HALÁSZ GÁBOR

AZ OKTATÁSI RENDSZER IRÁNYÍTÁSI MECHANIZMUSÁNAK

KORSZERŰSÍTÉSE[1]

Tartalomjegyzék

1. ELVEK ÉS FOGALMAK A PROBLÉMA ELEMZÉSÉHEZ.. 1

3 AZ IRÁNYÍTÁSI MECHANIZMUS TOVÁBBFEJLESZTÉSE.. 2

1. ELVEK ÉS FOGALMAK A PROBLÉMA ELEMZÉSÉHEZ

Az oktatási rendszer működését elemezve hamar beleütközünk abba a nehézségbe, hogy nem áll rendelkezésünkre olyan általánosan elfogadott fogalmi rendszer, melynek segítségével a felmerülő problémákat megragadhatnánk. Nincs kidolgozva az oktatási rendszer működésének általános elmélete, aminek egyik oka valószínűleg az, hogy az oktatási rendszerek a társadalmi fejlődés viszonylag kései képződményei. Érdemes tehát a diagnózis megállapítása és a korszerűsítés lehetséges irányainak megjelölése előtt vázolni az elemzés elméleti kereteit.

1.1 Oktatási rendszerről beszélve nem feledkezhetünk meg arról a történeti fejlődésről, melynek során a rendszer konstituálódott. Ez nem azonos a nevelés vagy oktatás intézményesülésének a folyamatával. Az intézményesülés különböző fokozatain álló oktatási formák akkor váltak oktatási rendszerré, amikor kikerülve az őket közvetlenül kontrolláló különböző társadalmi csoportok /pl. egyházak, községek stb./ privát hatásköréből alárendelődtek a homogenizáló közhatalmi szférának. Ez többé-kevésbé konkrét időpontokhoz is köthető. A rendszerré szerveződéssel az oktatás nemcsak alárendelődött a közhatalmi-politikai szférának, hanem relatív autonómiára is szert tett. Kialakult egy saját identitással rendelkező, noha belülről nagyon is rétegzett szakmai testület, amelybe immár csak meghatározott csatornákon keresztül lehetett bejutni. Azok a külső társadalmi csoportok, amelyek korábban - ha rendelkezésükre állottak a megfelelő erőforrások - saját hatáskörükben szervezhettek az igényeiknek megfelelő oktatási formákat, ezentúl egyrészt e szakmai testület szűrőjébe ütköztek, másrészt a közhatalmi-politikai szféra korlátozó szabályainak kellett megfelelniük.

1.2 Az oktatási rendszer irányításáról beszélve olyan metaforát használunk, amely arra a képre épül, hogy e rendszer valamilyen irányba "mozog", s így a mozgását befolyásolni vagyis irányítani lehat. Ez igen jól használható, bevett metafora, amelynek segítségével az oktatással kapcsolatos problémáink jelentős része megragadható és kezelhető.

Az oktatási rendszer "mozgásának" a befolyásolására három, egymástól jól elkülöníthető pontról nyílik lehetőség. Erre képes lehet egyrészt a rendszerbe szerveződéssel konstituálódótt szakmai testület, másrészt képesek lehetnek ezek a külső társadalmi csoportok /szülők, gazdasági szervezetek stb./, melyek érdekeltek valamilyen oktatási forma kialakításában. Végül képes a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoport, amely az oktatás közhatalmi vagyis törvényhozási úton történő befolyásolásával érvényesítheti az érdekeit.

Maga a szakmai testület közvetlenül alakíthatja az oktatás formáit, ha ezt valamilyen törvényhozási illetve jogalkotási aktussal nem korlátozza saját szakmai elveinek megfelelően meghatározhatja, az oktatás formáit, akkor a megfelelő forrásokkal rendelkező külső társadalmi csoportok közvetlenül fordulhatnak hozzá speciális igényekkel. Ha a politika korlátozza a szakmai testület jogait, akkor a külső társadalmi csoportoknak érdekeiket politikaivá kell transzformálniuk, de erre kényszerül ilyenkor maga a szakmai testület is, amely kénytelen kilépni tevékenysége színhelyéről és szakmai érdekeit politikai mezbe kell öltöztetnie. Ilyenkor az oktatási rendszer a politika kontrollja alatt áll és működése csak a politika szféráján keresztül befolyásolható.

1.3 A szakmai testület belső kezdeményezése, a különböző társadalmi csoportok külső érdekérvényesítése és a politikai csatornákon keresztül történő politikai befolyásolás jelentik tehát az oktatási rendszer irányításának azokat az elemeit, amelyekre az oktatásirányítás elemzőjének oda kell figyelnie.

Ezek közül természeténél fogva a harmadik a legjelentősebb, hiszen az oktatásnak a közhatalmi szféra alá rendelődésével a politikai centrum maga alá rendelte az oktatással kapcsolatos érdekérvényesítés egyéb lehetőségeit. A politikai centrum törvényhozási úton legátolhat minden olyan változást, amely az érdekeivel ellentétes, és megeshet, hogy az oktatásügyi változások kizárólagos forrásává válik. Ezért érdemes külön is figyelmet szentelni neki.

A politikai centrumnak megkülönböztethetjük két típusát. Az egyik esetben a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoport valamilyen társadalom-átalakító ideológiával rendelkezik, amikor is olyan oktatásügyi változásokat kezdeményez, melyek e társadalom-átalakító törekvést szolgálják. A másik esetben a politikai hatalom gyakorlói saját identitásukat magának a közhatalmi funkciónak a gyakorlásában találják meg, vagyis abban, hogy az ő kontrolijuk alatt és érdekeiknek megfelelően köttetnek meg a különböző társadalmi csoportoknak azok a kompromisszumai, melyek az együttélésükhöz szükségesek. Ez utóbbi esetben nem feltétlenül a politikai centrum kezdeményezi az oktatásügyi változásokat, bár lehetséges, hogy elébe megy a különböző követeléseknek.

Ugyancsak meghatározza a politika kontrollja alatt álló oktatási rendszerben lezajló változásokat a politikai centrum nyitottsága. Nyitott politikai centrum esetén mód van a legkülönbözőbb oktatási érdekek politikaivá transzformálódására. Zárt centrum esetén csak a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoport közvetlen támogatóinak van lehetőségük érdekeiknek a politika csatornáiba juttatására, másoknak esetleg csak akkor, ha érdekeiket tompított formában vagy a politika által megkívánt mezben juttatják kifejezésére.

1.4 Centralizált oktatási rendszerekben a szakmai testület nem rendelkezik olyan autonómiával, hogy az oktatás formáit saját hatáskörében definiálja, illetve hogy külső társadalmi csoportokkal egyezkedhessen. Mindkét félnek meg kell járnia a politikai befolyásolás útjait, s ha sikeresek, általában olyan változásokat érhetnek el, melyek törvényhozási kormányzati úton a rendszer egészét érintik. így centralizált rendszerekben az oktatással kapcsolatos követelések természetes módon az oktatási rendszer egészét veszik célba. Az érdekeltek nem egyfajta speciális oktatási formát kívánnak, hanem "az iskola" mint olyan redefiniálását kérik. Ilymódon gyakran egymást kizáró, átfogó koncepciók vitáznak egymással, s a vitázók ritkán keresik a kompromisszumkötés lehetőségét. Mivel az oktatási rendszer feletti politikai kontrollnak alapfeltétele a rendszer egységességének a fenntartása, a politikai centrum ehhez erősen ragaszkodik. Az oktatási érdekekkel fellépőknek, ha nem akarják egyből elveszíteni a politikai centrum támogatását, ehhez mint közös platformhoz tartaniuk kell magukat.

