Halász Gábor

Az oktatáspolitika lehetőségei[1]

(hozzászólás Gazsó Ferenc „A társadalmi folyamtok és az oktatási rendszer” c. tanulmányához)

Gazsó Ferenc tanulmányáról nem lehet úgy véleményt alkotnunk, hogy közben ne gondoljunk arra, hogy a szerző a magyar közoktatás egyik meghatározó egyénisége. A nyolcvanas évek közepén miniszterhelyettesként kulcsszerepet játszott abban a folyamatban, amelynek eredményeként magyar közoktatásban a volt szovjet blokk országokban egyedülálló decentralizáló reform zajlott le. A kilencvenes évek elején a közoktatási törvény szakmai előkészítését végző minisztériumi munkacsoport vezetőjeként meghatározó szerepe volt azoknak a törvényalkotási elképzeléseknek a kidolgozásában, amelyek - a régióban megint csak egyedülálló módon - egy olyan következetesen demokratikus és liberális szabályozási koncepció megszületéséhez vezettek, amely a későbbiekben kimutathatóan nagy hatást gyakorolt a közoktatási törvényalkotás folyamatára.[2] Végül utalnunk kell arra is, hogy legutóbb, a parlamentben 1997 őszén szervezett közoktatási vitanapon ő fejezte ki legélesebben és a legnagyobb visszhangot kiváltó módon azt az elégedetlenséget, amely ma Magyarországon a közoktatás legtöbb szereplőjét jellemzi.

Gazsó Ferenc tanulmánya a Magyar Tudományos Akadémia Nemzeti Stratégiai Kutatások programja keretei között született. Mint az e program keretei között készült többi elemzésnek, ennek is az a célja, hogy segítse az adott ágazatra vonatkozó nemzeti stratégia kialakítását. Ezért a legfontosabb kérdés, amelyet e tanulmánnyal kapcsolatban fel kell tennünk magunknak ez: vajon valóban hozzájárul-e az oktatás helyzetéről és jövőjéről való stratégiai gondolkodáshoz?

Előre kell bocsátani, hogy a tanulmány nagyon kevés olyan pozitív gondolatot fogalmaz meg, amelyet egy kormányzati cselekvési stratégia megalkotásánál közvetlenül használni lehetne. Műfaja inkább helyzetelemző és kritikai, mintsem programadó vagy cselekvést orientáló. Oktatásügyünk mai helyzetének nem csak tudományos elemzés műfajában szokatlan keménységű kritikáját fogalmazza meg, hanem egyúttal radikálisan megkérdőjelezi mindazt, ami az 1990 utáni az oktatáspolitikában történt. Ha a tanulmány üzenetét nagyon egyszerűen meg akarnánk fogalmazni ezt kellene mondanunk: a magyar oktatásügy elfogadhatatlanul rossz állapotban van, ami részben a korábbi állam-szocialista rendszer örökségének, részben az 1990 utáni hibás kormányzati politikáknak tudható be. Az oktatáspolitikában ezért teljes irányváltásra van szükség: amerre mostanáig mentünk, az rossz irány, egészen más irányba kell tovább menni.

Azt gondolom, hogy az a kritika, amelyet Gazsó Ferenc a magyar oktatásügy helyzetéről megfogalmaz, döntő részben helytálló. A tanulmányban megfogalmazott bírálat lényegében két pontra koncentrál. Az egyik az oktatás anyagi helyzete, amely - éppúgy mint az összes többi közszolgáltatásé és a humán infrastruktúra egészéé - nyilvánvalóan mélyen alatta van annak a színvonalnak, amely a magyar társadalom igényeinek megfelelne. A másik a társadalmi egyenlőtlenségek kérdése. Itt is nyilvánvaló, hogy az a társadalmi polarizálódás, amely az elmúlt években a magyar társadalomban a piacgazdaság megteremtését kísérte, az oktatásban is szembetűnő módon megjelenik, s hogy az az eszközrendszer, amely a növekvő esélyegyenlőségek oktatásügyi kompenzálását szolgálhatná, nem elégséges.

Az oktatásügy akut problémáinak ennél nyilván jóval tágabb körét lehetne elemzés alá vetni. A tanulmány egyáltalán nem érinti például a tanulás világát: az elavult és rossz hatékonyságú tanítási módszereket, a hazai pedagógiai kultúra szegényességét, a modern taneszközök hiányát vagy a tantervi programok egy részének gyenge minőségét. Nem beszél az iskola és a munka világa közötti kapcsolat súlyos gondjairól, e kettő közötti nyomasztó távolságról: így arról, hogy az iskola által átadott tudás és képességek mennyire elszakadnak a mai és a jövőben várható technikai és műszaki fejlődés igényeitől, s hogy ez milyen veszélyeket jelent az ország gazdasági versenyképességére. Nem érinti azokat a kihívásokat, amelyek az ifjúsági kultúra átalakulásával, a családi nevelés válságával, a fiatalkori bűnözéssel, a drogfogyasztással függenek össze és azt sem, hogy mindezekre mennyire képes ma az iskola választ adni. De - hogy még csak egyetlen, az oktatáspolitika szempontjából meghatározó jelentőségű problémát említsek - nem szól az elemzés a magyar közoktatás információs rendszerének azokról a súlyos gondjairól sem, amelyek miatt a döntéshozók egyre kevésbé képesek követni azokat a folyamatokat, amelyek a közoktatási rendszerben zajlanak, s ami miatt a közoktatás stratégiai irányításának a feltételei sokszor vakrepüléséhez hasonlíthatók.

