Halász Gábor
Megjelent: Mester és Tanítvány.
2004. 2. szám (április). 103-116.
o.
Az értékelés és ellenőrzés kérdései több mint egy évtizede a hazai közoktatás-politikai gondolkodás érdeklődésének előterében állnak. Ennek számos oka van, melyek közül a legfontosabb talán az, hogy korábban elindult decentralizációs folyamatot nem kísérte minőséget garantáló – és a megváltozott irányítási viszonyoknak megfelelő – új mechanizmusok kiépítése, és ennek eredményeképpen az értékelési és ellenőrzési funkció nagymértékben meggyengült a magyar közoktatásban (Halász, 1992; Szebenyi, 1993; Halász-Lannert, 1996; Hoffmann, 2002a). E tanulmány célja e funkció működésének és változásainak elemzése általában a modern közoktatási rendszerekben, és konkrétan a magyar közoktatásban.
Az
elmúlt évtizedekben a világ szinte valamennyi közoktatási rendszerében
megfigyelhettük az értékelési funkció látványos felértékelődését. Ez az
általános trend számos okra vezethető vissza, amelyek közül itt talán egyet
érdemes kiemelni: ez a társadalmi valóság egyre bonyolultabbá válása, és ezzel
összefüggésben a társadalmi folyamatok feletti közösségi ellenőrzés
fenntartásának megnehezülése. Az értékelési funkció jelentőségének rendkívüli
megerősödése úgy is interpretálható, mint a társadalmi ellenőrzés olyan új
eszközének a megjelenése, amely különösen eredményesnek tűnik a komplexitás
növekvő viszonyai között. Ezzel rögtön arra – a tanulmányunk címében implicit
módon benne rejlő, ám sokkal által gyakran explicit módon is megfogalmazott –
kérdésre is választ adtunk, vajon milyen kapcsolatban áll egymással az
értékelés és az ellenőrzés. E válasz, vállalva a leegyszerűsítés kockázatát, a
következő: az értékelés nem más, mint az
ellenőrzés egyik különösen hatékony eszköze. Azaz, sokakkal szemben, e két
fogalmat nem szembeállítjuk egymással, hanem, éppen ellenkezőleg, szinte rokon
értelműként használjuk őket.
Ezzel összefüggésben kell rögtön azt is hangsúlyozni, hogy azok a gyakran olvasható megállapítások, melyek szerint a fejlett országokban az állam egyfajta „visszavonulása” figyelhető meg, érzékcsalódáson alapulnak: valójában az állam nem visszavonul, hanem éppen ellenkezőleg, új és gyakran indirekt eszközök alkalmazásával megerősíti a társadalmi folyamatok ellenőrzését (Halász, 2002a). A felsőoktatási rendszerek és politikák egyik legismertebb kutatója, Guy Neave vezette be az – azóta nagyon sokak által idézett – „értékelő állam” fogalmát (Kogan, 1993; Neave, 1998; Setényi, 1999), amivel éppen erre a folyamatra utalt. Az értékelés az elmúlt évtizedekben, számos országban és sokféle intézményi rendszerben – ezen belül az oktatásban is –, kiemelkedően fontos kormányzási eszközzé vált, gyakran átvéve más eszközök – így a hagyományos állami felügyelet – funkcióját, illetve átalakítva azok korábbi működésmódját és eszközrendszerét.
Az értékelés azonban nemcsak kormányzati eszközzé vált, hanem ezzel párhuzamosan olyan önálló szakmává, kutatási területté és akadémiai diszciplínává is, amely mögött sajátos identitással bíró és saját fórumokkal, folyóiratokkal rendelkező szakmai közösségek és hálózatok találhatóak. Olyan diszciplínává, amelyet nemcsak gazdag szakirodalom alapján és komoly nemzetközi reputációval rendelkező tanároktól lehet egyetemeken megtanulni, de amely egyúttal olyan kvalifikációt is nyújt, amely nem csekély értékkel bír a fejlett országok munkapiacain. Ez az új szakterület valójában alkalmazott társadalomtudományi kutatást takar, amelynek a tárgyát konkrét kormányzati politikák vagy az ilyen politikák által befolyásolni kívánt intézményrendszerek alkotják (Weiss, 1998).
Az értékelés kormányzati eszközzé és az állami ellenőrzés kedvelt eszközévé válását valójában a társadalomtudományok fejlődése, különösen az alkalmazott társadalomtudományi kutatások eszköztárának látványos bővülése és széles – az akadémiai közösségen messze túlterjedő – körben történő elterjedése tette lehetővé. Kérdőívek alkalmazása és az ezek útján nyert adatok statisztikai feldolgozása és elemzése vagy interjúk és esettanulmányok készítése és ezek elemzése ma már széles körben megfigyelhető: az ilyen eljárásokat nem csupán képzett társadalomtudományi kutatók alkalmazzák. A legkülönbözőbb hatóságok és kormányzati szervek folyamodnak gyakran olyan eszközök alkalmazásához, amelyeket korábban legfeljebb a társadalomtudományi kutatás eszköztárát közvetlenül is felhasználó statisztikai hivatalok gyakorlatában lehetett megfigyelni. Az értékelésnek az állami ellenőrzés és a kormányzás kiemelt eszközévé válása nagyrészt az állami ellenőrzés és az alkalmazott társadalomtudományok eszköztára közötti növekvő hasonlósággal magyarázható.