Decentralizált oktatási rendszerekben a szakmai testület intézményi vagy helyi szintű autonómiája egyfelől lehetővé teszi, hogy az oktatás formáit a saját szakmai elvei szerint definiálja, másfelől képessé teszi arra, hogy külső társadalmi csoportokkal közvetlenül egyezkedjen. A politikai befolyásolás eszközéhez azok kénytelen nyúlni, akik helyi-intézményi szinten - források hiányában vagy az érdekeikkel szembenálló helyi erőknek való kiszolgáltatottságuk miatt - nem képesek az érdekeiket érvényesíteni.

1.5 Az oktatási rendszer, függetlenül attól, hogy centralizált vagy decentralizált, állhat belső szakmai vagy külső társadalmi illetve politikai kontroll alatt. A belső szakmai kontroll decentralizált rendszerben logikusan következik egyrészt az intézményi autonómiából, másrészt abból, hogy a szakmai testület rendelkezik a rendszer működtetéséhez szükséges források jelentős része felett. Centralizált rendszerben a belső szakmai kontroll azt jelenti, hogy az oktatást mindenekelőtt a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoporthoz legközelebb álló szakmai csoportok határozzák meg. /Ilyenkor az egyes nevelők és intézmények autonómiája éppoly korlátozott lehet, mint nem szakmai kontroll esetén/. A külső - társadalmi csoportok vagy a politika által gyakorolt - kontroll centralizált rendszerben logikusan következik a politikai centrumnak való alárendeltségből. Decentralizált rendszerben erről beszélhetünk, ha helyi társadalmi ós politikai testületek gyakorolják az ellenőrzést az intézmények és az egyes nevelők tevékenysége fölött /közvetlen beleszólási joggal vagy a finanszírozás forrásai feletti rendelkezéssel/. Az oktatás feletti kontroll tehát a fenti három elem együttes játékában alakul ki úgy a centralizált, mint a decentralizált rendszerekben, ám a politika- dominálta centralizált rendszerben a kialakuló egyensúly meghatározója nyilván a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoport lesz.

1.6 A centralizált és decentralizált oktatási rendszerek mellett egyaránt hozhatók fel érvek, önmagában egyik sem jobb a másiknál. A legjellegzetesebb pro és kontra érvek a stabilitással és a változásra való hajlammal kapcsolatosak. Egy centralizált oktatási rendszer a természeténél fogva könnyebben átalakítható a legkülönbözőbb modernizáló vagy egyéb társadalompolitikai erők által, ha azok a politikai centrumot uralják. Ugyanakkor az ilyen rendszerek egyszerre merevek és instabilok, melyeket felboríthat akár egy gyors politika-váltás, akár a politika-váltás hiánya a külső körülmények változása esetén. A decentralizált oktatási rendszereknek nagy a tehetetlenségük, ám ezzel együtt nagy a stabilitásuk. Ha lassan is, de alkalmazkodnak a külső körülmények változásaihoz ós kevéssé érzékenyek a politika cikk-cakkjaira.

Egy centralizált oktatási rendszer fenntartása, ugyancsak természeténél fogva, igen költséges, mint ahogy költségesek a rendszerben végrehajtott változások is. Mégis, a centralizált irányítási rendszer kifizetődő lehet egyrészt egy olyan társadalmi csoport számára, amely a politikai hatalmát akár radikális felzárkóztató és társadalom-átalakító törekvései, akár saját érdekeinek túlzott előtérbe helyezése miatt nem tudja legitimizálni, másrészt egy olyan társadalomnak, amelyet túl éles belső ellentétek osztanak meg. Centralizálásra törekedhetnek a legkülönbözőbb oktatásügyi érdekcsoportok, amennyiben a központtól várják érdekeik védelmét egy másik csoporttal szemben, de a decentralizálásért is síkra szállhatnak, ha az erőforrásokhoz való jobb hozzáférésük miatt ez szolgálja az érdekeiket. Az oktatási rendszer irányításának decentralizálása akkor kifizetődő egy társadalomnak, ha az oktatásban érdekelt különböző csoportok között olyan erőegyensúly alakul ki, hogy egyik sem vagy csak kevesen kerülnek tárgyalóképtelen pozícióba, tehát képesek a politikai centrum beavatkozása nélkül olyan kompromisszumokat kötni, amelyek minden érintettet kielégítenek. A decentralizálásnak tehát a különböző szakmai és külső érdekcsoportok többé-kevésbé kiegyensúlyozott érdekérvényesítési lehetőségének a megteremtése az előfeltétele.

1.7 Decentralizált rendszerben szorosabb kapcsolat van az egyes oktatási szolgáltatások ós az azokat igénybevevők között, mint centralizált rendszerben. Ez megkönnyíti az oktatás különböző formáinak "elszámoltathatóságát". Ugyanakkor a decentralizált oktatási rendszer kevésbé "elszámoltatható" a politika által, így kevésbé tűzhetők elé globális társadalompolitikai célok. A decentralizált irányítás tehát kedvez a működés belső racionalitásának, de nem kedvez a külső céloknak való megfeleltetésnek. Az oktatáspolitikának, úgy tűnik, meg kell találnia a középutat a demokratizáló társadalompolitikát szolgáló egységesítő centralizálás és a működés belső racionalitásának a fenntartásához szükséges differenciáló decentralizálás között. A kettő között való választás vagy balanszírozás valószínűleg éppúgy elkerülhetetlen, mint a gazdaságban az infláció és a munkanélküliség között.

2 DIAGNÓZIS

A tünetek felsorolása viszonylag egyszerű. Nehezebb viszont a betegség vagy betegségek megállapítása, hiszen éppen ehhez lenne szükség arra az általános elméletre, melynek a hiányáról a bevezetőben szó volt. A felvázolt elméleti keretben azonban talán erre is lehet néhány lépést tenni.

2.1 A politikai-közhatalmi szférához erősen kapcsolódó oktatási rendszer természetes módon magán hordozza a szféra működésének általános jegyeit. A magyar gazdaság és társadalom reprodukciójának redisztributív jellege és az ebből következő centralizált irányítási mechanizmusok tehát meghatározzák az oktatási rendszer irányítását is. Mivel az oktatásnak a politikai-közhatalmi szférához való kötődése lazítható, de meg nem szüntethető, a centralizált irányítás diszfunkciói az oktatási rendszerre is jellemzőek lesznek, mindaddig, amíg magát a politikai-közhatalmi szférát illetve a gazdasági és társadalmi reprodukció egészét jellemzik.