Az oktatáspolitika és környezete

Gazsó Ferenc elkeseredett és radikális kritikája tehát indokolt, sőt sokkal tágabb területekre kiterjeszthető, mint ami az ő látókörében megjelent. Fontos persze hangsúlyoznunk: ehhez hasonló jogosan radikális és elkeseredett kritika fogalmazódik meg ma gyakran a közszolgáltatások és a humán infrastruktúra egészével, így kórházainkkal, közlekedésünkkel, közútjaink állapotával, közbiztonságunkkal, igazságszolgáltatásunkkal, közigazgatásunkkal és más társadalmi alrendszerekkel kapcsolatban is. Ennek hangsúlyozását azért érzem itt nagyon fontosnak, mert stratégiai tanulmányról van szó, amely csak akkor vezethet az ágazati stratégia számára valóban hasznosítható következtetésekhez, ha az ágazat helyzetét képes belehelyezni a közszolgáltatások és az infrastruktúra helyzetének tágabb kontextusába. Ha ez nem történik meg, az ilyen elemzés inkább csak az indulatok levezetését szolgálja, de a közoktatási stratégiára komoly hatást nem tud gyakorolni. A tanulmány egyik - talán legnagyobb - hiányosságának éppen e tágabb kontextus figyelmen kívül hagyását látom.

Az 1989 és 1996 közötti időszak oktatásügyét és oktatáspolitikáját nem érthetjük és nem értékelhetjük úgy, ha nem abból indulunk ki, hogy ebben az időszakban az ország által megtermelt nemzeti jövedelem - évtizedes stagnálást követően - csaknem egyötödével csökkent, hogy a foglalkoztatottak száma csaknem másfél millióval lett alacsonyabb. A KGST kapcsolatok lebomlásával ebben az időszakban elveszítettük azoknak a korábbi külső piacainknak nagy részét, amelyeken olcsón nyersanyaghoz juthattunk és ahol gyenge minőségű termékeinket is eladhattuk. Ebben az időszakban kellett megfizetni jövőbeni jólétünk, azaz a demokráciára és a piacgazdaságra való áttérés valamennyi költségét, beleértve ebbe például a települési közösségek önállóságának a megteremtését vagy az állami vagyonok privatizálását. Olyan időszakról beszélünk tehát, amikor az országot - egyáltalán nem túlzás ez a hasonlat - egy háborúhoz hasonló hatás érte. Legalább ennyire fontos annak a jól ismert ténynek a hangsúlyozása is, hogy mindez a volt szovjet blokk valamennyi országában hasonló vagy még durvább formában módon zajlott le, vagyis nyilvánvalóan nem lehet a dolgot csupán a magyarországi politikusok ügyetlenkedésének a számlájára írni.

Bármely ágazat helyzetét elemezzük is és bármely ágazati politika elmúlt évekre jellemző lépéseit értékeljük is, ha nem ebből indulunk ki, akkor ítéletünk nem lehet reális. 1990 és 1996 között egyetlen reálisan gondolkodó oktatáspolitikus sem gondolhatta azt, hogy a közszolgáltatások anyagi ellátottságában a korábbiakhoz képest komolyabb javulás történhet. A kérdés nem az volt, hogyan lehet többlet erőforrásokra szert tenni és milyen értelmes új fejlesztési célokat lehet ehhez hozzárendelni, hanem ez: hogyan lehet a válság és az egyensúlyteremtés remélhetőleg nem túl hosszú korszakát úgy átvészelni, hogy közben a közoktatás megtartsa működőképességét, és emellett a szabadság által megnyílt új lehetőségek is kibontakozhassanak. Azaz a megszorítások időszaka ne vezessen se reményvesztéshez vagy apátiához, se a megvalósíthatatlan célok kitűzésébe való oly gyakori meneküléshez, hanem tegye lehetővé az emberekben és az intézményekben meglévő alkotó energiák kibontakozását. Ennél is nagyobb súlyú másik kérdés volt persze az, vajon sikerül-e a politikai demokrácia, a jogállam és a piacgazdaság követelményeinek megfelelő jogi intézményi és szabályozási viszonyokat kialakítani a közoktatás területén, s hogy sikerül-e elkerülni annak a veszélyét, hogy az oktatás a demokratizálódással és a nemzeti függetlenség visszaszerzésével szükségképpen együtt járó politikai és világnézeti konfliktusok levezetésének a terepévé váljék. Nem kétséges, hogy ezek Magyarországon jobban sikerültek, mint a régió más országaiban, és ezért a jövőbeni fejlődés számára nálunk kedvezőbb a terep, mint másutt. Ezért bármennyire is egyetértek azzal a kritikával, amelyet Gazsó Ferenc az oktatás mai állapotával kapcsolatban megfogalmaz, e kiinduló pontok megfogalmazásának a hiánya vagy explicitté tételének az elmaradása miatt a kritikát mégis félrevezetőnek érzem.

Azt a megállapítást, hogy „az iskolarendszer a rendszerváltozás egész eddigi menetében a leginkább diszpreferált és méltánytalanul kezelt szférának bizonyult” valójában nem tudjuk adatokkal alátámasztani. A tanulmány maga sem tartalmaz olyan adatokat, amelyek az oktatást más területekkel vetnék össze. Az a tény, hogy az egy tanulóra jutó kiadások reálértéke 1995-ig az általános iskolában megmarad ennek önmagában is ellentmond. Az pedig, hogy a középiskolai oktatásban a tanulólétszám emelkedése az egy tanulóra jutó kiadások reálértékének a csökkenésével járt együtt nem lehet meglepő. A meglepő éppen az lenne, ha egy mély gazdasági válság periódusban a tanulólétszám növekedésével arányos kiadásnövekedés történt volna. Az 1995 után bekövetkezett nagyobb reálérték-csökkenés egyszerűen azt mutatja, hogy a gazdasági válság hatása - éppen a decentralizáció, a helyi döntéshozói viselkedés tehetetlensége miatt - csak késve érte el a közoktatást (és sajnos feltételezhető az is, hogy a most elkezdődött gazdasági növekedés hatása is csak késve fogja elérni). Mindezek tükröződnek azokban a közvélemény-kutatási adatokban, amelyek ma is azt mutatják hogy messze nem az oktatás az a terület, amellyel a társadalom a leginkább elégedetlen, s amíg több más területen az elmúlt években nőtt az elégedetlenség, itt nem ez a helyzet.[3]

