A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás
Magyarországon

Készítette:
Balázs Éva, Halász Gábor, Imre Anna,

Moldován Judit, Nagy Mária

Országos Közoktatási Intézet
Kutatási Központ

Budapest, 1998 november

Tartalom

1. Előszó

2. A felelősség-megosztás a magyar közoktatásban - leíró rész

2.1 A rendszer alapvető jellemzői

2.2 A rendszer kialakulásának főbb állomásai

2.3 Országos szintű felelősség

2.3.1 Háttér

2.3.2 Az országos szintű felelősség

2.3.3 Finanszírozás

2.4 Területi szintű felelősség

2.4.1 Háttér

2.4.2 A területi felelősség rendszere

2.4.2.1 A megyei önkormányzatok

2.4.2.2 Az állami közigazgatás területi szervei

2.4.3 Finanszírozás területi szinten

2.5 A helyi és intézményi szintű felelősség

2.5.1 Háttér

2.5.2 A helyi (települési) szintű felelősség

2.5.2.1 A szolgáltatás biztosításának kötelezettsége

2.5.2.2 Általános szabályozási feladatok

2.5.2.3 A személyzettel kapcsolatos feladatok

2.5.2.4 Tantervvel kapcsolatos feladatok:

2.5.2.5 Igazgatási és törvényességi ellenőrzési feladatok

2.5.2.6 A minőségellenőrzéssel kapcsolatos feladatok

2.5.3 Az intézményi szintű felelősség

2.5.3.1 A személyzettel kapcsolatos felelősség

2.5.3.2 Az oktatás tartalmával kapcsolatos felelősség

2.5.3.3 Az intézmények működésével kapcsolatos kérdések:

2.5.4 Finanszírozás és gazdálkodás helyi és intézményi szinten

2.6 Az egyéb szereplőkhöz kapcsolódó felelősség

2.6.1 Konzultatív testületek az egyes szinteken

2.6.1.1 Országos szint

2.6.1.2 Területi szint

2.6.1.3 Helyi szint

2.6.1.4 Intézményi szint

2.6.2 Az egyes szereplők

2.6.2.1 A tanárok szakmai szervezetei

2.6.2.2 Tanári szakszervezetek

2.6.2.3 Önkormányzati szövetségek

2.6.2.4 Egyéb civil szervezetek

2.6.2.5 Egyházak

2.6.2.6 Szülők

2.6.2.7 Diákok

2.6.2.8 A gazdaság szereplői

2.6.2.9 Nemzeti és etnikai kisebbségek

2.6.2.10 Külföldi szervezetek

2.6.3 Az egyéb szereplők szerepe a finanszírozásban

3. Működési problémák - intézményi elemzés

3.1 Az elemzés értelmezési kerete

3.1.1 Mire terjed ki az értelmezési keret

3.1.2 A közoktatás alapvető céljai

3.1.3 Elemzendő területek és funkciók

3.1.4 Felelősség-megosztási problémák

3.2 Az egyes területek működési problémái

3.2.1 Tanárok és személyzeti politika

3.2.2 Az oktatás tartalma

3.2.3 Iskolai infrastruktúra

3.2.4 Beiskolázás, tanulói továbbhaladás

3.2.5 Minőségbiztosítás

3.2.6 Finanszírozás és gazdálkodás

4. A problémákra adható válaszok - javaslatok

4.1 Tanárok és személyzeti politika

4.1.1 Átfogó ágazati stratégiai felelősség

4.1.2 Statisztikai és információs rendszer

4.1.3 Területi tervezés és pedagógus foglalkoztatás

4.1.4 Teljesítmény és bérezés

4.1.5 Társadalmi megállapodások

4.1.6 Nem pedagógus foglalkoztatottak

4.1.7 Kommunikáció és tanulás

4.2 Az oktatás tartalma

4.2.1 A központi programokkal szembeni követelmények

4.2.2 Programfejlesztő infrastruktúra

4.2.3 Programértékelés

4.2.4 A helyi programokkal szembeni követelmények

4.2.5 Szakértői rendszer

4.2.6 Fenntartói felelősség

4.2.7 Nyilvánosság

4.2.8 Területi tervezés

4.2.9 Kommunikáció és tanulás

4.3 Iskolai infrastruktúra

4.3.1 Területfejlesztés és ágazatközi együttműködés

4.3.2 A tervezés és forráselosztás fejlesztése

4.3.3 Standardok fejlesztése

4.3.4 Településközi együttműködés

4.3.5 A helyi feladatfinanszírozás támogatása

4.3.6 Kommunikáció és tanulás

4.4 Beiskolázás, tanulói továbbhaladás

4.4.1 Az esélyegyenlőséggel kapcsolatos felelősség

4.4.2 Az alapvető állampolgári jogok érvényesítése

4.4.3 Standardok kidolgozása

4.4.4 Horizontális tanulói mozgások

4.4.5 Szerkezeti átláthatóság és koherencia

4.4.6 Oktatás és gazdaság kapcsolata

4.4.7 Pályaválasztási tanácsadás

4.4.8 A leszakadás elleni küzdelem stratégiája

4.4.9 Kommunikáció és tanulás.

4.5 Minőségbiztosítás

4.5.1 A minőségbiztosítás ágazati stratégiája

4.5.2 Az értékelés és minőségbiztosítás intézményi feltételei

4.5.3 Az intézmény- és programértékelés országos standardjai

4.5.4 Fenntartói felelősség és érdekeltség

4.5.5 Szakmai támogatás

4.5.6 Beavatkozás a minőségbiztosítás érdekében

4.5.7 Speciális területek kiemelt fejlesztése

4.5.8 Kommunikáció és tanulás

4.6 Finanszírozás és gazdálkodás

4.6.1 Szektorközi finanszírozási politika

4.6.2 Standardok fejlesztése

4.6.3 Területi tervezés és fejlesztés

4.6.4 Információs és statisztikai rendszer

4.6.5 Célfinanszírozási rendszer

4.6.6 Kommunikáció és tanulás

5. Összegzés

A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás
(Magyarország)

1. Előszó

Ez a tanulmány „A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás” elnevezésű, a Világbank Gazdaságfejlesztési Intézetének (Economic Development Institute – EDI) koordinációjával és támogatásával lefolytatott nemzetközi kutatási projekt keretében készült. A projektben Magyarország mellett Bulgária, Románia, Csehország és Lengyelország vett részt. A projekt valamennyi országban az oktatásért felelős minisztériumok támogatásával zajlott.

A projektet Magyarországon az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központja koordinálta 1997 és 1998 folyamán. A kutatást végző szűkebb szakértői team tagjai Balázs Éva, Halász Gábor (a kutatás vezetője), Imre Anna, Moldován Judit és Nagy Mária voltak. Emellett a kutatási koncepció kialakítását, a háttéranyagok elkészítését és az elkészült fejezetek megvitatását a résztvevő országok mindegyikében egy tágabb tanácsadói kör is segítette, amelynek tagjai a közoktatásban érdekelt állami és társadalmi szervezeteket, illetve a közoktatáson kívüli szakterületeket képviseltek. E csoport tagjai Magyarországon Balázs István (Miniszterelnöki Hivatal), Bencze Péterné (Pénzügyminisztérium), Borbáth Gábor (Pedagógusok Szakszervezete), Borbola István (Oktatási Minisztérium), Péteri Gábor (közigazgatási szakértő), Szép Zsófia (Oktatási Minisztérium), Sió László (Oktatási Minisztérium) voltak.

Az egyes országokban megalakult szakértői csoportok egy közösen kifejlesztett értelmezési keret felhasználásával végezték el saját közoktatási rendszerük felelősség-megosztási rendszerének a vizsgálatát. A vizsgálat három szakaszra oszlott: egy leíró, egy elemző és egy javaslattevő szakaszra. Egy-egy szakasz lezárulásakor a nemzeti szakértői csoportok a résztvevő országok valamelyikében találkozva vetették össze tapasztalataikat, kiegészítve ezt az adott országban végzett tereptanulmánnyal. Az elkészült tanulmány – a vizsgálat szakaszainak megfelelően – három fejezetet tartalmaz. A Bevezetést követő első fejezet a rendszer alapvető jellemzőit mutatja be leíró jelleggel. A második fejezet a felelősség-megosztás rendszeréből fakadó problémákat elemzi a közoktatás különböző területein. Végül a harmadik fejezet az elemzésre alapozva javaslatokat fogalmaz meg az oktatásügyi döntéshozók számára.

E tanulmány olyan területtel foglalkozik, amelyen az elmúlt években folyamatosan változások zajlottak, illetve ahol ilyenek a jövőben is várhatók. Emiatt ezt a tanulmányt is fenyegeti az, hogy egy-egy általa közölt információ gyorsan elavul és a bemutatott helyzet már nem egészen olyan, mint ahogy az a szövegben megjelenik. Ezzel kapcsolatban azt szeretnénk hangsúlyozni, hogy bármennyire fontos célja is e tanulmánynak a jelenlegi helyzet bemutatása és értékelése, ennél is fontosabbnak érezzük annak az elemzési módszernek az alkalmazását és bemutatását, amelyet intézményi elemzésnek (institutional analysis) neveznek, és amelyet a Világbank különböző fejlesztési programok megalapozása során szokott alkalmazni.

A kutatást végző szakértői team ezúton mond köszönetet mindenkinek, aki a munkát támogatta.

2. A felelősség-megosztás a magyar közoktatásban - leíró rész

2.1 A rendszer alapvető jellemzői

A magyar közoktatási rendszer irányításának alapvető jellemzőit a következőkben lehet összefoglalni:

(1) A közoktatás irányítása erősen decentralizált és az irányítási felelősség több szereplő között oszlik meg,

(2) Horizontálisan a felelősség országos szinten megoszlik az oktatásért közvetlenül felelős minisztérium és más minisztériumok között.

(3) Vertikálisan a felelősség megoszlik a központi (országos), a területi, a helyi[1] és az intézményi szint között, azaz négy irányítási szint létezik.

(4) Helyi és területi szinten az oktatás igazgatása integrálódott a közigazgatás általános rendszerébe, azaz nincs szervezetileg elkülönült oktatásügyi igazgatás.

(5) Helyi és területi szinten a közigazgatás (ezen belül az oktatásigazgatás) önkormányzati alapon szerveződik, azaz politikai önállósággal rendelkező választott testületek ellenőrzése alatt áll. A kormány a helyi igazgatásnak nem adhat közvetlen utasítást.

(6) A területi szint szerepe viszonylag gyenge, ezzel szemben a helyi felelősség terjedelme igen tág.

(7) A helyi hatóságok (önkormányzatok) száma igen nagy, átlagos méretük kicsi.

Segíti a magyar rendszer alapvető jellemezőinek a megértését, ha azt egy olyan modellbe helyezzük, amelynek alapján a közoktatás-irányítási rendszerek különböző típusai különböztethetők meg. Így például abban a modellben, amely egyfelől az általános közigazgatástól való elkülönülés versus az azzal való integrálódás dimenziójában, másfelől az önkormányzatiság versus állami alárendeltség dimenziójában különbözteti meg a közoktatás-igazgatási rendszereket (lásd 1. Ábra) a magyar rendszer az integrált önkormányzati (B) típusba tartozik.

2.2 A rendszer kialakulásának főbb állomásai

Fontos hangsúlyozni, hogy a magyar közoktatás-irányítási rendszer decentralizált jellege hosszabb fejlődés eredménye. Noha a felelősség-megosztás jelenlegi rendszerének alapvető jellemzői 1990 után alakultak ki, ennek komoly előzményei vannak. E fejlődés következő fontosabb állomásait a keretes írás mutatja be.

1990 után a régió többi országához hasonlóan Magyarországon is jelentős változások történtek. A legfontosabbakat a következőkben foglalhatjuk össze:

(1) 1989-ben megszűntették a helyi és központi költségvetés korábbi összeolvadását, a helyi tanácsok állami támogatását normatívvá tették és bevételeik növelésében érdekeltté tették őket,

(2) 1990-ben a korábbi helyi tanácsok politikai önállósággal rendelkező önkormányzatokká alakultak és tulajdonukba kerültek a korábban állami tulajdonban lévő iskolák,

(3) 1992-ben a tanárok a közalkalmazottakról szóló törvény hatálya alá kerültek, akiknek a minimumbérét országos bérskála határozza meg.

(4) 1993-ban a közoktatási törvény tág hatásköröket határozott meg az önkormányzatok számára és feloldotta a szoros központi tantervi szabályozást.

1. Ábra
Közoktatás-igazgatási rendszerek

Integrált rendszer

„A” „B”

Állami Önkormányzati

rendszer rendszer

„C” „D”

Elkülönült rendszer

Fontos megjegyezni, hogy a társadalmi és gazdasági környezetben, valamint magában az oktatási rendszerben zajló gyors és nagymértékű változások miatt – a régió többi országához hasonlóan – Magyarországra is jellemző a közoktatás-irányítás átmeneti állapota. Így például, mint látni fogjuk, jellemző az, hogy a régi és új struktúrák párhuzamosan léteznek egymás mellett.

A következőkben szintenként mutatjuk be a magyar közoktatás-irányítás legfontosabb jellemzőit.

2.3 Országos szintű felelősség

2.3.1 Háttér

Röviden utalni kell azokra a tényezőkre, amelyek a felelősség-megosztás rendszerét és annak működését meghatározzák. Ilyenek elsősorban (a) a történeti adottságok, (b) a politikai kontextus, (c) a közigazgatási környezet valamint (d) a közoktatási rendszeren belüli változások.

(a) A történeti adottságok. A magyar közoktatási rendszerben egyaránt megtalálhatók a centralizáció és a decentralizáció hagyományai. A középiskolai oktatásban – más országokhoz hasonlóan – a protestáns hagyományt a decentralizáció, a katolikust inkább a centralizáció jellemezte. Miután Magyarország a XVIII. és XIX. században a Habsburg katolicizmus hatása alá került, a centralizáló hagyomány lett erősebb. A népiskolai oktatást azonban annak kiépülése idején – XIX. század második felében – a községi ellenőrzésre épülő decentralizált modell jellemezte, Később, részben a nemzetiségi konfliktusok, részben a modernizációs kényszerek miatt itt is megerősödött az állami ellenőrzés. A harmincas évektől kezdve egyértelműen dominált az erős állami kontroll, amit a második világháború után a kommunista hatalom tovább erősített. Az ötvenes években, a szovjet típusú közigazgatás bevezetésével jött létre az integrált rendszer. A hatvanas évektől kezdve decentralizációs lépések követték egymást (lásd a bekeretezett szöveget). A mai decentralizált állapot tehát egy hosszabb fejlődés eredményeképpen jött létre és nem lehet kizárólag az 1989 utáni politikai átalakulás számlájára írni.

Az integráció és decentralizáció főbb állomásai a második világháború utáni időszakban

· Az oktatás igazgatása az 50-es években, az un. tanácsrendszer kialakulásával a volt szovjet blokk más országaihoz hasonlóan integrálódott a közigazgatás általános rendszerébe.

· A hatvanas évek végén megszűntették a helyi-területi oktatás-igazgatási egységek un. kettős alárendeltségét, ettől kezdve a felsőbb szintek közvetlenül nem utasíthatták az alsóbb szinteket.

· A hatvanas évek végén bevezették az egységes területi infrastruktúra-tervezést, aminek része lett az oktatás tervezése.

· A hetvenes évek elején az 1971-es un. tanácstörvény nyomán a helyi tanácsok egyfelől a korábbinál nagyobb önállóságot kaptak, másfelől a korábbinál szélesebb jogokra tettek szert az iskolák fenntartásával kapcsolatban.

· A hetvenes évek közepén országos szintről a területi tanácsokhoz, majd a hetvenes évek végén nagyrészt a városi tanácsokhoz decentralizálták át a középfokú szakképzés egészét,

· A nyolcvanas évek elején a helyi tanácsokon belül az oktatás igazgatásáért felelős egységeket összevonták más területekért (egészségügyi, szociális) stb. felelős egységekkel,

· A nyolcvanas évek közepén (1985-os oktatási törvény) a szakfelügyeletet leválasztották a közigazgatásról és szolgáltatássá alakították át; ezzel egy időben az iskolák önállóságát nagymértékben megnövelték.

(b) A politikai kontextus. Az első szabad választásokat követően 1990 tavaszán Magyarországon nemzeti konzervatív kormányzati többség jött létre. 1994-ben szocialista-liberális koalíció alakított kormányt. Az oktatásért felelős tárcát liberális politikus kapta, bár a tárca koalíciós jellegű maradt (a parlamenti képviseletéért felelős politikai államtitkár posztját szocialista politikus foglalta el). Az 1998-as parlamenti választásokon liberális-konzervatív koalíciós kormány alakult. Az oktatásért való kormányzati felelősség a domináns liberális párt kezébe került. A helyi választásokon 1990 őszén az önkormányzatok nagyobb részében ellenzéki (szocialista és liberális) többség jött létre. Az 1994-es és 1998-as helyi választások a kormánypártok és ellenzéki pártok kiegyensúlyozottabb erőviszonyát eredményezték.

(c) A közigazgatási kontextus. Erről a későbbiekben még több szó lesz, itt csak néhány elemet bocsátunk előre. A magyar közigazgatás rendszerét döntő mértékben az 1990-ben elfogadott, már említett, önkormányzati törvény határozza meg. Ennek értelmében a községek önkormányzatokat hozhatnak létre, ezek feladata az általános alapoktatásról való gondoskodás. Az ország a fővárossal együtt 20 nagyobb területi egységre, megyére oszlik. Megyei (fővárosi) szinten is működnek önkormányzatok, melyeket a megye lakossága közvetlenül választ. Megyei és fővárosi szinten működnek a kormány közvetlen ellenőrzése alatt működő közigazgatási hivatalok, amelyek az önkormányzatok működésének a törvényességét ellenőrzik, de közvetlen igazgatási feladataik alig vannak.

(d) A közoktatási rendszer változásai. A magyar közoktatásban, a közép- és kelet-európai régió más országaihoz hasonlóan jelentős reformfolyamat zajlik, amely ugyancsak hat a felelősség-megosztás rendszerére. 1998-ban lép életbe az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptanterv, amely a kötelező oktatás tíz évfolyamára határozza meg az országosan egységes tantervi követelményeket. Ezzel jelentős strukturális átalakulás kezdődik el a magyar oktatási rendszerben, hiszen az általános alapképzés időtartama a korábbi nyolc évről tíz évre emelkedik. A Nemzeti alaptanterv bevezetésével – az 1993-ban elfogadott közoktatási törvénynek megfelelően – életbe lép az un. kétpólusú tantervi szabályozás, amelynek lényege az, hogy az országos szinten meghatározott laza követelményrendszer keretei között helyi, illetve iskolai szinten elfogadott un. pedagógiai programokat és – ennek részeként – ugyancsak helyi, illetve iskolai szinten elfogadott részletes tanóra és tantárgy felosztást tartalmazó helyi[2] tanterveket kell kidolgozni. Az iskolai tanítás ez utóbbiak alapján történik. Az oktatás befejező szakaszán, a 11. és 12. évfolyamon, az országos érettségi követelmények, illetve a szakképzésben az Országos Képzési Jegyzék[3] szabályozza az oktatás tartalmát.

A Nemzeti alaptanterv bevezetése évekig tartó hosszú folyamat. 1998-ban az első és a hetedik évfolyamon vezetik be az új programokat. 1998-tól kezdve a 10. évfolyamot megelőzően már nem lehet konkrét szakmára felkészítő specializált szakképzést folytatni. Az új érettségi követelményeknek megfelelő vizsgákat először 2004-ben kell megszervezni.

2.3.2 Az országos szintű felelősség

A közoktatásért való kormányzati felelősség országos szinten több minisztérium között oszlik meg. Emellett viszonylag jelentős szerepe van egyfelől a parlamenti bizottságnak, másfelől a különböző konzultatív testületeknek (lásd később az egyéb szereplőkről szóló részt).

Az általános ágazatai kormányzati felelősség rendszere az 1998-as választásokat követően jelentősen átalakult. Korábban az ágazati felelősség a Művelődési és Közoktatási Minisztériumé volt, amely a közoktatás mellett a felsőoktatás és a kultúra területéért felelt. A szakképzésért való általános felelősség – beleértve ebbe a formális iskolarendszeren belüli zajló szakképzést is – 1990 és 1998 között a Munkaügyi Minisztériumnál volt.[4] 1998 nyarán létrejött az Oktatási Minisztérium, amely az oktatás egészéért felel, beleértve ebbe a szakképzést, ugyanakkor nem foglalkozik a kultúra területével.

Fontos szerepe van a Belügyminisztériumnak, ugyanis ehhez tartozik az önkormányzati rendszer egészéért való kormányzati felelősség, beleértve ebbe az oktatás helyi és területi igazgatását is.[5] A közszolgáltatások, ezen belül a közoktatás finanszírozásáért a Pénzügyminisztérium tartozik általános felelősséggel: ez terjeszti a parlament elé az éves költségvetési törvényeket, amelyek a közoktatás állami támogatását is szabályozzák. Említésre méltó még az egyéb országos hatóságok szerepe: 11 olyan minisztérium vagy egyéb országos főhatóság van, amelyek a saját területükön meghatározhatják a szakmai képzés követelményeit.

Az 1993-as (1996-ban módosított) közoktatási törvény értelmében a Művelődési és Közoktatási Minisztérium – illetve 1998-tól annak jogutódja, az Oktatási Minisztérium – látja el a közoktatás ágazati irányítását. Ez a – törvény értelmében – a feladatok alábbi négy nagyobb csoportját jelenti:

(1) Ágazati irányítási feladatok. Az ágazati irányítási feladatok jelentős része a tantervekkel és vizsgákkal kapcsolatos. Mivel – ezt külön hangsúlyoznunk kell – a normál iskolai és óvodai tantervi követelményeket Magyarországon nem a miniszter, hanem a kormány adja ki, a miniszternek csak a speciális területeken (pl. kisebbségek vagy fogyatékosok oktatása) közvetlen feladata az un. tantervi irányelvek kiadása. Ezek azok a dokumentumok, amelyek a helyi (iskolai) szintű tantervalkotást meghatározzák. Ugyancsak hangsúlyozni kell, hogy e tekintetben a törvény a minisztert az adott terület érdekképviseleteivel való konzultációra, esetenként egyetértésük megszerzésére kötelezi.[6] Ugyancsak a miniszter feladata az un. részletes vizsgakövetelmények kibocsátása (az érettségi vizsga alapvető szabályait is a kormány adja ki). A közoktatási miniszter – ismét konzultatív testületek javaslatai alapján – dönt arról, hogy egy-egy tankönyv vagy taneszköz felkerüljön-e az országos listára. Fontos itt is hangsúlyozni, hogy a központi tantervi követelmények nagyon tág helyi és intézményi mozgásteret hagynak.

Az intézményi ellátás területét érintő ágazati irányítási feladatok közé tartozik az iskolaépületekkel és azok felszereltségével kapcsolatos általános követelmények meghatározása. Érdemes utalni arra, hogy ezen a területen az ágazati irányítói kompetencia gyenge, és konkrét ágazati akciók is alig történnek. Talán ide kapcsolódik a közoktatási statisztikával kapcsolatos igen gyenge ágazati irányítói kompetencia is: a miniszternek itt csak javaslattételi joga van.[7]

A minőségellenőrzést érintő ágazati irányító kompetencia az országos szakértői és vizsgáztatói névjegyzékek kiadása. Ezek fontos szerepet töltenek be a közoktatás értékelési rendszerében, ugyanis helyi szakmai ellenőrzési és vizsgáztatási feladatokat csak olyanok láthatnak el, akik e jegyzékeken rajta vannak. Ugyancsak a miniszter feladata az, hogy gondoskodjék az un. országos szintű szakmai szolgáltatásokról (ezen belül a tanterv-fejlesztési és értékelési szolgáltatásokról). Miniszteri feladat az intézményekben folyó pedagógiai munka térségi szintű szakmai ellenőrzéséről való gondoskodás. Érdemes hangsúlyozni, hogy – más országokkal szemben – az ágazati minisztérium nem gyakorol intézményi vagy települési szintű ellenőrzést. Ennek nincsenek is meg a szervezeti feltételei.

Az oktató személyzettel kapcsolatban a miniszternek alig van közvetlen ágazati irányító feladata.[8] Mint látni fogjuk, egyedül a tanárok szakmai előmenetelével és továbbképzésével kapcsolatban van általános szabályozási kompetenciája. A bérek és a foglalkoztatás általános szabályozása a közalkalmazottakra vonatkozó általános szabályozás alá esik. A tanárképzésbe az ágazati miniszter közvetlenül nem szólhat bele, hiszen ez az autonóm felsőoktatási intézmények kompetenciájába tartozik, de a tanárképzés általános tartalmi követelményeit (pl. azt, hogy az oktatás mekkora hányadát kell gyakorlati képzésre fordítani) kormányszintű rendelet határozza meg.

(2) Általános szabályozási jogkörök. Az oktatásért felelős miniszternek viszonylag tág szabályozási jogköre van. Fontos hangsúlyozni, hogy a közoktatásról szóló törvény sok területet meglehetősen részletesen szabályoz, e területeken a miniszter – a törvény által adott felhatalmazás alapján – élhet jogszabály alkotási jogkörével. Ugyancsak fontos hangsúlyozni, hogy szabályozási jogkörét a művelődési és közoktatási miniszter 1998-ig csak a munkaügyi miniszterrel való egyetértésben gyakorolhatta minden olyan ügyben, ami a szakképzést érintette. A közoktatási törvény összesen tizenegy olyan területet jelöl meg, ahol a miniszternek szabályalkotási joga, illetve kötelezettsége van. Ezek esetenként átfedik a korábban bemutatott un. ágazati irányítási kompetenciákat: az eltérés az, hogy itt a minisztert arra kötelezi vagy jogosítja fel a törvény, hogy jogszabályt bocsásson ki.

Ami a tantervi területet illeti, korábban már jeleztük azokat a speciális területeket (pl. fogyatékosok vagy kisebbségek), ahol a miniszter tantervi alapelveket ad ki: ezek jogszabály formájában jelennek meg. Ugyanígy miniszteri rendelet formájában történik a tanév általános rendjének (pl. tanévkezdés, vizsgák időpontja stb.) szabályozása. Rendelet szabályozza a tankönyvek ügyét (például azt, hogy milyen feltételek mellett lehet egy kéziratból vagy könyvből iskolai tankönyv és ez hogyan kerülhet fel az országos tankönyvlistára). Hasonló módon történhet a vizsgák rendjének a szabályozása. A tantervi kérdések közé sorolható a külföldi bizonyítványok elismerése is, amit szintén ágazati jogszabályban kell szabályozni.

Jogszabály-alkotási lehetősége van a miniszternek a minőségellenőrzés két fontos eleméről. Az egyiket az un. országos mérési és értékelési feladatok alkotják, a másikat az országos szakértői és vizsgáztatási névjegyzék. Az erről alkotott rendelet határozza meg például azt, hogy ki és hogyan kerülhet föl erre a listára.

A tanulói továbbhaladás kérdését is szabályozza ágazati jogszabály. A speciális oktatáshoz kapcsolódó tanácsadó szolgáltatások szabályozása határozza meg például azt, hogy ki és hogyan dönthet arról, hogy valaki normál iskola helyett speciális iskolába menjen. Emellett ágazati jogszabályban kell szabályozni a tanulói jogviszonnyal kapcsolatos olyan kérdéseket, amelyeket a törvény nem szabályoz.

Az intézményi ellátás területén az ágazati miniszter szabályozó szerepe csekély. Jogszabályt kell kiadnia a magánoktatás és magán oktatási szolgáltatás engedélyezésének a feltételeiről.

A személyzettel kapcsolatos szabályozási jogkör a közoktatást szolgáló képzésekre terjed ki, így például miniszteri rendeletben lehetne szabályozni a közoktatási vezetők képzésének a rendjét. Nem miniszteri, hanem felsőbb, kormány szinten történik a pedagógusok továbbképzésének és szakmai előmenetelének a szabályozása.

(3) Fejlesztési feladatok. Az oktatásért felelős miniszter feladatainak egyik legfontosabb csoportja a közoktatás fejlesztéséhez kapcsolódik. A közoktatási törvény hét olyan területet jelöl meg, ahol a miniszternek fejlesztési feladati annak.

A döntően a tartalmi területhez kapcsolódik az, hogy a miniszternek a közoktatásban jelentkező pedagógiai problémák megoldására fejlesztéseket kell támogatnia. Ennek a feladatnak az ágazati minisztérium részben közvetlenül tesz eleget (pl. közvetlen megállapodásokat köt fejlesztő műhelyekkel), részben a viszonylag önálló politikát folytató innovációs alapok révén.

A minőségbiztosításhoz kapcsolódó fejlesztési feladata az ágazati miniszternek a vizsgarendszer létrehozása, működtetése és fejlesztése, és részben ide kapcsolható a neveléstudományi kutatások feltételeinek biztosításával kapcsolatos feladat. E területen talán a legjelentősebb erőforrásokat igénylő tevékenység a rendszeres, mintavételen alapuló tanulmányi teljesítménymérés, az un. monitor vizsgálat.

Az intézményi feltételekhez kapcsolódik a miniszternek az a fejlesztési kötelezettsége, hogy kidolgozza a közoktatás hosszú és középtávú országos fejlesztési tervét, valamint az, hogy szakmai támogatást adjon a megyei fejlesztési tervek kidolgozásához. Érdemes utalni arra, hogy az intézményi feltételek fejlesztését szolgáló központi alapok általában a Belügyminisztérium költségvetésében szerepelnek, bár az ezekhez való hozzáférés feltételeinek a meghatározásába és a pénzek elosztásáról való döntésbe a szaktárcát minden esetben bevonják.

A személyzeti területhez tartozik az a fejlesztési kötelezettség, hogy megteremtsék a tanárok és intézményvezetők képzési feltételeit. Ezt a területet viszonylag aktív minisztériumi fellépés jellemzi.

(4) Közvetlen utasítási jogok. Végül, mindössze két olyan különleges eset van, amikor a miniszter a közoktatás szereplőire (iskolafenntartók, iskolák, tanárok) nézve kötelező határozatot hozhat. Az egyik az, ha a vizsgák lebonyolítása valamiért veszélybe kerülne. A másik az, ha valami – pl. természeti katasztrófa – miatt rendkívüli szünetet kell elrendelni.[9]

Fontos hangsúlyozni, hogy az országos szintű felelősség horizontális megosztása Magyarországon azzal jár együtt, hogy az egyes szaktárcákkal szemben erősödik a kormány szabályozó szerepe. Így például – amint arra utaltunk – nálunk nem az oktatási tárca, hanem a kormány adja ki a Nemzeti alaptantervről, az érettségi vizsga szabályozásáról vagy a tanárok továbbképzésének és szakmai vizsgáinak a szabályozásáról szóló rendeleteket. A felelősség vertikális megosztása, illetve a helyi önkormányzatok politikai autonómiája pedig azzal jár együtt, hogy erősödik a parlament szabályozó szerepe. Így például, évről évre parlamenti szintű döntéssel, az éves költségvetési törvény keretein belül történik meg a közoktatásra szánt állami támogatások elosztásának a szabályozása.

A központi ágazati irányítás, mint láttuk, közvetlen utasítási jogokkal szinte egyáltalán nem rendelkezik. Az irányítási felelősségét csaknem kizárólag közvetett eszközökkel tudja gyakorolni, melyek között legfontosabb az alapvető tantervi és egyéb standardok meghatározása, finanszírozási preferenciák meghatározása és fejlesztési programok indítása. A központi irányítási eszközök jelentős része csak a társadalmi partnerekkel való egyeztetés alapján alkalmazható. Így például a tanárok továbbképzését szolgáló programokat ugyan központi szinten akkreditálják, ugyanakkor az akkreditálást végző bizottságban a kormányzati és a szakmai képviseletek kiegyensúlyozzák egymást.

Említettük, hogy a közoktatásban Magyarországon 1985 óta nincsen olyan ágazati felügyeleti szervezet, amilyen a legtöbb európai országban működik. Az ágazati ellenőrzési és felügyeleti feladatok ellátása részben magukra az iskolafenntartókra hárul, részben az un. értékelési és mérési rendszer működése biztosítja ezt. Ennek a vizsgarendszer és a különböző értékelő vizsgálatok (pl. rendszeres mintavételen alapuló tanulmányi teljesítménymérések) mellett fontos eleme az un. szakértői rendszer. Mint korábban említettük, szakmai ellenőrzést törvény szerint csak olyan személyek végezhetnek az iskolákban, akik felkerülnek az un. Országos szakértői névjegyzékre. Általában megállapítható: annak a feltételei, hogy a központi irányítás ellenőrizze, vajon az általa meghatározott standardok ténylegesen érvényesülnek-e a rendszerben, meglehetősen korlátozott.

Végül, az országos szintű felelősséggel kapcsolatban fontos hangsúlyozni az Alkotmánybíróság növekvő szerepét. E testület 1990-es felállítása óta 14 alkalommal foglalkozott oktatási kérdésekkel, ebből 7 döntés közvetlenül érintette a közoktatást, de közvetve a többi is. [10]

2.3.3 Finanszírozás

A közoktatás magyarországi rendszerében határozottan különválnak egymástól egyfelől a központi költségvetés és az iskolafenntartók (döntő részben helyi önkormányzatok) közötti pénzügyi kapcsolatok, másfelől az iskolafenntartók és az iskolák közötti pénzügyi kapcsolatok. Itt csak az előbbiről lesz szó, az utóbbit a helyi és intézményi szintű felelősségről szóló rész mutatja be.

A központi költségvetés az iskoláknak közvetlenül csak nagyon ritka esetben nyújt pénzügyi támogatást. A támogatásokat az iskolafenntartók kapják meg. Az iskolafenntartók két nagyobb csoportját kell megkülönböztetni: egyfelől az önkormányzatokat, másfelől a magán és egyházi fenntartókat.

Ami az önkormányzatok állami támogatását illeti, a központi költségvetés többféle címen ad nekik pénzt, de a legfontosabb az ún. normatív támogatás. Az ilyen támogatásokat az önkormányzatok bizonyos statisztikai mutatóknak megfelelően automatikusan megkapják. Ezek között található az oktatás normatív támogatása (az ún. fejkvóta), amiről, mint említettük, minden évben az éves költségvetési törvény rendelkezik. A normatív oktatási támogatásoknak sok fajtája van, amelyeket mindig meghatározott évfolyamra járó és meghatározott oktatási programot követő (meghatározott iskolatípusba járó) tanulókra határoznak meg. 1997-ben például egy önkormányzat 64.000 forint támogatást kapott minden hatodik évfolyamos, alapoktatásban résztevő tanuló után és erre még plusz 19.500 forintot, ha a tanuló nemzetiségi oktatási programot követett. Az ilyen normatívák száma igen magas (1997-ben 57 ilyen volt).

Az állami támogatások csaknem egészét, beleértve ebbe a normatív támogatásokat is, az önkormányzatok szabadon használják fel. Noha ennek a kiszámítása az általuk ellátott oktatási feladatok alapján történik, a felhasználás nem kötött. A kifejezetten oktatási feladatok ellátása alapján kapott támogatások 1996-ban az önkormányzatok oktatási kiadásainak körülbelül a felét fedezték (lásd 1. Táblázat). A többit az egyéb forrásokból egészítették ki: részben egyéb célokra kapott állami támogatásokból, részben saját bevételeikből. Fontos megjegyezni, hogy Magyarországon az önkormányzatoknak a pedagógusok bérét is a normatív támogatásokból és saját bevételeikből kell fedezniük.

1. Táblázat
A központi költségvetés és a helyi költségvetések közoktatási kiadásai, 1991–1996 (millió Ft)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Az összes közoktatási közkiadás	125 536	157 375	185 593	216 514	236 372	263 401
Ebből az önkormányzatoknál jelentkező kiadás	122 308	150 768	176 875	211 351	230 901	256 346
Ebből a közoktatás központi normatív támogatása	71 490	84 107	94 820	93 294	91 676	131 209
Ebből az egyéb központi költségvetési támogatások	8 381	6 721	6 106	15 331	7 512	19 750
A központi normatív támogatás aránya az összes önkormányzati kiadáshoz képest (%)	58,5	55,8	53,6	44,1	39,7	51,2

Mivel az oktatás támogatására és az egyéb címen kapott állami pénzügyi támogatások nem válnak szét és mivel az oktatás támogatására kapott források önmagukban csak a szolgáltatás költségeinek egy részét fedezik, az oktatás költségvetési helyzete nem választható szét az önkormányzatok általános gazdasági és pénzügyi helyzetének a kérdésétől. Az oktatás helyzete kizárólag az oktatási támogatások változtatásán keresztül csak nagyon korlátozott mértékben lehetséges. Ezért óvakodni kell az oktatási támogatások, ezen belül a legnagyobb tételt jelentő normatív támogatás jelentőségének a túlbecsülésétől (amire a közoktatás legtöbb szereplője egyébként hajlamos).

Az önkormányzatok oktatási célú állami támogatásának az összege az állami költségvetés teherbíró képességétől és a költségvetési alkuktól függően évről évre jelentősen ingadozhat. Ez a finanszírozás rendszerét instabillá teszi. Annak érdekében, hogy az állami támogatás nagysága kiszámíthatóbb legyen, az 1993-os közoktatási törvény 1996-os módosítása sajátos garanciális elemet épített a rendszerbe. Ennek értelmében az önkormányzatoknak nyújtott közoktatási célú normatív támogatás összege nem lehet kevesebb annak az összegnek a 80%-ánál, amit két évvel korábban az önkormányzatok ténylegesen közoktatásra költöttek.

Az állami és magán intézmények fenntartói, amennyiben az intézményük az alapvető törvényi kötelezettségeknek eleget tesz és – ennek eredményeképpen – a helyi önkormányzatok nyilvántartásba veszik azt, a központi költségvetéstől automatikusan megkapják ugyanazokat a normatív támogatásokat, amelyeket az önkormányzatok. Ezen felül – egy alkotmánybírósági döntés, illetve egy a kormány és a Vatikán között kötött megállapodás nyomán – az egyházi iskolák fenntartói 1998-től kezdődően kiegészítésként hasonló összeget kapnak meg, mint amit az előző évben az önkormányzatok a normatív állami támogatáson túl átlagosan az iskolákra költöttek.

A normatív támogatások mellett egyre nagyobb szerepe van a konkrét feladatokhoz hozzákapcsolt, un. címkézett központi támogatásoknak. Az 1996-ban elfogadott közoktatási törvénymódosítás nyomán a közoktatásra szánt állami támogatások meglehetősen nagy arányát, hét százalékát kell a törvényben meghatározott konkrét fejlesztési feladatokra fordítani. E feladatok a közoktatási programoknak és eszközöknek (beleértve ebbe az informatikai eszközöket), a tanárok továbbképzésének valamint a területi ellátás feltételeinek a fejlesztése. A céltámogatásokra az iskolafenntartóknak pályázatot kell benyújtaniuk, de a pénzek elosztása a pályázók között normatív alapon történik. Ezeket a támogatásokat csak a központilag meghatározott célokra lehet fordítani és azokkal pontosan el kell számolni. Érdemes megjegyezni, hogy az oktatásért felelős minisztériumnak az oktatási célú normatív támogatások felosztásáról a belügyi és a pénzügyi tárcával egyetértésben kell döntenie.

A szakképzés finanszírozásában fontos szerepe van a munkáltatók által a bérkiadásaik arányában fizetett szakképzési hozzájárulásnak. Ez fedezi az iskolai rendszerű szakképzés összes költségének körülbelül 20-25%-át. Ennek egy részét a munkáltatók közvetlenül a képző intézmények felé számolják el, egy része pedig az országos szintű Szakképzési Alapba[11] kerül.

A kormány a közoktatás területén közvetlen pénzügyi ellenőrzést csak a pénzügyi ellenőrzés általános rendszerén belül folytat. Ennek meghatározó szereplője a parlamentnek alárendelt Állami Számvevőszék, amely minden területen, ezen belül az oktatás területén is végez ellenőrzéseket.