Az értékelésnek az állami ellenőrzés fontos eszközévé válását többek között az motiválta, hogy a társadalmi folyamatok állami szabályozásában illetve a kormányzati politikák megvalósulásában a jogalkotás mellett egyre nagyobb jelentősége lett egyéb eszközök alkalmazásának, így a pénzügyi ösztönzésnek, a kompetenciaépítésnek vagy az érintettek meggyőzésének. Az állami felügyeletnek a tizenkilencedik században kialakult hagyományos formája, amely a közigazgatás jogérvényesítő tevékenységére épült, ilyen eszközök alkalmazása esetén kevésbé képes garantálni a kormányzati akarat érvényesülését. Így például az államnak, ha a pénzügyi ösztönzés eszközét alkalmazza, sokkal inkább az ösztönzők megismertetését szolgáló információs csatornákra és az eszköz hatását feltáró elemzésekre van szüksége (annak érdekében, hogy az ösztönző rendszert korrigálhassa) mintsem arra, hogy felügyelők ellenőrizzék azt, vajon érintett egyének vagy intézmények az ösztönzők várt hatásának megfelelően cselekszenek-e. A kompetenciaépítést vagy a meggyőzést is érdemesebb a közigazgatási személyzet helyett professzionális képzőkre vagy tájékoztató fórumokra bízni.
Az értékelésnek mint ellenőrzési eszköznek az alkalmazása persze korántsem csupán a legutóbbi évtizedek változásainak az eredménye. Akár mikro- (szervezeti, interperszonális) akár makroszintre (átfogó rendszerek szintjére) gondolunk, a régmúltba visszamenve is ott találhatjuk az értékelést a vezetők és főnökök hagyományos eszköztárában. Az értékelés mindig is az ellenőrzés kifinomult, intelligens eszközének számított, amelynek ügyes alkalmazásával az alárendeltek vagy a beosztottak lojalitásának és aktív együttműködésének sokkal magasabb szintjét lehetett elérni, mint az ellenőrzés közvetlenebb formáinak az alkalmazásával. Az, ami ma újszerűnek számít, elsősorban ennek az eszköznek – és főleg az azt alkalmazóknak – a professzionalizálódása.
E professzionalizálódásnak sokféle jelét figyelhetjük meg. Az első ezek között az értékekésről való reflexió összetettségének és kifinomultságának hallatlan növekedése. Részben az elméleti reflexió nyomán, de még inkább az értékelési gyakorlatban feltáruló konkrét problémák és az itt szerzett tapasztalatok hatására olyan distinkciók jelennek meg, amelyek korábban nem merültek fel. Ilyen például a formatív és szummatív értékelésnek a pedagógiában is jól ismert megkülönböztetése, a kvalitatív és kvantitatív értékelési eszközök és formák szétválasztása, a programok és programokat alkalmazó intézmények értékelésének a megkülönböztetése vagy a folyamatértékelés és a programértékelés közötti különbség hangsúlyozása (Weiss, 1988). A professzionalizálódást jelzi nemcsak a számszerűsíthető mutatók egyre gyakoribb használata, hanem az ezekről való reflexió finomodása is, aminek nyomán ma már jól tudjuk például azt, hogy milyen eltérés van a programértékelést szolgáló, politikai tartalmat is hordozó indikátorok, az emberi szándékokat hangsúlyozó „mérföldkövek” (benchmarks) és a tudományos célokat szolgáló statisztikai adatok között.
A professzionalizálódással együtt jár a szakmát végzők szerepéről és cselekvéséről folyó reflexió erősödése is. Olyan kérdések merülnek fel ezzel kapcsolatban, mint az értékelő szubjektivitásának a hatása, az értékelés után „távozó” kívülálló és az értékelt szervezetben ott maradók sajátos kapcsolata vagy az értékelő morális felelőssége. Az értékelésnek ma már önálló pszichológiája, szociológiája, sőt erkölcstana is van, amit meg kell ismerniük az e szerepre készülőknek.
Az oktatás azok közé a társadalmi tevékenységek közé tartozik, amelyekre hagyományosan jellemző az értékelési és ellenőrzési funkcióra irányuló erős figyelem, és e funkciónak a szakmai tevékenység fontos elemeként való elismerése. A tanítás során mindig is nagy jelentőséget tulajdonítottak annak, hogy vizsgálják, vajon a tanulók mennyire sajátították el a tanított dolgokat, amit csak erősített az, hogy a tanulás eredményét megfelelő dokumentumokkal (bizonyítványok, diplomák, képesítést igazoló okmányok) szokták elismerni. A pedagógia azért is fontosnak tartja a tanulási folyamat értékelését, mert ez teszi lehetővé azt, hogy a tanuló visszajelzést kapjon, és ennek alapján módosíthassa a viselkedését, azaz eredményesebben tanuljon. A pedagógiai folyamaton túl az értékelési és ellenőrzési funkció jelentőségét növelte történetileg az is, hogy állami oktatási rendszerek kiépülésével és az oktatás közszolgáltatássá válásával az állam általános ellenőrzési és felügyeleti hatásköre értelemszerűen erre a szektorra is átterjedt. Az állami felügyelet – más közszolgáltatásokhoz hasonlóan – itt is azt a célt szolgálta, hogy (1) ellenőrizze, vajon a szektorban zajló folyamatok a törvényeknek megfelelően folynak-e, (2) a közpénzeket ésszerűen és tisztességesen használják-e, (3) megtörténik-e a kormányok által meghatározott politikai célok megvalósítása, illetve (4) teljesülnek-e az olyan alapvető közpolitikai célok, mint a szolgáltatás minősége vagy méltányossága.