Még egyszer hangsúlyozom, mindez nem jelenti azt, hogy a közoktatásban ne lennének méltánytalanul rossz állapotok, akár az épületek állagát, akár a szakmai anyagok minőségét, akár a tanári béreket tekintjük. Pusztán ebből azonban nem lehet a közoktatás stratégiai irányítása számára értelmes következtetéseket levonni, hacsak azt nem, hogy a többi ágazathoz hasonlóan itt is több erőforrásra lenne szükség. Azt is rögtön hozzá kell tennünk, hogy a közoktatást- megint csak más közszolgáltatásokhoz hasonlóan - még ma is olyan, az állam-szocialista időszakból örökölt strukturális adottságok jellemzik, amelyek miatt pazarló rendszerről kell beszélnünk. Ha csak hiányról beszélünk, és nem mutatunk rá ezzel azonos súllyal a pazarláshoz vezető strukturális adottságokra, nem jutunk el reális megoldási javaslatokhoz. Így például nyilvánvalóan a pazarló szegénység tartós fennmaradását idézi elő konok ragaszkodásunk ahhoz, hogy az alsó középfokú oktatás egészét vagy egy részét (a 12-14 éves gyerekek oktatását) a kisebb falvakban is fenn akarjuk tartani. Holott tudjuk, hogy ez csak akkor lehetséges, ha kimondva vagy kimondatlanul, de az oktatást olcsó üzemnek fogjuk fel, azaz idejét múlt oktatási eszközökben és gyengén fizetett tanárokban gondolkodunk. Ilyen keretek között ugyanis nem lehetünk képesek minőségi és ezért drága oktatást fenntartani.

De ugyanígy említenünk kell a tanulói létszámhoz és az aktív lakosság számához viszonyítva nagyon magas pedagógus-létszámot is. A nemzetközi összehasonlítások elég világosan mutatják: a leggazdagabb országokat leszámítva mindenütt abba a választási helyzetbe kerülnek bele, hogy vagy kevesebb, de jobban megfizetett tanárt alkalmaznak vagy pedig a tanári munkahelyek megőrzését vagy gyarapítását tekintik célnak, de akkor lemondanak a magasabb bérekről. Az a fajta érvelés, hogy nekünk azért, mert szegények vagyunk, jobban kell ragaszkodnunk a 13-14 éves fiatalok kis iskolákban való oktatásához és a magas pedagógus létszámhoz, mint azoknak, akik gazdagabbak, persze érthető, de látnunk kell azt is, hogy éppen ez az, ami a leginkább veszélyezteti a szegénység ördögi köréből való kiemelkedés esélyét.

Végül hasonló választási helyzetet jelent az is, hogy az oktatásra vagy az emberi erőforrások megőrzésére és fejlesztésére szánt összegeket egy-egy ország milyen arányban osztja meg a fiatalok általános képzése és a szakképzés, ezen belül a felnőttkori szakképzés között. Magyarország a kilencvenes évek első felében a munkaerőpiac drámai átalakulása miatt - több más országokhoz hasonlóan - arra kényszerült, hogy a rendelkezésre álló erőforrások növekvő hányadát munkaerő-piaciakciókra, ezen belül a felnőtt lakosság képzésére és átképzésére fordítsa. Az ilyen források egy részét az ország nyilvánvalóan a formális iskolarendszertől vonta el: azaz az oktatáspolitika itt is nehéz választásra kényszerült. Nagyon fontos azonban hangsúlyozni, hogy itt sem rövid, a válságperiódussal együtt lezáruló tendenciáról van szó. A - megint nemcsak Magyarországra jellemző - tartós demográfiai csökkenés és a munkaerőpiaci igények gyors átalakulása miatt ugyanis a tanulásra és tanításra fordított erőforrások növekvő hányada a belátható jövőben is a felnőttek oktatását, az élethosszig tartó tanulást kell, hogy szolgálja. Ez talán az egyik legnagyobb kihívás, ami ma a modern oktatási rendszereket éri: ezért ha erre nem figyelünk, nem tudunk reális oktatáspolitikai stratégiát megalkotni. Ez ugyanis az oktatás területén olyan drámai módon megváltoztatja az intézmények és az emberek közötti kapcsolatokat, hogy radikálisan át kell alakítanunk az oktatás szervezésével, szabályozásával és finanszírozásával kapcsolatos korábbi gondolkodásunkat.

Nem kérdéses, hogy a gazdasági növekedés elindulása az elkövetkező években lehetőséget fog teremteni az oktatásra szánt kiadások növelésére. Csaknem két évtized óta először adódik alkalom arra, hogy e területre is jelentős többlet erőforrásokat vonjunk be. A mai nyomorúságos állapotokra való erős fényű rávilágítás ezért is indokolt: a politikusokat szembesítenünk kell a valóságos helyzettel és ezzel kapcsolatos felelősségükkel. Ha viszont a szegénység demonstratív bemutatásán és az erőforrások egyszerű követelésén nem tudunk túllépni és nem tudunk olyan, a jövőbeni gazdasági és társadalmi kihívásokkal számoló fejlesztési stratégiát bemutatni, amely - ezt nagyon erősen szeretném hangsúlyozni - nem mond ellent a más ágazatokra vonatkozó stratégiáknak és önmagában is koherens, akkor nem sokat tettünk az ügy érdekében. A mai szegényes állapotoktól szenvedők tapsait megkaphatjuk, hiszen elégedetlenségük szószólójává tudunk lenni, de magának az oktatási szektornak a fejlődéséért keveset teszünk. Kormányzati hatalomhoz jutva esetleg elindíthatunk egy-egy látványos fejlesztést vagy elérhetünk egy egyszeri jelentősebb béremelést, ezeket azonban hamar elviszi a pazarlás, pénz értéktelenedése vagy egyszerűen az, hogy a befektetést nem ott tettük meg, ahol arra szükség lett volna.

