A komplexitás ellenőrzése: kormányzás és problémamegoldás a modern közoktatási rendszerekben
A 2003.
évi Országos Neveléstudományi Konferenciára tervezett, de elmaradt előadás
anyaga
TÉZISEK/1
1. A fejlett országok közigazgatási-kormányzati
rendszereiben mélyreható változások zajlanak, amelyek nagymértékben érintik
az állam szerepét, ezen belül a társadalmi funkciók állami szabályozásának
rendszerét. E folyamat valamennyi
szektort, így az oktatást is érinti.
2. A fenti folyamat hatásai az elmúlt 1-2 évtizedben az oktatási
rendszerekben már jól megfigyelhetővé váltak. A lezajlott változásokat gyakran
a decentralizáció fogalmával
jelölik, ez a fogalom azonban nem adja vissza jól a változások tényleges
természetét.
3. Az oktatásban lezajlott szabályozási változások – más szektorokhoz
hasonlóan – számos okra vezethetőek vissza, de ezek közül kiemelkedik a közigazgatási-kormányzati rendszerek
említett reformja.
4. A változások mögött – az oktatási szektorban éppúgy, mint másutt – a
rendszer és a rendszerben zajló folyamatok komplexitásának
a növekedése található.
5. A komplexitás egyszerre jelenti az emberi
kapcsolatok és az ember által használt technológia
bonyolultabbá válását (beleértve ebbe az emberi kapcsolatok szervezésének és a
társadalmi viszonyok alakításának humán technológiáit is).
TÉZISEK/2
6. A komplexitás növekedése a folyamatok kiszámíthatóságának és
tervezhetőségének a nehezebbé válásával, ezzel együtt a bizonytalanság és a kockázatok
növekedésével jár.
7. A kockázatok között kiemelkedően fontos a helyi szereplők opportunista viselkedésének a kockázata, azaz megnő
az esélye annak, hogy a helyi szereplők nem a nemzeti szintű politika vonalának
megfelelően cselekszenek.
8. A komplexitás növekedése miatt a korábbi szabályozási mechanizmusok
alkalmazhatatlanná válnak. Az állam hagyományos ellenőrzési módszerei
helyett/mellett (melyek egy kevésbé komplex világ termékei) a bizonytalanság és
a kockázatok csökkentését elősegítő új
szabályozási eszközök jelennek meg.
9. A komplexitás magas szintjének megőrzése kockázatos, mert komplex
rendszer sérülékenyebb és növeli a bizonytalanságot. A bizonytalanságot és a
kockázatokat elvileg a komplexitás
csökkentésével is lehet kezelni (a modern társadalmakban is erős kísértés
van arra, hogy ebbe az irányba induljanak el).
10. Azok a társadalmak, amely nagyobb komplexitás fenntartására képesek
(azaz így is tudják garantálni az alapvető társadalmi célok teljesülését és
menedzselni tudják az ezzel együtt járó bizonytalanságot és kockázatokat) versenyelőnyre tesznek szert azokkal
szemben, amelyek erre nem képesek.
TÉZISEK/3
11. A fentiek miatt – a magasabb fokú bizonytalanság és a kockázatok
növekedése ellenére – a legtöbb modern társadalom fenn kívánja tartani a társadalmi alrendszerek, ezen belül az
oktatási rendszer komplexitásának magas szintjét.
12. A fentiek miatt az oktatásban is – más szektorokhoz hasonlóan – olyan
változások indultak el, amelyek a társadalmi, gazdasági folyamatok feletti emberi ellenőrzés fenntartását célozzák
a növekvő komplexitás viszonyai között.
13. A fentiek fényében érdemes átértelmeznünk az oktatásügyi
decentralizáció fogalmát. A közelebbről történő elemzés nem a kormányzati
felelősség csökkenését, hanem – éppen ellenkezőleg – ennek fenntartását és
megerősítését mutatja. Azaz a decentralizáció nem az állami kontroll
csökkentését jelenti, hanem – éppen ellenkezőleg – olyan eszköz, amelynek a
célja az állami kontroll fenntartása a
növekvő komplexitás viszonyai között.