2.4 Területi szintű felelősség

2.4.1 Háttér

A magyar közigazgatási rendszerben a területi szintet hagyományosan az un. megyék alkotják. A megye egyúttal az oktatásirányítás köztes területi szintje is. A fővárossal együtt – amely önálló megyének is számít – az országban 20 ilyen területi egység van. E szintnek három alapvető sajátosságát érdemes hangsúlyozni. Az egyik az, hogy – az itt található jogosítványokat és az ide telepített feladatok mennyiségét és fontosságát tekintve – ez a szint a központi és különösen a helyi szinthez képest igen gyenge. Az alsóbb szintű hatóságok semmilyen módon nincsenek a megyei szintű hatóságoknak alárendelve, az utóbbiak az előbbieket nem utasíthatják. A második sajátosság az, hogy ezen a szinten a közigazgatás – sok más országhoz hasonlóan – megkettőződik. A közszolgáltatási és igazgatási feladatokat a 20 választott megyei önkormányzat látja el, ugyanakkor az önkormányzatok működésének a törvényességét nem ezek, hanem a megyei közigazgatási hivatalok ellenőrzik, amelyek a kormányt képviselik és a belügyminiszternek vannak alárendelve. Végül a harmadik fontos sajátosság az, hogy a megye területén működő városok egy része un. megyei jogokkal rendelkező város. Ezek olyannyira különválnak a megyei önkormányzatoktól, hogy lakosaik nem is vesznek részt a megyei képviselők megválasztásában. Említést érdemelnek még más, az oktatásirányításhoz kapcsolódó területi szintű tevékenységeket ellátó szervezetek is. Így különösen a megyei munkaügyi központok, amelyek 1998-ig közvetlenül a munkaügyi miniszternek voltak alárendelve.[12] Az oktatással kapcsolatos jogviták esetében szerepet játszanak a területi, megyei jogú városi bíróságok is.

Magyarországon nincs történeti hagyománya a nagyobb, más országokban megfigyelhető, tartomány nagyságú régióknak. Érdemes megemlíteni, hogy különböző közigazgatási reformkoncepciókban rendszeresen előbukkannak az ilyen, több megyére kiterjedő régiók felállítására vonatkozó javaslatok, illetve bizonyos speciális igazgatási területeken (pl. közlekedés vagy energiaellátás stb.) ma is léteznek ilyenek. A második világháború előtt ilyen több megyére kiterjedő regionális igazgatás jellemezte az oktatásügyet is. 1990 után az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés állami szervezete, az ún. köztársasági megbízotti hivatal is ilyen módon szerveződött meg, de 1994-ben ez a funkció megyei szintre került (ebből jöttek létre a megyei közigazgatási hivatalok). Az 1993-as közoktatási törvény az oktatásban is létrehozott ilyen, az oktatási miniszternek közvetlenül alárendelt, több megyére kiterjedő regionális hatókörrel rendelkező egységeket, de 1995-ben ezeket is megszüntették. A nagyobb régiók kérdése újabban a területfejlesztés általános kérdéskörén belül, az ország EU csatlakozásával és EU strukturális alapjaiból való részesedés kérdésével kapcsolatban jelenik meg egyre gyakrabban.[13] Az országos területfejlesztési koncepcióban és az ehhez kapcsolódó statisztikákban ilyen nagy régiókkal is számolnak. A fejlesztések koordinálására az elmúlt években létrejöttek a több megyét átfogó területfejlesztési tanácsok.

A területi szintű tervezés és irányítás fő színtere hagyományosan a megye: ez az ország középszintű igazgatásának legrégebbi, történelmi hagyományokkal rendelkező egysége. Jellemzője, hogy évszázadokon át lényegében ugyanazon néven és területi keretekben a legkülönfélébb igazgatási és politikai intézmények öltöttek benne testet.

A pártállami időszakban megyei szinten voltak ugyan választott tanácsok, a valóságban azonban ezek a központi hatalom területi egységeként működtek. Az elmúlt évtizedekben a megyék súlya és szerepe folyamatosan módosult. A közigazgatás, a településfejlesztés és a költségvetési gazdálkodás decentralizálódásának az eredményeképpen szerepük a 60-as évek közepétől kezdve folyamatosan erősödött. Ami közoktatás-irányítási szerepüket illeti, 1990-ig a négy szint közül talán ez rendelkezett a legnagyobb hatalommal, bár a megyéket az 1985-ös oktatási törvény már jelentősen meggyengítette.[14] A valóságos politikai önállósággal rendelkező helyi önkormányzati rendszer létrejötte 1990-ben a megyék hatáskörének drámai visszaszorításával járt együtt. Közigazgatási feladataik egy része az újonnan megalakuló helyi önkormányzatokhoz került át, másik részük minisztériumoknak alárendelt új vagy régebbi (dekoncentrált) területi hivatalokhoz (az oktatásra az előbbi volt jellemző). Az alsóbb igazgatási szintek feletti törvényességi ellenőrzés feladata a központi hatalomnak alárendelt területi hivatalokhoz került át. A megyei önkormányzatok lényegében a helyi szintű önkormányzatokkal azonos jogállásba kerültek.

A megyei szint gyengeségének a közoktatás területén egyik fontos mutatója az, hogy a települési szintű önkormányzatoknak joguk van a megyei szinttel való konzultáció nélkül olyan funkciókat ellátni – és ennek megfelelő intézményeket létesíteni és fenntartani –, amely funkciók ellátására csak a megyék vannak kötelezve. Így például, miközben a megyei önkormányzat kötelessége a középiskolai oktatásról való gondoskodás, aközben bármely település maga is nyithat középiskolát, illetve meglévő középiskoláját – meghatározott időben történő előrejelzés mellett – átadhatja a megyének, amely köteles azt átvenni.[15] Ezeken részben változtat a megyei szintű tervezés 1996 után bevezetett rendszere.

2.4.2 A területi felelősség rendszere

2.4.2.1 A megyei önkormányzatok

A megyei önkormányzatok képviselőit a helyi választások során a lakosság közvetlenül választja. A megválasztott képviselőkből jön létre a politikai döntéshozatal testülete, a megyei közgyűlés. Ennek vezetője – a települési önkormányzatoktól eltérően – nem polgármester, hanem a testület által választott elnök. A közgyűlés bizottságokat hoz létre a döntések szakmai-szakmapolitikai előkészítésére, s hivatalt tart fenn a végrehajtásra és az adminisztratív ügyek intézésére. A megyei szintű igazgatási felelősségek a megyei főjegyzőhöz vannak telepítve, aki nem választott, hanem kinevezett hivatalnok, és egyben a hivatal irányírója is.

A megyei önkormányzatok egyfelől a települési önkormányzatokhoz hasonló helyi kompetenciákkal rendelkeznek (ezek kifejtését lásd a helyi szintről szóló következő alfejezetben), másfelől területi kompetenciáik vannak. Az egyik sajátos területi feladatuk a közoktatásban az alapellátáson túli oktatás kötelező biztosítása (az országos beiskolázási körzetű feladatok kivételével), s az ezzel kapcsolatos jogkörök gyakorlása. A megyei önkormányzat köteles gondoskodni a közoktatási törvény értelmében azon tanulók beiskolázásáról, akiknek a lakóhelyén nem áll rendelkezésre iskola a tankötelezettség teljesítésére. Megyei feladat az olyan, területi funkciót ellátó intézménytípusok fenntartása, amelyek több település iskoláztatási igényeit elégítik ki. Ilyenek a középiskolák mellett a szakképző intézmények, a kollégiumok, a speciális oktatás intézményei, a zeneiskolák, valamint az ún. pedagógiai szakszolgálat intézményei (pl. a logopédiai szolgáltatás vagy nevelési tanácsadás). A megyei önkormányzat köteles gondoskodni az ún. pedagógiai-szakmai szolgáltatásokról (pl. dokumentációs szolgáltatás, továbbképzés, tanácsadás, intézményértékelés, tantervi programok értékelése stb.) is, aminek ilyen célú önálló intézményeknek, az un. megyei pedagógiai intézeteknek a fenntartásával tesznek eleget.[16] Ez utóbbi intézmények jelentősége az elmúlt években az iskolai önállóság szélesedése és a minőségbiztosítással kapcsolatos igények erősödése nyomán növekedett. Itt újra hangsúlyozzuk, hogy mindezen feladatok ellátására vagy intézmények fenntartására a települési önkormányzatoknak is változatlanul joguk van, ha azt vállalni tudják vagy akarják.

A megyei önkormányzatok másik sajátos feladata a területi koordináció és tervezés. Ez a feladatcsoport közvetlenül 1990 után, az önkormányzati rendszer első időszakában is megjelent már, de akkor a törvény még nem rendelt ehhez megfelelő eszközöket. A közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán kapták meg a megyei önkormányzatok a területi tervezés feladatát. A középtávú oktatásfejlesztési terv elkészítése a megyei önkormányzat feladata, de a törvény előírja azt, hogy e folyamatba kötelezően be kell vonni a megye területén levő települési önkormányzatokat és a szakmai érdekképviseleteket. A legalább hat évre szóló terv kiterjed (a) a tankötelezettség teljesítésének biztosítására, (b) a középfokú beiskolázás területi tervezésére, valamint (c) a szükséges intézményhálózat és egyéb oktatási feltételek tervezésére. Emellett a terv megfogalmazza az önkormányzatok ezzel kapcsolatos feladatait. A törvény értelmében a megyei önkormányzat e feladatkörébe tartozik az is, hogy a körzeti jellegű szolgáltatások hatékony megvalósítása érdekében kezdeményezze illetve segítse a megye területén levő helyi hatóságok közötti együttműködést, társulások létrehozását. Segítenie kell a nemzeti és etnikai kisebbségek oktatásával-nevelésével kapcsolatos feladatok megoldását is.

Fontos hangsúlyozni, hogy a megyei fejlesztési tervek nem bírnak közvetlen kötelező erővel. Megvalósulásukat a pénzügyi támogatások eszközével próbálják elérni. Ezt szolgálják azok a közalapítványok, amelyeket – ugyancsak a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán – a térségi feladatok megoldásának támogatására hoznak létre megyei szinten. A közalapítványok részben a központi költségvetésből kapnak támogatást, részben más támogatóktól maguk szerezhetnek pénzeket. A pénzeket egy független szakmai kuratórium döntései alapján osztják el a pályázó helyi önkormányzatok és intézmények között. A támogatás feltétele általában az, hogy a pályázó a megyei tervvel összhangban lévő feladathoz kérjen támogatást. A pénzeket elosztó kuratóriumban a befizetők és a terület intézményfenntartók képviselői mellett a területi gazdasági kamarák is szerepet kapnak.

A megyei főjegyző oktatásirányítással kapcsolatos feladatai részben megegyeznek a települési önkormányzatok jegyzőinek a feladataival (pl. a közoktatási intézmények törvényességi felügyelete), részben azonban találunk itt kifejezetten területi jellegű feladatokat is (ilyenek például az érettségi vizsga szervezésével kapcsolatos feladatok).

Fontos hangsúlyozni, a formális jogosítványok mellett a területi koordinációban szerepet játszanak a szokások és az informális eszközök is. A korábbi megyei tanácsok nagy hatalommal rendelkező hivatalai, bár a létszámuk jelentősen lecsökkent, informális befolyásukból és szakértelmükből sokat megőriztek. Információk adásával, beiskolázási tanácsadással, kapcsolatok közvetítésével és más módokon hivatalos jogosítványaikon túl is befolyásolni tudják a helyi folyamatokat.

2.4.2.2 Az állami közigazgatás területi szervei

Korábban említettük, hogy az önkormányzatok mellett megyei szinten működnek olyan állami hivatalok is, amelyek kisebb vagy nagyobb szerepet játszanak a közoktatás irányításában. Ezek közül a közoktatás szempontjából három csoportot kell kiemelni: az elsőt a már említett megyei közigazgatási hivatalok, a másodikat a területi pénzügyi igazgatóságok, a harmadikat pedig a munkaügyi hivatalok alkotják.

2.4.2.2.1 Megyei közigazgatási hivatalok

A kormánynak alárendelt (a belügyminiszter irányítása alatt működő) megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok legfontosabb feladata a települési önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése. Ez kiterjed a megye területén levő valamennyi helyi önkormányzatra, de közvetlenül nem érinti magukat az intézményeket, így az iskolákat sem. E jogkör nem jár együtt közvetlen intézkedési joggal. A közigazgatási hivatal csupán a jogszabálysértés tényét állapíthatja meg és – megadott határidőn belül – a törvénytelen állapot felszámolására szólíthatja fel az önkormányzatokat.

A közigazgatási hivatal e munkáját úgy végzi, hogy az önkormányzatok tevékenységének a dokumentumait (az önkormányzati előterjesztéseket, meghozott rendeleteket, határozatokat, képviselőtestületi jegyzőkönyveket) egybeveti az érvényes jogszabályokkal, s ennek alapján állapít meg törvénysértést.[17] A helyi önkormányzatok kötelesek reagálni a közigazgatási hivatal eljárására. Amennyiben nem fogadják el a megállapítottakat (pl. nem vonják vissza a jogsértő döntést, vagy az előírt határidőre nem hoznak meg valamilyen kötelező helyi jogszabályt), a hivatal eljárást kezdeményez a szabálytalanság mértékének megfelelő jogi fórumon (pl. rendelet esetében az Alkotmánybíróságon, határozat esetében a megyeszékhely városi bíróságán). Az önkormányzatokat ugyanis csak a bírósági ítélet kötelezheti döntései megváltoztatására.

Az önkormányzati intézmények összevonására, megszüntetésére, más tulajdonba adására vagy épp létesítésére vonatkozó helyi döntések törvényességének az ellenőrzése ugyancsak feladata a közigazgatási hivatalnak. Az ellenőrzés arra terjed ki, hogy a döntéshozók megfelelő módon tájékoztatták-e az érdekelt feleket, s kikérték-e a véleményüket az intézmény sorsának eldöntésekor. A nem önkormányzati fenntartású, egyházi, alapítvány vagy magániskolák esetében első szinten a települési jegyző, fellebbezési fórumként pedig a megyei közigazgatási hivatalok járnak el a meghozott döntés el nem fogadása esetén.

A közoktatás területén a törvényességi ellenőrzés két további fontos területe egyfelől az állami támogatások rendeltetésszerű felhasználásának nyomon követése, másfelől az oktatási intézmények működése törvényességének a vizsgálata. Ami az állami támogatások felhasználásának az ellenőrzését illeti ez nem a közigazgatási hivatal, hanem a területi pénzügyi igazgatóságok (lásd később) és az Állami Számvevőszék feladata. Az iskolák működésének törvényességével kapcsolatban viszont lehet feladata a közigazgatási hivatalnak, hiszen pl. az intézmények alapító okiratát a fenntartó fogadja el, vezetőjét az nevezi ki. A vezetői pályázatok megfelelő kiírása, a működés feltételeinek való megfelelés ellenőrzése akkor is a közigazgatási hivatalok feladata, ha a meghozott döntések ellen nem érkezik panasz. Ha azonban igen, akkor a megyei közigazgatási hivatal – amellett, hogy a beadványnak megfelelően eljár -, sajátos szolgáltató funkciót is ellát: tanácsot ad vagy írásos véleményt nyilvánít (pl. olyan jogvitában, amely az iskola és az önkormányzat, az iskolavezető és egy pedagógus, az iskolaszék és az iskola, a szülő és az iskola stb. között folyik).

2.4.2.2.2 A területi pénzügyi információs rendszer (TÁKISZ-ok)

A közoktatás szempontjából fontos megemlíteni a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium által irányított megyei területi pénzügyi információs rendszert, amely szintén központi kormányzatnak alárendelt dekoncentrált szervekből áll. E szervek (TÁKISZ-ok) feladata az állami költségvetés felhasználásával kapcsolatos területi adatgyűjtés és az önkormányzatok gazdálkodására és feladataik ellátására vonatkozó információs rendszer működtetése. Az általuk fenntartott és karbantartott önkormányzat-soros adatbázisból lehet pontos információt szerezni arról, hogy melyik önkormányzat milyen szolgáltatásokat tart fenn, ennek alapján milyen állami támogatásra jogosult és ténylegesen mennyi pénzt költ egy-egy feladatra. Mivel a közoktatásra nézve alapvető fontosságú információk egy csoportja csak itt érhető el (ilyenek mindenekelőtt azok az önkormányzati gazdálkodásra és intézmény-fenntartására vonatkozó adatok, amelyeket az oktatási statisztika nem tartalmaz), ezek kutatási célra is fontos információforrást jelentenek.

2.4.2.2.3 A megyei munkaügyi központok

A megyei munkaügyi központok az 1998-as kormányváltásig a munkaügyi miniszter, azóta a szociális és családügyi miniszter közvetlen ellenőrzése alatt állnak. Legfontosabb feladatuk a felnőtt munkanélküliekről való gondoskodás, de emellett feladatuk az ifjúsági munkanélküliség kezelése és a szakmai képzés egyes formáiról való gondoskodás is. Továbbá ezek a központok rendelkeznek azokkal a munkaerő-piaci információkkal, amelyek a szakképzési rendszer tervezéséhez szükségesek. Emellett hatósági államigazgatási feladataik is vannak. Változatlanul ők regisztrálják azonban a munkanélkülieket, s információs bázist tartanak fenn a munkahelyekről és az átképzési lehetőségekről. E központok szervezik a munkaerő-piaci át- és továbbképzéseket, melyek megvalósítását a közoktatás intézményeivel vagy regionális képző központokkal[18] kötött szerződések útján valósítják meg.

A munkaügyi központok koordinálják a szakképzés területi érdekegyeztetésének folyamatát. Ezek szervezetei a megyei munkaügyi és szakképzési tanácsok, amelyben munkaadók, a munkavállalók és a központi kormány mellett a helyi önkormányzatok és a területi gazdasági kamarák képviselője vesznek részt. A megyei munkaügyi központok e tanácsok javaslata alapján, pályázati alapon végzik a Szakképzési Alap legnagyobb részének a felosztását.

2.4.3 Finanszírozás területi szinten

Megyei szinten a közoktatás finanszírozása lényegében ugyanolyan, mint helyi szinten (erről lásd a helyi szintről szóló következő alfejezetet). A megyei önkormányzatok gazdálkodása azonban két ponton jelentősen eltér a helyi szintű önkormányzatokétól. Az egyik az, hogy a megyei önkormányzatok bevételeinek sokkal nagyobb arányát alkotják az állami támogatások és sokkal kisebb részét a saját bevételek. Szemben a falvakkal és városokkal a megyéknek ugyanis nincsen önálló adókivetési joguk, illetve nem rendelkezhetnek a területükön képződő személyi jövedelemadó meghatározott hányadával sem. A megyei pozíció korábban említett gyengeségének ez is egyik fontos oka. A másik jelentős eltérés abból fakad, hogy az ellátási felelősség költségei megyei szinten kevésbé kalkulálhatók, mint települési szinten. Ha ugyanis egy-egy település megszüntet valamilyen korábban önként vállalt területi feladatot, akkor ez a feladatot átvállalni köteles megye szintjén váratlan többletkiadási kényszerhez vezethet.[19]

A területi feladatok finanszírozásában növekvő szerepet játszanak a korábban említett közalapítványok. Ezek bevételei az állami költségvetés és a költségvetési törvényben évenként meghatározott hozzájárulásból, természetes és jogi személyek befizetéseiből, egyéb társasági befizetésekből, valamint a közalapítványok alapító okiratában megfogalmazott bevételi forrásokból tevődnek össze.

A munkaügyi központok által koordinált tevékenységek fő finanszírozási bázisa az országos szintű, de döntő részben területi szinten felosztott Munkaerő-piaci Alap. Ezen belül a közoktatás szempontjából meghatározó a már említett Szakképzési Alap, amelynek legnagyobb hányadát ugyancsak megyei szinten osztják fel.

2.5 A helyi és intézményi szintű felelősség

2.5.1 Háttér

Említettük már, hogy az 1990-es önkormányzati törvény a korábban tanácsoknak nevezett közigazgatási egységek helyébe az önkormányzatokat állította. Az első önkormányzati választásokon a legtöbb településen az akkori kormányzattal szembenálló politikai erők kerültek hatalomra. Ennek is szerepe lehetett abban, hogy az 1990-94 közötti kormányzati ciklusban megalkotott ágazati törvények a központi irányítás megerősítésére helyezték a nagyobb hangsúlyt. Az 1994-es választások után a kormányzat és az önkormányzatok közötti politikai egyensúly kiegyenlítettebb lett. Ennek megint csak szerepe lehet abban, hogy a helyi és központi szint közötti felelősség és hatalom-megosztás az 1994-98 közötti a kormányzati ciklusban stabilizálódott. Ez az ágazati jogalkotásban, a közoktatási törvény 1996-os módosításában is tükröződött.

A magyar önkormányzati rendszer sajátossága az elaprózottság. 1990-ben, a nemzeti függetlenség visszaszerzését és a politikai demokrácia visszaállítását követően nagy politikai jelentősége volt annak, hogy minden olyan település, amelynek lakosai ezt akarják, önálló önkormányzat hozhasson létre. Ennek következtében csaknem 3200 települési önkormányzat jött létre. Azóta a számuk kissé csökkent ugyan, de ma is 3100 fölött van. Ezek közül több, mint 2400 tart fenn valamilyen oktatási intézményt, közülük több, mint 1800 működtet a 10-14 éves korcsoport oktatásáról is gondoskodó általános iskolát. Az ilyen iskolák több, mint 55%-a 2000 lélekszámúnál kisebb falvakban található (lásd 2. Táblázat). A 14-18 évesek oktatásáról gondoskodó középiskolát több, mint 200 önkormányzat tart fenn. Teljes körű közoktatási intézményhálózat csak a nagyobb városokban van.

2. Táblázat
A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma a település nagysága szerint, 1996/97

Lakosság létszáma 1996.01.01. fő	Települési önkormányzatok száma	A legalább nyolc osztállyal működő általános iskolát
		fenntartó önkormányzatok száma
-500	992	31
500-999	697	344
1000-1999	668	629
2000-4999	514	510
5000-9999	135	134
10000-19999	76	76
20000-49999	45	45
50000-99999	28	28
100000-199999	12	12
200000[20]	1	1
Összesen	3168	1810

Forrás: BM adatok; Közoktatási statisztika 1996/97. tanév

A helyi önkormányzatok és intézményeik Magyarországon nagyfokú önállósággal rendelkeznek. Korábban már említettük, hogy a kiterjedt helyi és intézményi szintű önállóság az elmúlt évtizedekben fokozatosan jött létre. Intézményi szinten az első jelentős decentralizációs lépés az volt, amikor a hetvenes években a tanárok munkáltatója az igazgató lett. Az intézmények szakmai önállóságát és a szabad iskolaválasztás jogát az 1985-ös közoktatási törvény mondta ki.[21] Az 1993-as közoktatási törvény, illetve a Nemzeti alaptanterv 1995-ben történt elfogadása nyomán jött létre a tantervi szabályozás un. kétszintű rendszere.

Az önkormányzati törvény alapján a korábbi állami oktatási intézmények 1990-ben az önkormányzatok tulajdonába kerültek. Fontos hangsúlyozni, hogy ez a változás egy átfogó és radikális társadalmi és politikai átalakulás keretei között történt. Ez azzal is járt, hogy a változást nem előzhette meg az ellátási és felelősségi viszonyok, valamint az önkormányzatoknál rendelkezésre álló kompetenciák elemzése. Így például előfordulhatott, hogy kisebb vagy gyengébb gazdasági pozícióval rendelkező települések jelentősebb, körzeti feladatokat is ellátó intézmények tulajdonosai lettek, mint ahogy az is, hogy jelentősebb tanulói népességgel rendelkező vagy módosabb települések tulajdonába nem került komolyabb intézmény. A kialakult rendszer ennek megfelelően tovább hordozta egy korábbi időszak örökségét.

Az 1993-as közoktatási törvénnyel kezdődött meg a közoktatás szabályozási rendszerének hozzáigazítása a közigazgatási decentralizációhoz, majd a törvény 1996-os módosítása részletesen meghatározta a felelősség-megosztást a központi kormány, a helyi hatalom és az intézményi szint között. A jelenlegi szabályozás arra készteti az iskolafenntartó önkormányzatokat, hogy átgondolják a település iskolaszerkezetét és a gazdasági, társadalmi igényeknek megfelelő oktatáspolitikai preferenciákat fogalmazzanak meg, illetve racionalizálják a feladatellátást. Az iskolai szintű pedagógiai programok elkészítése lehetővé teszi a szakmai munka megújítását és a település oktatáspolitikai céljaihoz való alkalmazkodást.

2.5.2 A helyi (települési) szintű felelősség

Helyi szinten a közoktatással kapcsolatos döntések döntő részét a lakosság által választott képviselő testületek hozzák meg. A képviselő testület elnökét, a polgármestert a település lakosai közvetlenül választják. Az igazgatási és hatósági jellegű döntések nagy részét a törvények a jegyzőhöz rendelik. Az önkormányzati hivatalokon belül csak a nagyobb településeken van az oktatás ügyeivel foglalkozó külön hivatali egység, amely azonban az oktatás mellett még a nagyobb városokban is általában egyéb ügyekkel (pl. egészségügy, szociális ügyek stb.) is foglalkozik. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol legalább három oktatási intézményt tartanak fenn, oktatási bizottságot kell létrehozni. Ezek tagjainak többsége választott képviselő kell, hogy legyen, de e testületekbe általában külső szakértőket is kooptálnak.

Fontos hangsúlyozni, hogy a helyi szintű felelősség tartalma és terjedelme Magyarországon nem függ a települések méretétől: ez a néhány ezres lélekszámú, mindössze egy intézményt működtető kisebb falvakban ugyanolyan, mint a teljes intézményrendszert fenntartó városokban. Ez alól csak azok a nagyobb városok jelentenek kivételt, amelyek – amint arra már utaltunk – a megyékhez hasonló jogokkal és felelősséggel rendelkeznek (megyei jogú városok). Ugyanakkor a helyi irányítás jellegét és színvonalát nagymértékben meghatározza a települések mérete. Számos kisebb iskolafenntartó önkormányzat számára komoly problémát okoz oktatással kapcsolatos felelősségének ellátása. Felsőfokú végzettséggel rendelkező szakembert ezekben a falvakban alig találni, így az oktatás ellenőrzése bizonytalan színvonalú.

Említettük, hogy a helyi felelősség köre igen tág, ugyanakkor a közoktatás egységesebbé tétele, az országon belüli esélyegyenlőség növelése érdekében az utóbbi években jogszabályok sora szabott olyan korlátokat, amelyeken belül ez e felelősség gyakorolható.

Külön figyelmet érdemel a szakképzéssel kapcsolatos helyi felelősség. Az utóbbi években megújult a szakképzés rendszere: a Nemzeti alaptanterv bevezetésével, az általános alapképzés ideje 16 éves korig fog tartani, az Országos Képzési Jegyzéknek megfelelő szakmai képzést csak ezután lehet kezdeni. A gazdasági élet megerősödő szereplői – a gazdasági kamarák –, valamint a munkaügyi adminisztráció egyre erősebb nyomást gyakorolnak a szakképző intézményekre képzési struktúrájuk megváltoztatását, nagyobb rugalmasságot igényelve. Ezek a szervezetek az átalakulást anyagilag és szakmailag is támogatni tudják, ami elősegítheti a szakképzés gyorsabb átalakulását.

A következőkben a fontosabb irányítási funkcióknak megfelelően tekintjük át a helyi felelősség tartalmát.

2.5.2.1 A szolgáltatás biztosításának kötelezettsége

Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzatok kötelesek biztosítani a településen élők számára az óvodai és az általános alapoktatási szolgáltatást. E kötelezettségen belül az önkormányzat dönt iskola alapításáról, fenntartásáról, átszervezéséről, megszűntetéséről, társulás létrehozásáról, együttműködési megállapodás kötéséről. Korábban ezt a jogát – a törvényi kereteken belül – teljesen önállóan gyakorolta, a megyei tervezés bevezetése óta azonban döntése előtt figyelembe kell vennie az abban foglaltakat.

A magyar irányítási rendszer fontos sajátossága, hogy a szolgáltatás biztosításának a kötelezettsége nem jelenti azt, hogy az önkormányzat köteles lenne maga oktatási intézményt fenntartani. A törvény módot ad arra, hogy a képviselő testület más önkormányzatokkal együttműködve, azokkal társulva teljesítse feladatát, vagy hogy erre más fenntartóval (pl. alapítvánnyal vagy magánszeméllyel) kössön megállapodást. Eközben természetesen tiszteletben kell tartania az általános alkotmányos jogokat, így például azokat, amelyek a lelkiismereti szabadságra vagy a méltányos bánásmódra vonatkoznak.

Az első önkormányzati ciklusban kevés példa volt társulásra vagy együttműködésre, mert a legtöbb települési önkormányzat önállóságának egyik bizonyítékát abban látta, ha saját iskolát hoz létre vagy tart fenn. Napjainkban fokozatosan bővül az önkormányzati társulások és a más intézményfenntartóval kötött együttműködési megállapodások köre. Ennek oka részben az, hogy az önkormányzati források az utóbbi években állandóan szűkültek, ugyanakkor a tanköteles korú gyermekek száma is erősen csökkent. Fontos ok az is, hogy a megyei szintű közoktatás-tervezés bevezetésével enyhült az egy megyén belül működő önkormányzatok információs elszigeteltsége. Egymás adatainak ismeretében könnyebben döntenek a logikus, indokolt és költségkímélő társulás mellett.

2.5.2.2 Általános szabályozási feladatok

Az önkormányzatok a településen lévő oktatási intézményekre vonatkozóan szabályozzák az óvodába, iskolába történő jelentkezés módját és idejét, meghatározzák a felvételi körzeteket. Az önkormányzatok ezt általában helyi rendeletek megalkotásával teszik.

2.5.2.3 A személyzettel kapcsolatos feladatok

Az önkormányzati fenntartású intézmények igazgatóját a képviselőtestület bízza meg, és ez is gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Ez azt is jelenti, hogy munkáját minősíti, értékeli, jutalomban vagy bérfejlesztésben részesíti. Egyelőre nagyon kevés önkormányzat dolgozott ki vagy alkalmaz objektív mutatókat az igazgatók értékelésére. Kevéssé veszik igénybe szakértők értékelését is. Ritkán fordul elő az is, hogy továbbképzésen való részvételre köteleznék az igazgatókat, de ez a nemrégiben intézményesült közoktatási vezetőképzés beindulásával várhatóan változni fog.

Noha az oktatási intézményekben dolgozó tanárok munkáltatója az iskolaigazgató, létszámukat az önkormányzat szabályozni tudja azáltal, hogy – a közoktatási törvény megszabta keretek között – meghatározza az iskola által ellátandó feladatokat vagy a tanulói csoportlétszámokat. A közoktatási törvényben megadott mutatóktól eltérhet akkor, ha az ezzel járó többlet-költségeket finanszírozni tudja. A nem tanári személyzet létszámát szintén meghatározhatja az önkormányzat, amennyiben helyi rendeletében az intézmény bizonyos mutatóihoz rendel álláshelyeket (pl. takarítandó négyzetméter).

2.5.2.4 Tantervvel kapcsolatos feladatok:

A tartalmi irányítás fontosabb eleme az, hogy az iskolák pedagógiai programját, illetve az ennek részét alkotó helyi tantervet a fenntartó önkormányzat hagyja jóvá (ezt a felelősségüket az önkormányzatok 1998-ban gyakorolták első alkalommal). Ennek során települési szintű oktatáspolitikai igényeket érvényesíthet. Fontos hangsúlyozni, hogy a Nemzeti alaptanterv bevezetésére való felkészülés a nagyobb iskolafenntartó önkormányzatokat arra késztette, hogy települési oktatási koncepciót hozzanak létre, s ezt beépítsék a megyei közoktatási tervbe. Fontos hangsúlyozni, hogy az iskolák pedagógiai programjának jóváhagyásánál az önkormányzat csak törvényességi és pénzügyi szempontokat mérlegelhet. Szakmai-pedagógiai tartalmú véleményt az országos listán lévő szakértők jogosultak mondani, akiknek a véleményét az önkormányzat köteles kikérni.

2.5.2.5 Igazgatási és törvényességi ellenőrzési feladatok

Az iskolafenntartó önkormányzat feladata a helyi tanügy-igazgatási döntések meghozatala (pl. a tankötelezettséggel kapcsolatban) és az iskolák működésének hatósági ellenőrzése. Ennek legfontosabb formája azoknak a nevelőtestületek által megalkotott dokumentumoknak az elfogadása, amelyek óvodák és iskolák belső működését szabályozzák. Ezen túl az iskolafenntartó más eszközökkel is ellenőrizheti az iskola működésének a törvényességét. Az önkormányzatok rendeletben határozhatják meg azoknak az információknak, adatoknak a körét, amelyet az iskola köteles fenntartója számára szolgáltatni.

A törvényesség betartását, az oktatási intézmények jogszabályok szerinti működését az önkormányzat jegyzője jogosult ellenőrizni (nem csak az önkormányzat által fenntartott, hanem a településen működő valamennyi intézményben).

2.5.2.6 A minőségellenőrzéssel kapcsolatos feladatok

Az önkormányzat feladata az iskola szakmai munkájának értékelése. Ennek módját törvény szabályozza: alapja lehet szakértői vélemény, az intézmény saját beszámolója, illetve az iskolaszék véleménye. Az értékelés eredményeképpen a fenntartó önkormányzat az intézménynek illetve az igazgatónak feladatokat fogalmazhat meg. A kutatások azt mutatják, hogy az önkormányzatok nagy többsége elhanyagolja az intézményértékelés feladatát.

2.5.3 Az intézményi szintű felelősség

Mint azt korábban említettük, az oktatási intézmények szakmai önállóságának hagyományai vannak országunkban. A jelenlegi szabályozás az igazgatónak és a nevelőtestületnek állapít meg felelősségi köröket, döntési kompetenciákat, számos esetben más szereplőkkel való egyeztetési kötelezettségekkel együttesen.

2.5.3.1 A személyzettel kapcsolatos felelősség

A tanári és nem tanári személyzet munkáltatója az igazgató. A pedagógusok szakmai előmeneteléről, fizetésének változtatásáról az érdekképviseleti szervezetek véleményének kötelező kikérése mellett, a pedagógusok feladatairól pedig a szakmai munkaközösségek véleményének figyelembe vételével dönt. A pedagógusok továbbképzésben való részvételéről a nevelőtestület dönt.

A pedagógusok munkájának értékelését külső szakértő és a szakmai munkaközösség bevonásával az igazgató végzi. Az igazgató bizonyos feltételek megléte esetén csökkentheti a pedagógus kötelező óraszámát. A nem tanári alkalmazottak munkáját az igazgató értékeli, fizetési előmenetelükről is ő dönt, mindkét esetben az érdekképviseletekkel egyeztetve.

2.5.3.2 Az oktatás tartalmával kapcsolatos felelősség

Főszabályként megfogalmazható, hogy nevelési-oktatási kérdésekben a nevelőtestület dönt. Így a pedagógiai program, a helyi tanterv, az alkalmazott programok, módszerek, tankönyvek, tanítási segédanyagok kiválasztása mind a nevelőtestület döntési kompetenciájába tartoznak. A tantestületek erős szerepét mutatja az, hogy ha a fenntartó nem hagyja jóvá a pedagógiai programot, bírósághoz fordulhatnak.

2.5.3.3 Az intézmények működésével kapcsolatos kérdések:

Az iskola szervezeti és működési szabályzatát, valamint házirendjét az igazgató készíti el, és a nevelőtestület dönt róla. Mindkét dokumentum elfogadásakor és módosításakor egyetértési joga van az iskolaszéknek és a diákönkormányzatnak. Amennyiben a szervezeti és működési szabályzatot a fenntartó önkormányzat nem hagyja jóvá, a tantestület ugyancsak bírósághoz fordulhat.

Az igazgató az intézmény egyszemélyi felelős vezetője minden tekintetben, de a működéssel kapcsolatos minden kérdésben egyeztetési kötelezettségei vannak a nevelőtestülettel, az iskolaszékkel, a diákönkormányzattal és a közalkalmazotti tanáccsal (ezekről lásd részletesebben az egyéb szereplőkről szóló következő részt). Kritikus helyzetben az igazgató – a fenntartó önkormányzat egyetértésével – tanítási szünetet rendelhet el.

Az iskola működésének éves munkatervét a nevelőtestület készíti el. Az utóbbi években felértékelődtek a tantestületi döntések, hiszen jól látható, hogy az iskola minden alapvetően lényeges tartalmi és működési kérdésében nevelőtestületi döntésre van szükség. A testületi döntéseket megelőzően már nem csak belső egyeztetésre van szükség, hiszen a szülők és az önkormányzat igényeit is figyelembe kell venni. Ez konstruktivitásra, megegyezésre, kompromisszumra kész nevelőtestületeket, a döntéseket előkészíteni képes iskolai vezetőket kíván.

2.5.4 Finanszírozás és gazdálkodás helyi és intézményi szinten

A 2.3 pontban részletesen elemeztük a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok közötti pénzügyi kapcsolatokat, ebben a részben az iskolafenntartók (önkormányzatok) és az oktatási intézmények közötti pénzügyi kapcsolatokat mutatjuk be, illetve az intézményi szintű gazdálkodásról szólunk.

2.5.4.1.1 Finanszírozás helyi szinten

Az önkormányzatok oktatási intézményeik finanszírozását saját bevételeikből fedezik, így Magyarországon a közoktatásra fordított összegek nagysága meghatározóan a helyi önkormányzatok költségvetési döntéseinek függvénye. Az önkormányzati bevételek több forrásból származnak: többféle célra kapott állami támogatásból (ezek többsége ún. normatív támogatás, amely a szolgáltatást igénybe vevők számától függ), önkormányzati intézmények bevételeiből, az önkormányzat által beszedett helyi adókból, a személyi jövedelemadónak az önkormányzat számára átengedett részéből, a felhalmozási bevételekből és egyéb bevételekből (pl. az egészségügyi ellátásra kapott pénzekből). Törvény szerint az önkormányzatok nem kötelesek a megkapott normatív támogatást közoktatásra fordítani, ám a gyakorlat azt mutatja, hogy nem annyit, hanem általában jóval többet fordítanak oktatásra. Az önkormányzatok átlagosan éves költségvetésüknek körülbelül 30%-át fordítják oktatásra.

A finanszírozás helyi rendszerének a kialakításában az önkormányzatok igen nagy szabadságot élveznek. Önállóan dönthetik el, hogy a rendelkezésre álló forrásoknak mekkora hányadát fordítják működési és beruházási kiadásokra, illetve a működési kiadások mekkora hányadát fordítják bérekre. Ezt az önállóságot elsősorban a források szűkössége és a kiadások öröklött szerkezete korlátozza. A több intézménnyel rendelkező önkormányzatok ugyancsak nagy önállósággal osztják el az erőforrásokat az egyes intézmények között.

Az utóbbi években a közoktatási intézmények finanszírozásának szerkezete nem változott, más változás azonban megfigyelhető. Egyrészt az látható, hogy az állami hozzájárulás reálértékének a csökkenése miatt saját bevételeikből többet kell közoktatásra költeniük. Másrészt különösen 1995 óta érzékelhető, hogy a közoktatási kiadásaikat igyekeznek visszafogni és megpróbálnak hatékonyabb módon gazdálkodni erőforrásaikkal. Ezt a folyamatot erősíti az egyre csökkenő gyereklétszám és a lezajlott állami megszorító intézkedések.

A források helyi elosztását tekintve igen sokféle gyakorlat figyelhető meg.[22] Számos önkormányzat próbálkozik azzal, hogy az oktatási intézmények finanszírozását az általuk végzett feladatok alapján határozza meg: ezt nevezzük feladatfinanszírozásnak. Az alkalom erre rendkívül kedvező, hiszen a pedagógiai programok elfogadása és a megyei fejlesztési tervhez való alkalmazkodás sok esetben megkívánja az intézmények alapító okiratának felülvizsgálatát, s ellátandó kötelező feladataik pontos meghatározását. A feladatfinanszírozásnak azonban a magyar közigazgatásban nincsenek hagyományai, s mind a helyi hatóságok pénzügyekkel foglalkozó köztisztviselői, mind az intézmények részéről nagy az ellenállás ezzel szemben, mert eddig szokatlan hozzáállást, az intézmény teljes költségvetésének évenkénti újraszámolását igényli. Ennél jóval egyszerűbb a jelenlegi ún. bázis alapú finanszírozás, ami azt jelenti, hogy az előző évi költségvetésre "ráteszik" az éves infláció mértékének megfelelő összeget, s ez lesz az éves költségvetés. Ebben a rendszerben a személyes alkukra is mód nyílik. Bizonyos, hogy még egy ideig a bázis alapú költségvetés lesz a meghatározó az oktatási intézmények finanszírozásában.