E diszfunkciók közismertek, így csak röviden érdemes érinteni őket) a döntéshozók és végrehajtók közötti távolság miatt a döntések a kellő információk hiányában születnek, amit erősít a hierarchikus utak betartásának és az információk titkosságának a követelménye. Ugyanakkor a rendszer merevségének a kiküszöbölésére kialakulnak a döntéshozatal és információ-átadás informális, kontrollálhatatlan és az irracionális működésének kedvező csatornái. Ennek megfelelően az érdekérvényesítés és érdekképviselet a nyilvánosságtól elzárva, az igazgatási és személyes kapcsolatok csatornáin zajlik, aminek következtében bizonyos érdekek tartósan mellőzve lehetnek, mások tényleges súlyukat meghaladóan kihangsúlyozódnak. Ennek következtében a képviseleti szervek működése formális, a tényleges döntések mér a döntés-előkészítési folyamat során az igazgatási apparátus kebelén belül megszületnek. Ez azonban nem jelenti a szakszerűség uralmát a laikus képviselet felett, mivel a bizonytalan hatásköri megoszlások, a gyakori személycserék, a szakapparátus feletti erős politikai kontroll és a személyi függőségek meghatározó volta miatt az igazgatási apparátus döntéseit sem a szakszerűség határozza meg. A pártszervek általában közvetlen kontrollt gyakorolnak az igazgatási apparátus és az igazgatási döntéshozatal felett, ami a felelősség megosztásához, a politikai és szakszerűségi szempontok irracionális keveredéséhez, a kapkodó és ellentmondásos döntések sorozatához vezet.

2.2 Az érdekérvényesítés és döntésbefolyásolás ezen általános jellemzői mellett az irányítási rendszer néhány konkrét működési zavarát is érdemes megemlíteni:

2.2.1 Nem sok lehetőség van arra, hogy a szakmai testület, illetve annak különböző csoportja az oktatással kapcsolatos panaszaikat megfogalmazzák és képviselhessék. Milyen jellegű panaszok azonosíthatók:

- a nevelők egy része nagyobb szakmai autonómiát kíván. Túlzottnak és értelmetlennek érzik a tevékenységük szoros adminisztratív kontrollját, a tantervi és módszertani kötöttségeket, illetve az ezek betartását ellenőrző felügyelet tevékenységét. Növelni kívánják szakmai kompetenciájukat, ami lehetővé tenné, hogy tudásuk elismertetődjék mint a tevékenységük meghatározására képes autonóm szaktudás,

- a különböző iskolafokozatok nevelői nagyobb beleszólást kívánnak az alsóbb iskolafokozatokban zajló oktatás definiálásába, ilymódon befolyásolni szeretnék intézményük inputját,

- különösen az iskolák vezetői csökkenteni szeretnék a helyi hatóságoktól való szakmai és igazgatási függőségüket,

- a nevelők növelni szeretnék az egyes intézmények irányításába való beleszólásukat csökkentve az igazgatók egyszemélyi hatalmát,

- a szakmai testület növelni szeretné anyagi lehetőségeit, stb.

2.2.2 Nem sok lehetősége van annak, hogy külső társadalmi csoportok érvényesíthessék oktatással kapcsolatos érdekeiket. Például:

- a gazdasági szervezetek jelentős része elégedetlen azzal a szocializációs modellel, melyet az iskolák leendő dolgozóiknál használnak és kívánják az oktatásuk meghatározásába való beleszólást,

- a különböző szülői csoportok különböző szocializációs és oktatási mintákat kémek számon az iskolától. Egy részük azt veti az iskola szemére, hogy alacsony színvonalon oktat, más részük bizonyos nevelési feladatok átvállalását kívánja,

- a helyi igazgatási szerveknek olyan oktatástervezési és oktatásszervezési feladatokat kell megoldaniuk, amelyek meghaladják kompetenciájukat.

2.2.3 A hatékonyság növelésére és a minőség emelésére törekvő központi politikai akarat érvényesülését gátolja a rendszer belső racionalitásának a hiánya. A fenti kívánalmak általános politikai célként megfogalmazódva hatástalanok maradnak, ugyanakkor konkretizálásukra nincs mód, mivel az egyes oktatási szolgáltatások igénybe vevői közvetlenül nem érvényesíthetik minőségi követelményeiket az adott a szolgáltatás irányában. A politikai centrumok tehát olyan rossz körbe kerülhetnek, ahol éppen a megfogalmazott politika végrehajtásához szükségesnek ítélt szoros kontroll fenntartása lehet a végrehajtás gátolja.

Ugyanakkor az oktatás feletti szoros politikai kontroll - illetve az ehhez elengedhetetlen egységesség és centralizált irányítás - fenntartását egyéb tényezők is indokolják. Egyrészt semmit nem lehet tudni a felszabadulás után politikai úton egységessé tett oktatási rendszer belső kohéziójáról és belső konfliktus feldolgozó képességéről, másrészt az oktatási rendszer belső demokratizálása ós decentralizálása nem függetleníthető a gazdaság és társadalom egészében lezajló folyamatoktól.

2.3 Olyan ellentétes és sokrétű igényekkel, panaszokkal és követelésekkel állunk tehát szemben, melyek jelentős részének explicit megfogalmazására a megfelelő csatornák hiányában egyrészt nincs lehetőség, másrészt - ha meg is fogalmazódhatnának - egymással gyakran összeegyeztethetetlenek. Ennek alapján a következő általános diagnózist fogalmazhatjuk meg:

2.3.1 Hiányoznak azok az intézményes csatornák, amelyeken keresztül a különböző oktatással kapcsolatos igények megfogalmazódhatnának. Így ezek az oktatással való általános elégedetlenség formájában jelennek meg.

2.3.2 A különböző igényeket közvetítő politikai szféra olyan domináns társadalompolitikai céloknak rendeli alá az oktatási rendszer egészét, melyeknek e rendszer csak egyéb célok elhanyagolásával próbálhat megfelelni. Ez ugyancsak általános elégedetlenséget okoz.

2.3.3 A rendszer egységességének a kívánalma a különböző kívánalmak olyan kompromisszumát követeli meg, amely végső soron egyik felet sem elégíti ki.

2.3.4 A rendszer belső racionalizálásához illetve az egyes oktatási formák "elszámoltathatóságához" szükséges belső differenciálásnak, demokratizálásnak és decentralizálásnak gátat szab három olyan tényező, melyek az egységesség és a szoros politikai kontroll fenntartását kívánják meg. Ezek a gazdaság és társadalom általános reprodukciós viszonyainak tartós fennmaradása, a politikai centrum modernizációs törekvései és az oktatási rendszer feltételezhetően korlátozott belső konfliktuskezelő képessége.

2.4 Mindezek alapján megfogalmazható az oktatási rendszer irányítási mechanizmusának korszerűsítési célkitűzése) oly módon kell lehetővé tenni a rendszer működésének belső racionalizálását, az "elszámoltathatósághoz" szükséges differenciálás és belső demokratizálás erősítését illetve az ezekhez szükséges decentralizálást, hogy mindez számoljon a politikai kontroll lazítási lehetőségeinek a korlátaival, a gazdasági és társadalmi reprodukció redisztributív jellegéből fakadó adottságokkal és a továbbra is fennmaradó modernizációs törekvésekkel.