A modern oktatási rendszerekre az értékelési és ellenőrzési funkció rendkívüli komplexitása jellemző. A pedagógia és a pedagógusok hajlamosak arra, hogy kizárólag a tanításhoz és a tanuláshoz közvetlen kapcsolódó elemekre figyeljenek (így a tanulói teljesítmény ellenőrzésére és értékelésére), azonban értékelési és ellenőrzési funkció az oktatásban is jóval tágabb ennél. E funkció a legkülönbözőbb tárgyakra terjedhet ki (így a tanulók és a tanárok mellett a tantervi programokra, a tanárok által használt eszközökre vagy az oktatás fejlesztését célzó kormányzati cselekvési programokra), és a gyakorlásában a legkülönbözőbb szereplők vehetnek részt (a hivatásos ellenőröktől vagy felügyelőktől kezdve az értékelést hivatásszerűen folytató szakembereken át a közszolgáltatást igénybe vevő „kliensekig” vagy „fogyasztókig”).
Az értékelési és ellenőrzési funkcióról folytatott vitákat mindig nehezítette az, hogy a pedagógiai értékelés csupán részhalmaza az értékelés tágabb körének. A fogalmak tisztázása sehol nem könnyű, de talán könnyebb helyzetben vannak azok a kultúrák, ahol az értékelés fogalmát többféle szóval tudják megjeleníteni, és e szavak mindegyike más jelentés előtérbe helyezését teszi lehetővé. A mai angol nyelvű szakmai kommunikációban például az evaluation szó jelentéstartalma a legtágabb: általában ezt használják például akkor, amikor intézmények, tantervek vagy fejlesztési programok értékeléséről van szó. Ennél szűkebb értelme van az assessment szónak, amit különösen gyakran használnak akkor, amikor a tanulói teljesítmények értékeléséről beszélnek, általában azt is hangsúlyozva, hogy az eredmények számszerűen kifejezhetőek. Ugyanakkor igen gyakran használják az appraisal szót is, főleg akkor, amikor a tanárok olyasfajta értékeléséről van szó, amelynek nyomán akár jutalmazásra vagy szankciókra is sor kerülhet. Mindez jól jelzi annak a jelenségvilágnak a hallatlan komplexitását, amiről itt beszélünk. E komplexitást tovább növeli az, hogy az értékeléssel és ellenőrzéssel kapcsolatban gyakorlati dilemmák és ellentmondások sokasága vetődik fel, amelyekből néhányat érdemes itt is felvillantani.
A dilemmák sorát rögtön a pedagógiai értékelésnek az a jól ismert, klasszikus ellentmondása nyitja, amely az értékelés szubjektív (motiváló-szankcionáló) és objektív (mérő) funkciói között feszül. Ezzel az ellentmondással minden pedagógus szembesül akkor, amikor arról kell döntenie, hogy az általa adott érdemjeggyel elsősorban a tanuló tudásáról akar objektív üzenetet küldeni, vagy a szorgalmat és a befektetett energiát akarja-e inkább elismeri. Ehhez kapcsolódik a szummatív és formatív értékelés korábban említett, a pedagógiában jól ismert – ma már valószínűleg minden korszerű didaktika könyvben megemlített és az egyetemek pedagógiai államvizsga tételsorában mindenütt megjelenő – különbsége.
A vitatott kérdések köre az elmúlt egy-két évtizedben újabbakkal bővült. Ezek egyike például az, vajon a tanulói teljesítmények értékelése nyomán keletkező adatok felhasználhatóak-e a pedagógusok, az intézmények, esetleg lokális vagy regionális iskolarendszerek értékelésére. Ma már ez több országban bevett gyakorlat, ugyanakkor számos kétség fogalmazódik meg ezzel kapcsolatban. Szinte mindenütt, ahol erre sor kerül, megjelenik a „hozzáadott érték” dilemmája. A tanulói teljesítményadatok pedagógusok vagy iskolák értékelésére történő felhasználása ugyanis azzal járhat, hogy a nehezen tanítható gyerekekkel dolgozó és különleges szakmai teljesítményt nyújtó iskola rosszabb minősítést kap, mint az, ahol a teljesítményadatok akkor is magasak, ha a tanárok alig tesznek hozzá valamit a tanulók otthonról hozott kulturális tőkéjéhez. Erre a dilemmára ad választ az, ha nem az abszolút, hanem az iskola által „hozzáadott” értéket mérik, aminek ma már kidolgozott technikái vannak.