Mindezek mellett a jobb anyagi helyzetű városok egy része évek óta elkülönít költségvetésében olyan pénzeket, amelyeket az intézmények év közben megpályázhatnak. A pályázati témákat vagy az önkormányzat oktatási bizottsága vagy maga a képviselő testület fogalmazza meg, és ez ítéli oda a pénzeket. A legtöbb esetben ennek politikai jelentősége van, de támogatott már így önkormányzat komoly szakmai innovációs törekvéseket is.

Az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatban érdemes még kiemelni azt, hogy jelentősebb beruházást az önkormányzatok csak a közbeszerzési törvény alapján végezhetnek. Ez azt jelenti, hogy a nagyobb fejlesztések a nyilvánosság fokozott ellenőrzése mellett történnek, ami nagymértékben csökkenti a korrupció veszélyét.

2.5.4.1.2 Intézményi szintű gazdálkodás

Az iskolák többsége gazdaságilag önálló vagy részben önálló. Az intézményi bevételeket alapvetően a fenntartó által biztosított költségvetés határozza meg, amely a fenntartóval való költségvetési alkuban formálódik. A kiadások szerkezetét az intézmény alapító okiratában szereplő feladatok határozzák meg, illetve olyan kérdések, mint például az, hogy e feladatok megoldása milyen végzettségű pedagógusok foglalkoztatását igényli, illetve a végrehajtásuk konkrétan milyen formában történik. Az intézmények minimális költségvetési igénye a központi törvényi előírások (elsősorban a közalkalmazotti törvény és a közoktatási törvény alapján) elég jól kiszámítható. A helyi lehetőségek és a helyi alku függvényében azonban az intézményi költségvetés a minimálisan kötelező ellátásnál többet is biztosíthat.

Az utóbbi években egyre több lehetőség van arra, hogy az intézmények más forrásokból is önálló bevételekre tegyenek szert. A különböző minisztériumok, valamint a nemzetközi és hazai alapítványok gyakran hirdetnek meg konkrét és kevésbé konkrét programokra megpályázható támogatásokat. Ezen kívül nagyon sok iskola rendelkezik saját alapítvánnyal, ahová szívesen veszik a szülői, vagy gazdálkodó szervezetektől származó befizetéseket. Második éve már, hogy személyi jövedelemadója egy százalékát, bármely adózó felajánlhatja jogszabályban meghatározott feltételekkel rendelkező alapítványok számára (ami általában igen szerény többletbevételt jelenthet).

A szakképző iskolák ezen felül külön központi és decentralizált pályázatokon vehetnek részt, amelyeket – a Szakképzési Alapból – a képzéshez szükséges gépek és eszközök megvásárlására írnak ki. Emellett indulhatnak a gazdasági kamarák számukra kiírt pályázatain, és gazdálkodó szervezetektől közvetlenül is kaphatnak támogatást.[23] Előfordul az is, hogy az iskolák közvetlenül attól a minisztériumtól kapnak pénzt, amelyhez az iskolában oktatott szakma tartozik (pl. élelmiszer-ipari szakképző iskola az agrár és élelmiszeripari területért felelős minisztériumtól).

Az iskolák jelentős része vállalkozási vagy egyéb bevételnövelő tevékenységet is folytat: esténként bérbe adják a tantermeket nyelvoktatásra, esetleg maguk vállalják tanfolyamok tartását. A szakképző intézmények komoly bevételekre tehetnek szert, ha munkaerő-piaci képzéseket, átképzéseket vállalnak felnőtteknek. Az intézmények gazdálkodását az önkormányzatok ellenőrzik.

A magán (egyházi és alapítványi) intézmények fenntartói, amint arra már utaltunk, a központi költségvetéstől megkapják ugyanazt a normatív támogatást, mint amit az önkormányzatok, illetve ezen felül – amennyiben részt vesznek a közoktatás feladatainak az ellátásában – kiegészítő támogatást is kaphatnak. Ebben az esetben nincs joguk a tanulóktól tandíjat szedni.

2.6 Az egyéb szereplőkhöz kapcsolódó felelősség

A központi, területi, helyi és intézményi szintű felelősség mellett fontos hangsúlyozni az egyéb szereplők (társadalmi partnerek, szakmai és civil szervezetek stb.) felelősségét is. Az egyéb szereplők felelőssége részben abból ered, hogy a közoktatási törvény széles körben megfogalmazza az iskolaalapítás és -fenntartás jogát. Az állam és a helyi önkormányzat mellett a helyi és országos kisebbségi önkormányzatok, magyarországi egyházak, gazdálkodó szervezetek, alapítványok, egyesületek és magánszemélyek is alapíthatnak iskolát. Ez esetekben mindazzal a felelősséggel rendelkeznek, amelyekkel az iskolafenntartó önkormányzatok.[24] Ezen túl meghatározott egyéb szereplőknek (bemutatásukat lásd később) törvényesen garantált lehetőségük van arra, hogy a közoktatás különböző szintjein működő konzultatív testületekben a közoktatás őket is érintő kérdéseiben részt vegyenek a döntéshozatalban, illetve véleményt nyilvánítsanak.

2.6.1 Konzultatív testületek az egyes szinteken

2.6.1.1 Országos szint

A költségvetési szervekben dolgozók (köztük az állami és önkormányzati iskolákban dolgozó tanárok) munkaügyi kapcsolataival és az ezeket érintő pénzügyi szabályozással összefüggő kérdésekben makroszinten a Költségvetési Intézmények Érdekegyeztető Tanácsa (KIÉT) foglalkozik. Ebben a kormányzat, a költségvetési szervek körében érintett országos szakszervezetek valamint a helyi önkormányzatok országos szövetségei vesznek részt. Hatásköre: a költségvetési szervek, illetve az ott foglalkoztatottak összességét átfogóan érintő kérdések, valamint a közalkalmazottak minimál illetménye összegének évente történő tárgyalása. Ágazati szinten (a közoktatást érintően) a fenti kérdésekben, valamint a közoktatásban dolgozó munkavállalókat érintő törvények tervezeteinek, illetve a különböző átfogó koncepcióknak az e területet érintő kérdéseit a Közoktatási Érdekegyeztető Tanács (KÖÉT) tárgyalja, szintén tripartit érdekegyeztetéses formában.

A közoktatással (elsősorban a tantervekkel, tankönyvekkel, vizsgákkal) kapcsolatos döntések szakmai előkészítésében az Országos Köznevelési Tanács (OKNT) működik közre. Az OKNT döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő országos szakmai testület[25], tagjait a miniszter kéri fel. Az OKNT keretei között állandó és ideiglenes szakmai bizottságok működhetnek. Az OKNT állandó bizottságai: a Tankönyv- és Taneszköz Bizottság, az Országos Pedagógus-továbbképzési Akkreditációs Bizottság és az Országos Érettségi Vizsgabizottság. Az OKNT tagjait négy „oldal” delegálja: a pedagógus szakmai szervezetek, a tanárképző felsőoktatási intézmények, a Magyar Tudományos Akadémia és az oktatásért felelős miniszter.

Az oktatásért felelős miniszter közoktatás-politikai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testülete a Közoktatás-politikai Tanács (KPT). Ez a testület a bér- és munkaügyi kérdéseken kívül minden közoktatási témát megvitat. A Tanács működésében nyolc "oldal", azaz a közoktatás nyolc legfontosabb szereplője vesz részt, négy-négy képviselővel. Ezek a kormány, az önkormányzatok, az egyéb iskolafenntartók, a kisebbségi önkormányzatok, a pedagógus szakmai szervezetek, a pedagógus szakszervezetek, a szülői szervezetek, a diákszervezetek.

A társadalmi partnerekkel történő érdekegyeztetés jelentősége különösen nagy a szakképzés területén. Erre szolgáló testület az Országos Szakképzési Tanács (OSZT), amelyben a munkaadók, a munkavállalók és a kormányzat mellett a gazdasági érdekképviseletek (kamarák) és az iskolafenntartó önkormányzatok képviselete biztosított. Feladata a szakképzés-politikával kapcsolatos kérdések tárgyalása, ezen belül javaslat megfogalmazása a Szakképzési Alap felosztására.

2.6.1.2 Területi szint

A közoktatási törvény előírja, hogy a megyei közoktatás-fejlesztési tervek elkészítésébe a megyei önkormányzatok vonják be a társadalmi partnereket. Ennek konkrét formája megyénként változó. Pontosan előírja a törvény a megyei önkormányzat és a megyei jogú város önkormányzata közötti egyeztetés kereteit. A szakképzési érdekegyeztetés fentebb említett országos szintű testületéhez hasonló testületek (pl. a megyei munkaügyi tanácsok vagy megyei szakképzési bizottságok) területi szinten is működnek, ahol jelentős szerepük van a decentralizált pénzalapok felosztásában.

2.6.1.3 Helyi szint

A magyar közoktatásban dolgozó tanárok alkalmazásában és bérezésében a központi szabályozáson túl meghatározó a fenntartó (túlnyomó többségében helyi önkormányzatok) szerepe. A közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény ezért előírja helyi érdekegyeztető fórumok létrehozását, melyek konkrét kialakítását az egyes helyi szereplőkre bízza. Egy 1995-ös önkormányzati adatfelmérés szerint a megkérdezett önkormányzatok 28%-a formálisan működtetett ilyen testületet (a városi önkormányzatok részesedése 71%-os). Ez a szám azóta valószínűleg jóval magasabb.

2.6.1.4 Intézményi szint

A nevelő és oktató munka segítése, valamint a nevelőtestület, a szülők és a tanulók, az intézményfenntartó és a működésben érdekelt más szervezetek együttműködésének előmozdítására az iskolákban iskolaszék alakulhat. Az iskolaszék véleményt nyilváníthat az intézmény működésével kapcsolatos valamennyi kérdésben, bizonyos kérdésekben – így például az iskola pedagógiai programjával kapcsolatban – kötelező a véleményének a kikérése. Dönt ez a testület az iskola által vállalkozási tevékenység keretein belül szerzett bevételek felosztásáról.

A Közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény (Kjt.) előírja, hogy intézményi szinten a reprezentatív szakszervezet jogosult kollektív szerződést kötni a munkáltatóval. Az intézményekben Közalkalmazotti Tanácsot (KT) kell választani, amelynek a tanárok alkalmazásával és bérezésével kapcsolatos kérdésekben konzultációs jogai vannak.

2.6.2 Az egyes szereplők

A formális és intézményesült részvételi formák mellett a magyar közoktatás gyakorlatában hagyományosan jelentős szerepet játszanak a konzultáció és a befolyásolás egyéb formái, amelyek különböző egyéb szereplőkhöz köthetők. A következőkben a főbb szereplőcsoportokat mutatjuk be, részben a fenti testületekben való részvételük, részben az informális befolyásgyakorlásuk alapján. Ez utóbbi területről viszonylag kevés szisztematikus információval rendelkezünk, bemutatásuk így esetleges elemeket is tartalmazhat.

2.6.2.1 A tanárok szakmai szervezetei

A tanárok szakmai szerveződésének nagy hagyományai vannak Magyarországon. 1945 előtt kb. 150 különböző tanári egyesület, szervezet működött, amelyeket a kommunista hatalom 1948-ra felszámolt. Bár a szakma újjászerveződése valamilyen formában a hatvanas évektől kezdődően megindult, a szakmai szervezetek legális és általános újraszervezésére az 1989-es egyesülési jogról szóló törvény adott lehetőséget. E szervezetek száma állandó változásban van. A szakmai szervezetek adják a KPT egyik "oldal"-át, és ők jelölik az OKNT résztvevőinek 48%-át (21 állandó tagból 10-et). A KPT 1995-ös újraválasztásához 128 országos hatókörű szervezet jelentkezett be. [26]

A szakmai szervezetek részvétele az országos szintű konzultatív testületek munkájában – éppen nagy számuk és sokféleségük miatt – inkább formálisnak és szimbolikusnak tekinthető. Az országos szakmapolitikára vonatkozó kormányzati elképzeléseket (törvénytervezetek, koncepciók) általában az országos szervezetek többsége megkapja véleményezésre, így a tantervvel, tankönyvekkel, vizsgáztatással, tanárképzéssel és -továbbképzéssel kapcsolatos kormányzati elképzeléseket, terveket sokuknak módja van előzetesen megismerni, és azokhoz véleményt fűzni. Különösen sérelmesnek tartott elképzelésekkel szemben a sajtón keresztül történő nyomásgyakorlás gyakori eszköz e szervezetek esetében is (lásd a történelem érettségi eltörlésével kapcsolatos szakmai ellenállást). Valójában azonban e szervezetek működésében a saját tagságukkal kapcsolatos tevékenységek dominálnak. Ily módon országos, területi és helyi szinten a szakmai közélet szervezői, szakmai konferenciák, továbbképzések rendezésével, saját szakmai anyagok kiadásával és terjesztésével.

2.6.2.2 Tanári szakszervezetek

Jogi elfogadottságuk alapján a tanári szakszervezeteknek két típusát érdemes megkülönböztetni: az országosan reprezentatív, illetve nem reprezentatív szakszervezeteket. Reprezentatívnak a Kjt. értelmében azok a szakszervezetek tekinthetőek, amelynek jelöltjei az adott körben a munkahelyi közalkalmazotti tanácsi választásokon a szavazatok legalább 10%-át megszerezték. A közoktatási ágazatban ilyen a minden intézménytípusban dolgozó tanárokat tömörítő Pedagógusok Szakszervezete (PSZ) valamint a tanárok egy szűkebb körét képviselő Magyar Zeneművészek és Táncművészek Szakszervezete. E szervezetek jogosultak az országos konzultatív testületekben (KIÉT, KÖÉT) a tanárok képviseletére. Meghívottként néhány egyéb szakszervezet is részt vesz azonban e testületek munkájában (pl. a rendszerváltozáskor alakult Pedagógusok Demokratikus Szakszervezete – PDSZ). A tanári szakszervezetek alkotják a KPT egyik "oldalát" is. [27]

A szakszervezetek részvétele a tanári munkakörülmények befolyásolásában az országos, területi, helyi és intézményi szinten biztosított, a KPT-ben elfoglalt helyük alapján pedig a közoktatást érintő szakmapolitikai kérdésekben is rendelkeznek konzultatív jogkörrel. E testületekben való részvételükön túl a tanár szakszervezetek viszonylag ritkán fordulnak a nyomásgyakorlás egyéb formáihoz (nem túl gyakoriak a pedagógus tüntetések, tiltakozó akciók, sztrájkfenyegetések, országos méretű tanársztrájkra pedig eddig csupán egy esetben került sor, bár intézményi szinten erre több példa volt). Elterjedtebb a politikai lobbizás eszköze (a PSZ korábbi főtitkára pl. kormánypárti parlamenti képviselő volt). A PSZ és a PDSZ is rendelkezik saját lappal, amelyekben munkaügyi kérdéseken túl szakmapolitikai kérdésekben is véleményt nyilvánítanak, illetve különböző véleményeknek helyet adnak.

2.6.2.3 Önkormányzati szövetségek

Az önkormányzatok meghatározó közoktatási szerepe miatt kiemelt figyelmet érdemelnek az önkormányzati szövetségek. Országos szinten hét nagyobb önkormányzati szövetség ismert. A Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) a legnagyobb, különböző méretű és típusú önkormányzatokat fog össze. Hasonló integráló szerepre törekszik, ám jóval kisebb tagsággal a Magyar Önkormányzatok Szövetsége. Önálló szövetsége van a megyei jogú városoknak; a kisvárosoknak és a megyei önkormányzatoknak. A falvakat két különböző szövetség (a Községi Önkormányzatok Szövetsége és a Magyar Faluszövetség) is képviseli.

Az önkormányzati szövetségek mint a közoktatásban foglalkoztatott legnagyobb munkáltatók (a helyi önkormányzatok) képviselői részt vesznek az országos érdektárgyalás intézményeiben (KIÉT, KÖÉT), és ők alkotják a szakmapolitikai konzultatív testület, a KPT egyik "oldalát" is. Minthogy a közoktatás a "legsúlyosabb" (a források legnagyobb részét felemésztő) önkormányzati feladat, ez a szövetségek legfontosabb szakterülete is. Közoktatásra "szakosodott" testülete csupán a megyei jogú városoknak van (a megyei jogú városok oktatási bizottságainak szerveződése), a TÖOSZ pedig önálló oktatási szóvivőt foglalkoztat. Az önkormányzati szintű szerveződés viszonylag rövid múltja és tapasztalatai következtében (a legrégebbi szövetség, a TÖOSZ, 1989 óta létezik) e szervezetek súlyponti tevékenysége az országos konzultatív fórumokon való részvétel, és viszonylag csekélyebb a saját tagság körében végzett szervező munka vagy az önálló szakmapolitikai tevékenység.

Noha a közoktatási kérdésekben a kormány egyik legfontosabb tárgyaló partnerei az önkormányzati szövetségek, nagy számuk és az a tény, hogy csak bizonyos települési csoportokat képviselnek, nagyon nehezíti az egyeztető tárgyalásokat. 1996-ban jött létre az önkormányzati szövetségek közös szervezete, az Önkormányzati Szövetségek Tanácsa, amely a jövőben megfelelő tárgyaló partnerré válhat.

2.6.2.4 Egyéb civil szervezetek

A közoktatás területén több olyan civil szervezet is létrejött, amelyek működése a közoktatás egy speciális területére terjed ki, vagy meghatározott oktatási célok megvalósítását tűzte ki célul. Némelyek – mint pl. az alapítványi iskolafenntartókat megjelenítő Alapítványi és Magániskolák Egyesülete – a KPT nem-önkormányzati „oldal”-ában is képviselettel rendelkeznek. Meghatározott oktatáspolitikai célért küzd pl. Az Iskolai Esélyegyenlőségért Egyesület (a 12 évfolyamos, komprehenzív iskola elterjesztése). Külön képviselete van a kis létszámú, többnyire falusi vagy tanyasi településeken működő kisiskoláknak (Kisiskolák Szövetsége), a speciális pedagógiai irányzatokhoz kötődő iskoláknak (Magyar Waldorf-Fórum, Budapesti Montessori Társaság).

2.6.2.5 Egyházak

Az egyházak mint iskolafenntartók országos szinten képviseleti hellyel rendelkeznek a KPT-ben a nem-önkormányzati iskolafenntartó "oldal" tagjaként, ezúton befolyást gyakorolhatnak a közoktatás egészére. Iskolafenntartóként saját világnézeti elkötelezettségű iskoláik oktatóinak képzésében, továbbképzésében, tananyagaik, tankönyveik készítésében és terjesztésében fontos szerepet játszanak. Ők a munkáltatói az önkormányzati és állami iskolákban fakultatív alapon megszervezett hitoktatási foglalkozásokat nyújtó hitoktatóknak is. A helyi iskolapolitikában játszott szerepük a lakossági elvárások és a helyi egyházi személyek, intézmények különbözőségei függvényében eltérő mértékű és jellegű.

2.6.2.6 Szülők

A szülők formális konzultatív jogokkal országos és intézményi szinten rendelkeznek. A szülői szervezetek alkotják a KPT egyik "oldalát". Bár szülői (szülői/tanári) önszerveződésre a magyar közoktatás történetében volt példa 1945 előtt is, az ilyen típusú szerveződések viszonylagos gyengesége, esetlegessége nemzetközi szinten jól ismert probléma. A rendszerváltozás óta szerveződő országos szintű magyar szülőszervezetek is meglehetősen képlékeny szerveződések. Országos szinten legismertebbek a Nagycsaládosok Országos Egyesülete[28] és a Magyarországi Szülők Országos Egyesülete Az ismert országos szülő szervezetek többsége vagy világnézeti elkötelezettségű (pl. Katolikus Szülők Országos Egyesülete, Szülők a Piarista Iskolákért) vagy valamilyen speciális, hátrányos helyzetű gyermekcsoport érdekeiben szerveződött (Dyslexiás Gyermekekért Egyesület, Értelmi Fogyatékosok Országos Érdekvédelmi Szövetsége, Gyengénlátók Egyesülete, Hallássérültek Országos Szövetsége stb.), melyeknek tevékenysége a közoktatásra is kiterjed. Előfordult – különösen a politikai átalakulás utáni első években -, hogy pártszimpátia alapján szervezett szülőszövetségek jöttek létre. Intézményi szinten az iskolaszékben van lehetőség a szülői érdekek megjelenítésére.

A szervezett érdekvédelemnél a szülők csoportjaiban tipikusabb a spontán érdekérvényesítés szerepe. Erre egyrészt a megnövekedett iskolaválasztási és iskolaalapítási szabadság ad módot. Másrészt az utóbbi években a szülői érdekérvényesítés leggyakoribb és leghatásosabb eseményei az egyes helyi döntések nyomán iskolabezárással, iskolák összevonásával, más fenntartónak (többnyire egyháznak) való átadással, esetenként igazgatói kinevezéssel kapcsolatos események voltak. Ezek többnyire jelentős (helyi és országos) sajtónyilvánosságot kaptak, és így elmondható, hogy a szülők a helyi oktatáspolitika-alakítás fontos szereplőivé váltak. Az ilyen típusú események azt is mutatták, hogy az iskolák (a tanárok) és a szülők kapcsolata (a közös "mi iskolánk"-tudat) is erősödött az utóbbi években. Jóval kisebb jelentőségűnek tűnik a szülők bevonása az iskolai szintű szakmai döntésekbe. [29]

2.6.2.7 Diákok

Intézményi szinten a tanulói egyéni jogok törvényi garanciája mellett a közoktatási törvény előírja a diákok képviselőinek bevonását az iskolaszék munkájába. Országos szinten a diákok képviselik a KPT egyik "oldalát". A diákok képviseletével – csakúgy, mint a szülői képviselettel – kapcsolatban problematikus az illetékesség és reprezentativitás kérdése. Központi szinten legismertebb szervezet az Országos Diák Unió, de ebben a szférában a leggyakoribb talán a szerveződések folyamatos alakulása és felbomlása. Országos szinten érdekegyeztetéses formában működik még a Gyermek- és Ifjúsági Érdekegyeztető Tanács, a közoktatáson túlterjedő feladatkörrel, amelyben a diákok szervezetei is rendelkeznek részvételi joggal. Emellett – szűkebb témakörben: a diákjogok kérdésében – a miniszter önálló tanácsadó testületet: Országos Diákjogi Tanácsot is működtet.

2.6.2.8 A gazdaság szereplői

A gazdaság szereplői (gazdasági kamarák, munkáltatói szervezetek és gazdálkodó szervezetek) iskolaalapítói és -fenntartói szerepe – elsősorban a szakképzés területén – növekedőben van a rendszerváltozás óta. A szakképzési politikára egyre nagyobb hatást gyakorolnak, beleértve ebbe a képzési követelmények meghatározását is. Hatásukat elsősorban az Országos Szakképzési Tanácson és a már említett megyei munkaügyi tanácsokon vagy - ahol ilyenek is működnek - a megyei szakképzési bizottságokon keresztül fejtik ki. Központi és területi szinten egyaránt e testületek javaslatai alapján történik a Szakképzési Alap felhasználása. Befolyásuk területi szinten, a megyei közoktatás-fejlesztési tervek készítésének folyamatában is biztosított. A gazdasági szervezetek a gyakorlati szakképzés közvetlen megszervezésében is növekvő szerepet játszanak: erre adókedvezmények is serkentik őket.

2.6.2.9 Nemzeti és etnikai kisebbségek

Jelenleg 11 országos kisebbségi önkormányzat működik Magyarországon (a bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a szlovák, a szlovén és a szerb). A törvény számukra is garantál iskolaalapítási, illetve -fenntartási jogot. Országos szinten a szakmapolitikai kérdésekben illetékes konzultatív testület, a KPT egyik "oldalát" alkotják. Emellett, a miniszter a nemzeti, etnikai kisebbségi oktatással kapcsolatos döntéseinek előkészítésébe bevonja az OKNT-vel azonos jogállású Országos Kisebbségi Bizottságot, amelyben minden kisebbségi önkormányzat delegál tagot. A kisebbségi önkormányzatoknak országos és helyi szinten egyaránt szinte minden kisebbségeket érintő oktatási kérdésben erős jogaik vannak, ami általában egyetértési (vétó) jogot jelent.

2.6.2.10 Külföldi szervezetek

A közoktatási döntésekre ható egyéb szereplők között külön figyelmet érdemelnek a nemzetközi szervezetek. Az 1990-es politikai átalakulást követően a régió többi országához hasonlóan Magyarországon is megnőtt a különböző nemzetközi szervezet hatása a közoktatásra. Különösen figyelemre méltó a Világbank, amely az oktatás területén több fejlesztési programra biztosított hitelt, bár ezek elsősorban a szakképzést és a felsőoktatást érintették. Említésre méltó az OECD, amelynek Magyarország 1996-óta tagja, de már a korábbi partneri kapcsolat keretei között sor került a magyar oktatáspolitika átvilágítására. Az OECD vizsgálatai, a szervezet un. indikátor programjának (INES) keretei között gyűjtött adatok és elemzések kimutatható módon hatnak a magyar közoktatásra is. Növekvő jelentősége van az Európai Uniónak illetve az EU magyarországi képviseletének. Noha az európai támogatások és a közösségi programok is eddig elsősorban a szakképzést és a felsőoktatást vették célba, újabban a közoktatás is megjelent célterületként. Végül ide sorolható a Soros Alapítvány, amely a kilencvenes évek közepétől egy önálló program keretében nagy összegeket költött a magyar közoktatás fejlesztésére.

2.6.3 Az egyéb szereplők szerepe a finanszírozásban

OECD elemzések szerint Magyarországon 1993-ban a GDP-ből a közoktatásra fordított 4,5%-ból 0,4% nem költségvetési forrásból származott. Valószínű, hogy ennek legnagyobb részét a családi hozzájárulások teszik ki. A tankönyvek árát pl. egy vizsgálat szerint 1994-ben a szülők kb. 60%-ban fedezték, 1997-re pedig ez az arány kb. 80%-ra emelkedett. A szülői hozzájárulás jelentős formája az iskolák egy részénél létrehozott alapítványoknak nyújtott támogatás. Mint korábban említettük, 1997 óta törvényes lehetőség van arra, hogy az állampolgárok személyi jövedelemadójuk 1%-nak felhasználásáról – meghatározott közcélú tevékenységet folytatók javára – rendelkezzenek. Egyes sajtóhírek szerint néhány iskolánál ez jelentősebb bevételt eredményez.

A külső források bevonása a szakképzés területén a legjelentősebb, ahol, amint arra már utaltunk, a szakképzési hozzájárulás rendszere arra ösztönzi a vállalatokat, hogy közvetlenül is támogassanak iskolákat. Korábban jeleztük azt is, hogy ennek az alapnak a felosztása a társadalmi partnerek részvételével történik. A szakképzés és a felsőoktatás területén a kilencvenes évek folyamán jelentős nemzetközi forrásokat vontak be a fejlesztésbe, a közoktatásban azonban erre nem került sor.

3. Működési problémák - intézményi elemzés

Az előző fejezetben bemutattuk a különböző igazgatási szintek közötti felelősség-megosztásnak a magyar közoktatásra jellemző rendszerét. Ebben a fejezetben arra törekszünk, hogy bemutassuk, egy-egy meghatározó jelentőségű területen milyen problémák jellemzik a magyar közoktatást és hogy kimutassuk, vajon milyen mértékben köthetők ezek a felelősség-megosztás zavaraihoz. Tesszük mindezt azzal a céllal, hogy végül javaslatokat fogalmazhassunk meg a közoktatás felelősség-megosztási rendszerében megvalósítandó változásokra vonatkozólag. A következőkben tehát arra a kérdésre keressük a választ, hogy a felelősség-megosztás hogyan befolyásolja a legfontosabb közoktatási célok teljesülését.

3.1 Az elemzés értelmezési kerete

Az elemzés értelmezési keretét a vizsgálatban résztvevő országok közösen határozták meg, az egyes országokban dolgozó kutatók valamennyien ehhez az értelmezési kerethez igyekeznek tartani magukat.

3.1.1 Mire terjed ki az értelmezési keret

Az értelmezési keretnek három alapvető eleme van:

1. Célok. Azoknak a legfontosabb céloknak a meghatározása, amelyek érvényesülését minden közoktatási rendszerben vizsgálni kell.

2. Funkciók. Azoknak a legfontosabb funkcióknak vagy területeknek a meghatározása, amelyekkel kapcsolatban vizsgálni kell a célok érvényesülését.

3. Magyarázat. A felelősség-megosztásnak azok a jellemzői, amelyek egy-egy területen a célok megvalósításának a zavarait magyarázhatják.

3.1.2 A közoktatás alapvető céljai

Ami a legfontosabb közoktatási célokat illeti, az alábbiakat elemezzük:

1. Hatékonyság (Vajon mennyire hatékonyan és eredményesen történik a közoktatási ellátás megszervezése?)

2. Minőség (Vajon egy-egy területen garantált-e a szolgáltatások minősége?)

3. Méltányosság, esélyegyenlőség (Vajon biztosított-e az, hogy a megfelelő minőségű és az igényeinek megfelelő szolgáltatásokhoz mindenki hasonló eséllyel és méltányos módon juthasson hozzá?

4. Szabadság (Vajon biztosított-e az, hogy az egyének és a közösségek szabadon megválasszák az igényeiknek megfelelő szolgáltatást?)

5. Átláthatóság (Vajon a közoktatás viszonyai átláthatók és a demokratikus intézmények keretei között ellenőrizhetők-e?).

E célokon túlmenően nyilván mások is megfogalmazhatók, ezek azonban azok az általános célok, amelyeknek az érvényesülése minden demokratikus iskolarendszerben elvárható.

3.1.3 Elemzendő területek és funkciók

Ami az elemzésbe bevont legfontosabb területeket vagy funkciókat illeti (amelyekkel kapcsolatban a fenti célok teljesülését elemezzük), ezek a következők:

1. A tanárok és általában a személyzeti politika

2. Az oktatás tartalma

3. Az oktatás infrastruktúrája

4. A beiskolázás és tanulói továbbhaladás

5. A minőség biztosítása

6. A finanszírozás és gazdálkodás

3.1.4 Felelősség-megosztási problémák

Végül, ami felelősség-megosztásnak azon jellemzőit illeti, amelyek egy-egy területen a célok megvalósításának a zavarait okozhatják, és amelyeket ezért elemeznünk kell, ezek a következők:

1. A felelősség allokálása. Ezzel kapcsolatban azt a kérdést tesszük fel, vajon megfelelő módon vannak-e az egyes funkciókkal kapcsolatos felelősségek allokálva. Vajon nincsenek-e felelősség-átfedések vagy nem marad-e lefedetlen valamely fontos területért a felelősség.

2. A megfelelő eszközök birtoklása. Ezzel kapcsolatban azt nézzük, vajon azok, akik a felelősséggel rendelkeznek, birtokában vannak-e azoknak az eszközöknek (erőforrásoknak, szakértelemnek stb.), amelyek a felelősség eredményes gyakorlásához szükségesek.

3. Az érdekeltség és elszámoltathatóság. Ezzel kapcsolatban azt nézzük, vajon azok, akik a felelősséggel és az eszközökkel rendelkeznek, érdekeltek-e megfelelő cselekvésben, illetve a megfelelő cselekvés elmaradása von-e maga után szankciókat.

Feltételezésünk az, hogy a közoktatás alapvető céljai akkor teljesülhetnek, ha (1) megfelelő módon történik az egyes funkciókért való felelősség allokálása, (2) a felelőséggel rendelkezők megfelelő eszközökkel is rendelkeznek, illetve (3) az érdekeltségi viszonyok rá is kényszerítik őket a felelősség hatékony gyakorlására.

3.2 Az egyes területek működési problémái

3.2.1 Tanárok és személyzeti politika

E fejezet – a könnyebb értelmezhetőség érdekében – nem tér ki az iskolai személyzettel kapcsolatos valamennyi funkcióra, csupán az alkalmazás, a bérezés és a továbbképzés kérdéseivel foglalkozik. Másrészt, az alkalmazás és bérezés kérdéseinél az iskolaigazgatók és a tanárok mellett érinti az egyéb, kisegítő személyzettel[30] kapcsolatos kérdéseket is. A három funkció kiemelését az indokolja, hogy a kilencvenes években e területeken zajlanak a tanárpolitikát érintő legfontosabb változások.

Fontos még megjegyezni, hogy az iskolai személyzet – munkajogi státusa szempontjából – két nagy kategóriát jelent: egyfelől az állami intézményekben dolgozókat, másfelől a magán- (egyházi és alapítványi) iskolákban dolgozókat. Az előbbi kategóriába tartozók többsége helyi, önkormányzati fenntartású iskolákban dolgozik, de e kategóriába tartoznak a megyei, fővárosi önkormányzati vagy közvetlen állami fönntartású iskolák dolgozói is. Az e kategóriába tartozók – összesen az intézmények kb. 94%-ának munkatársai – közalkalmazottak, vagyis az 1992-es Közalkalmazotti Törvény (Kjt) hatálya alá esnek. Ami a magán (egyházi, alapítványi stb.) szféra dolgozóit illeti, ők nem rendelkeznek közalkalmazotti státussal, ám munkakörülményeik – részben a központi szabályozás, részben a különböző munkáltatók és az állam közti megegyezések következtében – lényegesen nem különböznek a közalkalmazotti státussal rendelkezőkétől. Minthogy a magán és egyházi iskolák belső viszonyairól viszonylag kevés információval rendelkezünk, az elemzés alapvetően a közalkalmazotti státusban lévőkre vonatkozik, az ettől való eltéréseket jelezzük.

Felelősség: Mint a magyar oktatásirányítás legtöbb kérdésében, az alkalmazás és bérezés területén is megosztott felelősségi rendszer működik. Ez esetben viszont nemcsak a különböző irányítási szintek közti, hanem a központi kormányzati szinten belüli felelősség-megoszlásról is szó van. Ezt annál inkább szükséges hangsúlyozni, mert az irányítási funkciók többségével ellentétben, az alkalmazás és – különösen – a bérezés kérdésében a központi szint felelőssége döntő jelentőségű. Központilag egységesen történik ugyanis a közalkalmazotti alkalmazási és bérezési feltételek kialakítása és folyamatos karbantartása, ami a kormányzat egészének a felelőssége. 1998-ig a törvény-előkészítés és a központi szintű folyamatos érdekegyeztetés kulcsszereplője a Munkaügyi Minisztérium volt; az oktatási és egyéb, közalkalmazottakat nagy számban foglalkoztató minisztériumok felelőssége e téren az ágazati végrehajtást szabályozó jogi anyag készítése és folyamatos karbantartása, valamint az ágazati részvétel biztosítása a központi érdekegyeztetési fórumok munkájában. A közoktatási intézményekben a közalkalmazottakra vonatkozó jogszabályokat természetesen az 1993. évi (1996-ban jelentősen módosított) közoktatási törvénnyel együttesen kell alkalmazni. Ez utóbbi határozza meg a különböző iskolatípusokban a pedagógusok alkalmazásának és foglalkoztatásának konkrét feltételeit, juttatásainak és kedvezményeinek körét, így a különböző iskolatípusokban és munkakörökben foglalkoztatott pedagógusok kötelező óraszámát is A konkrét alkalmazási és bérezési döntéseket központi szinten alapvetően behatárolja a Parlament által elfogadott éves költségvetés. Az oktatás alapvetően tanulói alapú, normatív finanszírozással működik (lásd még a finanszírozásról szóló részt), azaz legerőteljesebben a tanulólétszámok alakulásától függ. A tanári bérekre fordítható összegek is benne vannak abban az összegben, amit az iskolafenntartók a tanulólétszám függvényében a központi költségvetéstől kapnak.

Az iskolai dolgozók ugyanakkor helyi alkalmazottak. Az igazgatók munkáltatói a fenntartók (az esetek túlnyomó többségében a helyi önkormányzatok, amelyek közül kb. 2400 tart fenn intézményt), alkalmazásukról és bérezésükről az önkormányzati képviselőtestület dönt. A tanárok munkáltatója az iskolaigazgató. Ő dönt a fenti jogszabályok, illetve az önkormányzati, valamint az iskolai költségvetési döntések keretében. Ami a bérezést illeti, noha a közalkalmazotti bérskála országosan egységesen szabályozza a meghatározott életkorú és végzettségű tanároknak fizetendő legalacsonyabb bért, ennél a tanárok helyi döntés alapján többet is kaphatnak. Az egyes egyének bére tehát, a központi szabályozás keretei között, helyileg alakul ki. A magyar közalkalmazotti bérezési rendszer egyik legfontosabb jellemzője az, hogy nincs közvetlen kapcsolat a központi szintű bérszabályozás, a központi ágazati költségvetési támogatás és a helyi alkalmazási és bérezési döntések között. A többféle helyi feladatot ellátó önkormányzatok a központi költségvetésből kapott támogatásokat – melyekben benne van a tanári bérekhez adott központi támogatás – felhasználási kötelezettség nélkül kapják. Emellett az iskolák többsége önálló gazdálkodó, azaz a bérekkel kapcsolatos döntései meghozatalában is nagy önállósággal rendelkezik.

Mindez azt jelenti, hogy az iskolai személyzet alkalmazása és bérezése területén a magyar törvényi szabályozás nem definiálja egyértelműen a felelősségi körök határait, illetve a helyi szereplőkre bízza a különböző megoldások kimunkálását. Érdemes megjegyezni, hogy e rendszer csak a legutóbbi években stabilizálódott: sokáig nem volt teljesen világos az, hogy a felelősség fenti megosztása tartós lesz-e vagy sem. A tanárok közalkalmazotti státusa és helyi alkalmazása között a különböző politikai erők sokáig ellentmondást láttak és ezt az egyik vagy másik visszavonásával (egyfelől a közalkalmazotti státus felszámolásával, másfelől a tanárbérek közvetlen központi finanszírozásával) kívánták feloldani. Mára a közoktatás legtöbb szereplője már elfogadta, hogy meghatározott feltételek mellett a rendszer ilyen módon is tud hatékonyan működni. Ez mindenekelőtt azt igényli, hogy a különböző szereplők képesek legyenek az együttműködésre.

E rendszerben ugyanis mindenekelőtt abból fakadhatnak problémák, ha a különböző felek – szándékosan vagy kellő szakértelem, politikai tapasztalatok hiányában – nem együttműködő, hanem túlzottan önérdek-érvényesítő magatartást mutatnak. Ilyen volt pl. az, amikor az oktatási kormányzat 1993-ban saját hatáskörben csökkentette a pedagógusok óraszámát, nem számolva ennek helyi bérkövetkezményeivel. Ezzel olyan jelzést adott a munkáltatók számára, hogy a csökkenő tanulólétszámok mellett ne a tanári létszám "racionalizálása", a hatékonyabb munkaerő-gazdálkodás irányába induljanak el, hanem munkaadóként a tanári munkanélküliség elkerülését tartsák szem előtt. Ez viszont – a központi normatívák növekedésének hiányában – a fenntartóktól aránytalanul nagy anyagi erőfeszítést igényelt volna, és végül a bérköltségek nemzeti szintű megnövekedése mellett az egyéni bérek alacsony szinten maradásához vezetett. De ilyen volt pl. sok helyütt az iskolaigazgatók magatartása, amikor – élve a Kjt. azon lehetőségével, hogy kiemelkedő munkát végző tanáraikat magasabb kategóriába sorolják – a fenntartó szempontjait figyelmen kívül hagyva tantestületük aránytalanul sok tagját feljebb sorolták. A döntések költségvonzataival szembesülő fenntartók sok helyütt csak ekkor kaptak észbe, és esetenként megtagadták a fizetést, ami munkaügyi perek sokaságához vezetett. A többnyire pervesztes fenntartók az esetből megtanulták, hogy előzetes egyeztetésekkel, saját preferenciák megjelölésével érdemes az igazgatói munkáltatói döntéseket orientálni, illetve az általuk fenntartott rendszerben a folyamatos információcserét és érdekegyeztetést működtetni.