3 AZ IRÁNYÍTÁSI MECHANIZMUS TOVÁBBFEJLESZTÉSE

Az oktatási rendszer irányításának centralizált és decentralizált rendszerben egyaránt három szintjét lehet megkülönböztetni az intézményi, a helyi-területi és az országos szintet.

Alapkérdés a döntési hatalomnak e három szint között történő megosztása. Ennek megfelelően a továbbiakban e szintek szerint, nézzük meg a továbblépés lehetőségeit.

Az intézmény szintjén mindenekelőtt az u.n. szakmai kérdések jelentkeznek. Ezek definiálásában nincs közmegegyezés, hiszen jórészt az oktatást kontrolláló politika döntésétől függ, mi utalható közéjük. Célszerű azonban három típusukat megkülönböztetni. Az elsőt jelentik a szocializáció során átadott értéktartalmakkal illetve kognitív ismerettartalmakkal kapcsolatos kérdések: a másodikat az átadás módszereihez kapcsolódó kérdések; a harmadikat pedig azok, amelyek a szakmai testülethez illetve az általa működtetett szervezetekhez kötődnek.

Helyi-területi szinten mindenekelőtt az intézmények és ezek gazdasági-társadalmi környezetének a kapcsolatát illető kérdések jelentkeznek. Itt is érdemes megkülönböztetni eme környezet elvárásainak három típusát. Az első esetben az elvárások diffúz, strukturálatlan nyomást gyakorolnak az intézményre, a második esetben a különböző igények és elvárások az érdekközvetítés formális csatornáin keresztül strukturálódnak a harmadik esetben bizonyos szervezetek vagy személyek tartják fenn maguknak a jogot, hogy az elvárásokat kifejezzék. A decentralizált modellben, mint láttuk, ezek az igények és elvárások közvetlenül az intézmények felé fogalmazódnak meg és csak akkor kerülnek magasabb szintre, ha helyileg kielégíthetetlenek.

Az irányítás alapkérdése tehát így hangzik: melyek azok a szakmai kérdések, melyek megoldását valami miatt a központra /illetve annak szakmai szervére/ kell bízni, és melyek a gazdasági-társadalmi környezet és az oktatás kapcsolatának azok a kérdései, melyek helyi-területi szinten valami miatt nem oldhatók meg. Nyilván nincsenek olyan általános szabályok, melyek alapján a kérdések megválaszolhatók lennének. A válaszadás a politikai kontextus és a konkrét elemzés függvénye. A decentralizáció irányába való elmozgás esetén a döntési jogoknak az egyes szintek közötti megosztásánál minden felsőbb szintnek adott döntési jog esetén explicit módon indokolni kell, hogy miért nem alsóbb szint kapta és azt, hogy a centralizálást ideiglenesnek vagy tartósnak szánják.

A döntési hatalomnak az egyes irányítás szintek közötti megosztásának a kérdése mellett másik alapkérdés a közigazgatás és az oktatásügyi szakigazgatás kapcsolata. Ez független az előző kérdéstől. Egy decentralizált modellben az alsóbb szintnek éppúgy garanciákra van szükségük a közigazgatási, mint az oktatásigazgatási bürokráciával szemben. A bürokratikus igazgatási kontroll oldására tehát önmagában nem alkalmas stratégia az intézményeknek, illetve a helyi szakmai irányító szerveknek a közigazgatás alól történő kivonása, hiszen az önállóságot a szakmai bürokrácia éppúgy veszélyeztetheti, mint a közigazgatási. A belső demokratizálás, a differenciálás és a decentralizálás céljait tehát inkább szolgálja egy olyan sokszínű ós a hatalom több kézben való megosztásán alapuló irányítási rendszer, ahol az intézményi, a közigazgatási és a szakigazgatási döntési hatalom hármasának a játéka alakítja ki a működés szabályait.

3.1 Intézményi szint.

Az irányítási mechanizmus elemei közül valószínűleg az intézményi szintre kell a legtöbb figyelmet fordítani több okból is. Egyrészt olyan rendszer kialakítása a cél, amely az intézmények szakmai autonómiáján és az erre épülő intézményi adaptivitáson alapszik. Másrészt az intézmények szorulnak rá leginkább az autonómia garanciáira.

3.1.1 Az intézmény szintjén egyik legfontosabb problémát azoknak a szervezeti és szabályozási formáknak a kialakítása jelenti, melyek lehetővé teszik az intézményi autonómiát. Ez úgy tűnik, két alapfeltételtől függ: egyrészt olyan szakmai kompetencia meglététől, amely lehetővé teszi a külső ellenőrzésnek belsővel való felváltását, másrészt olyan érdekeltségi rendszer kialakulásától, amely lehetővé teszi a szakmai kompetencia működtetését. Ezeknek egymás nélkül nem sok értelmük van. Érdekeltség nélkül a szakmai kompetencia nem fog fejlődni, szakmai kompetencia nélkül az érdekeltség nem a szakmai kérdések megoldása felé fog orientálódni.

3.1.2 Az intézményi autonómia növelésének valószínűség feltétele az intézményen belüli szakmai hierarchia kiépülése. Ezt több dolog is indokolja. Egyrészt anélkül az intézményi autonómia csak az igazgató egyszemélyi hatalmát növeli, amelyet belülről semmi nem egyensúlyoz. Másrészt a tantestület szakmai kompetenciájának a növelése mindenki egyforma bevonásával illuzórikusnak tűnik. Harmadrészt a szakmai hierarchia nyújt lehetőséget olyan szakmai kritériumokon alapuló jövedelemnövelésre illetve egyéni karrierlehetőségek kialakítására, amelyek ugyancsak feltételei a kompetencia növelésének. Természetesen garanciákra van szükség, hogy a belső hierarchia egyrészt valóban szakmai elvekre épüljön, másreszt önmagát a tantestület egésze előtt legitimizálni tudja. A legitimizálást a titkos választási vagy egyetértési jog gyakorlása biztosíthatja, a szakmai elveket pedig külső szakmai kontroll /tanfolyamok, posztgraduális képzésben való részvétel és speciális diplomák/ biztosíthatja. A belső hierarchia kétélű dolog, amely egyéb tényezők változatlanul hagyása mellett a tantestületen belüli hatalmi viszonyok megmerevedését is előidézheti. Ez ellen némi biztosítékot nyújt az intézménytől teljesen különválasztott külső szakmai kontroll. Ennek tehát a posztgraduális képzési formák megteremtése előfeltétele.

