A komplexitás ellenőrzése: kormányzás és problémamegoldás a modern közoktatási rendszerekben

A 2003. évi Országos Neveléstudományi Konferenciára tervezett, de elmaradt előadás anyaga

 

 

TÉZISEK/1

 

1. A fejlett országok közigazgatási-kormányzati rendszereiben mélyreható változások zajlanak, amelyek nagymértékben érintik az állam szerepét, ezen belül a társadalmi funkciók állami szabályozásának rendszerét. E folyamat valamennyi szektort, így az oktatást is érinti.

2. A fenti folyamat hatásai az elmúlt 1-2 évtizedben az oktatási rendszerekben már jól megfigyelhetővé váltak. A lezajlott változásokat gyakran a decentralizáció fogalmával jelölik, ez a fogalom azonban nem adja vissza jól a változások tényleges természetét.

3. Az oktatásban lezajlott szabályozási változások – más szektorokhoz hasonlóan – számos okra vezethetőek vissza, de ezek közül kiemelkedik a közigazgatási-kormányzati rendszerek említett reformja.

4. A változások mögött – az oktatási szektorban éppúgy, mint másutt – a rendszer és a rendszerben zajló folyamatok komplexitásának a növekedése található.

5. A komplexitás egyszerre jelenti az emberi kapcsolatok és az ember által használt technológia bonyolultabbá válását (beleértve ebbe az emberi kapcsolatok szervezésének és a társadalmi viszonyok alakításának humán technológiáit is).


TÉZISEK/2

 

6. A komplexitás növekedése a folyamatok kiszámíthatóságának és tervezhetőségének a nehezebbé válásával, ezzel együtt a bizonytalanság és a kockázatok növekedésével jár.

7. A kockázatok között kiemelkedően fontos a helyi szereplők opportunista viselkedésének a kockázata, azaz megnő az esélye annak, hogy a helyi szereplők nem a nemzeti szintű politika vonalának megfelelően cselekszenek.

8. A komplexitás növekedése miatt a korábbi szabályozási mechanizmusok alkalmazhatatlanná válnak. Az állam hagyományos ellenőrzési módszerei helyett/mellett (melyek egy kevésbé komplex világ termékei) a bizonytalanság és a kockázatok csökkentését elősegítő új szabályozási eszközök jelennek meg.

9. A komplexitás magas szintjének megőrzése kockázatos, mert komplex rendszer sérülékenyebb és növeli a bizonytalanságot. A bizonytalanságot és a kockázatokat elvileg a komplexitás csökkentésével is lehet kezelni (a modern társadalmakban is erős kísértés van arra, hogy ebbe az irányba induljanak el).

10. Azok a társadalmak, amely nagyobb komplexitás fenntartására képesek (azaz így is tudják garantálni az alapvető társadalmi célok teljesülését és menedzselni tudják az ezzel együtt járó bizonytalanságot és kockázatokat) versenyelőnyre tesznek szert azokkal szemben, amelyek erre nem képesek.


TÉZISEK/3

 

11. A fentiek miatt – a magasabb fokú bizonytalanság és a kockázatok növekedése ellenére – a legtöbb modern társadalom fenn kívánja tartani a társadalmi alrendszerek, ezen belül az oktatási rendszer komplexitásának magas szintjét.

12. A fentiek miatt az oktatásban is – más szektorokhoz hasonlóan – olyan változások indultak el, amelyek a társadalmi, gazdasági folyamatok feletti emberi ellenőrzés fenntartását célozzák a növekvő komplexitás viszonyai között.

13. A fentiek fényében érdemes átértelmeznünk az oktatásügyi decentralizáció fogalmát. A közelebbről történő elemzés nem a kormányzati felelősség csökkenését, hanem – éppen ellenkezőleg – ennek fenntartását és megerősítését mutatja. Azaz a decentralizáció nem az állami kontroll csökkentését jelenti, hanem – éppen ellenkezőleg – olyan eszköz, amelynek a célja az állami kontroll fenntartása a növekvő komplexitás viszonyai között.


RÉGI ÉS ÚJ KÖZIGAZGATÁS/1

 

 

 

 

Régi közigazgatás

Új közigazgatás

Ø  a cselekvést magaszintű jogszabályok határozzák meg

Ø  a cselekvést a magaszintű jogszabályok keretei között meghatározott helyi procedúrák határozzák meg

Ø  hangsúly a célokon és a jogalkotáson van

Ø  hangsúly a megvalósíthatóságon és a jogalkalmazáson van

Ø  a közigazgatás közvetlenül szervezi a szolgáltatást

Ø  a közigazgatás külső szereplőket is megbíz a szolgáltatás szervezésével

Ø  magát a cselekvést szabályozzák, a figyelem a folyamatokra irányul

Ø  a kimenetet szabályozzák, a figyelem az eredményekre irányul

Ø  a helyes-helytelen közötti határvonalak pontosan, tartósan és előre definiálva vannak