A megosztott felelősségi rendszer zavarainak más része abból fakad, hogy nehéz egységes értelmezésre jutni benne. Erre tipikus példa az éves központi bérmegállapodások sorsa. A tripartit központi érdekegyeztetés során a kormány, a szakszervezetek és a munkáltatók kemény harcot vívnak egymással a béremelés mértékének megállapításáért, ugyanakkor – a rendszer decentralizáltsága folytán – arra már nem tudnak garanciát vállalni, hogy a közösen elfogadott százalékos arányokat az egyes tanárok szintjén is érvényesítsék. A megállapodások ugyanis a bértábla szerinti törvényesen kifizethető legkisebb bérek átlagos emelkedésére vonatkoznak, míg az egyes munkáltatóknak joguk van tanáraiknak az egyes bérkategóriákon belül a legkisebb bérnél magasabb összeget fizetni. Így előfordulhat például az, hogy egy meghatározott arányú béremelésről szóló központi megállapodás azoknak a tanároknak az esetében, akik már korábban is az alapbér felett kerestek, nem vezet semekkora béremelési kötelezettséghez. Azaz, a törvényesen elfogadott központi százalékok törvényesen eltérő pénzösszeget is jelenthetnek a rendszer különböző pontjain.

Az alkalmazási és bérezési rendszerben kialakult felelősség-megosztás rendszere tehát a résztvevőktől együttműködő és konszenzuskereső magatartást, kölcsönös engedményekre való hajlandóságot, az értelmezések közös kidolgozását kívánja meg, és jellegzetesen precedens-elvű működést feltételez. Ennek a kultúrája jelentősen fejlődött az elmúlt évek során, de sok eleme hiányzik még vagy nem eléggé kialakult. Az információáramlás, az elemzések sora, a különböző értelmezések egymással való értelmes ütköztetése, együttműködési formák kialakítása, a megfelelő jogorvoslati rendszer, a résztvevők felkészültsége, a kisegítő mechanizmusok (pl. békéltetés, a tárgyalófelek közti patthelyzetek feloldása), a rendszer elfogadottsága a rendszer különböző szintjein, területein és szereplői között, eltérő mértékűek. Ráadásul, nyilván könnyebb egy ilyen rendszert kialakítani és működtetni egy növekvő rendszerben, bőséges költségvetési források esetén, mint költségvetési megszorítások és csökkenő tanulólétszámok mellett. Az utóbbi évek magyar oktatási változásaiban nem volt teljesen egyértelmű az sem, hogy melyik esettel állunk szemben. A későbbiekben a felelősség gyakorlásához rendelkezésre álló eszközöket főként ebben a dimenzióban tekintjük át.

Ami a tanárok továbbképzését illeti, az utóbbi években jól érzékelhető módon ez az oktatási kormányzati politika egyik legfőbb terepévé vált. Az 1993-as közoktatási törvény 1996-os módosítása jelentősen átalakította a felelősség rendszerét, és kapcsolatot teremtett a továbbképzés, az alkalmazás és bérezés között. A törvény az 1998 után munkába állók részére meghatározott időn belül szakvizsga letételének követelményét írta elő, ennek hiányában a pedagógus meghatározott idő után elbocsátható. Másrészt hétévenként legalább egy alkalommal továbbképzési kötelezettséget ír elő minden pedagógus számára, amelyhez kötelező anyagi elismerést is kapcsol. Az új továbbképzési rendszer működtetésében az oktatási kormányzat felelőssége a pénzügyi feltételek biztosítása (a közoktatási törvény az éves oktatási költségvetés 3%-át írja elő erre a célra), a továbbképzési programok akkreditálása, a rendszer értékelése és minőségének biztosítása. A felelősség másik súlypontja az iskola: az iskolaigazgatónak ötéves továbbképzési programot és annak megfelelő éves beiskolázási terveket kell készítenie. A programokat a tantestületek és a tanárok választják ki a piaci kínálatból. Az önkormányzatok (fenntartók) szerepe ebben a rendszerben információközvetítésre és a pénzek technikai kezelésére korlátozódik, illetve korlátozott pénzügyi keretek között lehetőségük van saját igazgatói vagy tanár-továbbképzési preferenciáik érvényesítésére. A továbbképzést nyújtók (megyei pedagógiai intézetek, tanárképző egyetemek és főiskolák, magáncégek, szakmai egyesületek, egyházak stb.) szerepe a piaci kínálat biztosítása. A szolgáltatás piaci elven való megszervezése a magyar gyakorlatban (de a nemzetközi gyakorlatban is) teljesen újszerű, még nincsenek átfogó tapasztalatok a felelősség-megosztás ilyen jellegű működéséről.

Eszközök: A jelenlegi alkalmazási és bérezési rendszer működtetéséhez a különböző szereplők (a központi kormány, az oktatási kormányzat, a szakszervezetek, az önkormányzati szövetségek, helyi szinten a fenntartók, az iskolaigazgatók és a tanárok) mindegyike számára szükséges néhány alapvető fontosságú eszköz megléte (pénzügyi források, személyi kompetenciák, együttműködési hagyományok, támogatottság stb.). Általánosságban elmondható, hogy e téren nagy egyenetlenségek tapasztalhatóak. Az oktatási kormányzat pl. minimális pénzügyi eszköz fölött rendelkezik, hiszen az oktatási költségek túlnyomó része az önkormányzatokat felügyelő Belügyminisztérium költségvetésében jelenik meg. Az előzőekben bemutatott működési zavar, ami az oktatási kormányzat 1993-as óraszám-csökkentéséből fakadt, leírható a megfelelő eszközök hiányaként is, azaz azzal a magyarázattal, hogy az oktatási kormányzat nem érzékelte, hogy nincs eszköze a saját elképzeléseinek érvényesítésére. Az 1994 után hatalomra jutott oktatási kormányzat – különösen a kormányzati ciklus második felében – ennek megfelelően inkább arra törekedett, hogy minél több olyan központi céltámogatást építsen be a rendszerbe, amelyet kizárólag a meghatározott szakmai feladatokra lehet összpontosítani. Az 1993-as közoktatási törvény 1996-os módosításával sikerült több ilyen szakmai célt is elfogadtatni, egyes elemzők szerint ezek aránya az 1998-as évre elérte az oktatási költségvetés kb. 10%-át. Témánk szempontjából ezek között kettőt érdemes megemlíteni: a pedagógusok továbbképzésére és átképzésére juttatott, már említett támogatást, valamint a pedagógusok minőségi munkavégzésére bevezetett összeget. Ezekkel egyben kifejezésre kívánták juttatni azt a kormányzati filozófiát, amely számára nem elfogadható a teljes iskolai személyzet közalkalmazottként való kezelése, és ezen belül a tanári bérek alapvetően szenioritáson alapuló megállapítása. (Később visszatérünk arra, hogy ennek a kormányzati eszköznek a megteremtése a fennálló megosztott felelősségi rendszerben elegendő-e ennek a filozófiának az elfogadásához is.)

Mindkét fenti kormányzati politikai kísérlet mögött alapvetően inkább a rendszer növekedésének a filozófiáját fedezhetjük fel (az 1993-as inkább egyenlőségelvű, az 1996-os inkább minőségelvű megvalósításban). Az 1995-ös pénzügyi válság nyomán kialakított restriktív kormányzati politika oktatási ágazati végrehajtásában a nem anyagi eszközök használatára is láttunk példát. A fenntartói finanszírozási döntésekre közvetlen befolyással nem rendelkező oktatási kormányzat 1995-ben minden állami (oktatási intézményre kiterjedő statisztikai adatfelmérést (ún. "átvilágítást") végzett, amelyben az iskolai költségvetési adatokat az iskolai létszám- és ellátottsági adatokkal együtt vizsgálta, és elemezte a rendszer hatékonyságát. A központi költségvetési megszorításokkal szembenézni kényszerülő önkormányzatok, ha az oktatási ráfordításaikat a korábban megszokottnál nagyobb mértékben nem tudták vagy nem akarták kiegészíteni, gyakran maguk is „átvilágították” saját oktatási intézményeiket, és „intézkedési” terveket készítettek a működés „racionalizálására”. (Jónéhány önkormányzat természetesen már korábban is élt ezzel az eszközzel.) A racionalizálás az esetek túlnyomó többségében az oktatási kiadások 70-80%-át kitevő bérköltségek szűkítésére vonatkozott, azaz 1995 után országos szinten is érezhető módon csökkent a tanárok száma (különösképpen az óvodai szinten, az elemi és alsó-középfokon). A restrikciós kormányzati költségvetési politika pénzügyi eszközéül szolgált a tanárok átképzéséhez nyújtott támogatás.

Fenntartói szinten közvetlenebb a lehetőség pénzügyi eszközök használatára. Az elemzések szerint azonban az eszközök viszonylagos szűkössége, a munkaerő-gazdálkodási önállóság és hagyományok, esetenként kompetenciák hiányosságai, a szabályozók gyakori változásai és egyéb okok folytán nem tipikus a konzekvens és kidolgozott alkalmazási és bérpolitika megléte. Vannak azonban önkormányzatok, ahol kialakítják az iskolaigazgatók jutalmazásai rendszerét, ahol pl. jutalmakkal ösztönzik őket a hatékony iskolai munkaerő-gazdálkodásra. Az önkormányzati „racionalizálási” politikák ellen az iskolák sok esetben hatékonyabb eszközökhöz folyamodnak: az 1995-ös évet végigkísérték az önkormányzati iskolák tervezett bezárása vagy összevonása körüli helyi tiltakozások és demonstrációk, amelyekben a szülők aktív szerepet játszottak. Nagyrészt az ilyen események hatására erősödött meg a helyi érdekegyeztető fórumok és érdektárgyalási formák szerepe.

Valószínűleg fenntartói és intézményvezetői szinten is könnyebb az expanziós politikákhoz eszközöket találni. Országos szintű adatok azonban azt mutatják, hogy az önkormányzatok inkább a meglévő rendszerek fenntartására törekedtek, mint egy településszintű foglalkoztatáspolitika kialakítására. Így pl. a középfokon megnövekedett tanulólétszámok mellett nem következett be a tanárok létszámának jelentős növekedése, a pénzügyi lehetőségeket feltehetőleg inkább az alsó fokú oktatásban dolgozók megtartására fordították az ott csökkenő tanulólétszámok ellenére. Általában úgy tűnik, a „teljes foglalkoztatottság” szocialista tervgazdaságban megszokott gyakorlatától az oktatásügyben különösen nehéz elszakadni. Az elbocsátást a közalkalmazotti státus is megnehezíti, és a közvélemény is nehezen fogadja el. Mindez a hatékonyság követelményével kapcsolatos problémákat jelent az alkalmazás és bérezés területén.

Várhatólag nagyobb lesz az elfogadottsága az olyan eszközöknek, amelyek plusz lehetőséget jelentenek, mint pl. a már említett minőségi bérezés. Az erre a célra biztosított központi céltámogatás elosztásáról még nincsenek megbízható empirikus adataink. A szabályozás nem köti meg az iskolák kezét abban, hogy a tanárok száma alapján megállapított összegből viszonylag egyenlően és a tantestület többsége számára juttassanak csekélyebb összegű plusz béreket, vagy a kevesebbek számára tegyenek lehetővé kiugróbb bérnövekedést. Elszórt tapasztalatokból mindkettőre látunk példát.

Ami a tanártovábbképzés kérdését illeti, e rendszer működtetéséhez Magyarországon az anyagi eszközök nyilvánvaló módon adottak, hiszen az állami költségvetés e célra garantált forrásokat biztosít és ezek nagysága messze a nemzetközi átlag felett van. Ugyanakkor a rendszer újszerűsége és részben a bevezetés szakmai előkészítésének a gyengeségei miatt az egyes szereplők még itt sem minden esetben rendelkeznek azokkal a tapasztalatokkal és információkkal, amelyek a zavartalan működéshez kellenek. Mivel jellegzetesen fogyasztói ellenőrzés alatt lévő piaci rendszerről van szó, az információ itt különösen fontos. Így például a képzés igénybevevői, azaz az iskolák és a pedagógusok nem ismerik eléggé a kínálatot, különösen a kínálat minőségéről nincs még megfelelő tudásuk. E területen is elkezdődött már, de még nem fejeződött be a minőségbiztosítás eszközrendszerének (akkreditációs bizottság, szakértői értékelési rendszer) kialakítása.

Érdekeltség, elszámoltathatóság: Az iskolai személyzet alkalmazása és bérezése területén különösen problematikus az elszámoltathatóság kérdése, hiszen ez az oktatás hatékonyságának, minőségének és az esélyegyenlőségnek olyan általános problémáihoz kapcsolódik, amelyről nincsenek igazán egyértelmű és egyértelműen elfogadott megközelítések. Az utóbbi évek e téren alkalmazott helyi és központi gyakorlatai inkább csak arra szolgáltak, hogy e kérdésekről elinduljon a szakmai és társadalmi párbeszéd. A következőkben néhány, az utóbbi években ismertté vált dilemmát jelzünk.

A magyar oktatási rendszer egyik nagy dilemmája, hogy megörökölt egy olyan foglalkoztatottsági és bérezési struktúrát, amelyben alapvető érték volt a foglalkozatási biztonság, és elfogadott volt a bérek nyomottsága. A kialakuló piacgazdasági viszonyok között ez tovább nem tartható. Mára széles körben ismertté vált, hogy a magyar (és közép-európai) tanárbérek nemzetközi összehasonlításban nyomottnak tekinthetőek. Ugyanakkor a közvélemény a pedagógusok elbocsátásával, átképzésével kapcsolatos híreket is gyakran az ágazati érdekek sérelmeként éli át. Az elvárásoknak ez az ellentmondásossága nyilván megnehezíti a tiszta elszámoltathatósági viszonyok kialakulását.

Azáltal, hogy a tanárok iskolai alkalmazottá váltak, lehetővé és szükségessé vált a helyi foglalkoztatáspolitikák kialakulása. Ugyanakkor a helyi költségvetési vitákban a tanárok alkalmazásának és bérezésének kérdései általában nem jelennek meg a maguk szakmai és pénzügyi bonyolultságában, és az alternatívák sem fogalmazódnak meg tiszta formában. A fenntartók alapvető érdekeltsége ma inkább a nagyobb konfliktusok elkerülésében van, és ez arra ösztönzi őket, hogy a kialakult viszonyokon keveset változtassanak. Erre utalnak pl. azok a helyi "átvilágítások", amelyek kimutatják, hogy a fenntartók éppen azokban az iskolákban hajlamosabbak elfogadni tanulócsoport-bontásokat, ahol a tanulók létszáma csökken, ami mögött az iskolák azon törekvésének elfogadása áll, hogy tanáraikat a csökkenő tanulólétszám mellett is megtarthassák. Valószínű, hogy az ilyen megoldások sem a hatékonyság, sem a minőség növekedéséhez nem járulnak hozzá, ám a helyi közösség részéről ezek az igények nem is (vagy nem kellő súllyal) fogalmazódnak meg.

Ami a tanártovábbképzés kérdését illeti, a megfelelő mennyiségű és minőségű képzési kínálat biztosításában való érdekeltség kialakulását Magyarországon döntően piaci mechanizmusoktól várják. A képzésben való részvétellel kapcsolatos tanári érdekeltség a jogi kényszerek és az anyagi eszközök biztosítása révén adott, bár bizonyos korrekciók itt is indokoltak lehetnek. Például nem világos még, hogy a képzési költségek 20%-ának a fogyasztóra való hárítása – ami a kialakult rendszer jellemezője – nem vezet-e az érdekeltség csökkenéséhez. Az intézmények és a fenntartók számára erős érdekeltséget jelent az, hogy a továbbképzési támogatást csak e célra lehet felhasználni, és ha ez nem történt meg, az állami költségvetésnek vissza kell fizetni. A minőség biztosításában való érdekeltséget is döntő részben a piaci mechanizmusoktól várják, bár a létrehozott akkreditációs eljárás itt egy erős elszámoltathatósági elemet is beépít a rendszerbe,

Általános értékelés: Azt, hogy a tanári alkalmazás, bérezés és továbbképzés megosztott felelősségre épülő magyarországi rendszere milyen mértékben képes biztosítani az alapvető közoktatási célok érvényesülését, ma még nehéz megmondani. E rendszer az elmúlt néhány év alatt épült ki, ezért sikerességéről még nem lehet elegendő tapasztalatunk.

Az 1996-os törvénymódosítással bevezetett aktív tanárpolitika deklarál bizonyos alapértékeket a foglalkoztatás, bérezés és előrejutás területén, amelyekért felelősséget vállal, és ezzel lehetőséget teremt a központi szint konkrét elszámoltathatóságára. A felelősség-megosztás lehetővé teszi azt, hogy helyi szinten megfogalmazódjanak olyan markáns foglalkoztatáspolitikák, amelyek hatékonyabbá tehetik a foglalkoztatást és hozzájárulnak a minőség javulásához. Az erre való érdekeltség azonban, amint láttuk, nem feltétlenül jelenik meg.

Az nyilvánvaló, hogy ez a rendszer az egyének és a helyi közösségek számára jóval nagyobb szabadságot biztosít, mint a legtöbb más rendszer. Ugyanakkor részben a rendszer újszerűsége, részben bizonyos elemek hiánya miatt sok kisebb vagy nagyobb hatékonysági, minőségi és esélyegyenlőségi probléma jelentkezik. E problémák elvileg mind kezelhetők a kialakuló rendszer keretei között.

3.2.2 Az oktatás tartalma

Amint az első fejezetben erre utaltunk, az oktatás tartalmának a szabályozása Magyarországon átalakulóban van. A törvények és egyéb jogi aktusok által megalkotott új rendszer bevezetése fokozatosan történik, ugyanakkor a régi szabályozási rendszert sajátos módon évekkel az új bevezetése előtt megszűntették. Az 1993-as közoktatási törvény ugyanis megszűntette a korábbi központi tantervek kötelező jellegét, illetve azt fogalmazta meg, hogy ezeket az iskolák saját döntésük alapján iskolai szintű tantervként használhatják. Erre részben azért került sor, mert az iskolák már évekkel korábban tömegesen kaptak felhatalmazást arra, hogy a központi tantervektől eltérjenek, így ezek érvényessége megkérdőjeleződött. Amikor tehát az új szabályozás működését bemutatjuk, mindig a szem előtt kell tartani – és ahol lehet, erre közvetlenül utalunk is – hogy e rendszernek a gyakorlatban még sok eleme nem működik, illetve csak az iskolák egy részében hat.

A tartalmi szabályozás rendszere a szakképzés területén is átalakult. Az Országos Képzési Jegyzék (OKJ) létrehozásával a kimeneti szabályozás lehetősége felé mozdult el a rendszer. Megtörtént a társadalmi partnereknek a képzési és vizsgakövetelményekbe való bevonása, a vizsgakövetelmények meghatározása ugyanakkor magasabb szintű jogi szabályozás tárgya lett. A szakmai képzési programok kötelező jellege ugyancsak oldódott. Az OKJ követelményeihez illeszkedő új képzési programok fejlesztése, és különösen az ezekhez való intézményi szintű alkalmazkodás a szakképzésben ugyanúgy fokozatosan történik, mint a NAT-hoz való alkalmazkodás az általános képzésben és ugyanúgy hosszabb ideig tartó átmeneti állapottal, a régi és új elemek egyidejű hatásával jár.

Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy a tartalmi szabályozás új rendszere, noha ezeket az 1993-ban elfogadott közoktatási törvény határozta meg, az intézmények szintjén valójában csak 1998-ban kezd hatni. Ugyanis a törvény azt írta elő, hogy az intézményeknek a Nemzeti alaptanterv (NAT) elfogadását követő 3 évben kell kidolgozniuk saját tanterveiket, magát a NAT-ot pedig – mint korábban említettük – 1995-ben fogadták el. E szabályok tehát fokozatosan, hosszabb idő alatt válnak az oktatás tartalmának a meghatározójává. Ez azt jelenti, hogy az oktatási rendszer egyes részei viszonylag hosszú ideig még nem az új szabályoknak megfelelően működnek, azaz a tartalmi szabályozás egészét az átmenetiség jellemzi. A jelenlegi viszonyok értékelésénél ezért mindig egyértelművé kell tennünk, hogy vajon a fokozatosan érvénybe lépő új szabályoknak megfelelő állapotról beszélünk-e vagy pedig az új szabályok bevezetése előtti állapotról.

Felelősség: Az előző fejezetben utaltunk arra, hogy az 1993-as közoktatási törvény elfogadásával Magyarországon az oktatás tartalmi szabályozásának ún. kétszintű rendszere alakult ki. A kötelező oktatás időtartama alatt a központi szinten a kormány által elfogadott NAT határozza meg az alapvető követelményeket, de a konkrét tantárgyi struktúrát és az egyes tantárgyakhoz rendelt pontos óraszámokat már helyi/iskolai szinten határozzák meg. Az iskolai oktatás 11. és 12. évfolyamán országos szinten csak a vizsgakövetelményeket határozzák meg, tantervi előírások itt már nincsenek.

A törvényi szabályozás az oktatás tartalmával kapcsolatban meglehetősen világosan meghatározza az egyes szereplők felelősségét. E területen – más területekhez hasonlóan – a magyar rendszerben nagyon erős felelősség-megosztás érvényesül. E felelősség egyfelől központi szinten megosztott a különböző kormányzati szervek között, illetve a közoktatásért felelős minisztérium és a kormány között. Központi szinten a legfontosabb az általános szabályozó szerep, emellett azonban megjelenik a fejlesztő és az ellátó szerepkör is.

Ami a szabályozást illeti, ez néhány alapvető dokumentumon keresztül történik, amelyeket központi szinten fogadnak el. Ezek a dokumentumok valójában igen laza szabályozási eszközt jelentenek, amit mutat például az, hogy a NAT (1) a követelményeket nem évfolyamonként, hanem kétéves vagy hosszabb ciklusonként határozza meg, (2) a követelményeket nem tantárgyakra, hanem több tantárgyat is magába foglaló műveltségterületekre határozza meg és (3) ezekhez nem rendel hozzá pontos óraszámokat, csak a tanulmányi idő hozzávetőleges %-os arányait. E dokumentum tehát önmagában nem tudja szabályozni az iskolai munka megszervezését, ehhez nélkülözhetetlenek az iskolai szintű tantervek. A NAT ily módon nem közvetlenül az osztálytermi munkát szabályozza, hanem a tantervek és tankönyvek készítőit, illetve a vizsgakövetelmények meghatározóit igazítja el.

Az iskolai oktatás 11. és 12. évfolyamán a tanítási tartalom országos szintű befolyásolása az érettségi vizsga követelményein keresztül történik, amelyeket ugyancsak a kormány fogad el (erre 1997-ben került sor). E vizsga szabályozása maga is sok olyan új elemet tartalmaz, amelyek az iskoláknak, és különösen az egyes tanulónak a korábbinál nagyobb döntési lehetőséget nyújtanak. A korábban is létező érettségi vizsga mellett az 1993-as közoktatási törvény egy újabb vizsgát is bevezetett: az un. alapműveltségi vizsgát. E vizsga szabályzatát és követelményeit (ezeket ugyancsak 1997-ben adták ki) nem a kormány, hanem az oktatásért felelős minisztérium határozza meg.

Érdemes hangsúlyozni, hogy e dokumentumok nagy része nem bír közvetlen jogi kényszerítő erővel, illetve az ezektől való eltérést jogi eszközökkel nem szankcionálják. Ez lényegében annak az elfogadását jelenti, hogy a NAT-hoz való intézményi alkalmazkodás fokozatosan, a rendszer különböző pontjain eltérő hatékonysággal történik. Annak, hogy a tartalmi szabályozás két legfontosabb dokumentumát – a NAT-ot és az érettségi vizsga szabályzatát és követelményeit – nem az illetékes minisztérium, hanem az efölötti irányítási szint, a kormány fogadja el, két komoly előnye van. Az egyik az, hogy garanciát ad azoknak a szereplőknek az érdekeik érvényesítésére, amelyek a közoktatásért felelős minisztériumon keresztül kevésbé lennének erre képesek (így például a szakképzési szférának). A másik előny az, hogy ez nagyobb stabilitást és legitimitást ad az alapdokumentumoknak.

A tartalmi szabályozás egyéb, kisebb jelentőségű vagy csupán egy-egy részterületre (pl. speciális oktatás vagy kisebbségek oktatása) vonatkozó dokumentumait a közoktatásért felelős miniszter adja ki, de itt is kötelező konzultációk után. A tartalmi szabályozás alapvető dokumentumaival kapcsolatban nagyon erős jogai (vétójoga) van az Országos Köznevelési Tanácsnak (OKNT), amely a szakmai szervezetek, a tanárképző intézmények és a tudományos kutatás képviselőit foglalja magába. Ez azt jelenti, hogy az oktatás tartalmának a meghatározásáról folyó konzultációba bevont társadalmi partnerek köre meglehetősen szűk, illetve ezeket egy jóval kisebb hatalommal rendelkező testületen, a Közoktatáspolitikai Tanácson keresztül vonják be.

Ami a fejlesztő vagy ellátó szerepkört illeti, a közoktatásért felelős miniszternek e területen a törvény által világosan meghatározott feladatai vannak. Ezek közül a legfontosabb talán az, hogy gondoskodnia kell arról, hogy az iskolák számára megfelelő számú és minőségű programkínálat álljon a rendelkezésére. Noha minden iskolának saját programmal kell rendelkeznie, és joga van ezt saját magának kifejlesztenie, a központi kormány azt természetesen nem várhatja el tőlük, hogy ehhez saját fejlesztő kapacitással rendelkezzenek és a fejlesztő munkát maguk végezzék. Ezért az ún. mintatantervek központi kínálatát hozza létre, amiből az iskolák szabadon válogathatnak.

A mintatantervek kínálatának a megteremtésében a legnagyobb felelősség a minisztérium kutató-fejlesztő intézetére, az Országos Közoktatási Intézetre (OKI) hárul, bár emellett más csatornákon is keletkezhetnek mintatantervek. Fontos hangsúlyozni, hogy az OKI felelősségének pontos tartalmát e területen semmilyen jogszabály nem definiálja, így a kutató-fejlesztő szervezet önállóan határozhatja meg saját felelősségét. Ez három alapvető területre terjed ki: (1) e tantervek standard formájának a meghatározására, (2) a tantervek értékelésére és (3) a felhasználók rendelkezésére bocsátására. E három feladat mindegyikének a megvalósításában jelentkeznek nehézségek, amelyek – mint látni fogjuk – jellegzetesen eszköz-problémák.

Az iskolai munka tartalmi szabályozásában meghatározó maguknak az intézményeknek a felelőssége. Az iskolai tanterveket[31] ugyanis minden iskolának magának kell megalkotnia, akár úgy, hogy valahonnan kész tanterveket vesz át, ezeket kisebb vagy nagyobb mértékben adaptálva saját feltételeihez, akár úgy, hogy maga alkot meg tanterveket. Ez utóbbi legfeljebb az iskolák valamivel több, mint egy tizedére jellemző. Az iskolák saját helyi tanterveiket a NAT követelményei valamint a 10. évfolyam végén letehető alapműveltségi, illetve az érettségi vizsga követelményeinek megfelelően kell, hogy megalkossák.

A helyi tantervek valójában egy tágabb, iskolai szintű dokumentum, az un. pedagógiai program részét alkotják (az iskoláknak 1998-ra kellett elkészíteniük saját pedagógiai programjukat). A pedagógiai program tartalmát a közoktatási törvény szabályozza, e területen tehát az iskolai felelősség országosan meghatározott keretek között érvényesül. Eszerint ennek az iskolai szintű dokumentumnak a következőket kell tartalmaznia: (1) az oktatás célját, (2) az iskola helyi tantervét, (2) a differenciálást és kompenzálást célzó tevékenységeket, (4) az ifjúságvédelemmel kapcsolatos tevékenységeket, (5) a szakképzési programokat. A legjelentősebb ezek közül nyilván a helyi tanterv, amely ugyancsak a közoktatási törvény szerint a következőket foglalja magába: (1) az egyes évfolyamokon tanított tantárgyak, illetve választható és kötelező tevékenységek óraszámát és az egyes tantárgyak követelményeit, (2) a tankönyvek és taneszközök kiválasztásának az elveit, (3) a magasabb évfolyamra lépés feltételeit, (4) az iskolai értékelés formáit, (5) a kisebbségek oktatásának a tartalmát.

Az első fejezetben már említettük, hogy az iskolai pedagógiai program, és ennek részeként a helyi tanterv az iskolafenntartó jóváhagyásával lép életbe. Ez azt jelenti, hogy a tartalmi szabályozásban a helyi fenntartói szintnek is komoly felelőssége van. E felelősség gyakorlása ugyancsak központilag szabályozott. A közoktatási törvény ugyanis egyfelől meghatározza azt, hogy a fenntartó mit vizsgálhat és mit nem, az iskolai program elfogadásánál. Másfelől e folyamatba a fenntartóknak kötelezően be kell vonniuk egy másik fontos szereplőt, az un. közoktatási szakértőket. A közoktatási szakértők olyan személyek, akik egy országos szinten meghatározott listán szerepelnek, azaz szaktudásukat az országos hatóság garantálja. A helyi hatóságok azonban szabadon eldönthetik, hogy e listáról kit kérnek fel arra, hogy a helyi pedagógiai programokról szakvéleményt adjanak. Meg kell jegyezni, hogy a központi adminisztráció több éven keresztül alig fordított figyelmet arra, hogy a közoktatási szakértők megfelelő szakmai felkészítést kapjanak és hogy csak megfelelő szakmai szűrőkön keresztül kerülhessenek fel az országos listára.

Érdemes külön hangsúlyozni, hogy különböző szereplők között oszlik meg a felelősség azért is, hogy az iskolák helyi programjai összhangban legyenek a Nemzeti alaptantervvel. Emellett a felelősség tartalma sincs egyértelműen definiálva. Ez ugyanis felfogható úgy is mint jogszerűségi probléma, de úgy is, mint szakmai-pedagógiai probléma. Amennyiben jogszerűségi problémának tekintjük, úgy első fokon a helyi önkormányzat, másod fokon a megyei közigazgatási hivatal felelősségéről van szó. Amennyiben szakmai-pedagógiai problémának tekintjük, a tantestület, az iskolaigazgató és a szakértők felelősségéről van szó. Ezzel kapcsolatban azt kell hangsúlyozni, hogy a jogi és a szakmai-pedagógiai kontrollt Magyarországon tudatosan választották szét, szemben azokkal az országokkal, ahol adminisztratív jogokkal rendelkező felügyelők működnek. Emiatt annak a valószínűsége, hogy egy-egy iskola helyi tanterve nem felel meg az országos előírásoknak, nyilván jóval nagyobb, mint ott, ahol az ezért való szakmai és jogi felelősség egy kézben van.

Ami a tankönyvekkel való ellátást illeti, Magyarországon e területen piaci szabályozás érvényesül, azaz a megfelelő minőségű és mennyiségű tankönyvkínálat megteremtését a kiadói szféra piaci érdekeltsége biztosítja, a tankönyvek kiválasztása és megrendelése pedig a fogyasztók, azaz az iskolák feladata. Ebbe a folyamatba a központi és helyi adminisztráció csak néhány ponton avatkozik bele. Az egyik legfontosabb ilyen pont az országos tankönyvlista évenként történő kiadása. A listára való felkerülés eljárását a közoktatási törvény keretei között egy miniszteri rendelet pontosan meghatározza. A felelősségi viszonyok e területen lényegében lehetővé teszik azt, hogy megfelelő mennyiségű és minőségű tankönyvkínálat álljon az iskolák és a pedagógusok rendelkezésére.[32] Érdemes még megemlíteni azt, hogy noha a tankönyvek kiválasztása az egyes pedagógus joga, ezt a jogukat csak az iskola pedagógiai programjával összhangban gyakorolhatják.

A tartalmi funkcióval kapcsolatos felelősségek megosztása, mint látható, meglehetősen koherens rendszert alkot, felelősség-átfedések nem nagyon vannak. A problémák nagyobb része inkább a rendszer újszerűségéhez és a szereplők emiatti tájékozatlanságához és gyakorlatlanságához kapcsolódik. Arra inkább találunk példát, hogy bizonyos elemekkel kapcsolatban – ilyen például a minta tantervek standard formájának a meghatározása – nem történt meg a felelősség definiálása, így az senkihez nincs allokálva.

Eszközök: Amíg a felelősségek a törvény értelmében elég pontosan meghatározottak, jóval több probléma van az eszközökkel. Központi szinten például csak részben állnak rendelkezésre azok a fejlesztő kapacitások, amelyek lehetővé tennék a megfelelő minőségű és mennyiségű programkínálat megteremtését.

A tantervi kínálat megteremtésével kapcsolatos problémák elemzése során feltétlenül meg kell különböztetnünk a NAT bevezetésének kezdeti és későbbi időszakát. A kezdeti időszakban a mintatantervek nagyon nagy mennyiségét kell kiadni, később ez a mennyiség csökken. A mintatantervek kínálatának a feladatával felruházott OKI például maga nem rendelkezik olyan fejlesztő kapacitással, hogy a kezdeti időszakban jelentkező igényt ki tudja elégíteni, ezért a legkülönbözőbb fejlesztő műhelyekkel kell szerződéseket kötnie mintatantervek előállítására.

Ami a mintatantervek standard formájának a meghatározását illeti, ennek egyik legfontosabb eszközévé Magyarországon egy sajátos szoftver, az ún. PROFIL program vált. Itt az egyik kérdés, amire választ kell adni, hogy vajon milyen mértékig kell és lehet a tanterveket standardizálni és vajon erre mennyire alkalmas egy számítógépes szoftver-rendszer. Ami az elkészült tantervek értékelését illeti, e területen van talán a legtöbb probléma. Olyan kérdésekre kell választ adni, mint (1) vajon a tantervek értékelése milyen kritériumok alapján történjen, (2) ki vegyen részt ebben, (3) az értékelés mennyiben kötelezze a fejlesztőket tanterveik átdolgozására. Ezek a kérdések egyelőre részben megválaszolatlanok. Végül ami a mintatanterveknek a felhasználókhoz való eljuttatását illeti, itt az OKI egyrészt a hagyományos információhordozókat, másrészt a modern telekommunikációs eszközöket használja. Kérdés, vajon ezek mennyire hatékonyan érik el a felhasználókat. Végül említésre méltó még az a kérdés is, vajon a felhasználóknak, azaz az iskoláknak mennyire áll rendelkezésre olyan tanácsadási szolgáltatás, amely segíti őket az új tantervek alkalmazásában.

Ami a megfelelő mennyiségű és minőségi tankönyvi kínálat megteremtését illeti, központi szinten a miniszter lényegében megfelelő eszközökkel rendelkezik arra, hogy ezt – az egyébként piaci – folyamatot befolyásolja. Az évente kiadott hivatalos tankönyv-jegyzék összeállítása, illetve ebbe a szakmai konzultatív testületek bevonása lehetővé teszi a kínálat befolyásolását, a szakmai szelekció elvégzését.

A központi szinttel kapcsolatban összefoglalva azt kell megállapítanunk, hogy miközben a decentralizált tantervfejlesztés számos eszköze már rendelkezésre áll, sok eszköz még hiányzik. A legnagyobb gond az, hogy nincsenek olyan részletesen kidolgozott (a kipróbálás és az értékelés elemeit is tartalmazó) és elfogadott fejlesztési minták, amelyeket egy-egy program kifejlesztésénél követni kellene. Emiatt a különböző helyeken kidolgozott és közzétett programok színvonala és kipróbáltsága nagyon egyenetlen.

A magyarországi tantervi reform egyik szűk keresztmetszetét kétségtelenül a megfelelő minőségű központi tantervi kínálat megteremtéséhez szükséges eszközök hiánya jelenti. Noha ezzel kapcsolatban megjelennek felelősség-meghatározási problémák (pl. abban, hogy ki vegyen részt a tantervek értékelésében) és érdekeltségi/elszámoltathatósági problémák is (pl. abban, hogy egy mintatanterv negatív értékelése esetén hogyan érhető el annak a módosítása), az eszköz-jellegű problémák a legsúlyosabbak. A tantervi szabályozás új rendszere csak akkor járulhat hozzá hatékony módon az iskolai tanulás és tanítás javulásához, ha a központi tantervi kínálat biztosításához szükséges intézményi feltételek rendelkezésre állnak.

Részben eszköz-problémának is tekinthető az, hogy a szabályozási, fejlesztési és ellátási mechanizmus nagyon új, ezért nehézség nélküli működése hosszabb szervezeti tanulási folyamatot feltételez. A Nemzeti alaptanterv implementálásának politikailag meghatározott határidői természetesen erre a tanulási igényre nincsenek tekintettel. Itt a reformok egy jellegzetes problémájáról, az időzítés problémájáról kell beszélni: a reform bevezetésének politikai határidői és az ehhez szükséges eszközök kialakításának az időigénye nincsenek egymással harmonizálva. Ezzel kapcsolatban felmerül egy alapvető kérdés: vajon hogyan lehetne segíteni a szervezeti tanulást, azaz miképpen lehetne a fejlesztésért és ellátásért felelős szervezeteket tanulásra és önfejlesztésre képesebbé tenni.

Hasonló eszköz-problémákról beszélhetünk helyi és intézményi szinten is. Mint láttuk, iskolai szinten a tantestületeknek kell elvégezni kisebb részben a programfejlesztés, nagyobb részben a program- adaptálás feladatait. Erre az intézmények jelentős része nem eléggé felkészült. Nyilvánvaló, hogy ebben a tanártovábbképzés kialakuló új rendszere – amihez a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán nagyon jelentős erőforrásokat allokáltak – sok segítséget ad, azonban maga a rendszer még jórészt kiépítetlen.

Ami a helyi, intézményfenntartói szintet illeti, talán itt jelennek meg a legkomolyabb eszköz-problémák. Említettük, hogy a fenntartóknak kell dönteniük az intézményi szintű programok elfogadásáról. Az intézményfenntartók jelentős része azonban nem rendelkezik azokkal az eszközökkel (szakértelem, információ, anyagi feltételek), hogy eleget tudjon ennek a felelősségének. Magát a tágabb pedagógiai programot általában képesek értékelni, ezen belül azonban a részletes tantervek szakmai értékelésére már gyakran nem képesek. E feladatot persze nem közvetlenül nekik, hanem – mint már említettük – az országos listán lévő, általuk meghívott külső szakértőknek kell elvégezniük, azonban láttuk, hogy e szakértők sincsenek feltétlenül birtokában az ehhez szükséges eszközöknek. Fontos megemlíteni, hogy a helyi tantervek értékelésének nincsenek eléggé kidolgozott kritériumai (pl. nem eléggé világos, hogy a szakértők csak a helyi tanterv jogszerűségét vizsgálják-e, vagy részletes szakmai értékelést is adnak). Érdemes utalni arra is, hogy a megfelelő szakértői szolgáltatáshoz való hozzájutás az iskolafenntartók számára pénzbe kerül, illetve hogy a szolgáltatások árát az állam nem szabályozza. Így előfordulhat, hogy egy-egy szegényebb iskolafenntartó nem tudja megvásárolni a megfelelő szakértői szolgáltatást, illetve az alacsony árban és ezzel együtt a szolgáltatás minimalizálásában érdekelt.

Említettük, hogy az eszköz-problémák részben a szervezeti tanulás, részben a reform-időzítés problémáihoz kapcsolhatók. Ezek valójában a magyarországi reformstratégia egészének a problémái. A tartalmi szabályozás magyarországi reformja ugyanis tartalmaz néhány olyan ellentmondást, amelyek sem szervezeti tanulással, sem jobb időzítéssel nem oldhatók fel. Ilyen például az a probléma, hogy a kisebb iskolafenntartókat olyan felelősséggel ruházták fel, amely olyan eszközöket igényel, amelyek a fenti módokon sem teremthetők meg. A kicsi önkormányzatoknál ugyanis valószínűleg hosszabb távon sem alakítható ki az a kompetencia, amely alkalmassá teszi őket az iskolai programok jóváhagyásához szükséges valamennyi szakmai értékelési feladatok ellátására. Erre a problémára a szakértők rendszerének léte sem ad megfelelő választ.

Mindezzel kapcsolatban meg kell fogalmaznunk azt az általános kérdést is, vajon a központi adminisztráció Magyarországon mennyire rendelkezik azokkal az eszközökkel, amelyekkel sikerre viheti a tartalmi szabályozás reformját, illetve hogy egyáltalán milyenek ezek az eszközök. Az nyilvánvaló, hogy a központi adminisztrációnak közvetlen hatalmi eszközei alig vannak. Kizárólag a szabályozás, a pénzügyi támogatások és a modell kínálat közvetett eszközeire támaszkodhat, azonban ezek egy része is csak hiányosan áll a rendelkezésére.