Nem egy országban óriási viták tárgya az, vajon az iskolák értékelésének az eredményeit szabad-e nyilvánosságra hozni. Angliában ez jó ideje bevett gyakorlat: bárki megnézheti a felügyeleti vizsgálatokat koordináló Office for Standards in Education (OFSTED) vagy az Oktatási Minisztérium School and College Performance Tables honlapját,[1] és megtalálhatja minden egyes angol iskola adatait, beleértve ebbe a róluk készült felügyeleti jelentéseket, valamint a tanulók aggregált teszteredményeit. Más országokban viszont elítélik ezt a gyakorlatot, és elképzelhetetlennek tartják, hogy az ilyen eredményeket hozzáférhetővé tegyék a nyilvánosság számára (Standaert, 2001a; Országos Közoktatási Intézet…, 2003a). Az értékelési funkcióval kapcsolatos viták és konfliktusok, valamint az ezzel kapcsolatos társadalmi érdeklődés erősödése váltotta ki néhány országban azt, hogy e funkció ellenőrzéséért való felelősséget megosztották az oktatáson belül lévők (pedagógusok és oktatásirányító szakbürokrácia) és a laikus társadalmi szereplők között. Franciaországban például néhány éve miniszterelnöki rendelettel[2] létrehoztak egy 35 tagú „Legfelsőbb Iskolaértékelési Tanácsot” (Haut Conseil de l'évaluation de l'école) amelyben nemcsak szakemberek, hanem választott politikusok is vannak (Halász, 2002b).
Az értékelési funkció alakulását az elmúlt években nagymértékben alakították a minőségről folyó viták és a minőségbiztosítási rendszerek fejlődése (Setényi, 1999; Halász, 1999). A minőség iránti érdeklődés erősödését előbb a gazdaság területén lehetett megfigyelni, majd később ez átterjedt a közszféra egészére, ezen belül az oktatásra is. A minőség biztosítása a szervezetek és szervezetrendszerek egyik jól definiált, elkülönülő feladatává vált, ezzel párhuzamosan fejlődtek sajátos technikái is, amelyeket ma már speciális felkészítéssel rendelkező szakemberek alkalmaznak. A minőségügy fejlődése rendkívüli hatást gyakorolt az értékelési és ellenőrzési funkciók alakulására, nagymértékben hozzájárulva e terület professzionalizálódásához.
Fontos megemlíteni azt is, hogy az elmúlt évtizedekben a közoktatási értékelés nagyfokú nemzetköziesedése zajlott le. Szinte minden pedagógus hallott már az Oktatási Teljesítményértékelés Nemzetközi Szövetsége (IEA) által több, mint három évtizede végzett híres vizsgálatokról, az OECD által koordinált PISA felmérés pedig a tágabb közvélemény számára sem ismeretlen. Ezek óriási hatással voltak és vannak a nemzeti értékelési rendszerekre, amelyeket általában olyan szakemberek működtetnek, akik egyúttal a nagy nemzetközi felmérések lebonyolítását is végzik. Az értékelés professzionalizálódása és a mindenütt egyformán érvényes szakmai normák és technológiák ezzel párhuzamos fejlődése miatt ez a funkció az oktatás általános nemzetköziesedésének egyik hordozója lett. Az értékelés és mérés azon területek egyikévé vált, ahol egyre nehezebb eldönteni, mi az, ami egy-egy ország belső fejlődési folyamataiból született, és mi az, amit a nemzetközi szakmai közösségtől vettek át.
Ez a nemzetköziesedés nemcsak a professzionális technológiát alkalmazó, erre felkészült szakemberek által végzett, kvantitatív eredményekre törekvő tanulói teljesítményméréseket jellemzi, hanem a hagyományosan inkább kvalitatív eszközöket használó, nemzeti tanfelügyeleteket is. Így például a hagyományosan nemzeti keretek között kialakult európai tanfelügyeleti szervezetek nagy része tagja a Felügyeletek Állandó Nemzetközi Konferenciájának (Standing International Conference of Inspectorates - SICI). Ez az európai szervezet támogatja a felügyelők szakmai fejlődését, közös értékelési normák és technikák kidolgozását célzó programokat folytat (Bruggen, 2000), és hatása a nemzeti felügyeletek működésére jól dokumentálható. A kilencvenes években az Európai Unió számos, az iskolák és az oktatás minőségének értékelését szolgáló programot támogatott, sőt az oktatási miniszterek Tanácsa és az Európai Parlament az évtized végén egy sajátos szakmai megközelítést támogató ajánlást is elfogadott e területen (European Parliament…, 2001).
Noha nem vezethető vissza a nemzetközi hatásokra, ezeknek is szerepük van abban, hogy az elmúlt egy-két évtizedben komoly változások történtek a nemzeti tanfelügyeletek működésében: sok helyen átalakult a szervezetük és megváltoztak az általuk alkalmazott módszerek (Standaert, 2001b). A legradikálisabb változás minden bizonnyal Angliában történt, ahol a korábbi állami felügyeletet lényegében privatizálták, oly módon, hogy csak egy kisebb létszámmal működő koordinációs funkciójú központi hivatalt hagytak meg, de magukat is iskolaértékeléseket e hivatal megbízására – és szigorú ellenőrzése mellett – szerződéses formában foglalkoztatott magánvállalkozások végzik.[3] A francia tanfelügyelet tevékenységében mára az iskolák és a tanárok ellenőrző látogatását jórészt kiszorította egy olyan jellegű szakértői elemző munka, amelynek eredményeképpen minden évben tudományos igénnyel elkészített tematikus elemzések sokasága lát napvilágot (Ministčre de la Jeunesse…, 2004).[4]
Úgy tűnik, egyre kevesebben hisznek abban, hogy a minőség fenntartását és javítását biztosítani lehet önmagában azzal, ha négy- vagy ötévenként tanfelügyelők látogatják meg az iskolákat és a tanárokat. Ezért sokfelé alternatív megoldásban gondolkodnak. Ezek egyike például az ún. „teljesítményszerződés”, amelynek lényege az, hogy az állami hatóságok bizonyos teljesítménynormák elérésére szerződést kötnek iskolákkal, és a nagyobb követelmények fejében nagyobb önállóságot biztosítanak a számukra. Ez a modell különösen az Egyesült Államokban terjedt el, ahol az államok döntő többségében fogadtak el olyan törvényeket, amelyek lehetővé teszik az iskolák számára az ún. charter school státus elnyerését, azaz olyan – általában 3-5 évre szóló – szerződés megkötését, aminek a keretében az iskolák a saját lehetőségeik mérlegelése alapján meghatározott teljesítmények elérését vállalják. A 2004. év elején csaknem 3000 ilyen iskola működött az Egyesült Államokban.[5]
A magyar közoktatási rendszer az értékelési és ellenőrzési funkciókat tekintve hallatlanul vegyes képet mutat. E területet vizsgálva egyfelől rendkívül gazdag kép tárul elénk, amelyben sokféle, nagyhatású eszköz és intézmény kiépülését és működését figyelhetjük meg, másfelől azt látjuk, hogy az értékelés és ellenőrzés rendszerén óriási lyukak tátongnak. E lyukak megengedik azt, hogy az iskolai eredménytelenség és a rossz hatékonyság észrevétlen maradjon, illetve ha mégis feltárul, semmi ne történjék ennek megszűntetésére.