Ø  a helyes-helytelen határvonalai a kommunikációs folyamatban gyakran újradefiniálódnak

 


RÉGI ÉS ÚJ KÖZIGAZGATÁS/2

 

 

 

 

Régi közigazgatás

Új közigazgatás

Ø  a közvetlen hivatali függelem jellemző

Ø  gyakori a szerződéses viszony

Ø  hangsúly a szolgáltatón, az ő viselkedésének a szabályozásán van

Ø  hangsúly a szolgáltatást igénybe vevőn, az ő befolyásoló szerepének növelésén van

Ø  a publikus és privát szféra élesen szétválik

Ø  a publikus és privát szféra együttműködése, partnersége jellemző

Ø  a felelősség szektorok szerinti felosztása, a problémák speciális ágazati megközelítése jellemző

Ø  szektorközi szemlélet, az ”életproblémák” holisztikus megközelítése, komplex projektek jellemzőek

Ø  átfogó szakterületek (pl. környezetvédelem) folyamatos támogatása jellemző

Ø  célzott programok (pl. hátrányos helyzetűek támogatását célzó) időszakos támogatása jellemző

 


A FELELŐSSÉG ÁTRUHÁZÁSÁNAK FORMÁI

 

 

A felelősség-átruházás típusa

A felelősség átruházásának célpontja

Dekoncentráció

Az állami igazgatás alsóbb szintű szervei

Decentralizáció

Helyi közösségek önálló képviseleti szervei (települési és regionális önkormányzatok)

Iskolai autonómia

Önállóvá váló, de továbbra is közintézményként működő oktatási intézmények (ezen belül a menedzsment vagy az oktatók közössége)

Piacosítás, privatizáció

Magán vagy kvázi magán (pl. független igazgatótanácsok ellenőrzése alá helyezett) iskolák

Részvétel, partnerség

Társadalmi partnerek (szülők, munkáltatók, civil szervezetek)

Közösségi autonómia

Nyelvi, vallási, kulturális, etnikai, nemzeti közösségek

Dereguláció

Nincs konkrét célpont: a szabályok mennyisége és szabályozó ereje általában csökken

Forrás: A magyar közoktatás az ezredfordulón, Okker, 2001

 


PÉLDÁK A BIZONYTALANSÁG ÉS KOCKÁZATOK NÖVEKEDÉSÉRE A MODERN OKTATÁSI RENDSZEREKBEN

 

·     a tanulónépesség heterogenitása miatt megnő az egyéni, speciális ellátást igénylők köre, ami nehezen tervezhetővé teszi az ellátás megszervezését

·     a programkínálat növekedése miatt megnő a rossz egyéni döntések valószínűsége (pl. pályaválasztási, iskoláztatási döntések)

·     a gazdasági igények gyors változása miatt egyre nehezebb a képzési kínálatnak a gazdasági igényekhez való hozzáillesztése

·     A tantervi programok és tankönyvek kínálatának gazdagodása miatt egyre bonyolultabb a megfelelő program és tankönyv iskolai szintű kiválasztása

·     A tantervi programok és tankönyvek kínálatának gazdagodása és az új (multimédiás) eszközök megjelenése mellett egyre bonyolultabb a minőség garantálása

·     A

·     az elfogadott alapvető célok és funkciók helyileg nem teljesülnek (pl. a jogszerűen járó idegen nyelvű oktatás ellátás elmarad)

·     nem az történik a rendszerben, amit a demokratikusan megválasztott politikai hatóságok elhatároznak (pl. az etnikai normatívákat másra fordítják)

·     erőszakos cselekményekhez vezető iskolai konfliktusok alakulnak ki (pl. a kisebbségi csoportok radikalizálódnak)

·     input-output illeszkedési problémák alakulnak ki, amelyek az erőforrásokkal való pocsékoláshoz vezetnek (pl. középfokú oktatás iránti keresletben és kínálatban)

·     félrevezető információk keletkeznek, amelyek téves cselekvésekre késztetnek embereket (pl. a kiadott kvalifikáció rossz információt ad az egyén tudásáról)

·     technikai hibaforrások jelennek meg (pl. a közoktatási információs rendszer zavarai)

·     a helyi szintre nem jut el az információ (pl. a tanárok nem ismerik a tantervi reformok céljait)

·     az oktatásban kialakuló konfliktusok továbbgyűrűznek a politikai rendszer felé (pl. a vallásoktatással kapcsolatos iskolai viták politikai konfliktust eredményeznek)


A BIZONYTALANSÁG ÉS A KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSE

 

ESZKÖZÖK

Hazai példák

Ø  egyéni tanácsadás

pályaorientációs szolgáltatás

Ø  programok monitorozása

PHARE monitor

Ø  a lokális standardalkotási képesség növelése (Q.A.)