RÉGI ÉS ÚJ KÖZIGAZGATÁS/1
Régi közigazgatás |
Új közigazgatás |
Ø
a cselekvést magaszintű jogszabályok határozzák meg |
Ø
a cselekvést a magaszintű
jogszabályok keretei között meghatározott helyi
procedúrák határozzák meg |
Ø
hangsúly a célokon és a jogalkotáson
van |
Ø
hangsúly a megvalósíthatóságon és a jogalkalmazáson
van |
Ø
a közigazgatás közvetlenül szervezi a szolgáltatást |
Ø
a közigazgatás külső szereplőket is megbíz a
szolgáltatás szervezésével |
Ø
magát a cselekvést szabályozzák, a figyelem a folyamatokra irányul |
Ø
a kimenetet szabályozzák, a figyelem az eredményekre irányul |
Ø
a helyes-helytelen közötti
határvonalak pontosan, tartósan és előre definiálva vannak |
Ø
a helyes-helytelen határvonalai
a kommunikációs folyamatban gyakran újradefiniálódnak |
RÉGI ÉS
ÚJ KÖZIGAZGATÁS/2
Régi közigazgatás |
Új közigazgatás |
Ø
a közvetlen hivatali függelem jellemző |
Ø
gyakori a szerződéses viszony |
Ø
hangsúly a szolgáltatón, az ő viselkedésének a szabályozásán van |
Ø
hangsúly a szolgáltatást igénybe vevőn, az ő befolyásoló
szerepének növelésén van |
Ø
a publikus és privát szféra élesen szétválik |
Ø
a publikus és privát szféra együttműködése, partnersége jellemző |
Ø
a felelősség szektorok szerinti felosztása, a
problémák speciális ágazati
megközelítése jellemző |
Ø
szektorközi szemlélet, az
”életproblémák” holisztikus
megközelítése, komplex projektek jellemzőek |
Ø
átfogó szakterületek (pl.
környezetvédelem) folyamatos támogatása
jellemző |
Ø
célzott programok (pl.
hátrányos helyzetűek támogatását célzó) időszakos
támogatása jellemző |
A
FELELŐSSÉG ÁTRUHÁZÁSÁNAK FORMÁI
A felelősség-átruházás típusa |
A felelősség átruházásának célpontja |
Dekoncentráció |
Az állami igazgatás alsóbb
szintű szervei |
Decentralizáció |
Helyi közösségek önálló
képviseleti szervei (települési és regionális önkormányzatok) |
Iskolai autonómia |
Önállóvá váló, de továbbra
is közintézményként működő oktatási intézmények (ezen belül a menedzsment
vagy az oktatók közössége) |
Piacosítás, privatizáció |
Magán vagy kvázi magán
(pl. független igazgatótanácsok ellenőrzése alá helyezett) iskolák |
Részvétel, partnerség |
Társadalmi partnerek
(szülők, munkáltatók, civil szervezetek) |
Közösségi autonómia |
Nyelvi, vallási,
kulturális, etnikai, nemzeti közösségek |
Dereguláció |
Nincs konkrét célpont: a
szabályok mennyisége és szabályozó ereje általában csökken |
Forrás: A magyar közoktatás az ezredfordulón, Okker, 2001
PÉLDÁK
A BIZONYTALANSÁG ÉS KOCKÁZATOK NÖVEKEDÉSÉRE A MODERN OKTATÁSI RENDSZEREKBEN
·
a tanulónépesség heterogenitása miatt megnő
az egyéni, speciális ellátást igénylők köre, ami nehezen tervezhetővé teszi az
ellátás megszervezését
·
a programkínálat növekedése miatt megnő
a rossz egyéni döntések valószínűsége (pl. pályaválasztási, iskoláztatási
döntések)
·
a gazdasági igények gyors változása
miatt egyre nehezebb a képzési kínálatnak a gazdasági igényekhez való
hozzáillesztése
·
A tantervi programok és tankönyvek
kínálatának gazdagodása miatt egyre bonyolultabb a megfelelő program és
tankönyv iskolai szintű kiválasztása
·
A tantervi programok és tankönyvek
kínálatának gazdagodása és az új (multimédiás) eszközök megjelenése mellett
egyre bonyolultabb a minőség garantálása
·
A
· az elfogadott alapvető célok
és funkciók helyileg nem teljesülnek (pl. a jogszerűen járó idegen nyelvű
oktatás ellátás elmarad)
·
nem az történik a rendszerben, amit a
demokratikusan megválasztott politikai hatóságok elhatároznak (pl. az etnikai
normatívákat másra fordítják)
· erőszakos cselekményekhez
vezető iskolai konfliktusok alakulnak ki (pl. a kisebbségi csoportok
radikalizálódnak)
·
input-output illeszkedési problémák
alakulnak ki, amelyek az erőforrásokkal való pocsékoláshoz vezetnek (pl.