Érdekeltség, elszámoltathatóság: A tartalmi szabályozás országos szintű szereplői esetében az érdekeltség és az elszámoltathatóság lényegében biztosított. Így például, ha az országos szintű adminisztráció nem gondoskodik megfelelő tantervi kínálatról, ha a mintatantervek nem eléggé jó minőségűek vagy ha a tankönyvek rosszak és drágák, akkor rögtön olyan politikai nyomás keletkezik, ami kiváltja az e problémák orvoslását szolgáló cselekvést.

Helyi és intézményi szinten viszont már nem ennyire egyértelmű az érdekeltség és az elszámoltathatóság. Ha egy iskola rossz helyi tantervet dolgoz ki vagy rosszul választja meg a tankönyveket, egyáltalán nem biztos, hogy erre rövid távon bárki felfigyel. Itt az elszámoltathatóság legfontosabb szereplői a szülők, a helyi közösség és a külső szakértők. Ami a szülőket illeti, amíg a gyerekek tanulását szorosan nyomon követő középosztálybeli szülők általában érzékenyen reagálnak a rossz iskolai tantervi politikára, a hátrányosabb helyzetű körzetekben megvan annak a veszélye, hogy ez a fajta kontroll kevésbé érvényesül. A helyi közösséget, illetve a helyi önkormányzatot tekintve hasonló a helyzet: elsősorban a városi és azon belüli is a jobb feltételek között működő önkormányzatoktól várható, hogy odafigyeljenek a tantervekkel kapcsolatos iskolai szintű politikára. Ami végül a külső szakértőket illeti, az ő érdekeltségük abban, hogy az iskolai programokról szakmailag megalapozott véleményt adjanak, döntően piaci motívumoktól függ és nem minden esetben garantált. Ezt az érdekeltséget többféle módon is lehetne javítani, így például a szakértői szféra önszerveződésének és önkontrolljának erősítésével, a szakértői működés nyilvánosságának a növelésével, a szakértők közötti piaci verseny erősítésével, a szakértők és az iskolák közötti közvetlen kommunikáció bátorításával.

A szakképzés területén ezek a mechanizmusok ugyancsak hagynak kívánnivalót maguk után. A kamarák a gyakorlati képzést a szakképzési törvény alapján ellenőrzik ugyan, és az állam ezt anyagi forrásokkal támogatja is, ez az ellenőrzés azonban gyakran nem eléggé alapos. A kamarai ellenőrzésnek ugyanis nincsenek kialakult és általánosan elfogadott módszerei és procedúrái, így a kamarák nem mindig tudják pontosan, hogy mit és hogyan kellene ellenőrizniük. Emellett a nem eléggé világos érdekeltségi viszonyok hatására előfordul az is, hogy a kamara elnézi a képzés hiányosságait.

A helyi és intézményi szintű érdekeltséggel és elszámoltathatósággal kapcsolatban utalnunk kell arra a kérdésre is, vajon a nagy szabadsággal rendelkező helyi és intézményi szintű döntéshozók mennyiben érdekeltek abban, hogy a helyi tantervi programokat a Nemzeti alaptantervnek megfelelő országos követelményekhez hozzáigazítsák, illetve mennyiben vonhatók felelősségre akkor, ha ezt nem teszik. Korábban már utaltunk arra, hogy Magyarországon a szakmai és a jogi felelősség szétválik, és hogy nem működik olyan felügyeleti szervezet, amely ilyen jellegű kérdésekkel foglalkozna. Ez az eszközökre és az érdekeltségre is befolyással van. A szakmai értékelők (pl. a közoktatási szakértők) ugyanis nem rendelkeznek a jogi szankcionálás eszközével és nem is érdekeltek ebben, ugyanakkor a jogi kontrollt gyakorlók (pl. a megyei közigazgatási hivatalok) nem rendelkeznek pedagógiai kompetenciával és nem is érdekeltek ilyen jellegű értékelésben.

Általában megállapítható az, hogy az iskolai programoknak az országos követelményekhez való illeszkedésével kapcsolatos érdekeltség és a felelősségre vonhatóság a magyar rendszerben meglehetősen alacsony szintű. Így számos olyan intézmény van, amely – a fenntartója explicit vagy implicit támogatásával – olyan helyi programot dolgozott ki, amely valójában nincs összhangban a Nemzeti alaptantervvel. Ezzel kapcsolatban azonban ismét utalni kell arra is, hogy a magyar reformstratégia egyik fontos jellemzője a fokozatos alkalmazkodás elvének az elfogadása. Ennek fényében a sokféle helyi gyakorlat viszonylag tartós fennmaradása elfogadható lehet. Sokan az átalakuló vizsgarendszertől várják, hogy intézményi szinten megfelelő érdekeltséget teremtsen az iskolai programoknak az országos követelményekhez való hozzáigazításában.

Fontos megemlíteni, hogy az iskolák helyi programjai elfogadásának komoly hosszú távú finanszírozási konzekvenciái lehetnek (pl. egy drágább tantervi modell követése az évek előre haladtával egyre több pénzt igényelhet). Az önkormányzatok érdekeltsége abban, hogy ezt feltárják és ennek alapján döntsenek, nem mindig kielégítő, éppen amiatt, mert a pénzügyi konzekvenciák hosszú távon jelentkeznek. Az iskolai programok emellett alapvetően befolyásolják az esélyegyenlőséget is. Ennek a mérlegelésében ugyancsak hiányozhat az önkormányzati érdekeltség is.

Általános értékelés: Látható, hogy az oktatás tartalmával kapcsolatos funkció esetében a magyar oktatási rendszerben elsősorban minőségi és esélyegyenlőségi (méltányossági) problémák vannak. Azaz a jelenlegi rendszer nem tartalmaz elég garanciát arra, hogy az iskolák megfelelő színvonalú tantervi programokat kövessenek és ilyen tankönyvek szerint tanítsanak. A problémák legnagyobb része, úgy tűnik, nem a felelősség nem megfelelő allokálásához kapcsolódik, hanem egyfelől ahhoz, hogy a felelősséget gyakorlók nem mindig rendelkeznek megfelelő eszközökkel, másfelől ahhoz, hogy a felelősségi rendszer új és ezért az aktorok a felelősségüket még nem ismerik eléggé, illetve annak a gyakorlásához még nem szoktak hozzá eléggé. Felelősség-átfedések nem nagyon vannak, inkább az fordul elő, hogy bizonyos fontos dolgokért nincs sehova felelősség telepítve. A felelősség részben piaci szereplőknél van, azonban a piac relatív fejletlensége miatt ezek elszámoltathatósága és érdekeltsége egyelőre nem minden esetben garantált.

A tartalmi funkcióval kapcsolatos hatékonysági problémákról kevésbé beszélhetünk, bár kétségtelenül ilyen is megfigyelhető. Így például az a tény, hogy a program és tankönyvkínálat megteremtésébe bárki bekapcsolódhat és hogy ezen a területen nincs mennyiségi korlátozás, elkerülhetetlenül azzal jár, hogy a társadalom e kínálat megteremtésére az erőforrások jóval nagyobb hányadát áldozza, mint a legtöbb más ország. Ezek az erőforrások ráadásul nem egy esetben nem eléggé jó minőségű vagy csak nagyon kevés felhasználó által igényelt termékeket hoznak létre. Ez a probléma részben persze a minőségi szelekció erősítésével is kezelhető, hiszen a komolyabb minőségi szelekció a programfejlesztők egy részét mindenképpen eltántorítja attól, hogy meglévő szerény erőforrásaikat gyengébb minőségű új produktumok létrehozására fordítsák. Részben ugyancsak hatékonysági problémának tekinthető a tantervi reform lassú előrehaladása, vagyis az, hogy a NAT követelményei lassan jutnak érvényre. Ezt azonban inkább a reform implementációjának az ütemezésével kapcsolatos politikai döntés eredményének kell tekintenünk.

A magyar rendszer kétségtelenül a szabadság és a kezdeményezés értékeinek a megvalósításában a legeredményesebb. A közoktatás legtöbb szereplője nagy szabadsággal rendelkezik arra vonatkozóan, hogy szakmai elképzeléseit megvalósítsa, illetve a kezdeményező készséget különféle serkentő eszközökkel (pl. innovációs alapok támogatásaival) a rendszer közvetlenül is támogatja. Érdemes persze hangsúlyozni, hogy ezek az értékek sem érvényesülnek korlátlanul, hiszen az egyes szereplők kölcsönösen korlátozzák egymást. Így igaz ugyan például az, hogy iskolák – a laza központi kereteken belül – teljes szabadságot élveznek abban, hogy miképpen állítják össze saját programjukat, ezt azonban el kell fogadtatniuk fenntartójukkal. Az is igaz persze, hogy ha a fenntartó ezt elutasítja, nyitva áll előttük a bíróság előtti érdekérvényesítés lehetősége.

A problémák egy részét a szervezeti tanulás várhatóan orvosolni fogja, Másik részük azonban kisebb beavatkozást igényelhet a felelősségi viszonyokba, illetve az eszközök fejlesztését vagy az érdekeltség erősítését kívánhatja. Ami a felelősségi viszonyokat illeti, felmerülhet például a települési szintű tantervi felelősség tartalmának az újragondolása. Ami az eszközök fejlesztését illeti, központi szinten döntő fontosságú az, hogy a központi tantervi kínálat megteremtése megfelelő és elfogadott standardokat kövessen és a tantervek megfelelő értékelést követően kerüljenek ki a felhasználói piacra. Helyi szinten is nyilván fejleszteni kell a tantervi döntések szakmai hátterét. Ugyancsak nélkülözhetetlen helyi és intézményi szinten az érdekeltség fejlesztése abban, hogy az iskolák megfelelő programokat válasszanak ki, illetve azokat megfelelő szakmai színvonalon adaptálják helyi viszonyaikhoz. Emellett szükséges a helyi döntéshozók kompetenciájának és érdekeltségének a fejlesztése abban is, hogy az iskolák helyi programjainak az elfogadása során a minőségi szempontok mellett mérlegeljék az esélyegyenlőségi és a hatékonysági szempontokat is.

3.2.3 Iskolai infrastruktúra

Az első fejezetben láthattuk, hogy 1990-ben, az önkormányzati rendszer bevezetésével a közoktatással kapcsolatos állami szerepvállalás nagymértékben módosult. A többi területhez hasonlóan az infrastruktúra területén is megosztott felelősség érvényesül, azonban itt a központi szerep minimális: a felelősség döntő része az ellátásért felelős önkormányzatoknál van.

Érdemes hangsúlyozni, hogy Magyarországon az iskolai beruházások aránya meglehetősen alacsony, s hogy az iskolai épületállomány egy része igen rossz állapotban van. Emellett ezen a területen a települések és a településrészek között nagy eltérések lehetnek. A fejlesztési döntések lehetőségeit tehát behatárolja az erőforrások szűkössége.

Felelősség: Noha a közoktatás rendszerének működtetéséért az állam általános felelősséget visel, a szolgáltatás biztosítása a helyi önkormányzatok feladata. E feladatukat az önkormányzatok kétféle módon teljesíthetik: vagy saját intézmény fenntartásával, vagy pedig más intézményfenntartóval (egyház, alapítvány, magánszemély, másik önkormányzat) kötött együttműködési megállapodás megkötésével. Az állam automatikusan normatív támogatást ad minden olyan önkormányzatnak, amely úgy dönt, hogy iskolát tart fenn. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzatok viszonylag nagy szabadsággal dönthetnek arról, hogy létrehoznak-e iskolát vagy sem. E döntésükben lényegében csak azt kell mérlegelniük, vajon képesek-e az automatikus állami támogatást kiegészíteni, az ugyanis nem elég a költségek fedezéséhez. Mivel az állam meghatározza a közoktatási feladat-ellátás alapvető paramétereit, ami az épületekkel és eszközökkel szemben is meghatározott követelményeket támaszt, csak az az önkormányzat dönthet iskola létesítése és fenntartása mellett, amely az előírt paramétereknek megfelelő szolgáltatás többlet költségeit állni tudja.

A tanköteles korú gyerekek ellátása feladata minden önkormányzatnak. A körülbelül 3100 önkormányzat közül azonban csak 2400 tart fenn oktatási intézményt, a többi lakosai más önkormányzatok által fenntartott intézményekbe járatják gyermekeiket. Noha elvileg a nagyobb önkormányzatok is megtehetnék azt, hogy nem nyitnak iskolát, hanem más iskolafenntartóval kötnek megállapodást, ez nagyon ritka. Általában az a jellemző, hogy a kisebb települések is törekszenek iskolát fenntartani, aminek két oka is van. Egyrészt az 1990 után önkormányzatot kapott helyi közösségek örömmel fedezték fel az intézményfenntartás szabadságát, másrészt a kilencvenes évek elején nem önkormányzati iskolafenntartók még alig léteztek. Az önállóvá vált településekre az jellemző, hogy inkább önállóan látják el a feladatot, mintsem hogy társulnának egymással. Az önálló feladatellátásra való hajlamot erősíti az intézménylétesítés és fenntartás magyarországi rendszerére jellemző szubszidiaritás elv, ami ebben az esetben azt jelenti, hogy ha az anyagi lehetőségei megengedik, a legkisebb közösségnek is joga van bármilyen szolgáltatás működtetésére, miközben erre csak a nagyobbak vannak kötelezve. Ennek következtében például egy kisebb önkormányzat, amely csak az alapfokú szolgáltatás létesítésére kötelezett, megteheti, hogy „felfelé nyit”, azaz középfokú szolgáltatást is létrehoz.

Az önkormányzatok felelőssége megjelenik még az általuk fenntartott iskolák berendezésének, eszközeinek biztosításában is. Ez a kérdés természetesen tágabban az intézmények költségvetésének biztosításához tartozik, ám a fejezetnek ebben a részében megpróbáljuk más oldalról megközelíteni a kérdést.

1996-ig az iskolai infrastruktúra területén nem volt semmilyen komolyabb területi koordináció. Noha a törvény a megyék számára megfogalmazott ilyen feladatot, ehhez semmilyen eszközt nem társított. A közoktatási törvény 1996-os módosításával került sor a területi tervezés bevezetésére, amely megerősítette az infrastruktúra fejlesztésében a területi felelősséget. Ennek értelmében a megyei önkormányzatoknak hat évre szóló intézményfejlesztési tervet kell készíteniük. A megyei tervezés lényege, hogy az egy megye területén lévő települések egymással egyeztetve határozzák meg a megyében az oktatás intézményhálózatának és tartalmának fejlesztési elveit, amelyet az ágazatot érintő későbbi döntéseikben figyelembe kell venniük. Ezek a tervek azonban egyetlen esetet leszámítva nem bírnak jogi kényszerítő erővel. Ez az eset az, amikor az iskolaszerkezet vertikális szerkezetét érintő döntéseket hoznak (pl. négy évfolyamnál hosszabb középiskolák létesítése), ilyenkor ugyanis e döntést csak a tervvel összhangban lehet meghozni. Egyébként azt, hogy a települések fejlesztési döntéseikben e terveket kövessék, a pénzügyi támogatások eszközével próbálják meg elérni. Erre az 1996 után létrehozott megyei közalapítványok adnak lehetőséget, amelyek megtehetik azt, hogy csak akkor adnak támogatást a helyi fejlesztésekhez, ha azok összhangban vannak a megyei tervekkel. Gyakori megoldás, az, hogy csak azok az önkormányzatok juthatnak támogatáshoz, amelyek testületi határozatban elfogadják a fejlesztési tervet. A megyei fejlesztési tervek általában 1997 folyamán készültek el, a gyakorlatban tehát még nem lehet lemérni az intézkedés hatékonyságát. Tény az is, hogy politikai okok miatt – korábban nagyon nagy súlya és hatalma volt a megyei szintnek – a megyei szint koordináló funkciója törvényileg elég gyenge, de azt is a gyakorlat fogja megmutatni, hogy a települési önkormányzatok elfogadják-e vagy ellenállással reagálnak-e a koordináló funkció megerősödésére.

A megyei közalapítványok a központi költségvetésből növekvő támogatást kapnak. Erős igény van arra, hogy a központi költségvetés ne automatikusan adjon támogatást a közalapítványoknak, hanem ezt tegye ezt függővé attól, hogy azok valóban az országos stratégiai célkitűzések megvalósítását segítik-e elő, illetve valóban a megyei terveknek megfelelő fejlesztéseket támogatják-e.

Az infrastrukturális fejlesztés szempontjából - különösen ami a szakképzési rendszer fejlesztését illeti - jelentős kihívást jelent a kormányzati szintű felelősségi viszonyok 1998-ban történt átrendeződése. A szakképzési politika és a foglalkoztatási politika közötti kapcsolatok lazulása, az oktatási tárca felnőttoktatásért való felelősségének a megerősödése az infrastrukturális fejlesztéssel kapcsolatos politikát is új helyzetbe hozta. Így például lehetővé válik a szakképzés és az általános képzés helyi-területi fejlesztésére irányuló politikák jobb koordinálása. Ugyanakkor az a tény, hogy a foglalkoztatáspolitikán belül a munkaerőpiaci elemekkel szemben a szociális elemek erősödnek (Szociális és Családügyi Minisztérium), a képzési infrastruktúra fejlesztését is befolyásolhatja. Nem tisztázott például az, hogy a korábban létrehozott regionális képzési központok milyen szerepet kaphatnak egy ilyen irányú foglalkoztatáspolitikán belül, illetve ezek helyzetét hogyan érinti az oktatási tárca szakképzési felelősségének a megerősödése. Ugyanígy kérdés, hogy a megyei munkaügyi központok és a Szakképzési Alap feletti kormányzati ellenőrzés eltérő tárcákhoz kerülése milyen hatással lesz egy olyan rendszerre, amelynek korábban e kettő egy felelősségi rendszerhez tartozása meghatározó jellemzője volt (az Alap decentralizált részét ugyanis a munkaügyi központok osztották szét).

Eszközök: Az elmúlt évek tapasztalatai alapján elmondhatjuk, hogy az intézmények létesítését és fenntartását illetően sok esetben még a nagyobb önkormányzatok sem rendelkeztek elegendő eszközzel és megfelelő hozzáértéssel ahhoz, hogy a közoktatás alapvető céljait döntéseikben érvényre tudják juttatni.

Az egyik alapvető probléma az, hogy iskola építése esetén sem a beruházásról való döntést, sem a tervezést, sem a kivitelezést nem speciálisan oktatási szakmai kérdésként kezelik. Kormányzati szinten hiányoznak azok a rendeletek, amelyeknek meg kellene határozniuk, hogy épületében, felszereltségében mitől és mennyire más egy iskolaépület, miben különbözik más középületektől. Helyi szinten a döntéshozók a leggyakrabban nem végeztetnek megfelelő hatásvizsgálatokat, így például nem nézik meg a település népességszámának alakulására vonatkozó statisztikai mutatókat sem, hiszen a terveiket általában pozitív visszajelzések kísérik.

Mindezek később számos minőségi, és hatékonysági kérdést vetnek fel. Sok esetben nem a tanulók életkorának és a tanulási tevékenységnek kedvező épületek készülnek. Előfordul, hogy az építkezés után derül ki, hogy nincs a településen annyi gyerek, ahányra az iskolát méretezték, gazdasági nehézségek következtében megindulhat az elvándorlás, vagy egyre erősebben érvényesül a közeli nagyobb település jó hírű iskolájának elszívó hatása.

A nagyobb önkormányzatoknál, amelyek több iskolát tartanak fenn, számos módja elképzelhető lenne annak, hogy az iskolaépületek berendezését, ezek folyamatos pótlását és más azonos jellegű kiadásaikat is csökkentsék. A legkézenfekvőbb a már létező közbeszerzési eljárás kiterjesztése ezekre a beszerzésekre is. Bizonyos összeghatár fölött kötelező közbeszerzési eljárást lefolytatni – ilyen például egy iskola építése – ám semmi nem tiltja, hogy egy önkormányzat – saját döntése alapján – alacsonyabb összegek esetében is közbeszerzési pályázatot hirdessen meg. A közbeszerzési eljárás lényege a tevékenység átláthatóságának biztosítása mellett az olcsóbbá tétel is. Annak, hogy az önkormányzatok nem gyakran kutatnak fel, nem használnak ilyen lehetőségeket, számos oka van. Az egyik ok a hivatali dolgozók kompetenciahiánya, a másik valószínűleg az, hogy az önkormányzati irányítással kapcsolatos innováció még nem elterjedt, nem jellemző eleme a rendszernek. Érdemes utalni arra, hogy a közbeszerzési törvény nem régen született, az ennek megfelelő eljárások megtanulása ma is tart. Valószínű, hogy növekedni fog azoknak a szolgáltatóknak (tanácsadó cégeknek) a jelentősége, amelyek a helyi fejlesztési döntések meghozatalához megfelelő ismereteket és technikákat tudnak biztosítani.

A megyei közalapítványokkal kapcsolatban fontos jelezni azt, hogy ezek a legtöbb helyen nem eléggé felkészültek arra, hogy jelentős fejlesztési forrásokat hatékonyan - azaz a nemzeti és a helyi prioritások következetes figyelembe vételével, megfelelő pályázatási eljárások alkalmazásával és a fejlesztési pályázatok végrehajtásának megfelelő értékelése mellett - használjanak fel. A testületek általában nem rendelkeznek a hatékony forrásfelhasználás eszközeivel, nincsenek erre megfelelően felkészítve és nincs ehhez megfelelő színvonalon működő személyzetük. Emellett nem eléggé függetlenek a helyi politikától sem.

Érdekeltség, elszámoltathatóság: Helyi szinten a döntéshozók erős politikai érdekeltséggel rendelkeznek abban, hogy új iskolákat hozzanak létre vagy a meglévőket megőrizzék. Új iskola építésével növelik választóik komfortérzetét, s ezáltal nő népszerűségük és elfogadottságuk is. Ugyanakkor érdekeltek abban is, hogy ne vállaljanak magukra olyan költségeket, amelyeket később nem tudnak fedezni. A települések érdekeltsége arra, hogy egymással együttműködve, közösen működtessenek szolgáltatásokat, meglehetősen gyenge. Az együttműködésre való érdekeltséget a központi irányítás különböző eszközökkel (a megfelelő jogi keretek megteremtésével és pénzügyi támogatásokkal) segítheti. Ezek az eszközök részben már rendelkezésre állnak, részben azonban a jövőben kell tovább bővíteni őket. Törvényi szinten eddig is volt lehetőségük az önkormányzatoknak arra, hogy egymással együttműködési megállapodást kötve, társulva hozzanak létre és/vagy működtessenek oktatási intézményt. Ennek azonban a vele együtt járó külön normatív támogatás ellenére sincs még akkora súlya, hogy az önállóságot, az intézményalapítás szabadságát feladták volna a települések.

A problémák egy részére az oktatás megyei szintű fejlesztési tervezése, a jogi kötelezőség hiánya ellenére is megoldást hozhat. Ennek nyilvánvalóan pozitív hatása, hogy az eddig egymástól elszigetelten tevékenykedő települési önkormányzatok megismerik egymás terveit, szándékait az oktatási ágazaton belül, megindul közöttük egyfajta kommunikáció, aminek hatása bizonyosan túlmutat az oktatáson. Valószínűsíthető azért, hogy a települések fel fogják mérni, hogy a megyei tervezés számukra több előnnyel, mint hátránnyal jár: csökkenhetnek a területi egyenlőtlenségek, ami által javul az oktatás általános minősége, oktatási felelősségüket kisebb anyagi és eszköz ráfordításával is el tudják látni, s megmaradó forrásaikat másra tudják fordítani, ami által nő gazdálkodási hatékonyságuk.

Az önkormányzatok természetes módon érdekeltek abban, hogy fejlesztési döntéseik és beszerzéseik során minél kisebb költséggel minél jobb termékhez jussanak. Itt is lehet azonban ellenérdekeltség. Például hiába olcsóbb egyszerte több intézmény számára beszerezni dolgokat, ezzel gyakran azért nem élnek az önkormányzatok, mert az intézmények szintjén ellenállással találkozhatnak. Az önkormányzati érdekek érvényesítése, a költségvetés hatékonyságának biztosítása nem mindig élvez prioritást, ha más érdekek sérülhetnek.

Rossz fejlesztési és beruházási döntések esetén az önkormányzatok anyagi helyzete is megrendülhet. Az elmúlt években az a gyakorlat alakult ki, hogy a központi kormány csak akkor siet az önkormányzatok segítségére, ha saját hibájukon kívül kerültek nehéz helyzetbe. Egyébként a helyi lakosságnak kell viselnie a rossz döntések következményeit.

Általános értékelés: Előnyös, hogy az intézményi infrastruktúra tekintetében a felelősség a szolgáltatást igénybe vevőkhöz a lehető legközelebb van, s hogy a felelős szint tevékenységi szabadsága is meglehetősen nagy. A felelősség tartalma törvényileg jól definiált, ám alkalmazása még sok átmenetiséget jelez. A rendelkezésre álló eszközök ugyanakkor sok hiányosságot mutatnak, ami számos más problémát is indukál. Az emberi erőforrás gyengesége és hiánya okán egyenlőtlenségek, a finanszírozási gondok miatt pedig hatékonyság-problémák keletkeznek.

Az önkormányzatok érdekeltek a sikerben, ám érdekeltségük csak rövid távú, így hosszabb időszakot figyelembe véve a korábban sikeresnek tűnő intézkedések komoly gazdasági nehézségeket okozhatnak, amikor a gondok okozói már nem elszámoltathatók. A rendszer átláthatósága 1996 óta sokat javult, ám szellemi befektetéssel javítani lehetne az átláthatóság, és a hatékonyság mutatóit is.

3.2.4 Beiskolázás, tanulói továbbhaladás

A beiskolázást és a tanulóknak a közoktatási rendszerben való továbbhaladását tekintve a magyar közoktatási rendszerben éppúgy a különböző szintek közötti felelősség-megosztás érvényesül mint más területeken. A központi szintű szabályozás határozza meg az iskolába lépés életkorát, a tankötelezettség időtartamát és azokat az intézménytípusokat, amelyekben ez teljesíthető. Ugyancsak központi szinten történik annak a meghatározása, hogy az egyes szereplők milyen mozgástérrel és felelősséggel rendelkeznek a tankötelezettség teljesítésében. Ugyanakkor a helyi és intézményi szintű döntési autonómia ezen a téren is nagyon nagy. Egyfelől az intézmények nagy önállóságot élveznek a beiskolázással és a tanulói továbbhaladással kapcsolatos döntésekben, másfelől a helyi önkormányzatok viszonylag nagy önállósággal rendlelkeznek a különböző iskolaszervezési megoldások meghatározásában. Ez azt jelenti, hogy – a viszonylag tág törvényi keretek között – lehetőségük van meghatározni intézményeik képzési profilját és választhatnak a különböző hosszúságú és az alapfokú oktatáshoz különböző módokon csatlakozó középfokú képzési programok között is.

A beiskolázásra és a továbbhaladásra vonatkozó szabályok nagyon nagymértékben megváltoztak az elmúlt években a NAT és a közoktatási törvény ill. annak módosítása kapcsán. Az oktatásügyi reformok egyik legfontosabb célja az általános alapoktatás nyolcról tíz évre történő meghosszabbítása, azaz a specializált szakmai képzésbe való átlépés 2 évvel történő kitolása. Ugyanakkor a tanulói továbbhaladás lehetőségeit nagymértékben megváltoztatta az, hogy a középiskolák lehetőséget kaptak alsóbb évfolyamok indítására. A magyar iskolarendszerben egyfajta szerkezeti dereguláció zajlott le, aminek nyomán a horizontális mozgások lehetősége a közoktatási rendszer intézményei között a korábbiakhoz képest a tankötelezettség időtartamán belül is gyengült.

Az iskolaszerkezet és a munkaerőpiaci viszonyok bonyolultságát tekintve az egyének iskolaválasztási döntéseikhez viszonylag kevés támogatást kapnak, ezért meglehetősen nagy a nem kellően megalapozott döntések kockázata. Általában fejletlennek tekinthetők azok a mechanizmusok, amelyek a gazdaság és a munkaerőpiac igényeinek a képzés felé való közvetítését biztosíthatják.

Felelősség: Fontos hangsúlyozni, hogy a beiskolázásért való felelősség megosztása az egyes szereplők között némileg eltérő az oktatás különböző szintjein. Amíg az alapfokú oktatásban a szülők és az iskolák mellett a helyi önkormányzatoknak van szerepük, addig a középfokú oktatásban megjelenik a területi felelősség is.

A szülőt megilleti az iskola szabad megválasztásának joga. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ennek minden esetben érvényt is tud szerezni, ugyanis garanciát csak arra kaphat, hogy gyermekét a lakóhelyi körzetén belül működő iskolákban el tudja helyezni. Ha a lakóhelyi körzetén kívüli iskolába akarja küldeni gyermekét, akkor a szülői jog ütközésbe kerülhet az intézményeknek azzal a jogával, hogy meghatározzák a felvétel tanulmányi feltételeit (a felvételi követelményeket). A szülői választási lehetőségnek általában kedvez a fejkvótás finanszírozás.

Az iskola – az iskolafenntartó előírása alapján – általában csak azokat a tanulókat köteles felvenni, akiknek lakóhelye a körzetében található. Az iskolák színvonalkülönbségeire ill. keresettségének különbségeire az iskolakörzetek jellemzően nincsenek tekintettel, de a fenntartónak lehetősége van ennek figyelembe vételére (pl. a jelentkezők emelkedése esetében új osztályok indításának engedélyezése vagy a beiskolázási körzet átalakítása). Középfokú intézmények esetében a beiskolázási terület általában (elsősorban képzési iránytól függően) túllép a település határain, s jellemzően megyei vagy országos.

Az intézményeknek – saját döntésük alapján – joguk van felvételi vizsgát tartani, ami a középiskolák körében csaknem általános, de gyakran előfordul a speciális programokat nyújtó alapfokú intézményekben is. Igaz, nemrégiben egy miniszteri körlevél – a gyermekeket érő vizsgastressz miatt – ezt megpróbálta korlátozni. A felvételi vizsgát szervező középiskoláknak tiszteletben kell tartaniuk a központi szinten (a tanév rendjéről évente kiadott miniszteri rendeletben) meghatározott szabályokat. A tanév rendjéről szóló rendelet három, időpontját tekintve egymást követő felvételi eljárást enged meg: az előzetes, az általános és a rendkívüli felvételi eljárást.

Az alapfokú oktatásról a középfokú oktatásba való átlépés Magyarországon részben a lefelé építkező középiskolák, részben az alapoktatás időtartamát meghosszabbító reform miatt az egyik legnagyobb oktatásügyi problémát jelenti. Fontos hangsúlyozni, hogy a központilag meghatározott nagyon tág szabályok között szinte minden ezzel kapcsolatos döntést helyi szinten hoznak meg az iskolák és az iskolafenntartók. Ezért az alap és a középfokú oktatás közötti átmenetnek helyileg eltérő formái alakulhatnak ki.

Az általános alapoktatás meghosszabbítása miatt az egyik legjelentősebb kérdés a 9. és 10. évfolyamos oktatás lehetőségének a biztosítása. Az önkormányzatok a tankötelezettség teljesítése érdekében az általános iskolát végzett, de középiskolában továbbtanulni nem szándékozók számára kijelölhetik azokat az iskolákat, amelyek a 9. és 10. évfolyamon kötelező felvételt biztosítanak. A középfokú oktatásban az említettek mellett a területi szintnek jelentős és növekvő szerepe van. Egyfelől a területi (megyei) önkormányzatok feladata gondoskodni azoknak a fiataloknak a középiskolai oktatásáról, akik nem találtak helyet maguknak. Emellett a megyei szint köteles gondoskodni a kollégiumi ellátásról, a felnőttoktatásról, a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadásról valamint a felvételikkel kapcsolatos tájékoztatásról.

Az alapfokú oktatásból a középfokú oktatásba való átlépés, és általában a tanulói mozgások nyomon követését a magyar iskolarendszerben nehezíti a korábban említett szerkezeti dereguláció. Ez ugyanis többféle kilépési és belépési pontot nyitott meg. Mivel a különböző intézmények különböző önkormányzatok felügyelete alatt működnek, a tankötelezettség betartatása nehezebb, mint ott, ahol a tanulók jellemzően egy iskolafenntartó intézményeiben végzik iskolai pályafutásukat. Előfordulhat például, hogy egy tanuló 10 éves korában az alapoktatásból átmegy egy másik település középiskolájába, majd ott lemorzsolódik. Ebben az esetben a lakóhely önkormányzata nem feltétlenül értesül arról, hogy a tanuló nem tesz eleget a tankötelezettségének.

A korábban említett megyei terveknek nemcsak a fejlesztés, hanem a beiskolázás területén is fontos szerepük van. Valójában ezek nem csak fejlesztési, hanem beiskolázási tervek is, amely meghatározzák azt is, hogy egy-egy település intézményei milyen szerepet játszanak a megfelelő képzési kínálat biztosításában. A megyei oktatási terveknek és az ezek megvalósítását szolgáló közalapítványoknak ily módon jelentős szerepük lehet az alap és a középfokú oktatás közötti átmenet szabályozásában, a tanulói utak alakításában és a hosszabb távú gazdasági igényeknek az oktatás felé való közvetítésében is.

A magyarországi szabályozásra a tanulói beiskolázást és a továbbhaladást tekintve is az átmenetiség jellemző. A bevezetés alatt álló NAT vertikális szerkezete ugyanis már a hosszabb általános alapoktatáshoz illeszkedik, ugyanakkor a legtöbb intézmény még mindig a rövidebb képzési szerkezetnek megfelelő szervezettel működik. Ezért ellentmondás van a vertikális tantervi ciklusok és az intézményi szerkezet között.

Végül a felelősségi problémák között érdemes megemlíteni azt a közigazgatási szakértők által esetenként hangsúlyozott tényt, hogy a magyar rendszerben nem elég jól működik a szubsztitúció intézménye. Azaz nincsen megoldva az, hogy abban az esetben, ha valamelyik önálló helyi szolgáltató (valamelyik önkormányzat) saját hibájából vagy külső okok miatt nem biztosítja az alapvető állampolgári jogok érvényesítéséhez szükséges szolgáltatást, akkor a szolgáltatásért való felelősség ellátása hogyan oldódjon meg. [33]

Eszközök: A szülők számára a szabad iskolaválasztáshoz elengedhetetlen a kellő tájékozódás és azt ezt lehetővé tevő önkormányzati ill. iskolai tájékoztatók. A középfokú intézmények megválasztását pályaválasztási tanácsadó kézikönyvek, és pályaválasztási tanácsadás segíti, de nagy jelentősége van mindkét esetben az informális információszerzésnek is. A megfelelő szülői tájékoztatás hiánya esetenként megnehezíti a konkrét iskola megválasztását.

Az intézmények számára a képzési kínálat kialakításához, a tananyagok kidolgozásához, a tanárok felkészítéséhez elengedhetetlen a széleskörű tájékoztatás és a szakmai szolgáltatások lehetősége. A középfokú intézmények többsége törvény adta jogával élve felvételi vizsgával veszi fel tanulóit. Ebből a szempontból meghatározó jelentőségű, vajon mennyire vannak birtokában olyan eszközöknek, amelyek igazságos és valóban a tanulói teljesítményt mérő kiválasztást tesznek lehetővé. A legtöbb iskola maga állítja elő azokat az eszközöket, amelyekkel a felvételt lebonyolítják és ezeknek az eszközöknek a minősége változó. Az intézményeknek lehetőségük van felvett tanulóik oktatásában a lemaradókkal való külön foglalkozásra, amihez ugyancsak megfelelő pedagógiai eszközök szükségesek.

A fenntartók számára nagy jelentősége van a tanulói mozgásokról szerezhető információknak (pl. a tankötelezettség vagy a középiskolába kerülés biztosításához). Ezen a téren tipikus gond, hogy bár a vertikális tanulói mozgások elég jól követhetőek a rendszerben, a horizontális mozgások követésére nincs megbízható módszer (ami egyszerre jelent problémát az esélyegyenlőség és a hatékonyság szempontjából is).

Viszonylag szerény eszközrendszer áll a közoktatás szereplőinek rendelkezésére a horizontális átjárhatóság biztosítására. A közoktatási törvény megfogalmazza azt a követelményt az iskolai pedagógiai programokkal kapcsolatban, hogy ezek biztosítsák az intézmények közötti horizontális tanulói mozgás lehetőségét, a fenntartók azonban általában nem képesek ilyen szempontból megítélni a programokat. Ezt elősegítheti az, hogy a különböző iskolák, így alap és középfokú iskolák is, együttműködnek a pedagógiai programjuk elkészítésében és közösen ügyelnek az átjárhatóság biztosítására.

Érdekeltség, elszámoltathatóság: Bár erre vonatkozólag nem rendelkezünk konkrét adatokkal, a tapasztalatok azt mutatják, hogy a szülők nem egyöntetűen élnek a szabad iskolaválasztás lehetőségével. A jobban tájékozott és tehetősebb szülők inkább hajlanak arra, hogy már az alapoktatás időszakában is maguk válasszák meg gyermekük iskoláját.

Az intézmények számára nagyobb városokban fontos ösztönző lehet a normatív finanszírozás, amennyiben ezt helyi szinten is alkalmazzák. Az ennek következtében beinduló iskolák közötti verseny növeli a beiskolázásban, a tanulólétszám megtartásában és növelésében való érdekeltséget. A jobb tanulói teljesítményt elérő iskolák ezen belül a hatékonyság elvének érvényesülésében érdekeltek, és igyekeznek fenntartani az erős szelekciót színvonaluk megtartása érdekében. Azokra az iskolákra, amelyek nagyobb számban iskoláznak be hátrányosabb helyzetű tanulókat, gyakran jellemző, hogy ennek megfelelően alakítják programjukat. Az ilyen iskolák számára ebben az esetben az lesz a siker kritériuma, hogy ezeket a gyerekeket bent tudják-e tartani az oktatásban és a motiváltságukat fenn tudják-e tartani. Ez azt jelenti, hogy bizonyos érdekeltség van az intézmények részéről a lemaradókkal történő külön foglalkozás megszervezésében is. Abban, hogy az idősebb tanulókkal a felnőttoktatás keretében foglalkozzanak, kisebb az érdekeltség, mert az erre szánt fejkvóta alacsony (egyharmada a normál oktatásénak). A középiskolai felnőttoktatás valamivel kedvezőbb helyzetben van, a pályamódosítások ill. a szakmunkások számára az érettségi bizonyítvány megszerzésének igénye az érdekeltségi problémák ellenére is életben tartja az intézményeit.

Az iskolafenntartói érdekeltséget a tankötelesek beiskolázásában és iskolában tartásában valamint az alapfokról a középfokra való átmenet és a horizontális átjárhatóság biztosításában részben a finanszírozás, részben a jogi előírások garantálják. Ezek a garanciák azonban nem mindig bizonyulnak elégségesnek. Így például az önkormányzatok – noha ez törvényi kötelességük – nem mindig fordítanak kellő figyelmet arra, hogy az ötéveseket bevonják az iskola-előkészítő foglalkozásokba vagy arra, hogy a 14-16 éves korban lemorzsolódókat továbbra is az iskolában maradásra bírják. Az ezzel kapcsolatos külső ellenőrzés gyenge. A tankötelezettség 18 évre való felemelése, amiről a most iskolába lépők esetében az 1996-os törvénymódosítás rendelkezett, ezt a problémát felerősítheti.

Az alap és középfokú oktatás közötti átmenet zavartalanná tételében a fenntartói érdekeltség szintén nem túl erős, bár az ezzel kapcsolatos szülői elégedetlenség esetleges erősödése ezen változtathat. Végül meglehetősen gyenge a horizontális átjárhatóság biztosításában való érdekeltség is, bár ez gyakran a megfelelő eszközök hiányához kapcsolható. A kisebbségi tanulók oktatásához bizonyos mértékű anyagi érdekeltségük fűződik, ezzel szemben iskolarendszerű felnőttoktatás biztosításában már nincs megfelelő fenntartói érdekeltség. Nem meglepő, hogy a fenntartói érdekeltség gyenge abban, hogy iskoláikban más településekről érkező tanulókat fogadjanak, bár e területen léteznek finanszírozási incentívák. A megyei önkormányzatok érdekeltsége elsősorban szintén a törvényi kötelezettségek teljesítéséből fakad, de mivel általában érdekeltek saját befolyásuk növelésében, szívesen vállalnak feladatokat ezen a területen. A megyei tervezés és a közalapítványok révén erre újabban lehetőségük nyílik.