Pedagógiai program, Comenius 2000

Ø  publikus értékelő aktusok

felvételi eredmények közzététele

Ø  mediáció

oktatási jogok biztosa

Ø  menedzsment kompetenciák erősítése

közoktatási vezetőképzés

Ø  szakértői tanácsadás (consultancy)

SZAK’99; Comenius 2000, NAT bevezetése

Ø  visszajelző mechanizmusok

felvételi pontlisták, a 2001-es tesztelési kezdeményezés

Ø  tanulás utján való alkalmazkodás

pedagógus továbbképzési rendszer

Ø  kommunikációs fórumok, keretek

konferenciák, fórumok magas száma

Ø  eseti beavatkozási lehetőség

 

Ø  fogyasztóvédelem

szülői panaszok kezelése (oktatási jogok biztosa)

Ø  az analitikus kapacitások erősítése

oktatáskutatások

Ø  konzultatív mechanizmusok

konzultatív testületek

Ø  a bizonytalanság-elviselési képesség növelése

diákhitel

Ø  regulációs kísérletezés

 

 


AZ ÚJ KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/1

 

 

 

Szabályozási eljárás

Példa

Procedúra szabályozás

(cselekvés előírása helyett eljárás előírása)

Ø  a pedagógiai tevékenység intézményi tervezése

Ø  helyi és területi tervezési kötelezettség

Ø  akkreditáció

Segítség a konfliktuskezeléshez

(“oldjátok meg egymás között”)

Ø  ombudsmani mediáció

Konzultáció, participáció (“beszéljétek meg, találjátok ki magatok”)

Ø  országos, területi, helyi és intézményi konzultatív testületek

Ø  tantestületi szakmai és munkavállalói jogok, a konzultáció kötelező előírása

Ø  megyei tervezés

Ø  szakmai szervezetek országos támogatása

Ø  társadalmi-szakmai viták (NAT, kerettantev)

 


AZ ÚJ KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/2

 

 

Klienscentrikusság

(A szolgáltatást igénybe vevők, a  “fogyasztók” előtérbe kerülése)

Ø  A Comenius 2000 partnerközpontúsága

Ø  szülői, “iskolahasználói” jogok, ombudsmani panaszkezelés, iskolaszék, ügyfélszolgálatok,

Ø  nyilvános iskolai versenylisták

Ø  elektronikus fogyasztói nyilvánosság, website-ok

Ø  a pedagógiai program nyilvánossága

Ø  KIFIR rendszer

Ø  marketing a vezetőképzésben

A szerződési elv alkalmazása

(Egyoldalú feladatkijelölés helyett szerződéses megállapodás)

Ø  pedagógiai program helyi elfogadása

Ø  bíróság bevonása az iskola – fenntartó kapcsolatba

Ø  projektszerződések

 


AZ ÚJ KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/3

 

Menedzserializmus

(Hivatalnokok helyett tág felelősségű, teljesítményben érdekelt és kockázatot vállaló vezetők)

Ø  a közoktatási KHT-k vezetése

Ø  igazgatóképzés

Ø  egyéni vezetői szerződések

Privát – közszféra partnerség

(A köz- és a privát szféra együttműködése, közszolgáltatás privát ellátása)

Ø  közoktatási szakértők (a felügyelet privatizálása)

Ø  iskolák, helyi szereplők megrendelő pozícióba hozása (Pl. SZAK’99)

Ø  Comenius 2000 – ipari modell és szakértők

Ø  pedagógus továbbképzés

Ügynökségek

(Az igazgatásból kivált önálló szervezetek)

Ø  innovációs politika (pl. KOMA)

Ø  európai programok (pl.TEMPUS)

Ø  informatikai szolgáltatások

Ø  tanár-továbbképzési program

Ø  minőségbiztosítási program

Ø  “iskola mint vállalkozás”

Programosítás, projektszerűség

(A szolgáltatás egésze helyett körülhatárolt program támogatása)

Ø  innováció támogatási rendszerek (pl. KOMA)

Ø  Comenius 2000 (a minőségbiztosítás programosítása)

Ø  PHARE programok


AZ ÚJ KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/4

 

Autonomizálás

(A szolgáltatást végző önállósága)

Ø  intézmények jogi státusa (alapító okirat, jogi személyiség, saját SZMSZ)

Ø  (a tantestületre ruházott) szervezeti jogosítványok jogok

Standardok meghatározása

(Általánosan kötelező országos minőség- vagy kiment-standardok meghatározása)

Ø  tartalmi standardok (NAT, kerettanterv, OKJ

Ø  egyéb általános standardok (épület, eszköz, tankönyv stb.)