középfokú oktatás iránti keresletben és kínálatban)
· félrevezető információk
keletkeznek, amelyek téves cselekvésekre késztetnek embereket (pl. a kiadott
kvalifikáció rossz információt ad az egyén tudásáról)
·
technikai hibaforrások jelennek meg (pl.
a közoktatási információs rendszer zavarai)
· a helyi szintre nem jut el az
információ (pl. a tanárok nem ismerik a tantervi reformok céljait)
·
az oktatásban kialakuló konfliktusok
továbbgyűrűznek a politikai rendszer felé (pl. a vallásoktatással kapcsolatos
iskolai viták politikai konfliktust eredményeznek)
A BIZONYTALANSÁG ÉS A KOCKÁZATOK
CSÖKKENTÉSE
ESZKÖZÖK |
Hazai példák |
Ø
egyéni tanácsadás |
pályaorientációs szolgáltatás |
Ø
programok monitorozása |
PHARE monitor |
Ø
a lokális standardalkotási
képesség növelése (Q.A.) |
Pedagógiai program, Comenius 2000 |
Ø
publikus értékelő aktusok |
felvételi eredmények közzététele |
Ø
mediáció |
oktatási jogok biztosa |
Ø
menedzsment kompetenciák
erősítése |
közoktatási vezetőképzés |
Ø
szakértői tanácsadás
(consultancy) |
SZAK’99; Comenius 2000, NAT bevezetése |
Ø
visszajelző mechanizmusok |
felvételi pontlisták, a 2001-es tesztelési
kezdeményezés |
Ø
tanulás utján való
alkalmazkodás |
pedagógus továbbképzési rendszer |
Ø
kommunikációs fórumok, keretek |
konferenciák, fórumok magas száma |
Ø
eseti beavatkozási lehetőség |
|
Ø
fogyasztóvédelem |
szülői panaszok kezelése (oktatási jogok biztosa) |
Ø
az analitikus kapacitások
erősítése |
oktatáskutatások |
Ø
konzultatív mechanizmusok |
konzultatív testületek |
Ø
a bizonytalanság-elviselési
képesség növelése |
diákhitel |
Ø
regulációs kísérletezés |
|
AZ ÚJ
KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/1
Szabályozási eljárás |
Példa |
Procedúra szabályozás (cselekvés előírása helyett eljárás előírása) |
Ø
a pedagógiai tevékenység
intézményi tervezése Ø
helyi és területi tervezési kötelezettség Ø
akkreditáció |
Segítség a konfliktuskezeléshez (“oldjátok meg egymás között”) |
Ø
ombudsmani mediáció |
Konzultáció, participáció (“beszéljétek meg, találjátok
ki magatok”) |
Ø
országos, területi, helyi és
intézményi konzultatív testületek Ø
tantestületi szakmai és
munkavállalói jogok, a konzultáció kötelező előírása Ø
megyei tervezés Ø
szakmai szervezetek országos
támogatása Ø
társadalmi-szakmai viták (NAT,
kerettantev) |
AZ ÚJ
KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/2
Klienscentrikusság (A szolgáltatást igénybe vevők, a “fogyasztók” előtérbe kerülése) |
Ø
A Comenius 2000
partnerközpontúsága Ø
szülői, “iskolahasználói”
jogok, ombudsmani panaszkezelés, iskolaszék, ügyfélszolgálatok, Ø
nyilvános iskolai versenylisták Ø
elektronikus fogyasztói nyilvánosság,
website-ok Ø
a pedagógiai program