Ami az eszközök és intézmények gazdagságát illeti, érdemes megnézni például a „Jelentés a magyar közoktatásról - 2003” című kiadványnak azt a táblázatát, amely az 1999 és 2002 között Magyarországon végzett átfogó tanulói teljesítményméréseket ismerteti (1. táblázat), illetve sorba venni mindazokat az egyéb eszközöket, amelyeket e kiadvány minőséggel és eredményességgel foglalkozó fejezete bemutat (Horváth – Környei, 2003). Ezek az eszközök a fenntartói intézményértékeléstől az intézményi minőségbiztosítási programokon, a sajátos területekre kiterjedő országos tematikus vizsgálatokon és az érettségi dolgozatok központi újraértékelésén keresztül a különböző akkreditációs rendszerek kiépítéséig terjednek.
1.
táblázat
A Magyarországon végzett átfogó tanulói teljesítménymérések, 1999–2002
|
Nemzetközi mérések |
Hazai mérések |
|
–
IEA Állampolgári nevelés (civic education) – Állampolgári ismeretek
és attitűdök vizsgálata (1999; 14 éves tanulók; 28 ország részvételével; az
IEA koordinálásával) –
PISA – Olvasás, szövegértés, matematika, természettudomány (2000; 15
éves tanulók; 32 ország részvételével; az OECD koordinálásával háromévente
végzendő vizsgálat első mérése) –
Információs és kommunikációs technológiák és az oktatás minősége” – A
tanulók informatika kultúrája és számítógép-használattal kapcsolatos
szokásai, attitűdjei, ismeretei (2001; 17 éves tanulók; USA, Mexikó, Japán és
Magyarország részvételével; az OECD – OM koordinálásával) –
PIRLS – olvasás-szövegértés (2001; 4. évfolyamos tanulók; 35 ország;
az IEA koordinálásával) –
TIMSS-R – harmadik matematikai és természettudományos felmérés (1999;
13–14 éves tanulók; 38 ország; az IEA koordinálásával) |
-
Angol és német idegen nyelvi tudás – olvasási, írási, irányított
kreatív írási és beszédértési nyelvi készségek (2000; a Szegedi Egyetem
Képességkutató Csoportja az OM megbízásából, 6., 8. és 10. évfolyamos
tanulók) -
Teljes körű diagnosztikus kompetenciavizsgálat az olvasás-szövegértés
és a matematika területén (2001/2002-es tanév őszén valamennyi 5. és a 9.
évfolyamos, 2002 tavaszán valamennyi 1. évfolyamos tanuló, OKÉV–KÁOKSZI az OM
megrendelésére) -
Matematika (2000/2001) és magyar nyelv és irodalom (2001/2002)
írásbeli és érettségi dolgozatok teljes körű másodjavítása és a
teljesítmények elemzése (az OM megrendelésére) -
Monitor (1999, matematika, olvasás, számítástechnika,
természettudomány és kognitív képességek; 8. évfolyamosok; OKI) -
Monitor (2001, matematika, olvasás, számítástechnika,
természettudomány és kognitív képességek; 3., 4. és 8. évfolyam, KÁOKSZI) |
Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról – 2003
Az értékelési funkció fejlődését különösen jól mutatja az állami elismerés vagy akkreditáció mechanizmusainak a kiépülése. A közoktatás egy-egy elemének (pl. intézményeknek, programoknak, speciális funkciókat ellátó személyeknek) az állami elismerése általában komplex értékelésre épül, amelyet speciális kompetenciával bíró személyek és intézmények végeznek. A közoktatás terültén a kilencvenes években számos ilyen mechanizmus épült ki: ilyen például az államilag elismert közoktatási szakértők listája, a tankönyvjóváhagyás, a pedagógus továbbképzési programok és képzőhelyek aprólékosan szabályozott akkreditálása, és végül ilyen a tantervi programok kialakulóban lévő akkreditációja is (Hoffmann, 2002b). Érdemes megemlíteni, hogy ez utóbbi az oktatás minőségét garantáló itt felsorolt eszközök között talán a legnagyobb hatású lehetne, ugyanakkor sajátos módon mégis éppen ez alkotja a hazai értékelési rendszer egyik leggyengébb láncszemét.[6] Tekintettel arra, hogy az iskolák által használt vagy adaptált programok minősége a tanulás eredményességét meghatározó tényezők egyik legfontosabbika, minden amellett szól, hogy az állam ezt, ahogy az a felsőoktatásban évek óta történik, az akkreditáció eszközével garantálja.