Gazsó Ferenc tanulmányából a strukturális és fejlődési problémáknak és meghatározottságoknak a hosszú távú stratégiai gondolkodás számára e nélkülözhetetlen alapos elemzését hiányolom. Azt, hogy ezek közül kizárólag a pénzhiányra és az egyenlőtlenségekre vonatkozó kérdések jelennek meg, és hogy ezeknek sem történik meg a megfelelő kontextusba való belehelyezése. Ez az elemzés nem tesz eléggé határozott különbséget egyfelől közoktatás strukturális és fejlődési problémái, másfelől hatalmi aktorok által előidézett problémák között. Azért komoly gond ez, mert így olyan problémák miatt is a hatalmi tényezőket okoljuk, amelyek nem rajtuk múlnak, és ezzel egyfelől azt az illúziót keltjük, hogy a hatalmi tényezők lecserélésével ezek a problémák megoldódhatnak, másfelől eltereljük a figyelmet e problémák tényleges orvosolásának strukturális feltételeiről.

Választás kényszer és egyensúly

Van ebben a tanulmányban egy másik, az előbb említetthez közvetlenül kapcsolódó problematikus elem is, amire szeretném a figyelmet felhívni. Arról van szó, hogy ha a megfogalmazott kritikát, illetve javaslatokat gyakorlati kormányzati politikává próbáljuk lefordítani, azonnal megoldhatatlan ellenmondásokba ütközünk bele. Ezek az ellenmondások is oktatási rendszerek általános strukturális jellemezőiből fakadnak, és nem a hatalmi aktorok jó vagy rossz cselekvéséből. Így ma már egyre jobban tudatosul bennünk, hogy az esélyegyenlőség garanciáinak a megteremtése és a pedagógusok vagy iskolák szakmai autonómiája között éppolyan ellentmondás feszül, mint például a gazdaság területén a munkanélküliség állami költekezéssel való csökkentése és az inflációellenes politika között. E kettőt nem lehet egyszerre következetesen megvalósítani. Ezért tisztában kell lennünk azzal, hogy mit kell fizetnünk az egyik oldalon akkor, ha a másik oldalon eredményt akarunk elérni. Ez a fajta tudás, a választási kényszereknek ez a fájdalmas tudása nem jelenik meg ebben a tanulmányban, ezért az olvasóban illúziókat kelt a politika cselekvés lehetőségeit illetően.

Így például, ha jól követem a gondolatmenetet, egyfelől az a javaslat fogalmazódik meg, hogy a tantervi alternativitás az alapkövetelmények tekintetében is érvényesüljön, másfelől viszont az az igény is megjelenik, hogy az egyenlő esélyek érdekében a különböző felkészültségű és képességű gyerekek hasonló oktatásban részesüljenek. Ezt a kettőt egy időben egyetlen oktatáspolitika sem lesz képes megvalósítani, hiszen ha az állam lemond az alapkövetelmények egységes szabályozásáról - ami ma a Nemzeti alaptantervben megtörténik - akkor az egyik legfontosabb eszközét veszíti el annak, hogy a különböző társadalmi környezetből érkező fiatalok oktatását tartalmilag közelítse. Ezért bármilyen követelés, amely a közös tantervi követelmények megszűntetését igényli, hiába hangoztatja az esélyegyenlőség melletti elkötelezettséget, objektíve ellen dolgozik annak. De ugyanilyen ellentmondás feszül egyfelől az esélyegyenlőség megvalósításának a követelése, másfelől az állami ellenőrzés és felügyelet rendszerének az elutasítása között. Ha ugyanis a jogi szabályozás - például közös követelmények előírása útján - korlátozzuk az iskolákat abban, hogy szegregációs helyi iskola- és tanulásszervezési politikát valósítsanak meg, de azzal már nem törődünk, hogy e szabályokat betartják-e, megint csupán szavakban szolgáltuk az esélyegyenlőség megvalósítását. Itt is választanunk kell: a szabadság és a méltányosság vagy esélyegyenlőség céljának a megvalósítását célzó eszközök elkerülhetetlenül konfliktusba kerülnek egymással, azt amit az egyik oldalon megnyerünk, a másik oldalon kell megfizetnünk.

A modern közoktatás-politikai gondolkodás egyik legnagyobb értéke az a felismerés, hogy a szabadság, az eredményesség és a méltányosság három alapvető értékének a megvalósítását szolgáló oktatáspolitikai eszközök szükségképpen korlátozzák egymást. Ezért minden oktatáspolitika egyik legérzékenyebb vállalkozása e három érték és a megvalósításukat szolgáló (jogi, finanszírozási, intézményépítési stb.) eszközök egyensúlyának a megteremtése: egy olyan egyensúlyé, amely egy-egy adott időszak társadalmi igényeinek és politikai lehetőségeinek a leginkább megfelel, és amelyről pontosan tudni lehet, hogy a fenntartása csak időlegesen lehetséges.

Oktatásfinanszírozás: van-e jobb megoldás

Gazsó Ferenc tanulmánya kiemelten foglalkozik a kilencvenes évek hazai oktatáspolitikájának két talán legnagyobb dilemmájával: az egyik a közoktatás finanszírozásához, a másik az iskolaszerkezetben zajló változásokhoz kapcsolódik.

Azok a választási kényszerek, amelyekre az oktatáspolitika rákényszerül, talán sehol nem jelennek meg olyannyira közvetlen és feltűnő módon, mint a finanszírozás területén. Azok, akik Magyarországon az elmúlt évtizedben ezzel a területtel foglalkoztak, újra meg újra beleütköztek abba a dilemmába, hogy miképpen lehet egyfelől maximális garanciát adni arra, hogy minden iskola hozzájusson a működéséhez szükséges pénzügyi eszközökhöz, másfelől megmaradjon a szakmai feladatok meghatározásának helyi szabadsága. Ez - túl azon, hogy a nemzeti jövedelemből az oktatásra fordított hányadot miképpen lehet megfelelő szinten tartani - mindig az egyik legkomolyabb oktatáspolitikai kérdés volt. Erre a kérdésre sokan keresték/kerestük a választ az 1993-ban megszületett közoktatási törvény előkészítése során éppúgy, mint törvény 1996-os módosításakor. Előre kell bocsátani, hogy megnyugtató választ nem csak nálunk, hanem másutt sem sikerült találni. Gazsó Ferenc tanulmányával ebből a szempontból két problémám van. Az egyik az, hogy nem jelzi az olvasó számára azt, hogy e kérdés megválaszolása során milyen elkerülhetetlen dilemmákba ütközik bárki, aki ezzel próbálkozik. A másik pedig az, hogy elvetve azokat a megoldásokat, amelyek a közoktatási törvény 1996-os módosulásába beépültek és ezáltal elvetve azt az utat, hogy ezeken jobbítsunk, olyan megoldások felé orientálódik, amelyek csak a közigazgatás és az államháztartási Magyarországon kialakult rendszerének jelentős átalakításával lennének megvalósíthatók, ezért a realitásuk megkérdőjelezhető és gyakorlati oktatáspolitikai következtetéseket nehéz levonni belőlük.