nyilvánossága Ø
KIFIR rendszer Ø
marketing a vezetőképzésben |
A szerződési elv alkalmazása (Egyoldalú feladatkijelölés helyett szerződéses
megállapodás) |
Ø
pedagógiai program helyi
elfogadása Ø
bíróság bevonása az iskola –
fenntartó kapcsolatba Ø
projektszerződések |
AZ ÚJ
KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ OKTATÁSBAN/3
Menedzserializmus (Hivatalnokok helyett tág felelősségű, teljesítményben
érdekelt és kockázatot vállaló vezetők) |
Ø
a közoktatási KHT-k vezetése Ø
igazgatóképzés Ø
egyéni vezetői szerződések |
Privát – közszféra partnerség (A köz- és a privát szféra együttműködése,
közszolgáltatás privát ellátása) |
Ø
közoktatási szakértők (a
felügyelet privatizálása) Ø
iskolák, helyi szereplők
megrendelő pozícióba hozása (Pl. SZAK’99) Ø
Comenius 2000 – ipari modell és
szakértők Ø
pedagógus továbbképzés |
“Ügynökségek” (Az igazgatásból kivált önálló szervezetek) |
Ø
innovációs politika (pl. KOMA) Ø
európai programok (pl.TEMPUS) Ø
informatikai szolgáltatások Ø
tanár-továbbképzési program Ø
minőségbiztosítási program Ø
“iskola mint vállalkozás” |
Programosítás, projektszerűség (A szolgáltatás egésze helyett körülhatárolt program
támogatása) |
Ø
innováció támogatási rendszerek
(pl. KOMA) Ø
Comenius 2000 (a
minőségbiztosítás programosítása) Ø
PHARE programok |
AZ ÚJ KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI AZ
OKTATÁSBAN/4
Autonomizálás (A szolgáltatást végző önállósága) |
Ø intézmények jogi státusa (alapító okirat, jogi
személyiség, saját SZMSZ) Ø (a tantestületre ruházott) szervezeti jogosítványok
jogok |
Standardok meghatározása (Általánosan kötelező országos minőség- vagy
kiment-standardok meghatározása) |
Ø tartalmi standardok (NAT, kerettanterv, OKJ Ø egyéb általános standardok (épület, eszköz, tankönyv
stb.) |
Értékelő vizsgálatok (A standardoknak való megfelelés vizsgálata) |
Ø OKÉV vizsgálatok – társadalomtudományi módszerekkel Ø tanulmányi teljesítmény vizsgálat Ø akkreditációk |
Érdekeltséggel való szabályozás (Ösztönzők alkalmazása, a konform módon viselkedők
jutalmazása) |
Ø Finanszírozási mechanizmus Ø Innovációs politika Ø Területi pályázati rendszerek |
Kommunikáció, tanulás (A szereplők segítése az új helyzetekhez való alkalmazkodásban) |
Ø Konferenciák Ø Továbbképzési rendszer Ø Kutatás mint kommunikatív eszköz Ø Oktatási nyilvánosság, média |
Komplex szabályozási mechanizmusok (Egyszerre többféle eljárás egymást erősítő
alkalmazása) |
Ø Oktatásfinanszírozási rendszer Ø Pedagógus továbbképzési rendszer |
KONKLÚZIÓ
1. A magyar közoktatásban – részben spontán fejlődés részben tudatos
beavatkozások eredményeként – több olyan új szabályozó eszköz és mechanizmus
jelent meg, amelyek az új közigazgatásra jellemzőek.