Értékelő vizsgálatok

(A standardoknak való megfelelés vizsgálata)

Ø  OKÉV vizsgálatok – társadalomtudományi módszerekkel

Ø  tanulmányi teljesítmény vizsgálat

Ø  akkreditációk

Érdekeltséggel való szabályozás

(Ösztönzők alkalmazása, a konform módon viselkedők jutalmazása)

Ø  Finanszírozási mechanizmus

Ø  Innovációs politika

Ø  Területi pályázati rendszerek

Kommunikáció, tanulás

(A szereplők segítése az új helyzetekhez való alkalmazkodásban)

Ø  Konferenciák

Ø  Továbbképzési rendszer

Ø  Kutatás mint kommunikatív eszköz

Ø  Oktatási nyilvánosság, média

Komplex szabályozási mechanizmusok

(Egyszerre többféle eljárás egymást erősítő alkalmazása)

Ø  Oktatásfinanszírozási rendszer

Ø  Pedagógus továbbképzési rendszer

 


KONKLÚZIÓ

 

 

1. A magyar közoktatásban – részben spontán fejlődés részben tudatos beavatkozások eredményeként – több olyan új szabályozó eszköz és mechanizmus jelent meg, amelyek az új közigazgatásra jellemzőek.

2. Ezek a mechanizmusok elősegítik a megnőtt bizonytalanság és a nagyobb kockázatok menedzselését, ugyanakkor újszerűségük maga is bizonytalanság és kockázatok forrása lehet.

3. A kialakult új szabályozó mechanizmusok, illetve ezek továbbfejlődése lehetővé teheti a magyar közoktatási rendszer számára a komplexitás magasabb szintjének a fenntartását.

4. Ezek a változások a jövőben versenyelőnyt biztosíthatnak a hazai közoktatás számára a nemzetközi térben és modellértékűvé válhatnak más társadalmi alrendszerek vagy szektorok számára.

5. Az új szabályozási mechanizmusok kialakulásáról és működéséről keveset tudunk, az erről való tudásunkat fejleszteni kell, ez kutatásokat igényel.

6. Ahhoz, hogy a kialakuló új szabályozási mechanizmusok eredményesen működjenek, ezeket egy koherens stratégia keretében kell tudatosan tovább fejleszteni.

 

PÉLDÁK A BIZONYTALANSÁG ÉS KOCKÁZATOK NÖVEKEDÉSÉRE A MODERN OKTATÁSI RENDSZEREKBEN

 

 

·     A tanulónépesség heterogenitása miatt megnő az egyéni, speciális ellátást igénylők köre, ami nehezen tervezhetővé teszi az ellátás megszervezését.

·     A programválaszték növekedése miatt megnő a rossz egyéni döntések valószínűsége (pl. pályaválasztási, iskoláztatási döntések).

·     A gazdasági igények gyors változása miatt nehezebb a képzési kínálatnak a gazdasági igényekhez való hozzáillesztése, gyakoribbak az input-output illeszkedési problémák.

·     A tantervi programok és tankönyvek kínálatának gazdagodása miatt bonyolultabb a megfelelő program és tankönyv iskolai szintű kiválasztása.

·     A tantervi programok és tankönyvek kínálatának gazdagodása és az új (multimédiás) eszközök megjelenése mellett egyre bonyolultabb a minőség garantálása.

·     Helyi szintre nem jut el az információ (pl. a tanárok nem ismerik a tantervi reformok céljait).


PÉLDÁK A BIZONYTALANSÁG ÉS A KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSÉT SZOLGÁLÓ ESZKÖZÖKRE

 

ESZKÖZÖK

Hazai példák

Ø  egyéni tanácsadás

pályaorientációs szolgáltatás

Ø  a standardalkotás helyi szinten

pedagógiai program, Comenius 2000

Ø  nyilvános értékelő aktusok

felvételi eredmények közzététele

Ø  mediáció

oktatási jogok biztosa

Ø  menedzsment kompetenciák erősítése

közoktatási vezetőképzés

Ø  szakértői tanácsadás (consultancy)

SZAK pályázatok; Comenius 2000, NAT bevezetés

Ø  visszajelző mechanizmusok

a 2001-es tesztelési kezdeményezés

Ø  tanulás útján való alkalmazkodás

pedagógus továbbképzési rendszer

Ø  kommunikációs fórumok, keretek

konferenciák, fórumok magas száma

Ø  fogyasztóvédelem

szülői panaszok kezelése

Ø  az analitikus kapacitások erősítése

oktatáskutatások

Ø  konzultatív mechanizmusok

konzultatív testületek

Ø  egyéni a bizonytalanság-elviselési képesség növelése

Diákhitel

Ø  programok monitorozása

Comenius, EU programok monitorozása

Ø  eseti beavatkozási lehetőség fenntartása

 

Ø  regulációs kísérletezés