3.1.3 Olyan motivációs vagy érdekeltségi rendszerek kialakítását kell elősegíteni, amelyek megléte garantálja, hogy a tantestületek egésze és az egyes nevelők igyekeznek emelni az iskola szakmai színvonalát, kielégíteni az oktatási-nevelési szolgáltatásokra irányuló helyi szükségleteket, növelni egyéni szakmai kompetenciájukat. Az érdekeltségen alapuló motiválás a hierarchiához hasonlóan kétélű, fegyver. Garantálni kell tehát, hogy az érdekeltség szakmai motívumokhoz kapcsolódjon. A belső mozgatók /önérvényesítés, előrejutási vágy, jövedelemszerzési vágy/ felszabadítása mellett lehetővé kell tenni, hogy ezek hosszútávú egyéni és kollektív stratégiákba épülhessenek bele.

3.1.4 Az intézményen belüli hatalmi viszonyok megfelelnek a társadalom egészére, a különböző termelő vagy nem termelő szervezetekre jellemző hatalmi viszonyoknak. Ha ezek változatlanok, a szakmai hierarchia kiépítése illetve az érdekeltségi rendszer kialakulását támogató szervezeti megoldások diszfunkcionálisak vagy - legjobb esetben - semleges elemek lesznek. Alapkérdés tehát annak meghatározása, hogy hol tart adott időpontban a társadalom demokratizálódásának a folyamata. Annak eldöntése helyett, hogy az oktatási rendszer elébe menjen-e a társadalomban lezajló demokratizálódási folyamatoknak, vagy kövesse őket, célszerűbb differenciált stratégiát kialakítani, vagyis azokon a pontokon kell előbbre lépni, ahol a demokratizálódás előrébb tart. Differenciáltan kell tehát elemezni, melyek a rendszernek ezek a pontjai /települések, intézménytípusok, konkrét helyi adottságok stb. szerint/.

3.1.5 Alapkérdés a szülői beleszólás. Egy adott intézmény tanulóinak szülei olyan testületet alkotnak, amelynek közvetlen érdekei fűződnek az intézmény működéséhez és szakmai színvonalának növeléséhez, így egyfelől természetes joguk, hogy beleszólhassanak az intézményt érintő kérdések eldöntésébe, másfelől az érdekeltségen alapuló irányításnak célszerű számolni velük. A szülői beleszólás lehetőségeinek intézményesítése az intézményi önállóság erősítője lehet a szak- és igazgatási bürokráciával szemben. Ez megint kétélű eszköz, amelynek alkalmazása megkívánja az intézmény szakmai elveinek és a szülők /"laikus"/ érdekeinek az egyeztetését. A szülői érdekek érvényesítésére feltehetően elsősorban az alsófokú illetve a nem felsőfokra előkészítő középfokú oktatásban nyílik lehetőség.

3.1.6 Intézményi szinten fogalmazódik meg a diákrészvétel kérdése. Az iskolán kívüli társadalomban lezajló értékváltozások egyik legjobb közvetítője a hagyományos iskolai értékekhez és oktatási illetve szocializációs formákhoz ragaszkodó intézménnyel, és nevelői /oktatói/ testülettel szemben a diákság. Itt két alapkövetelményt érdemes számításba venni. Egyrészt célszerű bevonni a diákságot az intézmények működésének a kialakításába, másrészt célszerű ezt függetleníteni a KISZ szervezettől.

3.1.7 Lehetséges, elmozdulások.

3.1.7.1 A belső szakmai hierarchiát a munkaközösség-vezetőkre lehetne építeni. Rövid távon lehetséges olyan szabályozás kibocsátása, amely bizonyos intézményekben lehetőséget biztosit a tantestületek számára titkosan választott és a szakmai megfelelőség szempontjából utólagosan megítélt munkaközösség-vezetőkre épülő belső hierarchia kialakítására. Követendő elvek lehetnek a következőké A belső szakmai hierarchia kialakítására a rendtartásnak lehetőséget kell biztosítania ott, ahol bizonyos megszabott feltételek adottak és a tantestületileg így határoz. A belső hierarchia bizonyos posztjainak beleszólási jogot kell nyerniük az iskolát érintő fontos kérdések eldöntésébe. Ki kell alakítani a szakmai megfelelés utólagos elbírálásának a lehetőségét. A belső hierarchia posztjait betöltőknek óra- és bérkedvezményben kell részesülniük, és adott felelősségeket az igazgatótól át kell vállalniuk.

Kísérleteket kell folytatni, illetve támogatni, melyekben az általánosan lehetővé tett formáktól eltérő formákat lehet kipróbálni.

3.1.7.2 Az érdekeltségen alapuló működés kialakulását segíthetik elő a következő szabályozások.

- lehetőséget lehetne biztosítani a nevelőknek arra, hogy saját módszertani és tartalmi újításaikat az intézményben vagy azon kívül /szakmai testületeknél/ elfogadtassák, illetve ezek gazdasági okokból történő elutasítása esetén a szülők vagy más külső csoportok felé fordulhassanak az újításukat különleges szolgáltatásként felajánlva.

- A felettes hatóság engedélyével és ellenőrzése alatt ki lehet alakítani olyan különleges szolgáltatásokat /nyelvtanítás, testnevelés, speciális szakkörök, felkészítések, stb./, amelyek fedezetét a szülők vagy más külső csoportok teremtik elő. Ezzel párhuzamosan a szülőknek lehetőséget kell adni arra, hogy az intézménynél igényeljék extra szolgáltatások megszervezését.

- az igazgatói jutalomosztás helyett, egyfelől a tantestület kollektív megegyezésen alapuló többletjövedelem és kedvezmény juttatást kell megteremteni, amely lehet egyrészt egyszeri juttatás valamilyen kollektíve elismert kiemelkedő tevékenységért /amelyet 1-2 főnek adhat a tantestület/, másrészt munkaidő-kedvezmény vagy jövedelem-kiegészítés valamilyen utólagos beígért teljesítményre /pl. évente egy fő megpályázhatja a tantestületileg erre a célra biztosított keretét/. Az igazgatói jutalmazás helyett másfelől iskolán kívüli kollektív és egyéni szakmai pályázatok lehetőségét kell megteremteni. E szakmai pályázatok elbírálását az igazgatástól független szakmai testület kezébe kell tenni, amely elismerhet utólagosan korábbi teljesítményt, vagy támogathat beígért teljesítményt.

3.1.7.3 Lehetővé kellene tenni, hogy a szülői munkaközösségek helyett a szülők szülői tanácsokat hozzanak létre, amelyek közgyűlés-szerűen tanácskozhatnak és meghatározott jogaikat valamilyen végrehajtó bizottságon keresztül gyakorolhatják. Az igazgató ismertetné az iskola működését a szülői tanács előtt, ahol a szülők kérdéseket tehetnek föl neki. A szülői tanács kezdeményezhetné bizonyos különleges szolgáltatások nyújtását az intézménynél, részt vállalhatna ezek megszervezésében. Lehetővé lehetne tenni intézményközi szülői szervezetek kialakulását.

3.1.7.4 Az intézmények számára lehetővé kell tenni, hogy olyan saját szakmai programot alakíthassanak ki, amelyet az irányító hatósággal elfogadtathatnak, ós ez esetben ennek megfelelően alakíthatják ki a tevékenységüket. Erre elsősorban a nem továbbtanulásra felkészítő iskolatípusokban nyílhat lehetőség.