Általános értékelés: A decentralizált oktatásirányítás jelentős mértékben megnövelte az egyes szereplők mozgásterét és lehetőségeit, javítva ezzel egyfelől a rendszer egészének szabadságfokát, a kínálat szélességét, ill. az oktatási intézmények között meginduló verseny következtében sok helyen az oktatás kínálatának színvonalát is. Ellentmondásban van azonban a rendszerben a hatékonyságot elősegíteni hivatott decentralizált irányítási eszközrendszer az esélyegyenlőség megvalósításának igényével – mind a szabályozásban, mind a gyakorlatban. A hatékonyság szempontjából előnyt jelent a piaci logika érvényesülésével megindult intézmények közötti verseny, ennek azonban komoly kihatásai vannak az esélyegyenlőség alakulására nézve. Esélyegyenlőségi problémákat eredményez az intézményközi verseny mellett (ill. részben annak következményeképpen) rendszerszinten az intézményszerkezet alakulása, s a tény, hogy ennek következtében az elmúlt években megnőtt a továbbtanulás felé vezető tanulási utak korai elágazásának a relatív súlya.

Hatékonysági problémára a lemorzsolódási adatokból lehetne következtetni. Ezek nem jeleznek jelentős romlást az elmúlt években. Hatékonysági problémát jelenthet az is, ha sokan nem képességükhöz vagy érdeklődésükhöz közel álló pályát választanak maguknak – ez a tanulók kb. negyedét érinti. Elsősorban az alacsonyabb presztízsű iskolatípusokba bekerülőket jellemzi a kényszer-pályaválasztás. A szintén hatékonysági problémaként is értelmezhető átjárhatósági problémák egyelőre inkább az 5. és 8. évfolyam között jelentkeznek, mivel ezt követően egyelőre kevesen szeretnének pályát illetve iskolát vagy képzési irányt váltani. Hatékonysági deficitet jelent az is, hogy még mindig nagy számban iskoláznak be 14 éves tanulókat a szakmunkásképző intézmények, akik csak a felnőttképzés keretein belül tudnak majd később konvertálhatóbb végzettséget (érettségit, vagy második szakmát) szerezni.

A rendszer átláthatósága szempontjából problémát jelent az, hogy a fenntartóknak és a koordinálásban szerepet játszó megyei önkormányzatnak a folyamatok követését lehetővé tevő adatok nem mindig állnak rendelkezésre. A tanulói mozgások követhetőségét központi szinten nehezítik a közoktatási statisztikai és információs rendszer működési zavarai.

3.2.5 Minőségbiztosítás

A minőségbiztosítás funkciója sajátos módon átmetszi a többi funkciót, hiszen a minőség kérdése az összes többi funkcióval kapcsolatban felvethető. Emiatt az itt említett témák esetenként máshol is előfordulhatnak. Az elemzés ebben a részében a minőségbiztosításnak az oktatás rendszer és az egyes szereplők szintjén megjelenő kérdéseire összpontosít.

Fontos megjegyezni, hogy a rendszer egyéb funkcióihoz hasonlóan a minőség biztosításának a rendszere is átalakulóban van és ezért sok szempontból köztes állapot jellemző. Az input kontroll intézményeit, így például az iskolákat és a pedagógusokat ellenőrző tanfelügyeletet már a nyolcvanas évek második felében megszűntették, ugyanakkor az output kontroll intézményei még nem stabilizálódtak. A decentralizált rendszernek megfelelő minőségbiztosítási mechanizmusok kiépítése még csak elkezdődött.

Felelősség: A minőség biztosításáért és értékeléséért való felelősségek köre törvényi szinten nagyrészt megfelelően szabályozott. Azt azonban, hogy e felelősségek hogyan érvényesülnek, – egy bevezetés alatt álló rendszerről lévén szó -, megfelelő módon még nem tudjuk értékelni. Egy másik probléma az, hogy a felelősségi rendszer kiépítése során a rendszer elemeinek kapcsolódása időben sokszor esetlegesen, és nem mindig összehangoltan történt. Ennek egyik példája az, hogy a közoktatás távlati fejlesztési stratégiája, amely a rendszer minőségének biztosításával kapcsolatosan fontos feladatokat fogalmaz meg, a közoktatási törvény és annak módosításai után került kiadásra. Bár a minőségbiztosítás egyre inkább jelen van az ágazati irányítás központi és helyi vezetőinek a gondolkodásában, ez nem mindig jelenti a felelősségeket és az ezekhez rendelt eszközöket illető konszenzust. Vannak emellett olyan, törvényben nem megfelelően lefedett területek is, amelyek gátolják a minőségbiztosítás érvényesülését: ilyen például az intézmények szakmai értékeléséért vagy a tantervi programok minőségéért való felelősség.

A közoktatási törvény meglehetősen pontosan megfogalmazza a közoktatás egyes szereplőinek értékeléssel kapcsolatos feladatait. Az országos illetve térségi értékelés a törvény értelmében alapvetően az országos mérési feladatokon keresztül történik, ennek nem célja az egyes intézmények értékelése. Ez utóbbinak a felelőssége az iskolafenntartóké, amelyek viszont nem értékelhetik az egyes pedagógusok munkáját. Ez utóbbiért a munkáltató, azaz az igazgató felel. A törvény részben azt is meghatározza, hogy az intézmények értékelése milyen eszközökkel történhet.

Ami az országos értékelési feladatokat illeti, ennek ellátására országos pedagógiai szolgáltató intézmény kaphat az oktatási tárcától megbízást, de erre törvényi felhatalmazás illetve kikötés nincsen. Ma ezt az Országos Közoktatási Intézet a maga hatáskörében alakítja ki. Ennek két központja végzi a NAT követelményeihez és az új érettségihez igazodó mérések standard feladatbankjainak kialakítását. A mérések területi megszervezéséért felelős intézmények ma még nem álltak fel. A vizsgáztatásra jogosult szakértőket egy országos névjegyzék tartalmazza, azonban az ebbe való bekerülés feltételeinek a meghatározása és a vizsgáztatók standard felkészítése ma még kialakítás alatt áll. A területi minőségbiztosítás olyan szempontjai, mint a területi mobilitás, az esélyegyenlőség és a munkaerőpiaccal való kapcsolat, a megyei fejlesztési tervek útján érvényesülhetnek, bár – amint korábban láttuk – erre jogi garancia nincsen.

A tankönyvek és taneszközök a pedagógiai munka minőségének fontos tényezői: az ezek minőségéért való felelősség szintén országos szintű. E területen, mint azt a tartalmi szabályozást leíró részben ismertettük, részben piaci mechanizmusok hatnak, részben azonban közvetlen formális felelősség is érvényesül. Az országos Tankönyv- és Taneszköz Tanács (TTT) számára miniszteri rendelet írja elő a tankönyvek minősítésének a kritériumait, ez azonban csak laza kereteket jelent, amin belül a TTT-nek komoly önálló mozgástere van. Ez nem zárja ki azt, hogy olyan zárt, bizonyos szakmai értékek jegyében működő és másokat elutasító minősítések történjenek, amelyek nincsenek minden esetben tekintettel a felhasználók igényeire és tapasztalataira, valamint kevéssé veszik figyelembe azokat a piaci szempontokat, amelyekre egyébként a rendszer – egy hosszabb távú minőségkritérium érvényesítésének igényével – alapozva van.

Az iskolák pedagógiai munkájának értékeléséhez a jogi szabályozás adott ugyan, de az e felelősség gyakorlásában legfontosabb iskolafenntartók számára hiányoznak az ennek gyakorlása módját és feltételeit megszabó végrehajtási rendeletek (ennek kockázatairól a későbbiekben még szó lesz). Ide tartozik az a probléma is, hogy az iskolai szintű pedagógiai programok elfogadása előtti szakértői vizsgálatot tekintve egyelőre nincsenek standard követelmények, így arra sincs előírás, hogy a minőségbiztosítás miképpen jelenjen meg az iskolai dokumentumokban. Ez lehetővé teszi, hogy a fenntartó által felkért szakértők munkájuk során ezt a szempontot egyáltalán ne érvényesítsék. Ez annál is inkább lehetséges, mivel az Országos Szakértői Névjegyzékbe kerülés szabályozása nem tér ki a szakértők tartalmi munkájának, a munkára való felkészítésük, továbbképzésük tartalmi és módszertani oldalainak figyelembe vételére. A szakértői rendszer szabályozásának sok tekintetben utólagos és ma sem lezárt folyamata ma még nem nyújt kellő garanciát arra, hogy az oktatás minőségének az iskolai szintű pedagógiai programokban megjelenő biztosítása megvalósuljon.

A szakértői tevékenység szabályozásának lényege az, hogy a szakértők szakmai véleményt fogalmaznak meg, de döntési jogosultságuk nincsen. Az értékelés alapján a döntést az iskola fenntartójának kell meghoznia. A helyi felelősségek tág körének alapelvéből kiindulva ez a megoldás logikus. Probléma abból adódhat, hogy a fenntartó számára nincsen szabályozva az, hogy mit jelent és hogyan hajtható végre a szakmai ellenőrzés (az elszámoltathatósággal kapcsolatos részben később erről is bővebben szó lesz még).

Az oktatási intézményekben folyó munka minőségéért való felelősség megoszlik a fenntartó és az intézmény felelős vezetője, az iskolaigazgató között. Ez a rendszer lényegéből következik és azzal konform, de az intézményvezetők számára komoly korlátot jelent a pedagógusok értékelése szempontjából, hogy ő a munkáltatójuk. A pedagógusok közalkalmazotti státusa miatt igen szűk a játéktere annak, hogy a minőségi szempontokat az előmenetelben érvényesíteni lehessen, a szabályozás által megadott lehetőségekkel való élést pedig csak az önkormányzaton keresztül tudja érvényesíteni az igazgató (ennek ott a rendelkezésre álló anyagi eszközök szűkössége is korlátja lehet).

A szakképzés területén a minőség biztosításának fontos eszköze az Országos Képzési Jegyzék valamint az a tény, hogy a központi szinten kidolgozott képzési programokat a taneszközökre vonatkozó előírásokat is tartalmaznak. Korábban szó volt arról is, hogy a gyakorlati képzés ellenőrzésében és a minőségével kapcsolatos problémák feltárásában növekvő szerepe van a gazdasági kamaráknak.

A magyar közoktatási rendszer minőségét jelentősen befolyásoló felelősségi tényezők között meg kell továbbá említeni a minőség és a finanszírozás közötti kapcsolatot. Az intézmények költségvetését az iskolafenntartó fogadja el és biztosítja. A költségvetések az eddigiekben – mint ahogy azt az 1. fejezetben leírtuk – alapvetően a megelőző bázisidőszak költségvetésén alapultak. Az intézmény működésének pénzügyi biztosítása 1998-tól az iskolai szintű pedagógiai programokban leírtak teljesítéséhez kötődik, ez e programok egyik legfőbb funkciója. Nincs azonban előírás arra, hogy a költségvetés és a minőségi követelmények vállalása és azok teljesülése között bármilyen kapcsolat legyen. Ez megnehezíti, hogy az intézményfenntartó szakmai és pénzügyi felelőssége között kapcsolat teremtődjék.

Végül a felelősségi problémák között itt is érdemes a szubsztitúciós funkció gyengeségének korábban már említett problémáját. Azaz amennyiben valamelyik helyi önkormányzat saját hibájából vagy külső okok miatt nem biztosítja az oktatási szolgáltatás elfogadható minőségét, akkor nincs eléggé egyértelműen meghatározva az, hogy ilyen esetekben mit lehet tenni és kinek kell cselekednie, illetve nincs bejáratott formája annak, hogy ha ez a cselekvés eredménytelen, akkor a feladatellátás hogyan oldódjék meg.

Eszközök: A minőségbiztosítás országos felelősségét illető eszközök jelentős része ma már a rendszer rendelkezésére áll, számos területen azok kialakítása most folyik, és összehangolásuk nem problémamentes. A NAT implementációs folyamata még csak most kezdődött el, s ezért annak intézményei és szereplői ebben az időszakban töltik ki azt a mozgásteret, amelyet a szabályozások és a keretlehetőségek adnak a számukra. Néhány olyan problématerületre érdemes itt felhívni a figyelmet, amelyre vonatkozóan már rendelkezünk bizonyos tapasztalatokkal.

A minőségbiztosítás kormányzati szintű befolyásolásának legfőbb korlátja az, hogy az alkalmazott eszközök széttöredezetten érvényesülnek, gyakran nem világosan definiált célokat szolgálnak. E probléma megoldására a szaktárca kezdeményezésére a hazai minőségbiztosítással foglalkozó szakemberek, szakmai testületek és piaci szereplők bevonásával jelenleg folyik egy intenzív problémafeltáró munka, amelynek célkitűzése egy, a minőségbiztosításra vonatkozó átfogó kormányzati stratégia megfogalmazása. Ennek megvalósulása a szándék politikai támogatottságának függvénye.

Az oktatás területi szintű minőségének biztosítását is szolgálja a megyei tervezés rendszere, illetve a tervek megvalósulását szolgáló közalapítványok. Ezek jelentős eszközei lehetnek egy hosszabb távú minőségi fejlődésnek. Ez az eszköz igen alkalmas arra, hogy biztosítsa az országos standard követelményeknek, valamint az adott terület társadalmi-gazdasági feltételrendszerének, sajátos igényeinek egyidejű teljesítését. Problémája az, hogy a magyar oktatási rendszert jellemző jelentős területi egyenlőtlenségek, a háttérfeltételek igen eltérő volta miatt ezek az eszközök éppen ott szűkek, ahol a legnagyobb szükség volna a kompenzálásra. Emiatt a hátrányos helyzetű, gazdaságilag elmaradott régiók számára biztosított eszközök igen csekélyek, nem teszik lehetővé az esélyegyenlőség szempontjának érvényesülését. Igaz, a felismert fő problémákra évenként megállapított központi eszközök állnak rendelkezésre, ez azonban közvetlenül az iskolák és a kormányzat között ver hidat, az elmaradt régiók egészének fejlesztésére jelenleg nincsenek célzott eszközök.

A minőségbiztosításban helyi szinten meghatározó jelentősége van a közoktatási szakértőknek és a vizsgáztatásra jogosult szakértőknek. Ezek munkája színvonalának a biztosítása, egységes képzésük, a képzési programok kidolgozása ma még kellően nem megoldott. A kormányzat által pályázati úton életre hívott továbbképzésekre állami, önkormányzati intézmények és piaci szereplők egyaránt vállalkozhatnak. Ez biztosítja az eszközök sokszínűségét és fokozza hatékonyságukat, azonban e képzések külső értékelése hiányos, ez utóbbinak nincsenek meg a kritériumai.

A minőségbiztosítás pedagógiai folyamatában kulcsszerepe van az intézmények értékelésének, ami az intézményfenntartó feladata. A települési önkormányzatoknak nem önkormányzati iskolák esetében is vannak eszközei a törvényességi ellenőrzés keretein belül. Az önkormányzatokban a felelős személyek kompetenciái a település nagyságával összefüggésben igen eltérő módon vannak jelen, de még megfelelő szakmai háttér esetén is hiányzik az intézményértékelés megfelelő módszertana, kultúrája. Ez megnehezíti az értékelők kínálati piacán való eligazodást, és nem ösztönöz, vagy – takarékossági megfontolások miatt – gyenge minőségű intézményértékelés vagy komplex települési oktatás-értékelés igénybevételére ösztönöz.

Az intézmények igazgatói az iskolák egyszemélyi felelős vezetői, a pedagógusok munkáltatói. Az e felelősségük gyakorlásához szükséges anyagi eszközök tekintetében azonban az önkormányzattól függenek. Ez korlátozza tevékenységükben a minőségi követelmények szuverén alkalmazását. Bár ez nem akadályozza a pedagógusok munkájának szakmai értékelését, amelyet a szakmai munkaközösségekkel együttműködésben gyakorolnak, de a következményeket illetően – mint ahogy azt a közalkalmazotti jogviszony kapcsán és a hiánygazdaságból adódó szűkös lehetőségek során már említettük – eszközeik igen korlátozottak. Az igazgatók iskolai minőségbiztosítási kompetenciájukat az iskolai vezetőképzés rendszerében fejleszthetik; ez a terület a szakértőképzéshez hasonlóan részben piaci elemekkel működik, de azzal szemben a vezetőképzésnek komoly hagyományai vannak és itt az infrastruktúra és a programkínálat innovációs szakasza már nagyrészt lezajlott. Így – időleges – problémaként csak az jelentkezik, hogy az iskolavezetők generációváltása jelentős, előzetes vezetői tapasztalatokkal nem rendelkező szakembereket hozott be az intézményi vezetésbe. Emellett a NAT bevezetése megnövelte az igazgatók igényét a pedagógiai-szakmai tartalmú továbbképzések iránt, a vezetőképzés rovására.

A magyar közoktatási rendszerben folyó középiskolai expanzió ugyancsak sajátos minőségi kérdéseket vet fel. A folyamat lényegében mostanáig spontán módon zajlott, tudatos oktatáspolitikai kezelésének eszközei részben az intézmények alapítására vonatkozó megkötések, másfelől a megyei fejlesztési tervek útján kerültek bevezetésre. Az intézmények oldalán ez intézményi politikai eszköztáruk bizonyos beszűkülését jelenti, másfelől egy sajátos kompetenciaproblémát vet fel: a középiskolákban addig elő nem forduló előképzettségű, motivációjú, szociális hátterű gyerekcsoportok kezelésének problémáját. Ennek pedagógiai-módszertani kérdéseire jelenleg nincs a rendszernek válasza, az intézmények egyenként küzdik ki saját megoldásaikat.

Érdekeltség, elszámoltathatóság: A minőség biztosításában való érdekeltség és a minőségproblémákért való elszámoltathatóság kérdése a magyar rendszerben különös figyelmet érdemel. Az iskolák egyfelől komoly fogyasztói kontroll alatt működnek, másfelől a fogyasztói érdekeltség nem terjed ki valamennyi minőségelemre. Így például a tantervek szakmai koherenciája, korszerűsége jóval kevesebb figyelmet kap, mint amekkora ennek súlya az iskolák pedagógiai munkájában. Ez azonban minden valószínűség szerint a rendszer épp most folyó bevezetésével, a tantervek készítésével kapcsolatos időcsúszással kapcsolatos.

Az iskolai szintű minőség explicit módon jelenik meg a pedagógiai programokban, amely ezért mind a fenntartó, mind az igazgató és a pedagógus kollektíva, mind pedig a helyi társadalom számára alkalmas eszköze a minőség értelmezésének, a helyi minőségfogalom deklarálásának, valamint mértéke a minőség teljesülése feltételének, azaz egyszersmind az elszámoltathatóságnak is. Mivel azonban rendszer szinten hiányoznak a megfelelő indikátorok, ez megnehezíti azt, hogy a helyi minőség megfelelő módon összehasonlítható legyen, s hogy ezáltal kezelhetőek legyenek a hatékonyság és az esélyegyenlőség problémái. Az, hogy nem áll rendelkezésre eszköztár az iskolai programokban vállalt minőség viszonyítására más, a fenntartó által működtetett intézmények programjaival, illetve az adott iskolában vállaltak teljesítésével, gátolja az intézmény érdekeltségét is a minőség javításában. A decentralizált és plurális iskolafenntartás alapjában teljesíti a nyilvános elszámoltathatóság érvényesülését, a szektor általános alulfinanszírozottsága és a jelentős területi gazdasági különbségek miatt azonban a minőségi problémák kezelésének nincsenek meg a következményei.

A pedagógiai folyamatok minőségére vonatkozó információk fontos forrásai az országos mérési eredmények. Ezek társadalmi nyilvánossága nagy, és ez fontos eszköze az oktatásért érzett társadalmi felelősség érvényesülésének. A magyar és nemzetközi standard mérési eredmények (Monitor, IEA) romló tendenciái ma élénk vita tárgyai a szakmán belül is. A viták elsősorban arról folynak, hogy mit jelentenek a mérési eredmények és tendenciák, hogy abban milyen mértékben mutatkoznak meg az oktatási rendszer reformjának, illetve a nagy társadalmi átalakulásnak a kísérőjelenségei.

Több más országhoz hasonlóan általában jellemző, hogy a választott testületek inkább érdekeltek a rövid távú politikai elszámoltathatóságban, mint a minőség hosszú távú biztosításában. Országos szinten például nem jellemző az, hogy a miniszternek a közoktatás minőségi, értékelési problémáiról kellene számot adnia a kormány vagy az országgyűlés előtt.

Általános értékelés: A magyar közoktatás rendszerében kiépülőben van a minőségbiztosítás egy új modellje, amely alkalmazkodik a helyi-intézményi önállóság feltételeihez. A minőségbiztosításért való felelősség megosztott, és elvileg megfelelően szolgálja a standard követelmények teljesülését és a helyi igények legitimitását. A minőség biztosításában szerepet játszó szereplők nem minden esetben rendelkeznek a megfelelő eszközökkel, gyakori az is, hogy nincs megfelelő kompetenciájuk feladatuk ellátására. E kompetenciahiányok egyrészt a rendszer nem teljes körű kialakultságával, sokszor kritériumok, akkreditációs eljárások, képzési formák hiányával függnek össze, másrészt az oktatási intézmények fenntartói irányításának szétaprózottságával, az emiatti szakmai feltételek nem elégséges voltával, amelyet tovább nehezít a területi egyenlőtlenségek által determinált anyagi szűkösség.

Az iskolafenntartók értékelési felelősségének számos előnye van. Ennek társadalmi nyilvánossága biztosítja az intézmény szakmai függetlenségét és szabadságát, komoly demokratikus érték és a minőség legszélesebb kontrollját biztosítja, ugyanakkor lehetővé teszi a helyi erőforrások hatékonyabb felhasználását és bevonását az oktatásba ott, ahol ez a helyi társadalom igénye. Az előzőekben bemutatott szétaprózódás és az egyenlőtlenségek gyakran viszont az érdekeltségek nem kellő voltában is jelentkeznek, ami pusztán anyagiakkal nem megoldható probléma. Az azonban nem csupán a hátrányos helyzetű települések problémája, hogy az iskolák finanszírozása és minőségük között nincs kapcsolat.

A minőségbiztosítással kapcsolatos kérdésekben igen kevés tapasztalatunk van. Ez a közoktatási rendszerben az egyik olyan kérdéskör, amelynek fontossága a legutóbbi időkben vált a szakma számára fontossá. A minőség kérdése ugyan fontos mindenkinek, mégsem lehet elmondani, hogy az eszközeit mindenki hatékonyan keresné. Az is nyilvánvaló, hogy ma még sok a bizonytalanság a minőség értelmezésében, kezelésének módszereiben. Igen pozitívan értékelhető viszont, hogy a kérdés fontosságában konszenzus van a szféra legtöbb szakmai szereplője között.

3.2.6 Finanszírozás és gazdálkodás

Ez az alfejezet döntően az oktatási erőforrásokkal való gazdálkodással és a pénzügyi döntések meghozatalával foglalkozik, vagyis azt elemzi, hogy e döntésekben mennyire érvényesül a minőség, a hatékonyság, az esélyegyenlőség, valamint a társadalmi kontroll és az átláthatóság. Az intézményi gazdálkodás legfontosabb költségvetési tényezőjéről, a tanárbérekről korábban már szó volt, de ennek a kérdésnek itt is figyelmet kell szentelnünk. Az itt elemzésre kerülő funkció sajátos abból a szempontból, hogy számos tekintetben más funkciók előfeltételének tekinthető.

Felelősség: A közoktatás finanszírozásáért való felelősség éppúgy, mint egyéb funkcióké, a magyar közoktatási rendszerben megoszlik a központi, a helyi és az intézményi szint között. Emellett központi szinten a felelősség különböző kormányzati szervek között is megoszlik. Szemben a legtöbb országgal, Magyarországon a közoktatás költségvetésének a legnagyobb része (több, mint 90%-a) a Belügyminisztérium költségvetésében jelenik meg. A közoktatás normatív finanszírozásának részletes szabályait (így például az egyes feladatokhoz kapcsolt fejkvóták összegét) a Pénzügyminisztérium által előterjesztett éves költségvetési törvény határozza meg. Ez természetes módon behatárolja az ágazati irányítás lehetőségeit abban, hogy az ágazati finanszírozási politika eszközeivel segítse elő a legfontosabb közoktatási célok érvényesülését.

A pénzügyminisztérium szerepe azt jelenti, hogy az oktatás finanszírozása nagyon erősen hozzákapcsolódik makroszintű költségvetési folyamatokhoz, így például – adott esetben – a költségvetési egyensúlyi politikához. A belügyminisztérium szerepe azt jelenti, hogy az oktatás finanszírozása nem válik el az önkormányzatok által működtetett helyi közszolgáltatások egészének a finanszírozásától. Azt is jelenti ez, hogy a gazdálkodási folyamatok ellenőrzése is az önkormányzati gazdálkodás ellenőrzésének általános rendszerén belül valósul meg, ami a speciális szakmai kritériumok érvényesítése elé komoly korlátokat állít. Figyelemre méltó, hogy a közoktatási céltámogatások döntő része is a Belügyminisztérium költségvetésében szerepel. Noha ezek elosztásával kapcsolatban az oktatási tárca jogosult elveket meghatározni, ebbe is van a belügyi tárcának beleszólása.

Korábban láttuk, hogy a tanári bérek finanszírozásban a megosztott felelősségnek még egy dimenziója jelenik meg: a tanárok mint közalkalmazottak ugyanaz alá a bérfinanszírozási rendszer alá esnek, mint a többi közalkalmazott. A speciális ágazati igények érvényesítésére itt is kevés mód van. Összefoglalva megállapítható, hogy központi szinten a finanszírozási felelősségek részben széttagoltak, részben pedig több tekintetben kevéssé tudják figyelembe venni a szakmai szempontokat.

Helyi szinten egészen más a helyzet. A bevezető fejezetben láttuk, hogy a magyar közoktatás rendszerében határozottan különválnak egyfelől a központi költségvetés és az iskolafenntartók, másfelől az iskolafenntartók és az intézmények közötti pénzügyi kapcsolatok. Helyi szinten, az integrált önkormányzati struktúrán belül az ágazati gazdálkodás nem válik el a szakmai gazdálkodástól, a pénzügyi és szakmai szempontok elvben itt sokkal könnyebben összekapcsolhatók.

A rendszer sajátosságából következően a helyi szint felelőssége igen nagy. A központi szintre annyiban helyeződik az intézmények működtetésével kapcsolatos teher, amennyiben a helyi szinten olyan mértékű egyenlőtlenségek, illetve finanszírozási nehézségek vannak az oktatási erőforrások nagyságát illetően, amelyek központi intézkedést követelnek. Erre a problémára, amely a magyar szétaprózott közigazgatási struktúrából és a jelentős társadalmi-gazdasági egyenlőtlenségekből következően a rendszer egyik jelentős gondja, a központi szint címzett- és céltámogatások útján igyekszik felelni. A kompenzáló mechanizmusokért való felelősség azonban nincsen világosan megállapítva, és több minisztérium között széttagolódva jelentkezik, ami megnehezíti hatékony válaszok kidolgozását.

Egy másik jelentős probléma az önkormányzatok gazdálkodásának az ellenőrzésével kapcsolatos. A jelenlegi rendszerben, amint már említettük, az ágazati irányításnak csak a pénzügyi ellenőrzés általános rendszerén belül van ellenőrzési jogköre és ebben az oktatás szakmai kritériumai általában nem kiemeltek. Helyi szinten viszont nincs olyan felelősség telepítve, amely – a törvényességi ellenőrzésen túlmenően – biztosítaná az önkormányzatok és ezen belül a közoktatás finanszírozásának szakmai kontrollját. Ez szélsőséges esetekben – pl. a szakmai tevékenységek költség-kihatásainak téves megítélése esetén – oda vezethet, hogy az önkormányzat akár képtelenné is válhat iskolájának finanszírozására. Megfelelő tanulási idő után – az önkormányzati rendszer nyolc éve működik – az önkormányzatokban feltételezhetően nő a gazdálkodási felelősség, de ennek ellenére felvetődik annak szükségessége, hogy ezen a szinten a szakmai ellenőrzésre valamilyen felelősség allokálásra kerüljön. Ez azért is fontos, mert a helyi önkormányzatok politikai testületek, négy éves választással történő felhatalmazással működnek, és ezért a hosszabb távú működési racionalitás csak egy fejlett, kiegyensúlyozott rendszerben várható el.

Érdemes megemlíteni, hogy nem mindig sikerül biztosítani a decentralizált ágazati szakmai szabályozás és a költségvetési ellenőrzési kényszer miatt szorosabbá váló pénzügyi szabályozás közötti koherenciát. Előfordulhat ezért, hogy miközben az ágazati jogi szabályok a helyi szereplőknek nagyobb mozgásteret biztosítanak, a pénzügyi szabályozás ezt jelentősen korlátozza.[34]

Az oktatási intézmények a fenntartó által évente jóváhagyott költségvetés keretében önállóan gazdálkodnak. A költségvetések megállapítása az intézmény és az önkormányzat közötti alku keretében történik. Ez az alku racionálisabb akkor, ha az önkormányzat feladatfinanszírozási rendszert működtet – erre az iskolai szintű pedagógiai programok most folyó elfogadási folyamata ad alapot -, de az önkormányzatok többségében ma még ún. bázisfinanszírozási rendszer működik. Ez utóbbi erősen behatárolja az oktatási tevékenységért szakmai felelősséget vállaló intézmény szakmai mozgásterét, és tágabb teret ad a személyes és szubjektív alkuknak. Ott, ahol az önkormányzat pályázati keretben kiosztásra kerülő erőforrásokat különít el (ez a nagyobb városokban és az anyagilag jobb helyzetű önkormányzatokban fordul elő), az iskolák számára van lehetőség a helyi prioritások és saját vállalásaik egyeztetésére, ami segíti a helyi felelősségi rendszer érvényesülését. Az iskolák saját bevételekre is szert tehetnek, ami segíti az intézményi felelősség növekedését. Az a tény ugyanakkor, hogy az önkormányzatok e bevételeket beszámíthatják az intézmény költségvetésének tervezése során, gyakran ellene hat e felelősség érvényesülésének.

Eszközök: Az iskolafenntartó önkormányzatok gazdasági helyzetének különbségei az oktatási feladatellátás eszközeinek igen széles skáláját mutatják a magyar közoktatásban. Ez az egyenlőtlenség kihat az iskolázás esélyeire és a minőségre; a települések nagysága és gazdasági diszpozíciója igen nagy mértékben meghatározza a finanszírozás lehetőségeit. Sok kicsi önkormányzat számára a központi fejkvóta a gazdálkodás fő alapja, ezért arról akkor sem mondanak le, ha az oktatási szolgáltatást nem tudják megfelelő minőségben ellátni.

A hatékony gazdálkodáshoz szükséges eszközök az egyes önkormányzatokban különböző mértékben adottak (kis önkormányzatoknál kevés vagy hiányzik a megfelelő szervezeti háttér és szakmai kompetencia), a szakmai és a pénzügyi adminisztráció nem problémamentes. A hatékony feladatellátást és a megfelelő szakapparátust egyaránt biztosítaná az önkormányzati törvény által lehetővé tevő társulási forma, ezzel a lehetőséggel azonban ma még az önkormányzatok csak kis része él.

Az eszközök megítélése azért is nehéz, mert a helyi oktatási feladatok ellátását meghatározó paraméterek meghatározása egyelőre hiányos. A közoktatási törvény 1996-os módosítása ebben a tekintetben jelentős előrelépést jelentett, ugyanis több olyan paramétert meghatározott (pl. kötelezően ellátandó tanórák száma, tanulócsoportok minimális mérete, osztály-bontás stb.), amelyek helyi szinten segítik a gazdálkodás racionálisabb megítélését. Ugyanezt segítheti majd a kiadandó országos taneszköz-lista, amely a helyi szereplőket orientálja az oktatás dologi költségeinek meghatározásában illetve megítélésében. A tanárbérekre vonatkozóan szintén létrejöttek olyan, ösztönző eszközök (minőségi pótlék, informatikai és nyelvpótlék), amelyek költségvetési eszközökkel hivatottak segíteni a minőségi fejlesztést, de – mint már jeleztük – ez az önkormányzat teljesítőképességének függvénye, és nem független annak politikájától sem. Ez utóbbira példa az, hogy nem jelentéktelen számban folytak olyan munkaügyi perek, amelyeket pedagógusok indítottak jogosan járó vagy adható magasabb besorolásukért (a pereket a pedagógusok általában megnyerik).

Az iskolák eszköztára a gazdálkodásban meglehetősen szűk. Költségvetésüket az önkormányzattól kapják, a költségvetési alkukban alárendelt pozícióban vannak. Jogosultak ugyan saját bevételekre szert tenni, ez az érdekeltségük azonban az önkormányzat költségvetési politikájának függvénye, mert – mint jeleztük – bevételeik beszámíthatóak költségvetésükbe.

Külön figyelmet érdemel a szakmai és a pénzügyi ellenőrzés eszközrendszere. Az előbbi piaci szolgáltatások keretében áll az iskolák (és az önkormányzatok) rendelkezésére, így igénybe vételük a fizetőképesség függvénye; gyakorlatilag csak az igen jó helyzetben levő iskolák számára adott. A pénzügyi ellenőrzés a szakmai szempontok figyelembe vétele nélkül történik.

Érdekeltség, elszámoltathatóság: Az oktatási erőforrásokkal való gazdálkodás fő ágense, az önkormányzat korlátozottan elszámoltatható. Központi szintről csak a gazdálkodás jogszerűségéért vonható felelősségre, elsősorban bírósági úton; a gazdálkodás hatékonyságáért nem. Helyi szinten politikai felelősség érvényesül, annak minden előnyével és hátrányával. Mint jeleztük, az elszámoltathatóság komoly korlátja az, hogy az előirányzatok nagyságát a központi szabályozás nem határozza meg pontosan és az is, hogy az önkormányzatokat nem köti olyan hosszabb távra szóló írásos kötelezettségvállalás, amely az oktatási intézmények számára finanszírozási biztonságot adhatna. Az önkormányzat által elfogadott helyi pedagógiai programok 1998-tól kezdve részben valószínűleg megoldják ezt a problémát, mivel az abban leírt feladatok finanszírozására a program elfogadásával a fenntartó végeredményben kötelezettséget vállal. A helyi társadalom kontrollját biztosítja, hogy az önkormányzati működés a nyilvánosság előtt zajlik, s ez hosszú távon biztosítja a rendszer fejlődését, azonban a négyéves politikai választások ma még csak az e távra szóló önkormányzati működés sikerességének érdekeltségében jutnak kifejezésre.

A tanári bérekkel való gazdálkodással kapcsolatban jellegzetes elszámoltathatósági probléma – amint már láttuk – a központi bérmegállapodások helyi végrehajtása. Ezt, valamint az érdekeltséget itt meghatározza az a játéktér, amelyben a munkaszerződést az iskola igazgatójával megkötő pedagógus mellett meghatározó szereplő a helyi hatóság és a bérszabályokat megállapító állam is.

Általános értékelés: A rendszer fontos jellemzője a forráshiány, illetve a források reálértékének csökkenése, ami mind a minőség, mind a méltányosság és esélyegyenlőség követelményének teljesülését nagy mértékben gátolja. A forráshiány különösen sújtja azokat az intézményeket, ahol kicsi a tanulólétszám (fejkvóta), az iskolának helyet adó település alacsony jövedelemtermelő képességgel rendelkezik (SZJA), és nincs mód kiegészítő finanszírozási források (pl. helyi adók) bevetésére. A források szűkössége mellett a rendszerre jellemző az is, hogy a forrásokat nem a leghatékonyabban használja fel.

Az önkormányzatok gazdasági és feladat-ellátási önállósága a rendszer egyik jelentős demokratikus, és a társadalmi rendszerváltást megelőző időszakból eredő értéke. Látni kell azonban ennek korlátjait is, amely az önkormányzatok feletti szakmai és pénzügyi kontroll gyengeségében, az iskolák esetében pedig szűk gazdálkodási játékterükben és sokirányú meghatározottságukban gyökerezik. Az önkormányzatok egy része nehezen tud eleget tenni az önálló gazdálkodás követelményeinek, s ez kihat az iskolázási esélyek egyenlőtlenségeire és az oktatás minőségére. Részben öröklött, részben a jelenlegi gazdasági-társadalmi átalakulás által generált okokból jelentős egyenlőtlenségek vannak közöttük. A finanszírozási rendszer, amely lehetővé teszi számukra, hogy saját forrásaikat hozzátegyék az állami támogatáshoz, természetes módon erősíti az egyenlőtlenségek kialakulását.

Az önkormányzatok érdekeltsége a hatékony gazdálkodásban egyfelől magától értetődő, ugyanakkor azonban mégsem biztos hogy ez automatikusan érvényesül. A kevéssé hatékony gazdálkodás egyik jellegzetes példája az, amikor a kilencvenes évek elején a tanulólétszámok csökkenése ellenére emelkedett a pedagógusok és az iskolák száma, illetve egyéb módokon (iskola-előkészítő év, középiskolai nulladik és ötödik évfolyamok stb.) bővült a kínálat.

Itt is érdemes hangsúlyozni, hogy az önkormányzatok ugyan érdekeltek a közös feladatellátásban vagy a méretgazdaságosság érvényesítésében, jellemző lehet azonban rájuk ezzel kapcsolatban a helyi társadalom igényei által generált erős ellenérdekeltség is (pl. a helyi közösségeknek a gazdaságtalanul működtethető kis intézményekhez való ragaszkodása).

4. A problémákra adható válaszok - javaslatok

A különböző területek sajátos problémáinak az elemzését követően ebben a fejezetben most arra törekszünk, hogy megfogalmazzunk néhány olyan, a közoktatás felelősség-megosztási rendszerét és az irányítás egészét érintő javaslatot, amelyek a problémák megoldását szolgálhatják. Az egy-egy területtel kapcsolatos javaslatokat ugyanolyan sorrendben mutatjuk be, mint ahogy ez az előző részben történt.

Előzetesen érdemes hangsúlyozni: az egyes területekkel illetve funkciókkal (személyzet, tartalom, gazdálkodás stb.) kapcsolatban megfogalmazott javaslatok egymással szorosan összefüggenek és egymással nem egy esetben átfedésben vannak. Gyakori, hogy egy-egy intézkedési javaslat (pl. az információs és statisztikai rendszer fejlesztése) több területnél is megemlítésre kerül. E javaslatok mind azt a célt szolgálják, hogy a nagyfokú helyi önállósággal jellemezhető magyar közoktatási rendszerben jobban érvényesülhessenek a méltányosság (esélyegyenlőség), a minőség, a hatékonyság és az átláthatóság értékei.

Ugyancsak érdemes előre hangsúlyoznunk azt, hogy a korábban említett problémákat a felelősség-megosztás kialakult rendszerén belül is megoldhatónak tartjuk. Azaz abból indulunk ki, hogy az utóbbi évtizedben kialakult és ma is alakulóban levő megosztott felelősségi rendszerben nem szükséges alapvető változtatást eszközölni, hanem e rendszer keretein belül is lehetséges a jobb megoldások keresése. Ezért kizárólag olyan javaslatokat fogalmazunk meg, amelyek nem alakítják át e rendszer alapvető jellemzőit.