A közoktatás biztonsága - olvashatjuk a tanulmányban - azt igényelné, hogy a normatív állami támogatást az iskolában ellátandó feladatok valóságos költségigénye alapján határozzák meg. Tudjuk, hogy jelenleg a finanszírozási rendszer egészen más elvre épül. Arra, hogy a törvényi szabályozás megszabja az iskolákban kötelezően ellátandó feladatokat és ezek alapvető minőségi mutatóit, majd az iskolafenntartókra bízza, hogy ezek tényleges költségigényét meghatározzák. Ennek a rendszernek az az egyik legfontosabb kiindulópontja, hogy az egyes iskolákban az ellátandó feladatok költségigénye eltérő, ezért ennek országos szinten való standard meghatározása nem lehetséges. Ahol idősebb és képezettebb tanárok tanítanak, ahol drágábbak a megélhetési költségek és ezért a bérekben is méltányolni kell, ahol csak extra források biztosításával telepíthető le pl. egy idegen nyelvet oktató tanár, ahol a távolságok miatt drágább a közlekedés vagy ahol olyan épületben tanítanak, amelynek valamiért többe kerül a fenntartása, ott a költségek magasabbak, mint ahol mindennek az ellenkezője jellemző. A költségek akkor lehetnének mindenütt egyformák, hogyha a feladatellátás minden elemét központilag meghatároznánk, ezért viszont a helyi és intézményi szabadság értékének a feladásával kellene fizetnünk és mindazzal, ami ezzel együtt jár. Kétségtelen, hogy ma Magyarországon az iskolafenntartók saját belátásuk szerint határozzák meg az egyes intézményeknek nyújtandó támogatás konkrét összegét, viszont döntésüket a közalkalmazotti bértáblának a és közoktatási törvény által előírt minőségi mutatóknak megfelelően kell meghozniuk. Az iskolafenntartók a kötelező mértékűnél több pénzt adhatnak az iskoláknak, kevesebbet azonban nem. Ha az esélyegyenlőség értékét helyezzük előtérbe, akkor odáig is elmehetünk - lehetne erre is példát találnia -, hogy az iskolafenntartóknak megtiltjuk a többletráfordítás jogát, amiért persze nagy árat kell fizetnünk, hiszen elveszítenénk a többlet helyi források közoktatásba való bevonásának a lehetőségét.

Ha baj van ezzel a rendszerrel, akkor az nem az, hogy a fenntartók önállóan döntenek, hanem az, hogy ha törvényellenesen cselekszenek, azaz az előírtnál kevesebb pénzt adnak, akkor nagy valószínűséggel semmi nem történik. Ezért azonban nincs értelme a finanszírozási rendszer egészét felborítanunk, hanem keresni kell azokat az eszközöket, amelyekkel ez a probléma kezelhető. Például tanfelügyelőket alkalmazhatunk, akik vizsgálják az iskolák anyagi ellátottságát. Ennek is van persze ára, hiszen a tanfelügyelők nemcsak azt fogják nézni, vajon minden pedagógus megfelelő közalkalmazotti besorolásba került-e és megkapja-e a besorolásának megfelelő bért, illetve nem bocsátottak-e el idős pedagógusokat azért, hogy alacsonyabb bérért fiatalabbakat vehessenek fel, hanem azt is, hogy vajon a pedagógusok úgy tanítanak-e az órákon, ahogy azt az előírások megfogalmazzák.

A tanulmány persze nemcsak az iskolafenntartók és az iskolák közötti pénzügyi kapcsolatokkal foglalkozik, hanem az iskolafenntartóknak adott állami támogatás nagyságával és e támogatásnak az oktatási szférába való eljuttatásának a kérdésével is. Azt, hogy a normatív támogatás mértékét olyan magasra kell emelni, hogy az országos átlagban hozzávetőlegesen fedezze a pedagógus bérköltségeket tulajdonképpen mindenki egyetért: ez a folyamat 1996-ban el kezdődött és - a közoktatási törvénybe beépített, a tanulmány által joggal elégtelennek tartott, de mégis óriási előrelépést jelentő un. 80%-os garanciális mechanizmustól nem függetlenül - a jövőben várhatóan folytatódni fog. A nehézségek azonban nem itt vannak, hanem egyfelől abban, hogy e támogatás, mint tudjuk, nem címkézett, ezért nincs garancia arra, hogy az oktatásba kerüljön, másfelől abban, hogy nem tudjuk, vajon bérköltségek alatt a közoktatásban ma foglalkoztatott minden pedagógus bérköltségét kell-e értenünk, vagy pedig egy kisebb és hatékonyabban foglalkoztatott pedagógus létszám bérköltségét.