3.1.7.5 A 12 éven felüli korosztály számára meg kell teremteni annak a szervezeti lehetőségét, hogy a KISZ-től függetlenül részt vehessen az intézmény működésének a meghatározásában /a felsőoktatásban meghonosított hallgatói képviseleti rendszer mintájára/. A kialakuló képviseleti rendszer folyamatos működését biztosítani kell.

3.1.7.6 A felsőoktatásban az intézményi autonómia jóval szélesebb kiterjesztésére kell lehetőséget biztosítani úgy az oktatás tartalmának a meghatározása, mint a gazdálkodás területén, illetve a belső demokratizálás is jóval messzebb vihető.

3.2 Helyi - területi irányítás

3.2.1 A helyi - területi szint par exellence feladata az intézményekhez kapcsolódó szakmai és a területen jelentkező, az oktatásra irányuló társadalmi és gazdasági érdekek egyeztetése, egymás felé való közvetítése. Ez nem zárja ki az intézményi szintű érdekegyeztetést vagy közvetítést. Az kerül a helyi-területi szint kontrollja alá, ami intézményszinten egyeztethetetlen. Ennek megfelelően helyi-területi szinten biztosítani kell azoknak az oktatáson kívüli érdekeknek az érvényesülését, illetve kifejeződését, amelyeket intézményi szinten nem lehet érvényesíteni, illetve képviselni.

3.2.2 A helyi-területi irányítás szintjén alapkérdés a közigazgatás és a szakmai irányítás viszonya. Itt is ki kell egészíteni a képet egy harmadik tényezővel) a helyi-területi irányításnak az intézményekhez való viszonyával. A közigazgatástól elválasztott helyi-területi szakmai irányító szervezetek az intézmények feletti erős kontrollra törekednének, ami szakmai köntösbe bujtatott igazgatási kontroll lenne. Ezek a szervezetek feltehetően az oktatásirányítás jelenlegi személyi állományára épülnének, amely a korábbi stílusban folytatná az intézmények feletti kontroll gyakorlását. A központi irányítás számára vonzóak az ilyen szervezetek, mert ezeket könnyen a közvetlen ellenőrzése alá vonhatja. Ez kedvezne egy "napóleoni típusú" országosan egységes szakmai irányítási hierarchia kialakulásának. Feltételezhetnénk ugyan, hogy a helyi-területi szakmai szervezetek képesek lennének az intézményi önállóság támogatására, ám nehéz belátni, mi késztetné őket erre, ha a közigazgatástól függetlenedve nincs riválisuk. Ugyanígy semmi nem késztetné az ágazati minisztériumot a kormánypolitika befolyásolásán keresztül történő indirekt irányítási stílus kialakítására, ha lenne egy könnyen irányítható irányító hierarchia a keze alatt. Ha tehát az irányítás sokszínűsége vagy pluralitása a cél, akkor a helyi-területi szakmai szervezetek kialakításában csak addig szabad elmenni, amíg marad valamilyen hatalommegosztás a szakmai és közigazgatási irányítás között, amelyet az intézmények ki tudnak használni, és amely a központi hatóságot rákényszeríti az indirekt irányításra. Az intézményi önállóságot és a szakmai főhatóság indirekt irányítási stílusra való átállását csak az garantálhatja, ha helyi-testületi szinten nem olvadnak Össze a hatósági és a szakmai kontroll feladatai. Amennyiben - jelenlegi helyzetnek megfelelően - hatósági szervezetek gyakorolják a szakmai kontrollt, akkor a jelenlegi diszfunkciók fennmaradnak. Ha pedig szakmai szervezetek kapnak hatósági kontroll gyakorlására jogosítványokat, semmi sem gátolná őket abban, hogy megpróbálják aprólékosan szabályozni az iskolai gyakorlatot, ami kiszolgáltatná az intézményeket a szakmai bürokráciának. Olyan differenciált irányítási mechanizmust célszerű tehát kialakítani, ahol a szakmai szervezetek ellenőrzést gyakorolhatnának a közigazgatás hatósági irányítása felett, anélkül, hogy ennek feladatait átvállalnák,

3.2.3 A helyi-területi irányítás átalakításában két irányban lehet haladni. Egyrészt lehet építeni azokra a kezdeményezésekre, melyeket az önállóságát a közigazgatáson belül egyre inkább elveszítő szakigazgatás folytat annak érdekében, hogy az intézmények feletti befolyását megőrizze, másrészt lehet teljesen új szervezeti formákban gondolkodni. Új szervezeti formákat lehet kiépíteni a központból, vagy kiépülhetnek alulról. A központból való építkezést jelenthetnék a régi tankerületekhez hasonló formációk létrehozása, az alulról való építkezést a különböző szakmai értekezletek, tanácskozó testületek /pl. igazgatói értekezletek/ jogokkal való felruházása. E koncepció elveiből az utóbbi megoldás preferálása következik. Külön megfontolást igényel a helyi-területi szakmai irányító szervezetek és a felsőoktatás /ezen belül a tanárképzés/ kapcsolatának a kialakítása.

3.2.4 A helyi-területi irányító szervezetek kialakítását az "elszámoltathatóság" elvének célszerű alárendelni. Ez azt jelenti, hogy az egyes intézményeket elsősorban annak kell kontrollálnia, akinek az intézmények a szolgáltatásaikat nyújtják. Mivel a haszonélvező személye általában nem egyértelműen tisztázható, a kontroll többek között kell, hogy megoszolják, ám ezek között nem azonos súllyal. A következő érintetteket lehet számításba venni: 1. a felsőbb iskolafokozatok, 2. a különböző szülői csoportok, 3. gazdasági szervezetek, 4. helyi igazgatás, iskolafenntartók, 5. független szakmai elveket képviselő szakmai testületek, 6. maguk az érintett intézmények. Helyi-területi szinten tehát ezek érdekképviseleti lehetőségeit kell megteremteni.

A fentiekből olyan irányítási modell következik, ahol két alapvető érdeknek kell érvényesülést biztosítani. Az intézmények egyfelől olyan gyerekeket bocsátanak ki, akiknek iskolai pályafutása a kibocsátással véget ér /az ilyen formák ellenőrzésében fő szerepet a helyi hatóságok, a szülők és a helyi gazdasági szervezetek kaphatják/, másfelől olyanokat, akik valahol folytatják az iskolai pályafutásukat /az ilyen formák ellenőrzésében a felsőbb iskolafokozatoknak kell domináns szerepet kapniuk/. Az ellenőrzés ilyen megosztása elfogadná a kétfokozatú iskolarendszer tényét. Hátránya az, hogy veszélyezteti az iskolarendszer egységét, előnye az, hogy az "elszámoltathatóság" elve szerint működik.