2. Ezek a mechanizmusok elősegítik a megnőtt bizonytalanság és a nagyobb
kockázatok menedzselését, ugyanakkor újszerűségük maga is bizonytalanság és
kockázatok forrása lehet.
3. A kialakult új szabályozó mechanizmusok, illetve ezek továbbfejlődése
lehetővé teheti a magyar közoktatási rendszer számára a komplexitás magasabb
szintjének a fenntartását.
4. Ezek a változások a jövőben versenyelőnyt biztosíthatnak a hazai
közoktatás számára a nemzetközi térben és modellértékűvé válhatnak más
társadalmi alrendszerek vagy szektorok számára.
5. Az új szabályozási mechanizmusok kialakulásáról és működéséről keveset
tudunk, az erről való tudásunkat fejleszteni kell, ez kutatásokat igényel.
6. Ahhoz, hogy a kialakuló új szabályozási mechanizmusok eredményesen
működjenek, ezeket egy koherens stratégia keretében kell tudatosan tovább
fejleszteni.
PÉLDÁK A BIZONYTALANSÁG ÉS
KOCKÁZATOK NÖVEKEDÉSÉRE A MODERN OKTATÁSI RENDSZEREKBEN
·
A tanulónépesség heterogenitása
miatt megnő az egyéni, speciális ellátást igénylők köre, ami nehezen
tervezhetővé teszi az ellátás megszervezését.
· A programválaszték növekedése miatt megnő a
rossz egyéni döntések valószínűsége (pl. pályaválasztási, iskoláztatási
döntések).
·
A gazdasági igények gyors
változása miatt nehezebb a képzési kínálatnak a gazdasági igényekhez való
hozzáillesztése, gyakoribbak az input-output illeszkedési problémák.
· A tantervi programok és
tankönyvek kínálatának gazdagodása miatt bonyolultabb a megfelelő program és
tankönyv iskolai szintű kiválasztása.
·
A tantervi programok és tankönyvek
kínálatának gazdagodása és az új (multimédiás) eszközök megjelenése mellett
egyre bonyolultabb a minőség garantálása.
· Helyi szintre nem jut el az információ (pl. a tanárok nem ismerik a tantervi
reformok céljait).
PÉLDÁK A BIZONYTALANSÁG
ÉS A KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSÉT SZOLGÁLÓ ESZKÖZÖKRE
ESZKÖZÖK |
Hazai példák |
Ø
egyéni tanácsadás |
pályaorientációs szolgáltatás |
Ø
a standardalkotás helyi szinten |
pedagógiai program, Comenius
2000 |
Ø
nyilvános értékelő
aktusok |
felvételi eredmények közzététele |
Ø
mediáció |
oktatási jogok biztosa |
Ø
menedzsment kompetenciák
erősítése |
közoktatási vezetőképzés |
Ø
szakértői tanácsadás
(consultancy) |
SZAK
pályázatok; Comenius 2000, NAT bevezetés |
Ø
visszajelző mechanizmusok |
a 2001-es tesztelési kezdeményezés |
Ø
tanulás útján való alkalmazkodás |
pedagógus továbbképzési rendszer |
Ø
kommunikációs fórumok, keretek |
konferenciák, fórumok magas száma |
Ø
fogyasztóvédelem |
szülői panaszok kezelése |
Ø
az analitikus kapacitások erősítése |
oktatáskutatások |
Ø
konzultatív mechanizmusok |
konzultatív testületek |
Ø
egyéni a
bizonytalanság-elviselési képesség
növelése |
Diákhitel |
Ø
programok monitorozása |
Comenius,
EU programok monitorozása |
Ø
eseti beavatkozási lehetőség fenntartása |
|
Ø
regulációs kísérletezés |
|