Ami az első kérdést illeti, tudjuk, hogy ezzel kapcsolatban 1990 óta állandó vita folyik (a területet kevéssé ismerők számára itt jelezni kell, hogy mindezidáig az önkormányzatok nem elvettek a közoktatás normatív támogatásából, hanem jelentősen kiegészítették azt). A közoktatási támogatások címkézése a közoktatásnak az önkormányzati rendszerből és az önkormányzati támogatási rendszerből való kiemelését jelentené, amit az elmúlt években sokan sokféle - nemegyszer egymással teljesen ellentétes célok által vezérelve - szorgalmaztak. E hozzászólás keretei között nincs lehetőség belemenni ennek a megvitatásába, ezért csak egyetlen dolgot emelnék ki. Olyan finanszírozási megoldásokat, amelyek nem illeszkednek bele a közfinanszírozás hazai rendszerébe csak ez utóbbi átfogó reformjába illeszkedő módon érdemes javasolnunk. Ha nem ez történik, azt kockáztatjuk, hogy megvalósíthatatlan konstrukciókat vázolunk fel, miközben elszalasztjuk azoknak a megoldásoknak a kidolgozását, amelyek a meglévő rendszeren hozhatnának ténylegesen megvalósítható eredményt. Tulajdonképpen ez történt akkor is, amikor az iskolavezetés szakmai minőségének a garanciáit keresve azért küzdöttünk, hogy a tantestületek a vezetők megbízásánál vétójogot kapjanak és nem a vezetők felkészítésével kapcsolatos ágazati felelősségre koncentráltunk. Tudjuk, hogy a vétójogot az alkotmánybíróság eltörölte, ugyanakkor a korszerű iskolai vezetőképzés kiépülése csupán a kilencvenes évek közepén kezdődött meg és az ebben való részvétel még mindig nem feltétele a vezetői kinevezésnek.

Ami a másik kérdést, a szükséges pedagógus létszám és a tényleges pedagógus bérigény meghatározását illeti, korábban már utaltam az ezzel kapcsolatos dilemmákra. Itt csak annyit jegyeznék meg, hogy kizártnak tartom olyan bérigény tartós elismertetését az állami költségvetéssel, amely nem igazolható létszámigény számításokra épül és amely a nemzetközi mutatóknál összehasonlíthatatlanul jobb ellátási mutatókon alapszik. Emiatt szidhatjuk a mindenkori pénzügyi adminisztrációt és egy-egy sikeres miniszter el is érhet a feszültséget rövid időre csökkentő látványos eredményeket, de tartós megoldás csak a pedagógus foglalkoztatás hatékonyabbá tételétől várható (beleértve ebbe a munka minőségének az értékelését és a minőségi munka díjazását is). Több nyugat-európai ország tapasztalata jelzi, hogy szakszervezeti stratégiaként is sokkal sikeresebbek azok a megoldások, amelyek túlmennek a béremelés egyszerű követelésén és a foglalkoztatás hatékonyságát érintő elemeket is tartalmaznak. Kormányzati stratégiáról beszélve ez nyilván még inkább így van.

Iskolaszerkezet, NAT és egyenlőtlenségek

Az elmúlt évek iskolaszerkezeti politikájával kapcsolatban a tanulmány utal arra a gyakran megfogalmazott kritikára, amely szerint azok a szerkezeti változások, amelyeket a művelődési kormányzat közép és hosszú távú stratégiája, illetve a Nemzeti alaptanterv bevezetése indukál, olyan iskolaszerkezet kialakulásához vezetnek, amely a társadalmi polarizálódás konzerválódását és megerősítését szolgálja.

Az ezzel kapcsolatos érvek elemzése előtt szeretném jelezni, hogy a vertikális iskolaszerkezetnek az a modellje, amely a kormányzati stratégiában és a NAT-ban megjelenik, összhangban van azzal a koncepcióval, amelyet az 1990 és 1991 között működő Gazsó Ferenc által vezetett törvényelőkészítő szakmai bizottság is javasolt. Ez a koncepció a közoktatási rendszer három szintjét különböztette meg: a hat tanévig tartó un. elemi szintet, a 10 évfolyam végére teljesítendő un. alapműveltségi szintet, és az ezt követő, a szakmaszerzést vagy továbbtanulást előkészítő un. érettségi szintet.[4] Ami a létező iskolatípusok és a képzési szintek kapcsolatát illeti, az 1991-ben megfogalmazott koncepció lényegében ugyanazt tartalmazta, amit a későbbi törvényi szabályozás és a NAT megerősített: a nyolcosztályos általános iskola” felkészíti tanulóit az elemi szint követelményeinek a teljesítésére, továbbá megkezdi az alapműveltségi szintre való felkészítést”, a középiskolák pedig „felkészítenek az alapműveltségi szintre és/vagy az érettségi és szakmai minősítő vizsga követelményeinek a teljesítésére”.[5] Az iskolaszerkezettel kapcsolatban itt javasolt politika mögött két alapvető megfontolás állt. Az egyik az, hogy az általános alapoktatás időtartamát meg kell emelni (nyolcról tíz évfolyamra), azért, hogy a fiatalok tömegei ne kényszerüljenek 14 éves korukban belépni a specializált szakmai képzés amúgy is válságnak szembenéző világába. A másik az, hogy a közös követelmények alapján folyó általános alapképzést tíz évfolyamnál hosszabb időre nem lehet és nem is szabad kitolni, ugyanis a 16-18 éves korosztály jelentős hányada számára már lehetővé kell tenni a konkrét szakmára is felkészítő képzésbe való belépést. A kilencvenes évek oktatáspolitikája tehát lényegében azt az iskolaszerkezeti modellt követte, amelyet 1991-ben javasoltunk.

Nyilvánvaló, hogy azokat, akik emellett az iskolaszerkezeti modell mellett foglaltak állást, nem a társadalmi polarizáció konzerválása és megerősítése volt a célja. Ez persze önmagában még kevés, ha igaz az, hogy e modell - a támogatói szándékai ellenére - objektíve mégis csak ezzel a hatással jár. Ezt azonban semmi nem igazolja, sőt továbbra is meggyőződésem, hogy a helyzet éppen ennek az ellenkezője. Azok, akik attól féltek, hogy az általános alapképzés időtartamának a megnövelése - és ami ezzel elkerülhetetlenül együtt jár, a képzési periódus belső vertikális tagolódásának a módosulása - korai szelekcióhoz vezet, két feltételezést fogalmaztak meg. Az egyiknek, ami szerint az fenyeget, hogy fiatalok tömegei az első ciklus teljesítése után, még a tankötelezettség teljesítése előtt kilépnek az iskolarendszerből, semmilyen komoly alapja nincsen: ezzel nem érdemes sokat foglalkozni. A másik azonban, nevezetesen az, hogy a fiatalok 14 éves kor előtti horizontális mozgása az iskolarendszeren belül, a jobb és rosszabb iskolák elkülönüléséhez vezet, komolyabb megfontolást igényel. Látnunk kell azonban, hogy a tanulók 14 éves kor előtti horizontális mozgása a NAT és a közoktatási fejlesztési stratégiától függetlenül, a hat és nyolcosztályos gimnáziumok elterjedésével kezdődött meg. Ezt a folyamatot nem a NAT, nem a közoktatási stratégia és nem az ezeknek megfelelő szabályozás indította el. Ezekkel szemben legfeljebb az kritika fogalmazható meg, hogy nem vetettek és vetnek eléggé kemény gátakat e folyamatoknak.