3.2.5 Külön ki kell emelni a szülői és a szakmai szervezetek ellenőrzési jogát. A jelenlegi mechanizmus csak az elvont és differenciálatlan társadalmi vagy lakossági érdeket képviselő közigazgatás és az ennek keretei között működő szakbürokrácia szerepét ismeri el. Ez a helyi hatalmi viszonyoknak megfelelően elsősorban a helyi gazdaság érdekeit képviseli /különösen az iskolahálózat tervezése során/, illetve különböző településfejlesztési érdekeket támogat. Az irányítás sokszínűsége megköveteli helyi-területi szinten működő szülői szervezetek és /oktatási formák, iskolatípusok stb. szerint/ differenciált szakmai érdekszervezetek kialakítását.

3.2.6 A helyi területi irányítással kapcsolatban külön kell elemezni a felügyelet kérdését. Alapkérdés az általános felügyelet funkciójának meghatározása, illetve létjogosultságának eldöntése. Abból lehet kiindulni, hogy az általános felügyelő a szakigazgatást végző hatóság embere, aki e hatóság hatalmát érvényesíti az intézmény felé, tehát a szakmai tevékenység hatósági irányítását végzi. E feladat belső ellentmondását észlelve két irányban lehet javasolni az általános felügyelői funkció átalakítását. Vagy tisztán hatósági emberré válik, aki nem szól bele az iskola szakmai ügyeibe, vagy u.n. pedagógiai felügyelővé válik, aki a hatóság szakmailag kompetens embere, tehát akinek a segítségével a hatóság képessé válik megoldani a szakmai irányítás feladatát. Intézményi Önállóságra épülő kontroll-mechanizmus esetén az általános felügyelőnek inkább tisztán hatósági emberré kell válnia, aki nem szólhat bele az intézmény szakmai ügyeibe. A szakfelügyelet funkciója a centralizált rendszerben a központilag szabályozott, szaktárgyi kontroll fenntartása. Ennek átalakítása ugyancsak két irányban képzelhető el, ha a központ hajlandó lemondani a szoros szaktárgyi kontrollról. Vagy átalakul valamilyen pozitív szelekcióval kiválogatott tanácsadó csoporttá, amely fejlesztő-modernizáló feladatot lát el és biztosítja a külső szakmai hierarchiában való előrejutást, vagy átadja a szerepét egy a belső hierarchiára épülő munkaközösségi rendszernek. Létszáma mindkét esetben. súlya csak az utóbbi esetben csökken.

3.2.7 A lehetséges elmozgások

3.2.7.1 Helyi-területi szinten támogatni kell az igazgatástól független szakmai szervezetek /megyei pedagógiai intézetek/ létrehozását, azonban ezeket távol kell tartani a hatósági tevékenységtől.

3.2.7.2 A közigazgatáson belül növelni kellene a szakmai bizottságok súlyát. A megyei tanácsi művelődési vagy kulturális bizottság átveheti a szakigazgatási osztály bizonyos feladatait, kiterjeszthetők jogosítványai. Hosszabb távon a közigazgatáson belül tanácsadóból döntéshozó szervezetté tehető, amelynek elnöke tanácsi elnökhelyettes ós a VB tevékenységét közvetlenül befolyásolja.

3.2.7.3 Meg kellene teremteni a kereteit annak, hogy helyi-területi /megyei/ szintű szülői szervezetek alakulhassanak, amelyek valamilyen tárgyalási, javaslattételi joggal rendelkeznek. Ezek épülhetnek az iskolai vagy iskolaközi szülői szervezetekre.

3.2.7.4 Olyan szakmai tekintéllyel bíró megyei szakmai testületet kellene létrehozni, amelynek tagjait szakmai kiválóságuk alapján a miniszter nevezi ki, és amelynek a véleményét
bizonyos esetekben /pl. kinevezések/ figyelembe kellene venni.

3.2.7.5 Az általános felügyelet feladatait újra meg kellene határozni. Mindenekelőtt meg kell vonni tőle azt a jogot, hogy szakmai kérdésekben utasítási joga legyen az igazgatók felé, mivel ehhez általában nincs megfelelő kompetenciája. Másfelől garantálni kell, hogy tanfelügyeleti funkciót csak nagy szakmai gyakorlattal rendelkező. a szakma ós a hatóság bizalmát egyaránt élvező, erre külön - posztgraduális úton szerzett - képzettséggel rendelkező ember láthasson el. Az iskolának a helyi hatóságok által történő ellenőrzését a szakmai testületek bevonásával, komplex vizsgálatok végzésével kell lefolytatni.

3.2.7.6 Lehetővé kellene tenni az oktatásirányítás helyi-területi szervezeteinek országos együttműködését olyan országos szervezet kialakításával, amely a szakmai főhatóság partnereként részt vállalna az oktatás fejlődéséért való felelősségből.

3.2.7.7 Kormánypolitika szintjén támogatni kellene a helyi-területi szakigazgatásnak azokat a kezdeményezéseit, melyeket a szakmai kontrollnak a 70-es évek végén elindult pénzügyi integrációt követő visszaszorulása váltott ki. A pénzügyi integrációt szolgáló szervezetek /GAMESZ, gondnokságok/ mellé e kezdeményezések olyan irányító szülői, tanári illetve igazgatói testületeket hoznak létre, melyek különböző véleményezési és döntéshozatali jogokkal ruházhatók fel, ellensúlyozva a hatósági kontrollt. E folyamatban kiemelt szerepet lehet szánni az igazgatói értekezleteknek, melyek átalakíthatók döntéshozó szervezetekké.

3.2.7.8 A helyi-területi irányítással kapcsolatban felül kell vizsgálni a szabad iskolaválasztás és az alacsony színvonalon működő iskolák kérdését. A jelen irányítási koncepcióból következik a szabad iskolaválasztás lehetőségének a növelése.

3.3 Központi irányítás

3.3.3 A központi /minisztériumi/ irányításnak decentralizált irányítási modellben két feladata van. Egyrészt a kormánypolitikát kell az oktatási érdekeknek megfelelő irányba befolyásolnia vagyis az oktatás érdekeinek megfelelő kormánypolitikát kell kezdeményeznie: másrészt az oktatás területén döntenie kell minden olyan ügyben, melyben az alsóbb szintek nem tudtak dönteni, tehát hatalmi szerepet kell játszania. A rendszer normális működése esetén az első feladat kerül előtérbe. A minisztériumi irányítás tehát nem épít ki a helyi folyamatokat aprólékosan kontrolláló és szabályozó szakirányítási apparátust, hanem a helyi folyamatokat erre alkalmas háttérszervezetek segítségével elemezve kormányszinten kezdeményez olyan átfogó szabályozásokat, amelyek elősegítik az oktatási érdekek helyi érvényesülését. Ha a politika leglényegesebb területét, a költségvetés elosztását nézzük, a minisztérium két feladata így fogalmazódik meg: egyrészt gondoskodik arról, hogy az állami költségvetésből megfelelő összeg jusson az oktatásnak, másrészt dönt ennek az összegnek az egyes területek közötti felosztásában.

3.3.4 Az oktatási érdekeknek megfelelő kormánypolitika-alakítás és a főhatósági szerepkör mellett a központi irányítás fontos feladata a modernizálás. Ezt két módon teheti: egyrészt olyan programokat, javaslatokat készít illetve kutatásokat és helyi kezdeményezéseket finanszíroz, melyek a modernizálást szolgálják, másrészt a minőség növelését célzó vizsgálatokat folytat illetve ezek nyomán változtatásokat kezdeményez.