A hazai közoktatási értékelési rendszer egyik legértékesebb és legkorszerűbb új eleme a minden iskolára (bizonyos évfolyamokon minden tanulóra) kiterjedő ún. kompetenciamérés (legfőbb jellemzőit lásd a 1. táblázatban), amelyre első alkalommal a 2001. évben került sor. Az oktatásirányítás ma még nem használja ki azokat a lehetőségeket, amelyek ebben az új eszközben rejlenek, emellett – tekintettel arra, hogy nem közvetlen törvényi felhatalmazás, hanem csupán miniszteri rendeletek alapján működtetik – a puszta fennmaradása sem eléggé garantált. Mivel ez, szemben az összes korábbi hasonló méréssel, nem iskolamintára épül, hanem kivétel nélkül minden iskola részt vesz benne, elvileg lehetőséget adhat az államnak arra, hogy felderítse a különlegesen gyenge teljesítményt nyújtó iskolákat, és ezek felzárkóztatására, a rossz teljesítmény okainak gondos elemzése után, konkrét lépéseket tegyen.
A magyar közoktatás értékelési és ellenőrzési leggyengébb pontja kétségkívül a rendszeres külső intézményértékelés, ezért indokolt ezzel részletesebben is foglalkozni. Magyarország azon ritka országok közé tartozik, ahol nem létezik rendszeres és szakmailag ellenőrzött színvonalú külső intézményértékelés. Ezt azt jelenti, hogy ha egy intézmény eredménytelenül működik, akkor ez nem feltétlenül derül ki, illetve ha – gyakran véletlenszerűen – kiderül, akkor semmi garancia nincs arra, hogy bármilyen lépés is történik annak érdekében, hogy a helyzet megváltozzon. Igen valószínű, hogy ez meghatározó szerepet játszik a hazai közoktatás eredményességének nemzetközi mérések által is igazolt romlásában.[7]
Az intézmények értékelése Magyarországon fenntartóik feladata. A közoktatási törvény ezt nemcsak kötelező feladatként írja elő a számukra, de azt is specifikálja, hogy ezt milyen eszközökkel (pl. közoktatási szakértők bevonásával) kell megtenniük. Emellett az utóbbi években a központi költségvetés pályázati úton célzott támogatást is bocsátott az intézményfenntartók számára annak érdekében, hogy e feladatuknak eleget tegyenek (SZAK pályázatok). Fontos hangsúlyozni azt is, hogy az 1999-ben alakult Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV) a feladatai (pl. a szakértői rendszer koordinálása) megengednék az aktív állami szerepvállalást ezen a területen. A rendszer azonban mégsem működik megfelelően, amit többek között az önkormányzatok által végzett intézmény-vizsgálatokról rendelkezésünkre álló adatok is igazolnak (Halász-Palotás, 2003).
Noha úgy tűnik, általános az egyetértés abban, hogy a korszerű külső értékelésnek belső önértékelésre kell épülnie, és azt intézményi minőségbiztosításnak kell kiegészítenie, azt kevesen gondolják, hogy ez utóbbiak, bármennyire is jól működnek, kiválthatják a külső értékelést. Az a tény, hogy a belső önértékelésnek az önfejlesztéshez és az intézményi stratégia-alkotáshoz kapcsolt formái és az intézményi minőségbiztosítási eszközök a magyar közoktatásban az elmúlt évek során látványos módon fejlődtek (Györgyi-Török, 2002) részben elégedettségre adhat okot, részben azonban illúziók forrása is lehet. E mechanizmusok külső értékekés nélkül nem adnak garanciát sem a minőség folyamatos biztosítására minden iskolában, sem arra, hogy nyilvánvaló minőségproblémák esetén hathatós közösségi beavatkozásra kerüljön sor. Fontos megemlíteni, hogy az intézményértékelés területén a nem állami oktatás Magyarországon megelőzte az állami szférát (Setényi, 1997), illetve az ott elindult folyamatokat jelentős szakmai elemekkel egészítette ki (Hoffmann 2002b; Horváth-Környei, 2003).