Ezzel kapcsolatban viszont csak akkor lehetünk tárgyilagosak, ha két dolgot nagyon határozottan megfogalmazunk. Az egyik az, hogy a NAT és a közoktatási stratégia, az 1994-ben hatalomra került koalíció kormányprogramjának megfelelően nagyon világosan és egyértelműen rögzíti: a 10-16 éves korcsoport oktatásában nem fogadható el az, hogy eltérő célokat követő és eltérő alapkövetelményeket megvalósító iskolatípusok alakuljanak ki. A másik pedig az, hogy ez a cél csakis közvetett, igazgatási szempontból „puhának” minősíthető eszközökkel, így a tartalmi szabályozás, a helyi döntéshozói érdekeltséget befolyásoló finanszírozás és a helyi döntéshozatalt orientáló területi tervezés eszközeivel valósítható meg. A kilencvenes években ugyanis egyfelől nem volt és nincs esélye megfelelő társadalmi támogatás megnyerésére olyan politikának, amely kemény eszközökkel próbálná meg visszaállítani a közoktatási rendszer korábbi egységét, másfelől az ehhez szükséges anyagi eszközök sem álltak rendelkezésre.

A leginkább aggasztónak én is azt látom, hogy az érettségit adó középiskolákba beiratkozó tanulók száma évek óta csökken, vagyis nem voltunk képeset megőrizni azt a középiskolai kapacitást, amely a demográfia hullám idején ha feszültségekkel is, de létrejött. Ennek az okát elsősorban a NAT bevezetésének az elhúzódásában és, ezzel párhuzamosan, annak az évről évre történt elhalasztásában látom, hogy szakmunkásképző iskolákban megszűnjék a 14-15 évesek hagyományos specializált szakmai képzése. Fontos azonban ehhez hozzátenni azt is, hogy a statisztikákat itt is egyre óvatosabban kell kezelnünk, hiszen már ma is lehetnek olyan szakmunkásképző iskolák, ahol a 14-15 évesek egy része a NAT-nak megfelelő és az érettségi felé elvileg nyitott képzésben vesz részt, ugyanakkor a statisztikában ezek a tanulók ugyanúgy jelennek meg, mint azok, akik továbbra is a hagyományos képzést követik. A jövőben ez várhatóan még inkább így lesz, hacsak nem történik meg a közoktatási statisztikai rendszer várva várt reformja, és sikerül elérni, hogy a tanulók nyilvántartása ne csak a valóságról egyre kevesebbet elmondó iskolatípus, hanem a követett tantervi programok alapján is történjen.

Nagyon gyakori - és ez ebben a tanulmányban is így jelenik meg -, hogy a jelenlegi szerkezeti politikát egyfelől annak „puhasága” miatt bírálják, másfelől amiatt, hogy még így is túlságosan korlátozó. El tudok képzelni olyan koherens érvelést, amely a Nemzeti alaptantervben megjelenő rugalmas szabályozást „az államszocializmus időszakát idéző „állampedagógiai szabályozásnak” tekinti és ezért elveti. Ebben az esetben azonban akkor valóban korrekt és következetes az érvelő, ha figyelmezteti az olvasót arra, hogy a pedagógiai munka alapkövetelményeit a modern demokráciákban általában ennél erősebb mértékben szabályozza az állam, azaz nem a magyarországi politikusokkal, hanem a modern államok által követett szabályozási modell egészével van gondja. Ami nekem problémát okoz elsősorban az, ha az alapkövetelmények állami meghatározásának az elvetése olyan oktatáspolitikai célok megvalósításának a követelésével jár együtt, amelyek egyébként feltételezik az állam ilyen jellegű beavatkozását.

Gyakorlati politika

Ha valóban komolyan vesszük azt a célt, hogy az oktatáspolitika hatékonyan járuljon hozzá a társadalmi esélyegyenlőtlenségek kompenzálásához, és ezzel egy időben meg akarjuk őrizni az egyéni választási szabadság és a szakmai önszabályozás legalább ilyen fontos értékeit is, akkor olyan oktatáspolitikai eszközökben kell gondolkoznunk, amelyek esélyt adnak ezek egyidejű megvalósítására. A modern demokráciák az elmúlt évtizedekben az ilyen eszközök hallatlan gazdagságát termelték ki. Ezeknek csak kisebb része szerkezetpolitikai eszköz: döntő részük a pedagógiai módszerek megújításához, oktatáspolitikai, a szakképzés-politikai és foglalkoztatáspolitikai beavatkozások összehangolásához, az oktatáspolitikai és szociálpolitikai cselekvések összekapcsolásához, az ilyen célú helyi és civil kezdeményezések felkarolásához, a helyi döntéshozók viselkedését befolyásoló koherens finanszírozási megoldásokhoz kapcsolódnak. Tény, hogy ennek az eszközrendszernek a kidolgozása és alkalmazása a kilencvenes évek oktatáspolitikájának egyik leggyengébb eleme. Ez azonban nem az alapvető stratégiai irányok rosszaságából, hanem más okokból fakad. Az egyik ezek közül kétségtelenül az, hogy azok a szellemi kapacitások, amelyek a modern közoktatási rendszerekben alkalmazható esélykiegyenlítő politikák szakmai és intellektuális megalapozását szolgálhatnák, nagyrészt mással vannak lekötve. A másik nyilvánvalóan az - és ez az előzővel közvetlenül összefügg -, hogy az ilyen politikák nemcsak meglehetősen költségesek, hanem az eredményességük is nagyon nehezen mérhető. Az esélykompenzálás az oktatáspolitika egyik olyan területe, amelyről az elmúlt évtizedekben egyértelműen kiderült: az erőforrások óriási mennyiségét lehet elpazarolni e területen minden komolyabb eredmény nélkül.