3.3.5 A központi szakmai irányítás az oktatásért való felelősségét hajlamos közvetlen módon érvényesíteni. Mivel a kormányszintű politika befolyásolására különböző okokból /hagyományok, erős pártkontroll és ideológiai befolyásoltság, az irányító személyzet szemlélete stb./ hosszú ideig nem volt képes, ösztönösen a közvetlen kontroll kiépítésén fáradozik. Ha ettől megfosztják, eszköztelennek érzi magát és képtelen a felelősségvállalásra. A kormányszintű politikabefolyásolásra való képesség hiánya logikus módon idézi elő a recentralizálási törekvéseket. Ezek azért is erősek, mert a tanácsi decentralizálást követően az oktatásirányítás hagyományos rendszere szétzilálódott. Az oktatás feletti kontroll jelentős részben nem szakmai körök /munkaerő-tervezők, ipari érdekképviseletek, pénzügyi irányítók, területi érdekcsoportok/ kezébe került. Valójában szakmai kontrollról persze a korábbi időszakban sem lehetett beszélni, hiszen az 50-es és 60-as években a politika ós a szakmai körök egy része dominálta az oktatást. A tanácsi decentralizálásra az oktatás nem tudott kiépíteni megfelelő szakmai stratégiát, így nem tudott a helyi-területi szakmai irányítók kezébe olyan eszközöket adni, melyekkel ezek élhettek volna. Minderre az oktatásigazgatás természetes módon az inadekvát recentralizálási törekvésekkel válaszol.

3.3.6 A lehetséges, elmozgás

3.3.6.1 Elemezni kell az elmúlt évtizedek oktatáspolitikáját, ezen belül azt, hogy a központi oktatásirányítás miért nem tudott a tanácsi decentralizálással adekvát irányítási stílust és stratégiát kialakítani.

3.3.6.2 A minisztériumot szervezetileg alkalmassá kell tenni a politikaelemzésre és a politikaformálásra. A hagyományos tanügyigazgatásra kialakult szervezeti egységek súlya decentralizált irányítási mechanizmus melyet szükségszerűen csökken és megnő a jelentősége oktatásban zajló folyamatok elemzésére illetve a politikaformálásra alkalmas szervezeti egységeknek.

3.3.6.3 A helyi-területi irányítás súlyának és az intézményi autonómiának a növekedésével a központi oktatásirányítást alkalmassá kell tenni az ezekkel való partneri együttműködésre. A felsőoktatás esetében ilyen partnerként számításba vehető egy döntési joggal rendelkező felsőoktatási tanács /amely - esetleg a rektori értekezletekből továbbfejlesztve a felsőoktatás ügyének legfőbb irányító testülete lehetne/, a közoktatás esetében pedig a helyi-területi hatóságok országos szervezete.

4 ÖSSZEGZÉS

Az oktatási rendszer irányítási mechanizmusának a korszerűsítését a koncepció meghatározott elvek érvényesítésének rendeli alá. Ezek között első helyen áll a rendszer hatékonyságának, belső racionalitásának növelése. A koncepció azon a feltételezésen alapszik, hogy a hatékonyság növelésének egyik legfőbb akadálya az oktatási rendszernek a politikától való túlzott és közvetlen függése. A politikának elemi érdeke a rendszer egységességének a fenntartása. Ennek az egységességnek az erőltetett fenntartása azonban lehetetlenné teszi azoknak a speciális oktatással kapcsolatos érdekeknek megfogalmazását és érvényesítését, amelyek kielégítetlensége folyamatosan diszfunkcionálisnak tünteti föl az oktatási rendszer működését. Az elmúlt évtizedben a politika mindenekelőtt a társadalmi egyenlőtlenségek mérséklését és az extenzíven fejlesztett gazdasági munkaerő igényének a kielégítését várta el az oktatási rendszertől. Minden más igényt alárendelt ezeknek, amivel tartós aránytalanságokat idézett elő az oktatási rendszer működésében. Az oktatási rendszer egyes funkcióinak kizárólagos hangsúlyozása és mások teljes háttérbe szorítása felborította a rendszer egyensúlyát. Az irányítási mechanizmus átalakítása ezen egyensúly helyreállítását célozza.

Ennek a célkitűzésnek megfelelően fogalmazódnak meg az "elszámoltathatóság", a differenciálás, a belső demokratizálás és - ezeket szolgálva - a decentralizálás követelményei. Ezek nem örökérvényű követelmények. Adott esetben ezek is diszfunkcionálissá válhatnak. A jelenlegi helyzetben azonban, úgy tűnik, ezek szolgálják a leginkább az oktatási rendszer viszonylagos harmóniájának a helyreállítását.

Az "elszámoltathatóság" követelményét szolgálja azoknak az ágenseknek /társadalmi csoportoknak, szervezeteknek stb./ az azonosítása és érdekképviseletüknek a biztosítása, amelynek valamit várnak az. oktatás valamely formájától. A belső demokratizálás - ami nem azonos a demokratizáló társadalompolitikát szolgáló oktatási rendszer követelményével - ugyancsak azt szolgálja, hogy a különböző igények, elvárások és panaszok artikulálódhassanak és az oktatás hatékonyságának a mércéjéül szolgálhassanak. A differenciálás ezekből természetes módon következik, hiszen a különböző igényeket csak különböző oktatási formákkal lehet kielégíteni - akár az egységesség rovására is. Mindezek nehezen lennének megvalósíthatók decentralizálás nélkül. Ha az oktatási rendszer centralizáltságát fenntartjuk, akkor a központnak kell azonosítania és rangsorolnia az igényeket, megállapítani az ezeknek megfelelő speciális oktatási formákat és "elszámoltatnia" ezeket. Ez elméletileg és gyakorlatilag lehetetlen.

Ugyanakkor továbbra is fennmarad két olyan tényező, melyek a decentralizálásnak korlátot vetnek. Egyrészt célkitűzés marad az oktatási rendszernek a spontán ütemnél gyorsabb modernizálása, másrészt jócskán maradnak olyan ellentétes oktatásügyi érdekek, melyektől nem várható, hogy kompromisszumot tudnak kötni. Ez nehezíti a fentebb említett célkitűzések valóra váltását, mivel a belső konfliktusokra ós a fejlesztési kényszerre való hivatkozás jogalapot teremthet a centralizáltság fenntartásához. Ezért az irányító mechanizmusnak: fentiek szellemében való korszerűsítése feltételezi azoknak a szempontoknak a folyamatos explicitté tételét, melyek alapján a decentralizálás korlátait kijelölik.

[1] E tanulmány egyike azoknak az 1985-ös oktatási törvény előkészítését szolgáló szakmai koncepcióknak, amelyek a Gazsó Ferenc által vezetett ún. „Oktatáspolitikai Tanács” keretében készültek. Eredetileg 1983-ban jelent meg az Oktatáskutató Intézet kiadványaként