Mindezekkel kapcsolatban érdemes kitérni az állami tanfelügyelet kérdésére, annál is inkább, mert az értékelési és ellenőrzési funkció elégtelenségével kapcsolatos hazai problémák megoldását sokan ezen intézmény „visszaállításától” remélik. Fontos hangsúlyozni: a magyar közoktatásban az a funkció, amelyet hagyományosan az állami tanfelügyelet fogalmával szoktak jelölni, valójában évtizedek óta nem létezik. Noha a felügyelet formális megszűntetésére csupán a 1985-ös közoktatási törvény nyomán került sor, valójában ezt megelőzően is csak erős megszorításokkal beszélhetünk ilyen intézmény létezéséről. A tanárokat vagy az iskolákat látogató felügyelők ugyanis már évtizedekkel korábban a központi kormányzat alkalmazásából a helyi hatóságokéba kerültek át, és így a központi irányításnak csak nagyon korlátozott eszközei maradtak arra, hogy ezek működését szakmai tekintetben befolyásolja. Azt, hogy a nyolcvanas években az oktatási tárca szinte fenntartás támogatta ennek az intézménynek a felszámolását, többek között azzal lehet magyarázni, hogy a felügyelők tevékenységére akkor már régóta alig lehetett hatása.[8]
A politikai átalakulást követően a kilencvenes évek elején a közoktatásról folyó szakmai vitákban nagy hangsúllyal jelent meg az, hogy szükség lenne az állami felügyelet visszaállítására, illetve megteremtésére, ugyanakkor az is megfogalmazódott, hogy kétséges, vajon egy ilyen intézkedés pozitív hatással lenne a magyar közoktatás fejlődésére (Halász, 1992). Ennek az volt az egyik oka volt, hogy akik az állami felügyelet újraépítését szorgalmazták gyakran nem olyan intézményben gondolkodtak, amely kompatíbilis lett volna az akkor kialakuló önkormányzati iskolafenntartással, és így könnyen elképzelhető, hogy életképtelen struktúra jött volna létre. A másik ok az, hogy a kilencvenes évek elején Magyarországon még egyáltalán nem voltak ismerek a modern közoktatási felügyeletnek azok a modelljei, amelyekről korábban szó volt, és így igen nagy valószínűsége volt annak, hogy ez az intézmény döntően olyan történeti mintákból építkezett volna, amelyekkel akkorra más országok már szakítottak vagy szakítani készültek.[9] Tekintettel az oktatási rendszer kiterjedtségére és a közoktatásban működő szolgáltatások és programok hallatlan gazdagságára, az a fajta felügyelet, amely arra épül, hogy állami felügyelők egyes pedagógusokat látogatnak, régóta nem működik eredményesen.[10] Kiváló példa erre Németország, ahol a több államban ma is azok a csaknem száz évvel ezelőtti intézményi mechanizmusok működnek, amelyek legfeljebb a jogszerűségi problémákat tudják felderíteni, de az oktatás minőségével vagy az eredményességgel kapcsolatos komplex problémák feltárására már nem alkalmasak. Nem véletlen, hogy az elmúlt években itt is intenzív módon elkezdték kiépíteni az intézményi minőségbiztosítás és a professzionális értékelés új mechanizmusait (OECD, 2004).
Tekintettel az 1993-as közoktatási törvény által létrehozott szakértői rendszer létére, továbbá arra, hogy létezik olyan állami intézmény, amely felelős e rendszer működésének a koordinálásért, Magyarországon legegyszerűbben e rendszerre építve lehetne létrehozni a külső intézményértékelés rendszerét. Ehhez olyan állami politikára lenne szükség, amely aktív módon – szabályozással, kompetenciafejlesztéssel és a korszerű értékelési eszközök fejlesztésének a támogatásával – határozottan beavatkozna a szakértői rendszer működésébe. Így például (1) a – korábban idézett – Európai Uniós ajánlások alapján és az élenjáró EU tagországok modelljeit alapul véve nemzeti standardokat határozna meg az intézményértékelés számára; (2) magas követelményeket támasztana az intézményértékelést végző szakértők képzésével, kiválasztásával és megbízásával kapcsolatban, ellenőrizve ezek a betartását is; továbbá (3) garantálná azt, hogy az értékelés eredményeit az iskolafenntartó ne titkolhassa el, illetve azt, hogy negatív eredmények esetén konkrét és hathatós lépések történjenek ezek okainak a feltárására és megszűntetésére. Ahogy már hangsúlyoztuk, az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont jogszabályokban rögzített feladatai megengednék azt, hogy ez a szervezet egy ilyen aktív állami politika végrehajtója legyen. Alapvető fontosságú lenne ehhez az, hogy aktív együttműködést építsen ki a legfontosabb európai partnerekkel[11] és a hazai közoktatási erőtérben felvállalja ma létező legkorszerűbb felügyeleti megközelítések képviseletét.
Bruggen, Johan van (2000): Inspection of Schools as an Engine for
Sustainable Change. SICI Report. Presentation paper by Johan van Bruggen at
the International Conference "Designing Education for the Learning
Society". November 5 - 8 2000 (http://www.sici.org.uk/reports/InspectionsEngineChange.pdf)
European Parliament and Council
(2001): European cooperation in quality
evaluation in school education. Recommendation of the European Parliament
and of the Council of 12 February 2001 on (2001/166/EC)
Györgyi Zoltán – Török Balázs (2002): A Comenius 2000 Minőségbiztosítási Program a részt vevő oktatási intézmények tapasztalatainak tükrében. Kézirat. Oktatáskutató Intézet. Budapest
Halász Gábor – Lannert Judit (1986): Jelentés a magyar közoktatásról – 1995. Országos Közoktatási Intézet. Budapest
Halász Gábor – Palotás Zoltán (2003): A közoktatás irányítása. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Jelentés a Magyar közoktatásról. Országos Közoktatási Intézet. Budapest. 51-83. o. (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=Jelentes2003-Iranyitas.html)
Halász Gábor (1984): Felügyelet és oktatásirányítás: történeti - szociológiai elemzés 1945-től napjainkig. Oktatáskutató Intézet. Tervezéshez kapcsolódó kutatások 93. Budapest
Halász Gábor (1992): A közoktatási rendszer irányítása, a közoktatási felügyelet és az oktatás törvényi szabályozása. in: Gazsó Ferenc, Halász Gábor, Mihály Ottó (szerk): Törvény és iskola. Iskolafejlesztési alapítvány. Budapest, 63-95. p.