Mindezek miatt a társadalmi hátrányok oktatási újratermelése miatt aggódóknak én azt javasolnám, hogy a megfelelő társadalmi és politikai támogatás megszerzését követően olyan gyakorlati oktatáspolitikai eszközök kidolgozására és kipróbálására koncentrálják energiáikat, amelyek összeegyeztethetők a modern közoktatás nyitott és plurális jellegével. A társadalmi és politikai támogatás megszerzését nyilván segíthetik azok a szakmai és civil mozgalmak, amelyek e területen Magyarországon is megtalálhatók. A társadalmi szegregációt eredményező közoktatási folyamatok, az ilyen hatással járó helyi döntések elleni küzdelemben - számos ország tapasztalata mutatja ezt - nagyon komoly lehetőség rejlik a megfelelő jogalkalmazást kikényszerítő bírói ítéletekben.[6] Komoly szövetségesre találhatnak az oktatási esélyegyenlőtlenségek ellen küzdők az oktatási rendszerek fejlődését befolyásoló nagy nemzetközi szervezetekben is. Az Európai Unió támogatási programjai például kiemelt prioritásként kezelik ezeket a célokat, de a gyakorlati megoldások megismerését és átvételét segíti az OECD több programja is.

Az oktatási esélyegyenlőségek problémakörével kapcsolatban még egy kérdést szeretnék kiemelni. Az e területtel foglalkozóknak és az emiatt aggódóknak szinte mindenütt két nagyobb csoportját figyelhetjük meg, akik között nemegyszer alig van kapcsolódás. Az egyik csoportot azok alkotják, akiket elsősorban az elitbe való bejutás kérdésköre izgat, és akik főképpen a társadalmi és politikai elit zártsága miatt aggódnak. A másik csoportot viszont inkább a társadalom perifériáján élők, a leszakadás által leginkább fenyegetett rétegek problémája izgat. Ez utóbbi rétegekkel kapcsolatban természetesen nem az a kérdés fogalmazódik meg, vajon milyen esélyük van az elitbe való bejutásra, hanem az, vajon miképpen lehet megakadályozni a tejes leszakadásukat és a többségi társadalomból való kihullásukat. Anélkül, hogy e kettőt szembe akarnám állítani, úgy érzem fontos utalni arra, hogy Gazsó Ferenc tanulmánya azok közé tartozik, amelyek inkább az előbbi, mint az utóbbi problémára koncentrálnak. Az elit zárttá válása nemcsak társadalmi igazságérzetünket sérti, hanem hosszabb távon kétségtelenül fenyegetést jelent a demokrácia és a hatékony piacgazdaság számára is. Mégis, az emberi méltóság megőrzéséért való aggodalmunk és a társadalom számára jelentett veszély nagysága, azt hiszem, egyaránt arra kell, hogy indítson minket, hogy a figyelmünket elsősorban azokra koncentráljuk, akiket a társadalom perifériájára kerülés fenyeget.

A leszakadás és a perifériára kerülés elleni iskolai küzdelem kérdése ma Magyarországon nagyon nagy mértékben összekapcsolódik egy másikkal, a cigányság oktatásának a kérdésével. Ez a kérdés - amely Gazsó Ferenc tanulmányában egyébként alig és inkább csak közvetve kap figyelmet - jellegzetesen azok közé tartozik, amelyeket iskolaszerkezeti és tartalmi szabályozási eszközökkel nem lehet kezelni, és amelyek esetében önmagában a közoktatásra szánt erőforrások egyszerű emelése is alig hozna eredményt. E társadalmi csoport iskoláztatási problémáinak a megoldásában a tartalmi szabályozással és a közoktatás szerkezetével kapcsolatos kormányzati politika módosulása sem jelentene, illetve megfelelő eszközök alkalmazásával ezek változatlansága esetén is sok eredményt lehetne elérni. Ebből a szempontból a szerkezeti és tartalmi szabályozási kérdések túlhangsúlyozását egyenesen kockázatosnak is látom. Itt is inkább azokra a gyakorlati megoldásokra érdemes koncentrálni, amelyek az elmúlt évek erre irányuló fejlesztési programjai eredményeképpen ma már Magyarországon megjelentek. Ez is azok közé a területek közé tartozik azonban, ahol nagyon nehéz a megfelelő politikához és az ennek megvalósításához szükséges társadalmi támogatás megszerzése, ahol nem lehet látványos eredményeket felmutatni és amit ezért valószínűleg egyetlen politikai párt sem fog a programja középpontjába állítani.

[1] Ez a szöveg a Századvég 1998 tavaszi számában megjelent cikk kézirata.

[2] E hozzászólás írója a nyolcvanas évek közepén Oktatáskutató Intézet munkatársaként részt vett a decentralizáció szakmai megalapozásában és tagjai volt az 1990-91 között működő Gazsó féle bizottságnak is.

[3] Lásd Jelentés a magyar közoktatásról - 1997, Országos Közoktatási Intézet

[4] Gazsó-Halász-Mihály, Törvény és iskola, Iskolafejlesztési Alapítvány, Budapest, 1992, 265. o.

[6] Talán kevesen tudják, hogy az Alkotmánybíróságnak vannak olyan ítéletei, amelyek az oktatási esélyegyenlőség értelmezésével is foglalkoznak. Így például a 1310/D/1995. sz. ítélet, amely a felsőoktatásba való felvétellel kapcsolatos kérdésekkel, ezen belül az államnak a társadalmi igények érvényesítésére való joga és a felsőoktatás autonómiája közötti egyensúly kérdéseit, az állami beavatkozás határainak kijelölését és közvetlenül az esélyegyenlőség értelmezését is érintette.