4.1 Tanárok és személyzeti politika

A tanárok alkalmazásával, bérezésével – és ezen keresztül végső soron a minőségi munka ösztönzésével, azaz az oktatás minőségének növelésével kapcsolatban – amint ezt az előző fejezetben is jeleztük – döntően hatékonysági problémák merülnek fel, de választ kell adni a minőséggel és a méltányossággal (esélyegyenlőséggel) kapcsolatos problémákra is. Ennek megfelelően mindenekelőtt a következő javaslatokat tartjuk megfontolandónak:

4.1.1 Átfogó ágazati stratégiai felelősség

A hatékony munkaerő-foglalkoztatással kapcsolatos miniszteri szintű ágazati stratégiai felelősség meghatározása

A közoktatási törvény a miniszteri felelősségi területek között nem említi a hatékony munkaerő-foglalkoztatással (és általában az erőforrások hatékony felhasználásával) kapcsolatos felelősséget. Emiatt a miniszter nem kényszerül rá sem arra, hogy a közoktatás hatékony munkaerő-foglalkoztatása érdekében országos stratégiát alakítson ki, sem arra, hogy a minisztériumi szervezeten belül kialakítsa az ennek megfelelő szervezeti feltételeket. Ez a felelősség a decentralizált magyar rendszerben természetesen csak indirekt módon és indirekt eszközökkel gyakorolható. Szükséges lenne tehát a miniszter felelősségének a meghatározása általában a közoktatásra szánt erőforrások hatékony felhasználását, és ezen belül a pedagógus foglalkoztatás hatékonyabbá tételét szolgáló stratégia és eszközök kidolgozására.

4.1.2 Statisztikai és információs rendszer

A közoktatási információs, statisztikai és értékelési rendszer fejlesztése

A közoktatás információs és statisztikai rendszerét olyan módon kell fejleszteni, hogy az megfelelő információt adjon a pedagógus munkaerővel való helyi gazdálkodásról, valamint a pedagógus-ellátottságban jelentkező egyenlőtlenségekről és tegye lehetővé a stratégiai intézkedések meghozatalát. Szükség van a pedagógus-ellátottság és a pedagógus munkaerő-felhasználás helyi és intézményi jellemzőinek a közvetlen értékelésére is. A közoktatás értékelési rendszerébe tehát bele kell építeni olyan elemeket, amelyek lehetővé teszik olyan tényezők helyi szinten történő értékelését, mint például (a) vajon a fenntartók megfelelően gondoskodnak-e arról, hogy az intézményekben a törvényi előírásoknak megfelelő végzettségű pedagógusokat alkalmaznak, (b) a pedagógus munka megszervezésének elfogadott standardjait követik-e. Az információs és értékelési rendszernek elő kell segítenie azt is, hogy nyomon lehessen követni a tanári bérezéssel és munkafeltételekkel kapcsolatban a társadalmi partnerek között országos szinten megköttetett megállapodások végrehajtását.

4.1.3 Területi tervezés és pedagógus foglalkoztatás

A pedagógus munkaerővel való gazdálkodás kérdésének bevonása a megyei tervezésbe

A megyei fejlesztési és beiskolázási tervek elkészítésénél érdemes önálló szempontnak tekinteni a hatékony munkaerő-gazdálkodást, illetve a pedagógus-ellátottságban jelentkező egyenlőtlenségek kompenzálását. Érdemes a megyei közalapítványoknak ajánlani, hogy támogassák az ezt célzó helyi kezdeményezéseket (pl. az iskolák közötti munkaerő-megosztási kezdeményezéseket), illetve ezt a szempontot a közalapítványok központi támogatásánál is érdemes figyelembe venni.

4.1.4 Teljesítmény és bérezés

A pedagógusok minőségi és mennyiségi többletmunkájának elismerése

Mint a korábbiakban jeleztük, a hatékonyság fogalmát úgy értelmezzük, hogy abba a szakmai minőség fogalmát is beleértjük. Az egyének felől megfogalmazva ez azt jelenti, hogy szükséges a minőségi munka jutalmazásának a kérdésével is foglalkozni. Így például, érdemes megerősíteni a tanár-továbbképzés terén az 1996-os közoktatási törvénymódosítás nyomán már kialakított kapcsolatot az egyéni erőfeszítések és azok jutalma között. Emellett szükség lenne arra, hogy a mindennapos tanári munkavégzés értékelése és jutalmazása között egyéb kapcsolatok is megteremtődjenek (például ilyenek lehetnének a pedagógiai program teljesítéséhez kötött céljutalmak). Fontos azonban megjegyezni, hogy – a nemzetközi tapasztalatok is ezt mutatják – ez csak általánosan elfogadható/elfogadott bérszint mellett lehetséges, azaz csak a bérezési viszonyok általános javítása mellett valósítható meg. Valamivel könnyebb a helyzet a mennyiségi többletmunka elismerésével kapcsolatban, bár a mennyiségi és minőségi többlet nem mindig szétválasztható.

4.1.5 Társadalmi megállapodások

A társadalmi megállapodások jobb megalapozása és betartásuk garanciáinak a megteremtése

A megállapodásokat megkötő társadalmi partnereknek alkalmazkodniuk kell ahhoz a helyzethez, amely a decentralizáció nyomán létrejött. Ez egyfelől azt jelenti, hogy nem egy adott bértömeg nagyságáról kell megegyezniük, hanem azokról a szabályokról, amelyek végül is az egyének bérét és keresetét a valóságban meghatározzák, másfelől azt, hogy a béralku nem egy, hanem két szinten folyik, és az eredményt mind a két szint meghatározza.

Ennek megfelelően keresni kell azokat az új eszközöket, amelyek a decentralizált irányítás keretei között is garantálni tudják a bérekkel és munkafeltételekkel kapcsolatos átfogó társadalmi megállapodások megkötését és ezek helyi szintű megvalósítását. Ilyen eszköz mindenekelőtt annak biztosítása, hogy a megállapodásokat megkötő társadalmi partnerek megfelelő információval rendelkezzenek az államháztartás és a költségvetési átfogó folyamatairól valamint a közoktatási rendszerben zajló folyamatokról. Így különösen arra van szükség, hogy a bérekről és juttatásokról szóló megállapodások során ismerjék egyfelől az önkormányzatok általános támogatási rendszerében és - ennek nyomán - az önkormányzatok általános gazdasági helyzetében bekövetkező változásokat, másfelől az egyéneket és az intézményeket érintő különböző elvonások vagy juttatások rendszerében bekövetkező változásokat. A sikeres és végrehajtható megállapodások megkötésének alapvető feltétele az iskolafenntartók aktívabb bevonása a megállapodások megkötésébe, az iskolafenntartói érdekképviseletek közötti horizontális egyeztetés bátorítása, a helyi béralku és a központi szabályozás közötti határvonalak világosabb megrajzolása és különösen a megállapodások helyi megvalósulásával kapcsolatos információk gyűjtése.

4.1.6 Nem pedagógus foglalkoztatottak

A nem pedagógiai munkát végzők nem közalkalmazotti státusban való foglalkoztatása

A hatékonyabb munkaerő-gazdálkodással kapcsolatban érdemes annak a stratégiai jellegű kérdésnek a felvetése és politikai megtárgyalása is, hogy a nem-tanári munkaerő, és különösképpen a nem szakmai feladatokat ellátó munkaerő esetében lehetséges-e a nem közalkalmazotti jellegű alkalmazási technikák (szerződéses jogviszony, társasági formában történő feladatellátás) nagyobb körben való elterjesztése.[35]

4.1.7 Kommunikáció és tanulás

A probléma tudatosítása a közszereplők körében, a szereplők eszköztárának és kooperációs technikáinak fejlesztése

Mivel a tanárokkal és a személyzeti politikával összefüggésben jelentkező problémák jelentős része, amint azt korábban hangsúlyoztuk, kommunikációs, kooperációs és kölcsönös tanulási-alkalmazkodási probléma, érdemes ezeknek e területen kiemelt figyelmet szentelni. Az alábbiakat ajánljuk megfontolásra:

(a) Szükség lenne arra, hogy a tanárok alkalmazásával, bérezésével kapcsolatos oktatás- és gazdaságpolitikai diskurzusokban hangsúlyosan és színvonalasan megjelenjenek a foglalkoztatással kapcsolatos különböző alternatívák, különböző alkalmazási és bérezési filozófiák, elfogadottá és lehetőleg politika-semlegessé váljanak a foglalkoztatással kapcsolatos szakmai fogalmak (pl. a hatékonyság, az elbocsátás, az átképzés, a részmunkaidős alkalmazás, munkaerő-gazdálkodási tervek, munkaerő-piaci elemzések stb.). Beszélni kell arról, hogy a piacgazdálkodás viszonyai között mi az állam felelőssége a közalkalmazotti szférában, és arról is, hogy milyen eszközei vannak ehhez. Világossá kellene tenni pl., hogy a kormányzat (a központi és a helyi egyaránt) nem csupán a tanárság felé tartozik felelősséggel megélhetési körülményeinek biztosításában, de a társadalom egésze, így különösen a tanulótársadalom és szüleik felé, számára is, amikor arra törekszik, hogy a lehető legjobb minőséget garantálja a lehető legalacsonyabb áron. Szükség van az elmúlt években a tanári foglalkoztatás területén felhalmozott tapasztalatok feltárására és elemzésére.

(b) A problémák nemcsak az ismeretek hiányosságaiból, de a különböző szereplők eszköztárának a szegényességéből is fakadnak (bár a kétféle probléma nyilván nagyon szorosan összefügg). Ezért szükség lenne a kormányzat, a fenntartók és az intézményvezetők (munkaadók) politikai eszköztárának bővítésére. A közoktatási vezetők képzésében bátorítani kell olyan programok kifejlesztését és elterjesztését, amelyek kiemelt figyelmet biztosítanak a hatékony pedagógus foglalkoztatás és általában a személyzettel kapcsolatos helyi és intézményi szintű politika kérdéseinek. Széles körben ismertté kellene tenni különböző országok tanári munkaerő-gazdálkodással kapcsolatos eljárásait, az ezekkel kapcsolatos közgazdasági elemzéseket, a részben ezekre épített köztisztviselői továbbképzéseken erősíteni kéne a központi és helyi kormányokon belül az ezzel kapcsolatos ismereteket, ösztönözni kellene – pl. pályázati formában – az e téren az országban felhalmozódott tapasztalatok összegyűjtését és elterjesztését, szakmai napokat kellene szervezni e témakörökben. Fórumot kellene teremteni e tapasztalatok elterjesztésére (pl. az önkormányzati sajtó és a közoktatási sajtó kooperációjában), széles körű nyilvánosságot kellene teremteni a különböző (sikeres és kudarcos) munkaerő-gazdálkodási tapasztalatok megismerésére.

(c) Különös figyelmet érdemes fordítani a hatékony (regionális és helyi) kooperációs technikák bemutatására, azonban e téren valószínűleg erősebb eszközök alkalmazására is szükség lenne: nevezetesen ösztönözni kellene az értelmesnek látszó kooperációt. A központi, területi és helyi irányítás szintjén pénzügyi lehetőséget kellene teremteni és megfelelő technikákat kellene kidolgozni arra, hogy a hatékony munkaerő-gazdálkodási együttműködést (pl. kis óraszámban oktatott tantárgyak tanárainak vagy speciális segítő személyzetnek több település kooperációjában történő foglalkoztatását, szaktárgyi továbbképzések több intézmény közös szervezésében történő alakítását stb.) jutalmazni lehessen. Ehhez esetleg érdemes pályázati rendszereket kialakítani, illetve pályázati alapokat elkülöníteni.

4.2 Az oktatás tartalma

A tartalmi szabályozás decentralizálódásával párhuzamosan, amint azt előző fejezetben kimutattuk, a magyar közoktatásban részben új minőségi problémák jelentek meg, részben növekedtek az egyenlőtlenségek. Ezért olyan változásokra van szükség elsősorban az egyes szereplők rendelkezésére álló eszközökben valamint az ösztönzés és elszámoltatás rendszerében, de kisebb részt a felelősségi viszonyok szabályozásában is, amelyek képesek e problémák hatékony kompenzálására.

Az egyik legkomolyabb probléma az iskolák által választható központi tantervi programkínálat szakmai minőségével függ össze. Annak érdekében, hogy a központi programkínálat[36] megfelelő minőségi kontrollt követően kerüljön terjesztésre többféle lépés képzelhető el:

4.2.1 A központi programokkal szembeni követelmények

A központi tantervi programokkal (minta-tantervekkel) kapcsolatos követelmények világosabb meghatározása

A központilag közreadott és az iskolák által választható tantervi programokkal kapcsolatos általános követelményeket a jelenleginél jobban meg kell határozni, és ez nem bízható kizárólag az ezért felelős szakmai szervezetek diszkréciójára. Szükség van például egyfelől az un. intézményi és másfelől az un. tantárgyi programok világos megkülönböztetésére, a programok kísérleti kipróbálásának a dokumentálására, a beválásra vagy eredményességre vonatkozó adatok közreadására, az alkalmazható tankönyvek és taneszközök pontos leírására, a program alkalmazásához szükséges továbbképzésekre, a program kapcsolódásainak pontos dokumentálására stb.[37]

4.2.2 Programfejlesztő infrastruktúra

A programkínálatért felelős központi szolgáltató intézmények fejlesztése és feladataik pontosabb meghatározása

A programkínálat megteremtéséért és fenntartásért felelős országos intézményi infrastruktúra igen fejletlen. Szükség van a feladathoz illeszkedő intézményi háttér fejlesztésére (országos programfejlesztő és terjesztő szervezet). Emellett a központi tantervi programok fejlesztéséért felelős szervezet feladatait – beleértve ebbe a minőségbiztosítást is – pontosabban meg lehet határozni a szervezet működését szabályozó dokumentumokban, illetve a szervezet külső értékelésénél ezt a szempontot fokozottabban lehet figyelembe venni.

4.2.3 Programértékelés

A tantervi programok iskolai szintű beválásának az értékelése

Szükséges meg szervezni a különböző központilag kínált programok beválásának a rendszeres értékelését. Ebbe be lehet vonni az adott szakterületen működő szakmai szervezeteket és érintett társadalmi partnereket, illetve kutatás jellegű elemzéseket lehet készíteni. A központi tantervi programoknak általában nagyobb szakmai és társadalmi nyilvánosságot kell kapniuk, érdemes bátorítani az e programokról folytatott szakmai vitákat.

Nem kisebb probléma, mint láttuk, a helyi, azaz iskolai szintű programok (helyi tantervek) minőségének, illetve annak a biztosítása, hogy e tekintetben se alakuljanak ki az iskolák között elfogadhatatlanul nagy egyenlőtlenségek. Annak érdekében, hogy ez a jelenleginél hatékonyabb módon történjen, a következő lépések képzelhetőek el:

4.2.4 A helyi programokkal szembeni követelmények

Az iskolai szintű programokkal kapcsolatos külső követelmények jobb meghatározása

Az iskolai programokkal szemben támasztható követelményeket csak a közoktatási törvény erre vonatkozó rövid passzusa tartalmazza. Ennél részletesebb szabályozás is elképzelhető, ami nem feltétlenül kizárólag jogi természetű. Így például lehetséges olyan általános szakmai standardok megfogalmazása és közzététele, amelyek nem bírnak jogi erővel, de amelyeknek ennek ellenére megfelelő szakmai legitimitása van.

4.2.5 Szakértői rendszer

A szakértői rendszer fejlesztése

Az iskolai szintű programok megfelelőségének az elbírálásában meghatározó szerepe van a közoktatási szakértőknek. A szakértővé válás szabályozása mellett – amely maga is javítható – szükség van a szakértői működés szabályozására is. Ennek három alapvető célja fogalmazható meg (1.1.) a szakértői vizsgálat jobban meghatározott külső standardokat kövessen, (1.2.) a programokról alkotott szakértői vélemény számon kérhető legyen, (1.3.) a szakértői vizsgálat költségeit minden iskolafenntartó meg tudja fizetni. A szakértők program-elbíráló kompetenciájának a fejlesztésére ugyancsak szükség van, ami képzéssel, valamint a szakértői munka professzionalizálódását segítő intézkedésekkel (pl. szakmai önszerveződés támogatása) lehet elérni.

4.2.6 Fenntartói felelősség

Az iskolai szintű programok elfogadásával kapcsolatos fenntartói felelősség újraszabályozása

Mivel a legkisebb önkormányzatoknál az iskolai szintű programok elfogadásához szükséges kompetencia hiányát a szakértői vizsgálat sem tudja pótolni, érdemes lenne végiggondolni: vajon nem lenne-e célszerű az iskolai pedagógiai program fenntartói jóváhagyásának a jogkörét hozzákapcsolni meghatározott feltételek meglétéhez. Így például ahhoz, hogy a fenntartó foglalkoztat-e speciális felkészültséggel rendelkező oktatásügyi tisztviselőt. Mivel ez csorbítaná a kisebb önkormányzatok jogait, ez esetben a számukra megfelelő egyeztetési jogokat kellene biztosítani. Az iskolai programok jóváhagyásában általában növelni célszerű a speciálisan felkészített és kinevezett szakmai apparátus súlyát a laikus választott testületekkel szemben. A társadalmi kontroll gyakorlásában ugyanakkor a politikai testületek mellett nagyobb súlyt kaphatnak azok a társadalmi partnerek, amelyek érdekeltek az intézmények színvonalas működésében.

4.2.7 Nyilvánosság

Az iskolai programok nagyobb nyilvánosságának a biztosítása

Az iskolák pedagógiai programjai a törvényi szabályozás szerint ma is nyilvánosak, azonban a nyilvánosságban rejlő kontroll lehetőségei messze nincsenek kihasználva. Lehetséges lenne például az iskolai szintű pedagógiai programok meghatározott elemeit – amilyen például mindenekelőtt az egyes évfolyamokon az egyes tantárgyakra fordított órák aránya – elektronikus vagy más úton a tágabb szakmai és társadalmi nyilvánosság számára hozzáférhetővé tenni kivétel nélkül minden iskola esetében. Az iskolai szintű pedagógiai programok standard formájának a közzététele az országos szintű irányítás számára is lehetővé tenné ezek összehasonlító értékelését.

A programok és intézményi struktúra szempontjából nagymértékben differenciálódó magyar közoktatási rendszerben általában nagyobb koherenciát és átláthatóságot szükséges teremteni, mert e nélkül a rendszeren belül nemcsak túlságosan nagy egyenlőtlenségek alakulnak ki, hanem a rendszer a szolgáltatásokat igénybevevők számára áttekinthetetlenné is válik. Az 1995-ben elfogadott Nemzeti Alaptanterv egyik alapvető feladata éppen ez. A Nemzeti alaptantervhez ugyanakkor – mint láttuk – igen kevés olyan eszköz kapcsolódik, amelyek az ahhoz való intézményi alkalmazkodást kikényszeríthetik. A kérdés az, vajon miképpen lehet elérni azt, hogy az iskolák és a helyi közösségek önállóságának a jelentősebb korlátozása nélkül erősödjék az intézményeknek a Nemzeti alaptantervhez való fokozatos alkalmazkodása. Az eddig említett lépések közül több ezt a célt is szolgálhatja. Emellett még a következők érdemelhetnek megfontolást:

4.2.8 Területi tervezés

A területi tervezés lehetőségeinek a kihasználása

Mivel a helyi intézményi viszonyok befolyásolásának a területi tervezés az egyik lehetséges eszköze, ez kihasználható a NAT-hoz való alkalmazkodás ösztönzésére is. A megyei tervekkel szemben támasztott központi követelmények között – amelyek érvényre juttatását a központi pénzügyi támogatások segíthetik – megfogalmazhatók olyanok is, amelyek kifejezetten ezt a célt szolgálják (pl. a 9-10. évfolyamon a NAT-nak megfelelő programok szerint folyó képzés terjedését).

4.2.9 Kommunikáció és tanulás

A NAT alapján készített programok és intézményi modellek fejlesztése és terjesztése, az alkalmazkodás segítése a tanulás és kommunikáció útján

Ha a programfejlesztésben és az intézményi innovációk támogatásában a NAT-nak valójában nem megfelelő modellek is támogatást kapnak, a központi politika kétségben hagyja a helyi szereplőket, vajon csak a NAT-nak megfelelő modellek vagy más modellek is elfogadhatók-e. Ha az a cél, hogy a központi programkínálatba olyan tantervi programok ne kerülhessenek bele, amelyek nem a NAT-nak megfelelő tartalmúak, szükség van arra, hogy a központi program és tankönyvkínálat valamint a helyi pedagógiai programok NAT-tal való kompatibilitása a jelenleginél hatékonyabban ellenőrizve legyen. Ehhez a központi programkínálat megteremtéséért felelős szervezeteknek megfelelő kompetenciát kell biztosítani, illetve arra kell ösztönözni őket, hogy ezt a kontrollt megfelelően gyakorolják.

Mivel a Nemzeti alaptanterv a korábbi hagyományoktól jelentősen eltérő szabályozási modell, a közoktatás résztvevői csak hosszabb tanulási folyamat során tudnak alkalmazkodni hozzá. E tanulás intézményi és pénzügyi feltételeit folyamatosan biztosítani kell (a pedagógus továbbképzési rendszer fejlesztése). A tanulás persze nem korlátozódhat a formális képzésre: szükség van a szakmai és társadalmi kommunikáció sokféle formájának az erősödésére (szakmai sajtó, szakmai szervezetek kommunikációja, kutatás mint kommunikáció stb.).

4.3 Iskolai infrastruktúra

Az előző fejezetben jeleztük, hogy az iskolai infrastruktúra tekintetében komoly problémák vannak az esélyegyenlőség biztosításával, a rendelkezésre álló erőforrásokkal és finanszírozási lehetőségekkel, valamint országos érvényű standardok híján nehéz definiálni az önkormányzatok, iskolafenntartók elszámoltathatóságát. Ugyancsak korábban részleteztük, hogy a kilencvenes évek elejétől a magyar önkormányzati rendszerben az önkormányzatok számára iskolát fenntartani egyet jelentett az önállóság és a szabadság deklarálásával, ami találkozott a választók elvárásaival is. Mára azonban az önkormányzatok többsége a finanszírozási hatékonyság érdekében hajlik arra, hogy az oktatásban mind tartalmi, mind intézményi szinten változtatások szükségesek. Ezt a tendenciát erősítik azok az információk is számukra, amelyek a különböző csatornákon keresztül más európai országok minőségi standardjaival, oktatási indikátoraival ismertetik meg a magyar iskolafenntartókat.

Az iskolai infrastruktúra minőségének fejlesztése, a standardok betartása és a fejlesztési források hatékonyabb felhasználása érdekében a következő megoldások, intézkedések képzelhetők el:

4.3.1 Területfejlesztés és ágazatközi együttműködés

Az oktatásfejlesztés és a területfejlesztés közötti kapcsolatok erősítése, az ágazatközi együttműködés fejlesztése

Mivel az infrastrukturális fejlesztések jelentős része a területfejlesztés általános rendszerén belül realizálódik, a közoktatási infrastruktúra fejlesztésének alapvető feltétele az, hogy e terület a területfejlesztésen belül kiemelt figyelmet kapjon. Ahhoz, hogy e területre megfelelő források áramolhassanak, az oktatási ágazatnak aktívan részt kell vennie a területfejlesztéssel kapcsolatos jogi szabályozás kialakításában, valamint országos és területi szinten egyaránt aktívan részt kell vennie a területfejlesztési koncepciók megfogalmazásában és különösen a területfejlesztési döntéseket meghozó testületek munkájában. A szakképzés esetében a fejlesztési erőforrások hatékony felhasználásának feltétele az is, hogy mindez a gazdaságfejlesztési politikával, a hosszabb távú gazdaságfejlesztési koncepciók figyelembe vételével összhangban történjék.

4.3.2 A tervezés és forráselosztás fejlesztése

A területi közoktatási tervezés fejlesztése, szerepének pontosítása

A területi tervezés feladatainak további pontosítása és kiterjesztése jó terepet nyújthat arra, hogy a magyar közoktatás intézményi ellátottsága, felszereltsége elindulhasson a kiegyenlítődés felé. Ehhez elsősorban arra lenne szükség, hogy jogszabály szülessen az iskolafenntartók (és önkormányzati szinten az iskolák) kötelező adatszolgáltatásáról, illetve ennek az adatszolgáltatásnak a tartalmáról. Feltétlenül szükséges, hogy területi és országos szinten is pontos, friss adatok álljanak rendelkezésre az oktatás tartalmi, finanszírozási, infrastrukturális, munkavállalói és szolgáltatási területeiről. Az adatszolgáltatás megindulása után arra kell ösztönözni a megyei közalapítványokat, hogy pályázataikkal támogassák az oktatási infrastruktúra összehasonlítására irányuló vizsgálatokat, kutatásokat, majd a tények ismeretében az infrastruktúra fejlesztését. A fejlesztés támogatásának, az egységesítésnek természetesen több módja lehet: lehetséges a már meglévő épületeknek és intézményi eszközöknek a fejlesztését, standardokhoz igazítását támogatni, de – a már megkezdett módon – célszerűbb az iskolafenntartói társulásokat ösztönözni abból a megfontolásból, hogy az egyes önkormányzatokra így kisebb költségráfordítás esik.

E javaslat megvalósulásához az is szükséges, hogy a megyei tervezést végző szakemberek, a megyei közalapítványok és az oktatási kormányzat között létrejöjjön a folyamatos kommunikáció. A kormányzatnak meg kellene teremtenie annak a feltételeit, hogy szakmai-módszertani segítséget tudjon adni a megyei tervezőknek és a forráselosztásban részt vevőknek. Különösen fontos a közalapítványok fejlesztési forráselosztó tevékenysége szakmai színvonalának a javítása. Ennek érdekében fontos lenne kidolgozni a pályázatás és a pályázati értékelés standardjait, amelyeket a közalapítványoknak általánosan követni kellene.

4.3.3 Standardok fejlesztése

Az infrastrukturális (épület és eszköz) standardok fejlesztése

Az általános építészeti és egyéb szabályok mellett szükség van bizonyos ágazati építészeti és egyéb eszközökkel kapcsolatos standardok meghatározására. Ez a folyamat 1998 folyamán az eszközellátásról szóló miniszteri rendelet megalkotásával megkezdődött. Távlatilag természetesen szükség lesz az infrastrukturális standardok meglétének ellenőrzésére is. Ezt megelőzően szükséges az iskolafenntartókat olyan helyzetbe hozni, hogy ténylegesen lehetőségük legyen a minőségi követelményeket teljesíteni (pl. a lemaradások behozását segítő céltámogatással).

4.3.4 Településközi együttműködés

A településközi (kistérségi és városkörnyéki) együttműködés és társulások erősítése

Az oktatási infrastruktúra eredményes fejlesztésének alapvető feltétele településközi vagy kistérségi együttműködés és a társulások erősítése. Ennek jogszabályi feltételei országos szinten ma már általában adottal, ugyanakkor jelentősebb lépések szükségesek a megfelelő érdekeltségi viszonyok kialakításához. A központi pénzügyi támogatásoknak egyértelműen a közös feladatellátást és az ennek megfelelő fejlesztési döntések meghozását kell ösztönöznie. Emellett a helyi döntéshozók segítése és orientálása érdekében célszerű lenne kidolgozni olyan intézményfenntartó társulási szerződés-mintákat, amelyek tartalmazzák a társult tagok jogainak, finanszírozási és egyéb kötelezettségeinek tételes megfogalmazását, és így elkerülhetővé teszik hogy a már létrejött társulások az első komoly vita után kiüresedjenek vagy felbomoljanak. Alapvető fontosságú a sikeres társulások tapasztalatinak szélesebb körben való megismertetése, vagyis annak a demonstrálása a bizonytalan vagy kételkedő helyi döntéshozók számára, hogy a településközi együttműködés mindenki számára előnyösebb feltételekhez vezet.

4.3.5 A helyi feladatfinanszírozás támogatása

A feladatfinanszírozás országos elterjedésének ösztönzése

Az iskolai eszközellátottság fejlesztéséhez, minőségének javításához hozzájárulhat még a feladatfinanszírozás széleskörű elterjedése. A feladatfinanszírozás esetében az iskolafenntartó úgy állítja össze az intézmények költségvetését, hogy abban minden egyes intézményi feladat finanszírozásáról minden évben külön-külön dönt. Így nem fordulhat elő az, ami ma még gyakori, hogy egyes intézmények iskolai taneszköz-fejlesztésre, vagy számítástechnikai eszközök karbantartására egyáltalán nem tudnak forrásokat tervezni (ez úgy lehetséges, hogy a képviselő-testület az intézmények éves költségvetését bázis szinten, egy összegben fogadja el, s annak belső tartalmáról és arányairól nem intézkedik). A feladatfinanszírozás elterjedése érdekében ösztönző kormányzati intézkedéseket szükséges tenni

4.3.6 Kommunikáció és tanulás

Az önkormányzati irányító személyzet jobb felkészítése

Ugyancsak az eszközellátás (ideértve a taneszközöktől a takarítóeszközökig mindent) érdekében célszerű lenne, ha az önkormányzatok az eddigieken túl, további tájékoztatást kapnának a közbeszerzések előnyeiről. A több iskolát fenntartó önkormányzatoknál az iskola-felújítások, rekonstrukciók esetében is következetesen alkalmazni kellene a közbeszerzési eljárást. Hasznos lenne kiadványokban publikálni a közbeszerzések eddigi tapasztalatait, a közbeszerzési eljárások buktatóit, a nagyon sikeres közbeszerzéseket. Az ma már nyilvánvaló, hogy komoly takarékossági lehetőségek rejlenek a közbeszerzési eljárásban, de sok önkormányzat tart annak bonyolult eljárási rendjétől, illetve nincs szakembere annak lebonyolítására. Ebben a témakörben is szükséges lenne az önkormányzati köztisztviselői apparátus képzése, amelyet már több más közoktatási probléma esetében is jeleztünk.

4.4 Beiskolázás, tanulói továbbhaladás

A beiskolázás és továbbhaladás kérdése, amely igen szoros kapcsolatban áll az esélyegyenlőség és a hátrányos helyzetű csoportok oktatásának kérdéskörével, az egyik legérzékenyebb, legaktuálisabb, s ugyanakkor igen nehezen befolyásolható területe a közoktatási rendszernek a jelenlegi decentralizált oktatásirányítási rendszerben. Mivel ezen a területen a legjelentősebb problémák az átláthatóság és az esélyegyenlőség (méltányosság) terén vannak, ajánlásainkban ezeknek kiemelt figyelmet szentelünk. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy e területen is vannak olyan a hatékonysági problémák (pl. a rossz egyéni döntések nagy kockázata vagy a képzési kínálat elégtelen reagálása a gazdaság hosszabb távú perspektivikus igényeire), amelyekre megoldásokat kell találni.

4.4.1 Az esélyegyenlőséggel kapcsolatos felelősség

Az esélyegyenlőséggel kapcsolatos felelősség megjelenítése a szabályozásban

Elengedhetetlen, hogy a különböző irányítási szinteknek és szereplőknek az esélyegyenlőség (méltányosság) biztosításával kapcsolatos felelőssége pontosabban kerüljön meghatározásra. A felelősségi viszonyok terén a kormányzati szintű felelősségvállalás nagyon fontos, különösen, mivel nagy arányban érint a kérdéskör olyan csoportokat, amelyek esetében jelentős önerőre vagy hatékony érdekképviseletre nem lehet támaszkodni. A megnövelt központi felelősség igénye megkívánhatja például a központi szintű irányelvek megvalósulásáról szóló időszakos jelentés készíttetését, amit törvényi erejű szabályozás utalhat a miniszter felelősségi körébe. A kérdéssel kapcsolatban a helyi és területi felelősség pontosabb meghatározására is szükség van. A területi funkciókért felelős megyék felelősségi körébe kell utalni a megfelelő célcsoportok ellátásának a helyi önkormányzat által nem lefedett feladatát. A területi szinten a tervezés és az ezt elősegítő helyzetelemzés szempontjai közt is hangsúlyozottan kell szerepeltetni a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportok ellátását. A helyi önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelősségének a törvényi meghatározásába bele kell építeni azokat a feladatokat, amelyek a méltánytalan különbségek és a szegregáció kialakulásának a megakadályozásával függenek össze.

4.4.2 Az alapvető állampolgári jogok érvényesítése

Az alapvető állampolgári jogok érvényesítését elősegítő új intézményi lehetőségek keresése

Az esélyegyenlőséggel – valamint a minőséggel – kapcsolatos alapvető állampolgári jogok érvényesítése olyan új intézményi formák keresését kívánja meg, amelyekhez a polgárok jogsérelem esetén fordulhatnak. felmerült például olyan független parlamenti biztos kinevezése, akihez bárki fordulhat, ha az oktatásban jogsérelem érte, és aki ilyen esetben segít a megfelelő lépések megtételében. Ugyancsak felmerült az, hogy a bíróságokon legyenek olyan bírák, akik kifejezetten oktatással kapcsolatos ügyekkel foglalkoznak. Az állampolgárokat emellett nyilván jobban meg kell ismertetni azokkal a már létező intézményi formákkal is, amelyekhez jogsérelem esetén fordulhatnak (amilyen például a megyei közigazgatási hivatal).

4.4.3 Standardok kidolgozása

Az alapvető standardok kidolgozása és megerősítése

Fontos központi szintű feladat e téren a legfontosabb irányelvek és nemzeti standardok kidolgozása, amely az esélyegyenlőség megvalósulásának egyfajta mércééül szolgálna a továbbiakban (pl. iskolák közötti ellátottsági különbségek mértékében még megengedhető arányok, stb.). Szükség lenne olyan (komplex) mutatók kidolgozására is, amely a célcsoportok és egyének konkrét beazonosítását lehetővé tennék. Az esélyegyenlőség érvényesülését, a továbbhaladás jellemzőit, a tényleges lemorzsolódási arányok és a horizontális mozgások alakulását a jelenlegi statisztikai adatok segítségével nem tudjuk követni. Segítené a tisztánlátást és a kívánatos megoldások terjedését ezek folyamatos követése, s ennek érdekében egy tanulói szintű adatokat is gyűjtő statisztikai rendszer kidolgozása.

4.4.4 Horizontális tanulói mozgások

A rendszeren belüli horizontális tanulói mozgások lehetőségének a biztosítása

Szükség van mindazoknak az eszközöknek a meghatározására és alkalmazására, amelyek biztosítani tudják a rendkívül erősen differenciálódó intézményi rendszeren belül a horizontális tanulói mozgásokat. Ilyen például (a) az intézményi szintű programok települési szintű vagy regionális egyeztetése; (b) ezek értékelése abból a szempontból, hogy azok milyen mértékben felelnek meg a Nemzeti alaptantervben rögzített időarányos követelményeknek és általában az átjárhatósággal kapcsolatos követelményeknek. Az alap és középfokú oktatás közötti átmenet szabályait olyan keretjellegű országos szabályokban kell rögzíteni, ami behatárolja a helyi hatóságok önálló mozgásterét e terület helyi szabályozásában, ugyanakkor nem zárja ki helyi megoldások alkalmazását. A nagyobb iskolafenntartókat arra kell bátorítani, hogy ezzel kapcsolatban nyilvános rendeletet alkossanak.

4.4.5 Szerkezeti átláthatóság és koherencia

Az iskolarendszer szerkezeti átláthatóságát és koherenciáját növelő eszközök alkalmazása

Szükség van egy olyan komplex politika kidolgozására és alkalmazására, amely – legalább a kötelező oktatás időtartamán belül – növeli az iskolarendszer szerkezetének az átláthatóságát és általában a szerkezeti homogenitást. E politikának olyan elemei lehetnek, mint például az évfolyamok és képzési szakaszok egységes elnevezése, a finanszírozás egységesítése, a belépési követelmények közös meghatározása, a kilépésnél megszerezhető bizonyítványok egységesítése, az iskolák közötti horizontális kooperáció erősítése stb. E területen a nagyobb önkormányzatok és a területi irányítás felelőssége a jelenleginél jóval egyértelműbben megfogalmazható.

A szerkezeti javaslatokon belül nagy jelentősége lehet annak, hogy lehetőség szerint a tanulók az iskolázás első éveiben a lakóhelyükön járhassanak iskolába. Nagy jelentőségű a szakmaszerzés, a pályaorientációt elősegítő és gyakorlat centrikus szakmai tartalmú képzés biztosításának lehetősége, akár az alapműveltségi vizsgát megelőzően. Az alsó középfokú oktatás szintjén fontos, hogy a 9-10 évfolyamos tanulók olyan iskolákban tanuljanak, ahonnan tovább lehet lépni.

Az intézményeket érdemes lenne arra bátorítani, hogy minél ritkábban alkalmazzák az évfolyamismétlés módszerét, amely általában nem járul hozzá a teljesítmény javulásához. Az alapműveltségi vizsga követelményeiben nagyobb figyelmet kellene szentelni a gyakorlati készségeknek és kompetenciáknak. A középiskolai oktatás záró szakaszában az oktatás tartalma lehetőség szerint rugalmasan illeszkedjék a tanulók pályaválasztási szándékaihoz, ill. a felsőoktatás, a szakoktatás és a munkaerőpiac igényeihez. A teljes értékű középiskolai végzettség növelése érdekében fontos a felnőttoktatás, ezen belül az alapképzettség valamint az érettségi felnőttkori megszerzését szolgáló intézmények támogatása. A hátrányos helyzetű tanulók középfok utáni képzésbe való bejutását is segíti a posztszekunder szektor kiterjesztése, de szükséges a felsőoktatás egyetemi és főiskolai szektorába való bejutást elősegítő programok kidolgozása, ill. az ilyen célú kurzusokon való részvételük támogatása.

4.4.6 Oktatás és gazdaság kapcsolata

A gazdaság hosszabb távú igényeinek és a munkaerőpiaci igényeknek az oktatás felé történő közvetítése

Szükséges fejleszteni mindazokat az intézményi és egyéb mechanizmusokat, amelyek elősegíthetik a gazdaság hosszabb távú igényeinek megfogalmazását és ennek az oktatás nyelvére való lefordítását. E szempontnak a jelenleginél nagyobb hangsúllyal kell megjelennie a területi szintű oktatástervezésben is, különösen a szakképző intézményrendszer fejlesztésével kapcsolatban Ugyanígy - elsősorban itt is a szakképzés területén - támogatni kell azokat az intézményi, egyeztetési és kommunikációs formákat amelyek a munkaerőpiac változó igényeit képesek az iskolák és az iskolaválasztó egyének felé.

4.4.7 Pályaválasztási tanácsadás

Az iskola- és pályaválasztási tanácsadási és tájékoztatási rendszer fejlesztése

A rendszer átláthatóságának a növelésében, a lehetséges továbbhaladási utakról való egyéni tájékozódás javításában és általában a továbbhaladással kapcsolatos egyéni döntések megalapozásában meghatározó szerepe van az iskola- és pályaválasztási tanácsadási és tájékoztatási rendszernek. A közhatóságok ezzel kapcsolatos feladatait központi, területi és helyi szinten egyaránt jóval világosabban meg kellene fogalmazni, illetve az intézményrendszer fejlesztéséhez központi szakmai és pénzügyi támogatást szükséges biztosítani.

4.4.8 A leszakadás elleni küzdelem stratégiája

Speciális stratégia kidolgozása a közoktatásból kihulló, lemorzsolódó csoportok támogatására

A közoktatási rendszerben való továbbhaladás esélyének az egyenlőtlenségei csak kisebb részben írhatók a felelősségi viszonyok számlájára. Szükség van olyan átfogó nemzeti stratégiára, amely tartalmazza e csoportok támogatásának speciális eszközeit. A központi kormányzat koherens támogatási politika kidolgozásával segítheti az esélyegyenlőség megvalósulását, megjelenítve ebben (a) a célcsoportokat, (b) a támogatási politika eszközeit és (c) az elszámoltathatóság rendszerét. A hatékony, továbbhaladást segítő politika kialakításához különösen fontos a célcsoportok pontos körülhatárolása, (pl. a tartósan munkanélküli csoportok gyermekei, elmaradott térségeken, településeken élők gyermekei, nyelvi és kulturális értelemben hátrányos csoportok, romák gyermekei). E stratégián belül is fontos szerepet tölthetnek be a pénzügyi ösztönzők. Így például fontos lenne az iskolarendszerű felnőttoktatás normatívájának a megemelése, amely jelenlegi formájában nem ösztönzi sem a fenntartót, sem az intézményt a leszakadókkal való intézményes, elkülönült foglalkozásra, egyéni bánásmód kialakítására. Fontos emellett a felzárkóztató jellegű foglalkozások támogatása. Célszerű feltehetően komolyabb támogatást lehetővé tevő központi alapok létrehozása, amelyből pályázati úton a célcsoportokkal foglalkozó intézmények a működést segítő, ill. fejlesztést is lehetővé tevő összegekhez juthatnának hozzá. Közép és felsőfokú oktatásban résztvevők számára ösztöndíjprogramot kellene létrehozni.

