Halász Gábor

Oktatáspolitika Magyarországon 1990 és 2005 között[1]

TARTALOM

Bevezetés 1

1. Az oktatáspolitika társadalmi-gazdasági környezetének átalakulása_ 3

2. Oktatáspolitikai folyamatok és ezek szereplői 9

2.1 A politikaalakításban résztvevő fontosabb szereplők_ 9

2.2 Kormányzati ciklusok és átalakítási hullámok_ 17

3. A szakpolitika legfontosabb területei 21

3.1. Finanszírozás, pénzügyi feltételek_ 21

3.2. Irányítás és rendszerszabályozás 27

3.3. Az oktatás tartalma 36

3.4. Strukturális problémák_ 39

3.5. Az oktató személyzet 42

4. Kiemelt közpolitikai célok_ 47

4.1 Minőség és eredményesség 48

4.2 Méltányosság és esélyegyenlőség 50

Felhasznált Irodalom_ 54

Bevezetés

E tanulmány célja az 1990 és 2005 közötti időszak magyarországi oktatáspolitikájának elemzése._{_[2]} Oktatáspolitika alatt az oktatási ágazatra vonatkozó kormányzati politikát, azaz a közpolitikák egyikét értjük, abban az értelemben, ahogy ez a fogalom a hazai szóhasználatban az elmúlt évtizedben polgárjogot nyert (Bayer, 1999). Noha a figyelmünk elsősorban a kormányzati politika tartalmára, kialakulására és végrehajtására koncentrálódik, természetesen nem kerülhetjük el azt, hogy odafigyeljünk arra is, miképpen alakultak a szóban forgó társadalmi alrendszer, azaz az oktatás strukturális jellemzői, tekintet nélkül arra, hogy ezeket a kormányzati politika vagy – attól akár függetlenül – a rendszer belső dinamikája formálta-e. Így szóba kerülnek olyan általános összefüggések is, amelyek a kormányzati szándékoktól vagy cselekvéstől függetlenül is befolyásolják az oktatási rendszer alakulását, és adott esetben a közpolitika számára megoldandó problémaként jelentkeznek (például a rendszer mennyiségi expanziója nyomán jelentkező szerkezeti feszültségek).

Elöljáróban fontos megemlíteni, hogy – más politikaterületekhez hasonlóan – az oktatáspolitika sem egységes, hanem olyan részpolitikákra bomlik, amelyek az oktatási rendszer különböző belső alrendszereihez (pl. közoktatási_{_[3]}, szakképzési, felsőoktatási vagy felnőttoktatási alrendszerek), illetve meghatározott problématerületekhez (pl. pénzügyek, emberi erőforrások, szabályozás/irányítás stb.) kötődnek. A közpolitikai elemzés számára olyan jól azonosítható szakterületi politikák (pl. szakképzési vagy felsőoktatási politika) rajzolódnak ki, amelyek egymástól eltérő intézményi környezetben, eltérő aktorok részvételével alakulnak, és amelyekkel kapcsolatban egyik legfontosabb kérdésként nemegyszer éppen az vetődik fel, miképpen sikerül ezek koherenciáját biztosítani. Legalább ennyire fontos azonban annak hangsúlyozása is, hogy az oktatáspolitika nem választható el élesen más közpolitikai területektől. Így például a foglalkoztatási, a közigazgatási, a szociális, a költségvetési és egyéb politikáknak számos olyan eleme van, amelyek az oktatási rendszerre irányulnak (képletesen szólva az oktatáspolitikát nemcsak az oktatási, hanem a foglalkoztatáspolitikáért, a pénzügyekért, szociális ügyekért vagy éppen az igazságügyért felelős miniszterek is „csinálják”). A modern oktatáspolitikai elemzés számára gyakran éppen az jelenti az egyik legfontosabb megválaszolandó kérdést, hogy a különböző kormányzati politikák oktatási ágazatra vonatkozó elemei hogyan illeszkednek egymáshoz.

