303	20	5 576		5		105 938
2004	112 620	84 465	75	22 524	20	5 631		5		106 989
2005	114 371	85 778	75	22 874	20	5 719		5		108 652
2006	112 159	84 119	75	22 432	20	5 608		5		106 551
2007	107 827	80 870	75	22 644	21	4 313		4		103 514
2008	105 062	78 797	75	22 063	21	4 202		4		100 860
2009	103 219	77 414	75	21 676	21	4 129		4		99 090
2010	97 690	73 267	75	20 515	21	3 908		4		93 782
2011	92 524	69 393	75	20 355	22	2 776		3		89 748
2012	89 730	67 298	75	19 741	22	2 692		3		87 038

Forrás: KSH, Magyar Statisztikai Évkönyv 1997, 1998; OM oktatási statisztikái és Lannert Judit számításai (Jelentés…,2000)

Feltételezés: A középiskolai továbbtanulás 75%-on stabilizálódik, viszont csökken a tovább nem tanulók aránya. Az általános iskolát végzettek száma = 14 évvel korábban születettek száma korrigálva a csecsemőhalandósági arányszámmal * 0,97 (normál népesség feltételezett aránya) * 0,96 (4%-os általános iskolai lemorzsolódást számolva).

Megjegyzés: A szimulált adatok dőlt számmal vannak jelezve.

[1] EZ A SZÖVEG A 2001-BEN MEGJELENT HASONLÓ CÍMŰ KÖNYV EREDETI KÉZIRATA. A SZÖVEGE NEM TELJESEN EGYEZIK MEG A NYOMTATOTT KÖNYV SZÖVEGÉVEL ÉS KISEBB NEM JAVÍTOTT HIBÁKAT IS TARTALMAZHAT.

[2] Az OECD-nek (Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet) a legfejlettebb piacgazdasággal rendelkező államok a tagjai. A szervezet legfontosabb célja a gazdaság és a társadalom különböző szektoraira vonatkozó kormányzati politikák tudásháttérének erősítése, a tagországok közötti tapasztalatcsere segítése.

[3] Ezeket mutatták be például az 1999 novemberében tartott „Esélyteremtés és iskola” c. konferencián (Új Pedagógiai Szemle, 2000. 1. szám).

[4] Az 1990 és 1994 közötti időszak oktatáspolitikájának az elemzéséhez lásd az Educatio c. folyóirat 1994 tavaszi tematikus számát, továbbá Halász (1994) és Nahalka (1998) elemzéseit.

[5] A konstruktivizmus a pedagógiának az az irányzata, amely a független tanulásra helyezi a hangsúlyt, azaz a tanulási tevékenységben a tanuló által történő konstrukciót lát (Scherens, 2000).

[6] 111/1997. (VI. 27.) Korm. rendelet az egységes tanári képesítési követelményekről.

[7] Az OECD hatásáról részletesebben lásd Halász-Kovács, 1999.

[8] CJCE, 3 juillet 1986, Déborah Lawrie Blum contre Land Baden Würtenberg, 66/85, Rec. 1986, 2121. Idézi több helyen is Carol Frazier (Frasier, 1995; 37, 41 és 45.).

[9] 89/48 (EGK) irányelv (1988. december 12.); 92/51 (EGK) irányelv (1992. június 18.)

[10] Unióról csak 1993, azaz a Maastrichti Szerződésnek a tagállamok részéről történt ratifikálása óta beszélhetünk.

[11] A “transzdiszciplináris” megoldás abban különbözik az „interdiszciplináristól, hogy amíg az utóbbi esetében különböző létező szaktudományok képviselői mondanak véleményt egy-egy probléma megoldásáról, ragaszkodva tudományterületük kialakult normáihoz, addig az előbbi esetében a probléma megoldásán dolgozók a problémából kiindulva lényegében újradefiniálják magát a diszciplínát is.

[12] E fejezetrész nagymértékben támaszkodik arra az előadásra, amit a szerző a 2000-ben induló új Socrates-program országos nyitókonferenciáján tartott 2000. május 22-én.

[13] E könyv megjelenése idején ez a feladat a Gazdasági Minisztériumnál volt.

[14] A Gini index olyan mutatószám, amellyel a jövedelmi egyenlőtlenségek nagyságát mérik. Értéke 1 és 100 között lehet, a magasabb érték nagyobb egyenlőtlenségekre utal.

[15] A teljes munkaidejű egyenértékes (full time equivalent) használata lehetővé teszi az összehasonlítást olyan országok között, amelyek eltérő arányban foglalkoztatnak nem teljes állású tanárokat