Nagy jelentősége van azon speciális intézmények nagyobb mértékű támogatásának, amelyek a fenti célcsoportok ellátásában nagy szerepet vállalnak. Fontos pl. az óvodáztatás kiterjesztése a leszakadó csoportok esetében, ezt célprogramok, pl. iskola előtti esélykiegyenlítő programok segíthetik. A kollégiumi kapacitás bővítése egyszerre tudna a kistelepüléseken lakók számára a középiskolázási lehetőségekhez való hozzáférésen javítani, s más célcsoporthoz tartozók sajátos ellátását segíteni (pl. a roma tanulók középfokú iskolázásának elősegítésére). A korrekciós intézmények ill. a második esélyt biztosító intézmények rugalmas programok szerint működő hálózatának fenntartása és működtetése.

Fontos azoknak a sajátos pedagógiai programoknak a kidolgozása is, amelyek részben a konkrét csoport konkrét ellátását segítik (komplex felzárkóztató programok, társadalmi kohéziót erősítő programok), részben a társadalmi fogadókészség javítását (pl. társadalmi kohéziót elősegítő programok) és az intézményi és pedagógusi innovációs készség javítását szolgálhatják (programfejlesztés és iskolafejlesztés), – valamint ezek beépítése a tanárképzésbe és a tanártovábbképzésbe. A konkrét programok között elsősorban teljes körű logopédiai szolgáltatás biztosítása, s az alapkészségek fejlesztését és a munkahelyi tapasztalatszerzés integrációját segítő programok kidolgozása lenne fontos. A családokkal való együttműködést elősegítő programok kidolgozásának lehetőségét az eddigieknél jobban ki kéne használni. A kidolgozott programok, programcsomagok terjesztéséhez szükséges tankönyvek, taneszközök, továbbképzési programok kidolgozása és terjesztése is.

4.4.9 Kommunikáció és tanulás.

Kommunikáció és tanulás: a sikeres modellek terjedésének segítése

Az egész támogatási politika számára fontos kell legyen a programok sikere, terjedése és minőségbiztosítása. Ezen belül fontos a sikeresnek ígérkező megoldások kidolgozásának segítése, ezek működésének követése, elemzése, és a sikeres modellek terjesztése (kiadványok, konferenciák stb. segítségével). A célprogramok megvalósulásának és a céltámogatások felhasználásának követése, hatékonyságelemzése (minőségbiztosítása) szintén hasznos lenne nem csupán költségkímélés okából, de a sikeresség elemzése okán is.

4.5 Minőségbiztosítás

Ahogyan azt az előző fejezetben leírtuk, a magyar oktatási rendszer szereplői között teljes az egyetértés abban, hogy a minőségbiztosítás a mai közoktatás-fejlesztés talán legfontosabb témája, de valamennyi ágensnek viszonylag kevés a tapasztalata e területről. Ezért a minőségfejlesztés a magyar közoktatás azon területe, ahol viszonylag könnyű társadalmi konszenzust teremteni és sokféle lehetőség adódik a fejlesztésre és a beavatkozásra.

A decentralizált magyar közoktatás minőségi problémái két pontban csomósodnak: országos vagy rendszer szinten és helyi-iskolai szinten. Emellett a minőség-problémák feltárásban és megoldásában egyszerre többféle szereplő érdekelt. Ennek megfelelően három alapelv figyelembe vételével célszerű beavatkozási javaslatokat megfogalmazni: (a) az aktív kormányzati fellépés elve, azaz annak elfogadása, hogy a minőség biztosítását célzó stratégia aktív kormányzati fellépést kíván; (b) a többszereplős és többszintű rendszer elve, azaz annak elfogadása, hogy a minőségbiztosítás feladatában többféle szereplő egyidejűleg vesz részt; és végül (c) a helyi és iskolai szintű felelősség elve, azaz annak elfogadása, hogy a minőségbiztosítási garanciákat a helyi felelősség előnyeinek a megtartása mellett célszerű kiépíteni.

E területen a következő javaslatok fogalmazhatók meg:

4.5.1 A minőségbiztosítás ágazati stratégiája

A minőség meghatározása és a minőséggel kapcsolatos kormányzati stratégia kidolgozása

A probléma jelentősége és a megoldására felhasználható eszközökkel kapcsolatos bizonytalanság szükségessé teszi, hogy önálló kormányzati stratégia fogalmazódjék meg a minőségbiztosítás átfogó rendszerének a kiépítésére. E stratégia megalapozása olyan feladatokat tesz szükségessé, mint az e területtel kapcsolatos létező kutatások és fejlesztések számbavétele, a magyar feltételek között hasznosítható nemzetközi tapasztalatok megismerése, az e területen működő intézményi és egyéb szereplők feltérképezése, a közoktatási minőség fogalmával kapcsolatos közmegegyezés kialakulásának a támogatása, az egyes fejlesztési és irányítási területeken (pl. tartalmi szabályozás vagy pedagógus foglalkoztatás) jelentkező sajátos minőségproblémák differenciált elemzése valamint a minőségbiztosítás és más szabályozási alrendszerek, így különösen a jogi és pénzügyi szabályozás kapcsolatának az elemzése.

A kormányzati stratégiának és az ezt segítő eszközöknek a kialakítása során célszerű figyelembe venni, hogy a minőségre vonatkozó tudás kialakítása hosszabb, és a különböző szereplők együttműködését igénylő folyamat. E folyamatban az önkéntesség és a bizalom elve alapvető ahhoz, hogy megbízható minőségi standardokat lehessen kidolgozni. A minőségbiztosítási rendszer megfelelő működéséhez fontos annak elválasztása a jogszerűség ellenőrzésére irányuló tevékenységektől.

4.5.2 Az értékelés és minőségbiztosítás intézményi feltételei

Az értékelés és minőségbiztosítás intézményi feltételeinek a megteremtése, országos és területi szervezetek kialakítása

A közoktatási törvény által biztosított felhatalmazás alapján az ágazati miniszternek működtetnie szükséges egy olyan intézményrendszert, amely felruházható a minőségbiztosítás átfogó felelősségével. Az ezzel kapcsolatos feladatok egy része jelen van, illetve kialakítható a meglévő intézmények keretei között, mások új intézmények létrehozását igénylik. Ilyen intézménynek tekinthetők a minőségbiztosítással mint alapfeladattal megbízott országos intézmény, valamint az ezzel együttműködő helyi vagy területi egységek. Emellett szükséges a meglevő intézmények feladatainak a minőségbiztosítás szempontjából való újra-értékelése és egyúttal kompetenciáik és eszköztáruk fejlesztése.

Az értékelési és minőségbiztosítási intézményrendszer legfontosabb feladatainak a következők tekinthetők: (a) az értékelés és minőségbiztosítás módszereinek és eszközeinek folyamatos fejlesztése, átfogó országos standardok kialakítása és továbbfejlesztése, indikátorok képzése és elemzése; (b) a minőségbiztosítás szakmai kulcsszereplőire (önkormányzati irányítók, szakértők, iskolavezetők, pedagógusok) irányuló fejlesztő, kompetenciaépítő feladatok; (c) a minőséggel összefüggő adatbázisok, információk gyűjtése, rendszerezése, elemzése, szükséges új információs források bevonása, időszakos "átvilágítások" készíttetése és eredményeik elemzése; (d) a vizsgarendszerrel kapcsolatos feladatok, így különösen vizsgafeladatok adatbankjának létrehozása és gondozása, a vizsgastandardok kialakítása, a vizsgaeredmények elemzése; (e) meghatározott tartalmi területeken mintavételes eljáráson alapuló rendszeres, monitoring jellegű mérések, azn ilyen jellegű nemzetközi mérésekben való aktív részvétel; (f) az egyes időszakokban kiemelt problématerületeken célvizsgálatok, kisebb kutatások, elemzések végzése illetve ilyenek megrendelése, szervezése, ezek együttműködési formáinak kialakítása; (g) az egyéb szinteken felgyűlt, a minőség elemzésében felhasználható elemzések és információk gyűjtése, felhasználása, publikálása; (h) rendszeres átfogó értékelő jelentések a közoktatás egészéről, különös tekintettel a makro-szintű folyamatokra és az ágazatközi kapcsolatokra; (i) az oktatás nemzetközi versenyképességének, illetve a minőséggel kapcsolatos aktuális európai célkitűzéseknek a megvalósításában való célzott részvétel.

4.5.3 Az intézmény- és programértékelés országos standardjai

Az intézmények és a tantervi programok értékeléséhez szükséges országos standardok kifejlesztése és közzététele

Ahhoz, hogy az intézményeket és az intézményekben alkalmazott tantervi programokat megfelelő módon értékelni lehessen, azaz biztosítani lehessen az intézményi működés és a programok minőségét, szükség van országos standardok kifejlesztésére és közzétételére. Korábban a tartalmi funkcióval kapcsolatban is szó volt arról, hogy az intézmények rendelkezésére bocsátott tantervi programok értékelése és minőségük biztosítása feltételezi olyan általános standardok meglétét, amelyekhez viszonyítva egy-egy tantervi program értékelhető (pl. a célok megfogalmazása, a javasolt eszközök leírása, az eredményesség értékelésének kritériumai stb.).

Ugyanígy szükség van olyan országosan elfogadott standardok kifejlesztésére is, amelyeket az intézmények átfogó értékelésénél alkalmazni lehet. A helyi intézményértékelő vizsgálatok minőségének a biztosítása megkívánja azt, hogy a külső szakértők vagy más szereplők által végzett intézményértékelések elfogadott szempontok és procedúrák szerint történjenek. Így például az intézményértékelés egyik alapvető és mindenütt alkalmazott eleme kell, hogy legyen annak vizsgálata, vajon az intézmények milyen mértékben építették ki és működtetik az értékelés és minőségbiztosítás saját belső rendszerét.

4.5.4 Fenntartói felelősség és érdekeltség

Az iskolafenntartók értékelési felelősségének pontosabb meghatározása és a minőségbiztosításban való érdekeltségük megteremtése

A minőség biztosításával kapcsolatban kiemelt figyelmet kell szentelni a helyi és intézményi szintű szereplőknek. Különösen aggasztó az, hogy az iskolafenntartók értékelési felelőssége nincs pontosan meghatározva, ezért, mint láttuk, gyakran előfordul, hogy ezt a felelősségüket nem vagy csak minimális szinten gyakorolják. Nem tartható fenn az, hogy a különböző tényeleges kompetenciával rendelkező önkormányzatok teljesen azonos szintű felelősséget viseljenek az iskolák eredményességéért. Az értékelési felelősség teljes körben csak azokra az önkormányzatokra ruházható rá, amelyek képesek az ehhez szükséges kompetencia kialakítására. Szükséges a helyi értékelésben meghatározó szerepet játszó szakértők munkavégzésének a szabályozása is.

Szükséges olyan ösztönzők alkalmazása, amelyek az iskolafenntartókat valóban arra serkentik, hogy végezzék el intézményeik szakmai értékelését. Ezt szolgálhatja az ilyen célú központi és területi célforrások elkülönítése, beleértve az önkormányzati oktatásirányítók szakmai kompetenciáinak fejlesztését segítő (pl. továbbképzést támogató) anyagi forrásokat. Emellett azonban szükség van arra is, hogy az önkormányzatok külső értékelése során meghatározó szemponttá váljék az, vajon milyen szinten látják el saját intézményeik értékelését.

Az 1997-től életbe lépett megyei (területi) szintű fejlesztési tervek és a megvalósulásukat támogató közalapítványok ugyancsak felhasználhatók a minőségbiztosítás területén. A megyei közalapítványoknak juttatott központi támogatások egy részét hozzá lehet kötni minőségbiztosítási célokhoz, ezáltal a közalapítványok maguk is a minőségbiztosítás fejlesztésében érdekelt szereplőkké válhatnak.

4.5.5 Szakmai támogatás

Az iskolafenntartók és intézményvezetők támogatása, kompetenciájuk és eszközrendszerük fejlesztése az értékelés és minőségbiztosítás területén

Mivel az iskolafenntartók jelentős része egyszerűen nincs birtokában azoknak a kompetenciáknak és eszközöknek, amelyek az intézmények értékeléséhez kellenek, szükséges e kompetenciák fejlesztése. Ugyancsak biztosítani kell azokat a forrásokat a folyamatosan, amelyeket az intézményfenntartók külső értékelések megrendelésére fordíthatnak.

Az intézményvezetők számára ugyancsak biztosítani kell azt a külső szakmai támogatást, amely hozzásegítheti őket, hogy intézményeikben kiépíthessék és működtethessék azokat a mechanizmusokat (pl. belső értékelési rendszer, rendszeres önértékelés, vezetőképzés), amelyek folyamatosan biztosítani tudják az intézményi működés minőségét.

4.5.6 Beavatkozás a minőségbiztosítás érdekében

Beavatkozás és szubsztitúciós lehetőség megteremtése

Amennyiben valamelyik önkormányzat saját hibájából vagy külső feltételek miatt nem képes a szolgáltatás minimálisan elfogadható minőségét biztosítani, lehetőséget kell teremteni a minőség biztosítását célzó külső beavatkozásra (pl. rendkívüli szakértői támogatás, speciális költségvetési támogatás, egyedi intézményfejlesztési program vagy akció indítása stb.). Végső esetben lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a szolgáltatást meghatározott időre egy másik, a minőséget garantálni képes szolgáltató vegye át (pl. másik önkormányzat vagy akár magán szolgáltató).

4.5.7 Speciális területek kiemelt fejlesztése

A leszakadó csoportokkal kapcsolatos programok minőségének a biztosítása mint kiemelt feladat

Mivel a minőséggel kapcsolatos problémák az oktatási rendszeren belül nem egyenletesen oszlanak, hanem halmozottan jelentkeznek a leszakadó társadalmi csoportokkal foglalkozó intézményi szférában, e szféra a minőségbiztosítás szempontjából is kiemelt figyelmet érdemel. Szükség lehet például a hátrányos helyzetű kistelepülések, kisiskolák számára az oktatás minőségét növelő innovációs programok indítására.

4.5.8 Kommunikáció és tanulás

A minőségbiztosítással kapcsolatos tapasztalatok összegyűjtése, kommunikáció, tanulás

Elő kell segíteni a minőségbiztosítást támogató, annak szakmai szerveződését elősegítő társadalmi klíma megteremtését, például az alábbiak révén: (a) az oktatási rendszer szereplői, a felhasználók, a társadalmi partnerek és a piaci szereplők részvételével társadalmi-szakmai vitákat lehet kezdeményezni a minőség problematikájáról és a kialakítandó minőségstratégiáról; (b) a rendszer átláthatóságának az erősítése érdekében információszolgáltatást kell biztosítani a közoktatási rendszer szereplői számára a "minőségügyről" feltárt tapasztalatokról; (c) érdemes elő segíteni a minőséggel foglalkozó egyesületi, szakmai szerveződési formák létrejöttét és megerősödését, (d) szükséges az értékelés nyilvánosságának a biztosítása.

Alapvető fontosságú, hogy a jövőben megtörténjék a helyi-iskolai pedagógiai programok bevezetésével és működésével kapcsolatos helyi tapasztalatok elemzése (ennek egyik szakmai hátterét biztosíthatja a közoktatási értékelés korábban javasolt országos intézménye). Az elemzések alapján alakítható ki a pedagógiai programok névlegesen kötelező, de kevéssé megvalósuló minőségbiztosítási funkcióját segítő szakmai továbbképzések körének továbbfejlesztése, amely mind központi, mind helyi és piaci körben támogatandó. Szükség van a helyi-intézményi minőségbiztosítási törekvések feltárására, a hasznosítható modellek közrebocsátására. Ez kiterjedhet komplex minőségbiztosítási modellek és működési tapasztalatok leírására, de olyan informális elemek formalizálására is, amelyeket a helyi, intézményi-intézményközi szinteken alkalmaznak a belső minőség egyfajta kontrolljaként (pl. a következő iskolafokon való beválás visszajelzése, beiskolázási politika egy szinten működő intézmények között stb.). A létrejött, hasznosítható tapasztalatok közrebocsátása központi célprojekt finanszírozás keretében valósítható meg.

4.6 Finanszírozás és gazdálkodás

A finanszírozással kapcsolatban az előző fejezet egyik fontos megállapítása a források szűkösségére vonatkozott. A finanszírozás és gazdálkodás területén emellett többféle egyenlőtlenségi, minőségi, hatékonysági és átláthatósági problémákat is találtunk. A javaslatok megfogalmazásánál a következőket tekintjük kiindulópontnak: (a) a közoktatás finanszírozási rendszere beépül a közfinanszírozás átfogó rendszerébe, változtatások csak az ott megszabott kereteken belül lehetségesek, (b) a meglévő problémák kezelhetők a helyi szereplők önállóságára épülő finanszírozási rendszeren belül.

A következő javaslatok fogalmazhatók meg:

4.6.1 Szektorközi finanszírozási politika

Az ágazati finanszírozási politika és a közfinanszírozás általános rendszerére vonatkozó politika közötti kapcsolat erősítése

Mivel az oktatás finanszírozása nagyon erősen hozzákapcsolódik makroszintű költségvetési folyamatokhoz és nem válik el az önkormányzatok által működtetett helyi közszolgáltatások egészének a finanszírozásától, valamennyi finanszírozási probléma megoldásának alapvető feltétele az, hogy az ágazati finanszírozási politika minél szorosabban kapcsolódjék a közfinanszírozás átfogó politikájához. Ezen belül az ágazati finanszírozási politika számára - legyen szó akár a tanári bérek emeléséről, akár infrastrukturális fejlesztésről, akár a működési költségek megfelelő biztosításáról - a legfontosabb az, hogy az önkormányzatok állami támogatásának általános rendszerén belül, e rendszert figyelembe véve határozza meg saját eszközeit. Az infrastrukturális fejlesztés területén - amint azt korábban hangsúlyoztuk - az ágazati politikák ezen kívül a területfejlesztés általános politikájába is bele kell helyezni, azaz a források nagy részének az elosztását is azon belül kell tervezni.

4.6.2 Standardok fejlesztése

A finanszírozást meghatározó standardok és paraméterek továbbfejlesztése

Az 1996-os közoktatási törvénymódosítás nyomán növekedett azoknak a központilag meghatározott paramétereknek a száma, amelyek alapján az intézmények működési feltételei és a működés költségigénye meghatározhatók. Szükség van ezeknek a paramétereknek a továbbfejlesztésére, különös tekintettel az iskolák szakmai munkájához közvetlenül hozzátartozó eszközökre. A paraméterek meghatározása során vigyázni kell arra, hogy a megosztott felelősségi rendszerben az alacsonyabb szinteken működő szereplők autonómiája ne sérüljön. Emellett szükség van a finanszírozási paraméterek "tesztelésére", reliabilitásuk elemzésére. Oktatáspolitikai érdek, hogy az új paraméterek bevezetése mindig fokozatosan, meggondoltan és a szereplők bevonásával, megfelelő társadalmi nyilvánossággal történjen, ahol mindenki számára világos a közös érdek az oktatás minőségének fejlesztése, amelyben – mint korábban jeleztük – társadalmi konszenzus tapasztalható. Elkerülendő tehát az, hogy túlságosan gyorsan olyan paraméterek épülhessenek be a rendszerbe, amelyek az intézmények nagyobb körében megkérdőjelezhetik a működés jogszerűségét.

4.6.3 Területi tervezés és fejlesztés

A területi tervezés fejlesztése és a területi fejlesztés intézményi struktúráinak erősítése

A területi tervezés fejlesztés elsősorban nem a működési, hanem a fejlesztési erőforrásokkal való hatékonyabb gazdálkodás érdekében szükséges, nem szabad azonban lebecsülni a működési költségekre gyakorolt hatásának a jelentőségét sem. Ez például egyik leghatékonyabb eszköze lehet a gazdasági igényeknek megfelelő szakmai képzési struktúra vagy a hatékonyabb munkaerő-gazdálkodáshoz szükséges nagyobb intézményméretek kialakításának. A területi fejlesztés intézményi infrastruktúrájának a megerősítése (kompetencia-fejlesztés, információkkal való ellátás stb.) alapvető feltétele annak, hogy hatékonyabbá váljék a Szakképzési Alap területi elosztása.

4.6.4 Információs és statisztikai rendszer

A közoktatási információs és statisztikai rendszerének fejlesztése

Arra van szükség, hogy a közoktatás információs és statisztikai rendszere megfelelő információkkal szolgáljon a gazdálkodás alapvető adatairól, az erőforrásoknak a közoktatási rendszeren belüli eloszlásáról is. El kell érni, hogy nyomon követhetővé váljék az, vajon az intézmények és az intézményfenntartók helyi szinten milyen mértékben követik a finanszírozás központilag meghatározott paramétereit. A rendszernek megfelelő információkat kell nyújtania a finanszírozási standardok és modellek megalapozásához is.

(5) A helyi és intézményi finanszírozás értékelése. A közoktatás értékelési rendszerének lehetőséget kell nyújtania ahhoz, hogy értékelni lehessen a helyi és intézményi gazdálkodást abból a szempontból, hogy az intézményi költségvetések milyen mértékben teszik lehetővé az alapvető szakmai feladatok ellátását, illetve az intézményi költségvetések meghatározásánál a fenntartók milyen mértékben követik a központilag meghatározott paramétereket. Az oktatás ún. külső értékelésének eszközeit az abban részt vevők önkéntességére, az információk áramoltatásán nyugvó megoldásaira, és a bizalmi elemek növelésére szükséges alapozni.

4.6.5 Célfinanszírozási rendszer

A központi cél- és feladatfinanszírozás továbbfejlesztése

A cél- és feladatfinanszírozási rendszer, amely kiegészíti a normatív támogatások rendszerét, az egyenlőtlenségek kompenzálásának, a minőséget javító innovációk támogatásának egyik legfontosabb eszköze. E rendszer lehetővé teszi azt, hogy a központi kormány – az országos politika prioritásainak megfelelően – közvetlenül támogassa olyan feladatok ellátását, amelyeket a normatív támogatás nem képes támogatni.

4.6.6 Kommunikáció és tanulás

Kommunikáció és kompetenciafejlesztés a finanszírozás és gazdálkodás szereplői között

Növelni szükséges a finanszírozás gyakorlatáról és a jó megoldásokról, sikeres modellekről, így a hatékonyabb gazdálkodási formákról vagy társulásokról és egyéb helyi megoldásokról való visszajelzéseket. Helyi és intézményi szinten nagy jelentősége van az iskolavezetők gazdálkodási kompetenciái fejlesztésének. Ezért az iskolai vezetőképző infrastruktúra központi fejlesztési stratégiájában kiemelt szerepet kell biztosítani e terület megjelenésének, a vezetőképzés rendszerében támogatandók az ilyen program-elemeket tartalmazó kurzusok.

5. Összegzés

Az oktatásirányítás magyarországi rendszerének legfontosabb jellemzői a megosztott felelősség és az országos szintű szabályok keretei között meghagyott nagyfokú helyi önállóság. Ez a közoktatás valamennyi funkciójára jellemző, a tanári foglalkoztatástól kezdve az oktatás tartalmának a meghatározásán, a fejlesztési döntések meghozatalán és a tanulói továbbhaladás szabályozásán át a minőség biztosításáig és általában a gazdálkodásig.

A helyi szereplők önállósága és felelőssége nagymértékben megnövelte a magyar közoktatás adaptivitását és innovatív képességét, ezáltal elősegítette azt, hogy viszonylag gyorsan és eredményesen alkalmazkodjon a társadalom átalakuló igényeihez. A gazdasági válság és a közkiadások megszorításának az időszakában különösen értékesnek bizonyult az, hogy lehetővé tette külső erőforrások bevonását és kezdeményezésekre sarkallta a helyi közösségeket és az egyéneket. A közoktatásban kialakult felelősségi viszonyok Magyarországon egyértelműen pozitív hatást gyakoroltak a helyi demokrácia és általában a helyi közösségek felelősségérzetének a fejlődésére. Az intézmények között kialakult verseny a rendszer egy részében hozzájárult a szolgáltatások színvonalának az emelkedéséhez, az intézményi kínálat gazdagításhoz, és a szolgáltatások igénybe vevői számára a szabad választás sokféle lehetőségeit biztosítja.

Az elmúlt időszak tapasztalatai azt mutatták, hogy a rendszer alapjában véve garantálni tudja a közoktatás legfontosabb céljainak az érvényesülését. Bizonyos funkciókkal összefüggésben és meghatározott célok vonatkozásában ugyanakkor sokféle probléma is jelentkezett. Így több területen nehéz biztosítani a esélyegyenlőség (méltányosság) érvényesülését, számos területen gondok vannak a minőség, valamint az erőforrások hatékony felhasználásának a biztosításával is. A kialakult sokféleség és a szabályozás hiányosságai több ponton gyengítik a rendszer átláthatóságát, és ez gátolhatja a szolgáltatások igénybevevőit alapvető jogaik érvényesítésében.

Az elemzések azt mutatják, hogy a feltárt problémák mögött a leggyakrabban nem a felelősség nem megfelelő meghatározása, hanem sokkal inkább a felelősséggel rendelkező szereplők eszköztelensége vagy érdekeltségük hiánya található. A felelősségi viszonyokat az érvényben lévő törvények Magyarországon meglehetősen részletesen és koherens módon szabályozzák. Több olyan területet is találtunk azonban, ahol bizonyos funkciókkal kapcsolatban sehová nincs felelősség telepítve, illetve hogy olyan szereplők is rendelkeznek felelősséggel, amelyek az ennek gyakorlásához szükséges eszközökkel hosszabb távon sem ruházhatók fel (vagy esetleg túlságosan nagy költségekkel ruházhatók fel), illetve amelyek hosszabb távon sem nem tehetők érdekeltté a felelősség megfelelő szintű gyakorlásában.

A megfigyelt problémák mögött a leggyakrabban az található, hogy egy-egy szereplő nem rendelkezik azokkal az eszközökkel, amelyek a felelőssége gyakorlásához szükségesek lennének. Az esetek nagy részében ezek az eszközök megfelelő fejlesztéssel vagy szabályozással megteremthetők, de – mint láttuk – előfordulnak olyan esetek is, amikor csak a felelősség-allokálás újragondolására hozhat megoldást. A hiányzó eszköz gyakran a pénzügyi forrás, amely biztosításának a lehetősége a gazdasági fejlődéstől, valamint a közkiadásokra fordítható pénzek nagyságától, az oktatás költségvetési pozíciójától és a bevonható magánforrások nagyságától függ. Az esetek nagy részében azonban nem a források, hanem az információ és a felkészülés hiányáról beszélhetünk, amely a kommunikáció, az információs rendszerek fejlesztése és a képzés útján orvosolható. A magyarországi problémák egyik legfontosabb forrása kétségtelenül azoknak a kommunikációs, információs és visszajelzési mechanizmusoknak a viszonylagos kiépületlensége, amelyek nélkül egyetlen decentralizált rendszer sem képes hatékonyan működni.

Nem ritka az sem, hogy a felelősséggel rendelkező szereplők birtokában vannak ugyan a szükséges eszközöknek, de a megfelelő érdekeltség vagy elszámoltathatóság hiányában felelősségüket mégsem gyakorolják, vagy nem úgy gyakorolják, ahogyan kellene. Mivel a különböző ösztönzőkre a magyar rendszer szereplői általában elég jól reagálnak, sokféle lehetőség van ilyenek alkalmazására. A közvetlen – adminisztratív jellegű elszámoltathatóság lehetőségei, éppen a rendszer decentralizáltsága miatt korlátozottak, ugyanakkor a rendszer azokat a lehetőségeket sem használja ki, amelyek pedig adottak lennének: így például a nyilvánosság elszámoltató erejében rejlő lehetőségeket.

A megfigyelhető problémák megoldása tehát általában lehetségesnek tűnik az adott felelősség-megosztási rendszer keretein belül. Viszonylag kevés olyan kérdés van, amellyel kapcsolatban a felelősség valamelyik másik szereplőhöz való áttelepítése vagy egy-egy szereplő esetében újabb felelősségi körök megfogalmazása lenne indokolt. Ugyanakkor nagyon sok olyan kérdés van, amellyel kapcsolatban megfogalmazható annak a szükségessége, hogy a felelősség gyakorlóját megfelelő eszközökkel ruházzuk fel, illetve megteremtsük azokat az ösztönzőket, amelyek a felelősség tényleges gyakorlására késztetik.

Végül nagyon fontos hangsúlyozni azt, hogy bár a felelősség-megosztás magyarországi rendszere viszonylag hosszabb fejlődés eredménye, az átalakulási folyamat még messze nem zárult le. E rendszer megfelelő működése feltételezi az egyes szereplők közötti kooperációt és azt, hogy az egyes szereplők hasonló módon értelmezzék a szabályokat és a feltételeket. A rendszer számos eleme a szereplők egy része számára még túlságosan új, ezért nincsenek még birtokában annak a tudásnak, amely a felelősség gyakorlásához szükséges, illetve nem alakították még ki vagy nem sajátították el a kooperációnak és a kontrollnak azokat az új technikáit, amelyeket a rendszer sikeres működése feltételez. A megkezdett tanulási folyamat előrehaladása – különösen akkor, ha ezt tudatos politikával erősítik – sokat javíthat a rendszer azon képességén, hogy érvényre tudja juttatni a közoktatás alapvető céljait. Ezért a problémák megoldásában szinte minden területen meghatározó szerepe lehet a kommunikáció javításának, a tanulási lehetőségek kiépítésének és általában a kooperációs technikák megtanulásának.

---

[1] A helyi kifejezés ebben a szövegben - ha nincs külön jelzés - mindig a községi/városi vagy municipális szintre utal, ami vertikálisan az intézményi szint felett van.

[2] Itt a magyar jogi szabályozás ugyan a helyi fogalmat használja, ez alatt azonban ebben az esetben intézményit kell értenünk.

[3] Az Országos Képzési Jegyzékben szereplő valamennyi szakmához vizsgakövetelmények kapcsolódnak, illetve az iskolák központilag kidolgozott programokhoz juthatnak hozzá.

[4] 1988-ig a Munkaügyi Minisztérium gondozta az Országos Képzési Jegyzéket, amely a szakképzés követelményeit a formális iskolarendszerben is meghatározza; felügyelte a Munkaerőpiaci Alapot, ezen belül a Szakképzési Alapot, amelyből a formális iskolarendszerben is finanszíroznak fejlesztéseket; ellenőrizte a megyei munkaügyi hivatalokat és az un. regionális képzési központokat, amelyek területi szinten játszanak szerepet a szakképzésben. Az 1998-as kormányváltás után az Országos Képzési Jegyzékért és a Szakképzési Alapért való felelősség az Oktatási Minisztériumhoz került, az egyéb munkaügyi feladatok pedig az általános munkaügyi felelősséget megöröklő Szociális és Családügyi Minisztériumhoz kerültek.

[5] A közoktatásnak juttatott állami támogatások 95%-a a Belügyminisztérium költségvetésén keresztül jut el az önkormányzatokhoz.

[6] A miniszternek - az érdekképviseletekkel konzultálva - három évente felül kell vizsgálnia a tantervek alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatokat, és ennek alapján vagy a kormány felé kell javaslatot tennie változtatásokra, vagy a saját hatáskörében kell intézkednie.

[7] A közoktatási statisztikai rendszer ugyanis az általános statisztikai rendszer részeként, a Központi Statisztikai Hivatal ellenőrzése alatt áll, az adatgyűjtést is ennek területi egységei végzik. Az ágazati irányítás e területen kiszolgáltatott: adatigényét nem minden esetben tudja érvényesíteni.

[8] Fontos megjegyezni, hogy Magyarországon a közigazgatásban dolgozó köztisztviselők és a közszolgáltatásban dolgozó alkalmazottak jogállása eltér: amíg az előbbiekre a köztisztviselői törvény, addig az utóbbiakra a közalkalmazotti törvény vonatkozik.

[9] Az 1998-as kormányváltást követően a miniszter felelőssége kiegészült a szakképzésért való felelősségi körökkel. Ezek a következők: a szakképzés tartalmi kereteinek kidolgozása, a feladatellátás minőségbiztosítása, a szakmai vizsgáztatás általános szabályainak és eljárási rendjének meghatározása, rendelkezés a szakképzési alaprész felhasználásáról, javaslatok kidolgozása a felnőttképzés szabályozására, fejlesztési programokat kezdeményez és valósít meg a szakképzés rendszerében, programokat dolgoztat ki a munkaerőpiac különböző rétegei számára (lásd a 162/1998. Korm. rendeletet).

[10] Fontos döntések születtek olyan kérdésekről, mint az esélyegyenlőség, a világnézeti semlegesség, a polgárokra hárítható terhek nagysága, a munkavállalókra hárítható kötelezettségek és ezek mértéke, a hátrányos megkülönbözetés tilalma, a nemzetközi kötelezettségvállalásokból fakadó hazai kötelezettségek, a központi kormány és az önkormányzatok közötti hatalommegosztás.

[11] Fontos hangsúlyozni, hogy a Szakképzési Alap 1998 előtt nem önálló pénzalap volt, hanem része volt a Munkaerőpiaci Alapnak. Az 1998-as kormányváltást követően - az Oktatási Minisztérium irányítása alatt - újra önálló lett.

[12] Amint már említettük, a területi munkaügyi szervek az 1998-as kormányváltást követően az akkor megalakult Szociális és Családügyi Minisztérium felügyelete alá kerültek. Ezt az állapotot több szakértő átmenetinek véli.

[13] Az EU csatlakozást szolgáló un. PHARE alapból történő regionális fejlesztési projektek ma is több megyére kiterjedő nagyrégiókban zajlanak.

[14] E törvény szűntette meg a korábban a megyei tanácsok közvetlen ellenőrzése alatt működő szakfelügyeletet és alakította át ezt a közigazgatási szervezettől különvált szakmai szolgáltatássá.

[15] A magyar oktatásirányítás egyik fontos, ám gyakran vitatott jellemezője ez a megyei és az alsóbb szint közötti sajátos kapcsolat. E kapcsolatra egyfajta szubszidiaritás jellemző: a felsőbb szint (a megye) akkor cselekszik, ha az alsóbb szint nem tud, vagy nem akar cselekedni.

[16] A megyei önkormányzat nem köteles pedagógiai szolgáltató intézetet fenntartani, ha a szolgáltatást másképp is meg tudja oldani, mégis minden megyében van ilyen intézet. Egyetlen megyében az intézet közhasznú társaság formájában működik.

[17] A Budapesten működő hivatal 1997-ben 5700 jegyzőkönyvet vizsgált meg, melyeknek azonban csak elenyésző kisebbségét jelentették az oktatással kapcsolatos ügyek.

[18] A 8 regionális képző központot világbanki hitelből hozták létre a kilencvenes évek első felében.

[19] Az intézményátadás folyamata természetesen szabályozott, így például az erre irányuló szándékot megfelelő időben jelezni kell a megyei önkormányzat számára.

[20] A 200000 lakos feletti egyetlen önkormányzat a főváros. Fontos azonban megjegyezni, hogy az itt működő általános iskolákat nem a fővárosi önkormányzat, hanem a főváros területén működő és ugyancsak nagy önállósággal rendelkező 23 kerületi önkormányzat tartja fenn.

[21] Az 1985-ös Közoktatási törvény a maga idejében példátlan módon azt fogalmazta meg, hogy az intézmények szabadon dönthetnek minden olyan ügyben, amit jogszabály nem utal más hatóság jogkörébe. Ez az oktatás területén szakítást jelentett azzal a jogi hagyománnyal, amely csak azt tekintette megengedettnek, amire a jog formális felhatalmazást adott.

[22] A helyi költségvetési döntések részletesebb elemzését végeztük el egy, a Világbank megbízásából végzett kutatás során 1996-ban (vö. Az oktatás minősége és az önkormányzati közoktatás-irányítás, OKKER kiadó, 1997).

[23] Szakképzési hozzájárulásként minden gazdasági társaságnak kötelezően ki kell fizetnie bérkiadásainak meghatározott %-át. Ennek legnagyobb része általában a Szakképzési Alapba kerül, de a társaságok a pénz egy részét közvetlenül is átadhatják az általuk kiválasztott szakképző intézménynek, illetve egy részét saját belső képzésre is fordíthatják.

[24] Az 1996/97-es tanévben az iskolák 7,2%-a (ezen belül a középiskolák 13,8%-a tartozott nem önkormányzati és nem állami fenntartás alá. Összességében legnagyobb arányú az egyházak iskolafenntartó szerepe (4,4%), a középfokú oktatásban viszont kiegyenlítettebb az egyházi és egyéb magán iskolafenntartók aránya (6,4, illetve 6,6%).

[25] Az OKNT-nek egy nagyon fontos kérdésben vétójoga van: a miniszter csak az egyetértésével terjeszthet a kormány elé a Nemzeti alaptanterv módosítására vonatkozó javaslatot.

[26] 1996-ban végzett kutatások szerint a tanári szakmai szervezetek főbb típusai a következők: szaktanári szervezetek (pl. történelemtanárok vagy iskolaigazgatók); oktatási szintek vagy funkciók szerint elkülönülő szerveződések (pl. óvodapedagógusok); világnézeti alapú szerveződések; speciális oktatáspolitikai célokra szerveződő egyesületek (pl. egy-egy reformirányzathoz kötődő szervezetek); speciális tanulói igényekre szerveződő (pl. a dyslexiás tanulókat segítő) egyesületek; mozgalmi, ifjúságnevelési célokat megvalósító szerveződések (cserkész- és úttörőmozgalmat pártoló tanárok szervezetei); kamara jellegű szervezetek; helyi-területi jelentőségű egyesületek. Egy 1997-es, tanárok körében végzett, országosan reprezentatív kérdőíves felmérés szerint a tanárok 16%-a tagja valamilyen szakmai szervezetnek, túlnyomó többségükben szaktanári egyesületnek.

[27] Egy 1997-es vizsgálat szerint a tanárok 49%-a tagja valamilyen szakszervezetnek, többségükben (42% ) a Pedagógus Szakszervezetnek. A szervezettség mértéke a tanárok különböző csoportjainál igen eltérő (a 20-29 éves tanárok körében pl. 25, az 50-59 évesek körében 55%; a fővárosi tanárok között 33, a falusiak körében 50%).

[28] Egy 1997-es vizsgálat szerint 22 ezer család a tagja

[29] Egy országosan reprezentatív mintán végzett, 1997-es kérdőíves vizsgálatban a megkérdezett iskolaigazgatók 73%-a azt jelezte, hogy az iskolai tankönyvek kiválasztásába nem vonják be a szülőket.

[30] Az iskolákban a tanárok mellett alkalmazhatóak egyéb, a nevelő-oktató munkát segítők (pl. könyvtáros, logopédus, szakorvos, szociálpedagógus stb.) valamint gazdasági, ügyviteli, műszaki, kisegítő és más alkalmazottak (pl. karbantartó, fűtő, udvari munkás, portás). Munkajogi szempontból mindnyájan közalkalmazottnak számítanak, amennyiben állami iskolában dolgoznak.

[31] A magyar törvényi szabályozás helyi tantervről beszél, de ez valójában iskolai szintű tantervet jelent.

[32] Amíg alig egy évtizeddel ezelőtt, a központi tervezés időszakában jellemző volt az állandó tankönyvhiány és a késedelmes ellátás, addig ma a piaci mechanizmusok révén az igényelt tankönyvek szinte mindig rendelkezésre állnak.

[33] Az előző részben említett szubszidiaritás elv például garantálja azt, hogy a megyei önkormányzat közbelépjen akkor, ha a települési önkormányzat nem gondoskodik a középfokú oktatásról, de azt más nem garantálja, hogy akkor is közbelépjen, ha az alapfokú oktatásról nem gondoskodik megfelelő módon.

[34] Közigazgatási szakértők ezt néha úgy fogalmazzák meg, hogy az ágazati jog hiányát betölti a pénzügyi jog.

[35] Érdemes megemlíteni, hogy ezzel a kérdéssel kapcsolatban a tanulmányt kidolgozó és megvitató szakértői csoporton belül megoszlottak a vélemények.

[36] A központi tantervi programkínálatot gyakran a modelltanterv vagy mintatanterv fogalmával is jelölik.

[37] Érdemes hangsúlyozni, hogy a kialakult gyakorlat szerint a központi programok egy speciális tantervszerkesztő szoftveren (Profil) keresztül kerülnek terjesztésre, amely e feltételek teljesülését részben ellenőrzi. E mögött azonban nincsen semmilyen szabályozási garancia.