Halász Gábor (1999), Oktatáspolitikai megfontolások. Educatio, 3. sz. 488-499. o.
Halász Gábor (2002a): Az állam szerepének változása a modern közoktatás szabályozásában. Iskolakultúra. 2002/4. sz. 3-11.
Halász Gábor (2002b): Hazai és nemzetközi törekvések az iskolai értékelés rendszerében. Új Pedagógiai Szemle, 2. sz. 7-22. o.
Hoffmann Rózsa (2002a): Komplex intézményellenőrzési- és értékelési rendszer a katolikus közoktatásban. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet. Budapest
Hoffmann Rózsa (2002b): Tantervi akkreditáció 2001-2002-ben. Kézirat. Országos Közoktatási Intézet. Budapest
Horváth Zsuzsa – Környei László (2003): A közoktatás minősége és eredményessége. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Jelentés a Magyar közoktatásról. Országos Közoktatási Intézet. Budapest. 309-345. o. (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=Jelentes2003-Minoseg.html)
Kogan, Maurice (1993): Az új értékelő állam. Educatio. 1993/3, 399-416
Neave, G. (1998): The Evaluative State Reconsidered.
European Journal of Education. 33(3), September, 265-85
Ministère de la jeunesse, de
l'éducation nationale et de la recherche (2004): Connaître et reconnaître les inspecteurs de l'éducation nationale.
Rapport du groupe présidé par l'inspecteur général Yves Bottin sur les missions
des IEN, l'organisation de leur activité leur formation et l'organisation de
leur carrière (ftp://trf.education.gouv.fr/pub/edutel/syst/igen/rapports/connaitre_ien.pdf)
OECD (2002): Education policy analysis. Paris
OECD (2004): Attracting, Developing and Retaining
Effective Teachers. Country Note - Germany. Manuscript
Oktatási Minisztérium (2003): Az Oktatási Minisztérium középtávú közoktatás-fejlesztési stratégiája.
2003. február (http://www.om.hu/letolt/users/matiscsaka/2003/04/kozoktstrategia3.pdf)
Országos
Közoktatási Intézet (2003a): Iskolavezetés
és élethosszig tartó tanulás. OECD/Magyarország szeminárium. Budapest,
2001. december 6-7. (http://www.oki.hu/kiadvany.php?kod=Iskolavezetes)
Országos Közoktatási Intézet (2003b): A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon.
Közpolitikai Elemzés. Oktatáspolitikai Elemzések Központja (http://www.oki.hu/kiadvany.php?kod=tartalmi)
Setényi János (1997): Hatékonyság és minőség. A kilencvenes évek iskolája. Alapítványi és Magániskolák Egyesülete. Budapest
Setényi János (1999): A minőség kora. Raabe, Budapest
Standaert,
Roger (2001a): The temptation of
simplification. in: Letschert
Jos (ed.): Turning the perspective – New outlooks for education. CIDREE – SLO.
Enschede, 191-217.
Standaert, Roger (2001b): Inspectorates of Education in Europe. A critical analysis. Acco. Leuven
Szebenyi Péter (1993): Válaszúton a szakfelügyelet. Akadémiai Kiadó. Budapest
Weiss, Carol H. (1998): Evaluation. Prentice Hall. New Jersey
[1] Lásd http://www.ofsted.gov.uk/; illetve: http://www.dfes.gov.uk/performancetables.
[2] Création du Haut Conseil de l'évaluation de l'école. Décret N°2000-1060 du 27.10.2000. JO du 29.10.2000 (http://www.education.gouv.fr/bo/2000/41/orga.htm).
[3] Igen valószínű, hogy az angol oktatás eredményességének az elmúlt évtizedben megfigyelt látványos javulása többek között e rendszer hatékony működésének köszönhető.
[4] E jelentések általában nyilvánosak és letölthetőek a francia oktatási minisztérium honlapjáról (http://www.education.gouv.fr/).
[5] Lásd a következő honlapot: http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_docs/o/index.htm.
[6] A közoktatási törvény 2002. évi módosításával ez a forma lényegében megszűnt, ugyanakkor a tartalmi szabályozással foglalkozó kormányzati dokumentumok és más szakértői anyagok nemcsak számolnak ezzel, hanem erősíteni is kívánják a szerepét (Oktatási Minisztérium, 2003; Országos Közoktatási Intézet, 2003b).
[7] A PISA vizsgálat egyértelműen igazolta, hogy amíg a külső elszámoltathatóságot biztosító rendszerekben az iskolák önállóságának a növelése teljesítményjavulást eredményez, addig az ilyen mechanizmust nem működtető országokban a teljesítmény romlásával jár (OECD, 2002).
[8] A felügyeletnek a hetvenes években történt átalakulását részletesen elemzem egy korábbi tanulmányban (Halász, 1984).
[9] E tekintetben igen érdekes a cseh tanfelügyelet 1990 utáni, drámai fordulatokban sem szűkölködő fejlődése.
[10] A nem állami oktatásban a kisebb intézményszám mellett még működőképes lehet ez a modell.
[11] Elsősorban az európai nemzeti közoktatási felügyeletek korábban említett nemzetközi szervezetével, a SICI-vel.