Különösen fontos választ adni arra a kérdésre, vajon a közpolitikák körében mekkora súlya van az oktatáspolitikának. Azt, hogy e területre mekkora politikai figyelem irányul (azaz például mennyire válik az oktatás a parlamenti és helyi választások kimenetelét befolyásoló tényezővé, mennyire foglalkozik vele a politikai elit és a tágabb közvélemény, továbbá mekkora súlya van az ágazat politikai és közigazgatási vezetőinek a kormányzaton belül) számos dolog befolyásolja. E tekintetben fontos hangsúlyozni, hogy a modern oktatási rendszerek egy időben számos, egymással nemegyszer ellenmondásba kerülő feladatot látnak el: így meghatározó szerepük van a kulturális újratermelésben, a nemzetgazdaság versenyképességének az alakításában vagy a társadalomszerkezet változásaiban és a politikai rendszer legitimitásának a megteremtésében._{_[4]} E funkciók erősítik az oktatáspolitika súlyát a különböző közpolitikák között, mint ahogy erősíti az is, hogy az oktatási rendszer szolgáltatásaival kivétel nélkül minden állampolgár találkozik, vagy az, hogy az erre fordított pénzek alkotják az államháztartási kiadások egyik legnagyobb tételét, és ez a szféra a közszférában dolgozók egyik legnagyobb foglalkoztatója.

Tovább növeli e terület politikai súlyát az, hogy a gazdasági versenyképesség erősítését és a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek elhárítását szolgáló gazdasági, foglalkoztatási és szociális politikák valamennyi fejlett országban a korábbiaknál sokkal nagyobb figyelmet fordítanak az oktatási szektorra. Csökkenti ugyanakkor az oktatás súlyát az, hogy a meghozott (vagy elmulasztott) intézkedések hatása e területen néha csak évtizedes időeltolódással válik érzékelhetővé, és a felmerülő problémák ritkán „húsbavágóak”, azaz számos más területhez képest kevésbé követelnek azonnali és sürgős intézkedéseket. Ahogy azt a témához kapcsolódó hazai közvélemény-kutatások is jól mutatják_{_[5]}, a társadalom jelentős hányadát általában közvetlenebbül érdekli az, hogy van-e munkája, meg tudja-e magának vásárolni a szükséges élelmet és ellátják-e, ha megbetegszik, mint az, hogy hozzájut-e a megfelelő oktatási szolgáltatásokhoz.

Az alábbiakban először a társadalmi-gazdasági környezetnek azokat a legfontosabb jellemzőit vizsgáljuk meg, amelyek az 1990 óta eltelt csaknem másfél évtizedben különösen nagy befolyással voltak az oktatáspolitika alakulására. Ezt követően az ágazati politika alakításában meghatározó szerepet játszó aktorokról, illetve a politikaalakítás intézményi-szervezeti kereteinek a változásairól lesz szó. A fejezet harmadik részében néhány kiemelt, az ágazati szakpolitika szempontjából különösen fontos kérdéskör vagy problématerület alakulását tekintjük át. Majd végül a kiemelten fontos általános közpolitikai célok érvényesülését vizsgáljuk az oktatási ágazat területén.

1. Az oktatáspolitika társadalmi-gazdasági környezetének átalakulása

Más politikaterületekhez hasonlóan az 1990 óta eltelt időszak oktatáspolitikáját is alapvetően meghatározta annak a politikai, gazdasági és társadalmi környezetnek az átalakulása, amelyben ez a szakpolitika formálódott. E keretek között természetesen nincs lehetőség e környezet minden fontos elemének a bemutatására. Csupán néhány elemre utalunk, elsősorban azzal a céllal, hogy illusztráljuk: nem lehet megérteni e szakpolitika lehetőségeit és mozgásterét a külső tényezők alapos elemzése nélkül.

Első helyen a többpárti parlamenti demokrácia kialakulását, és ezzel összefüggésben az egymással versengő pártpolitikák megjelenését kell megemlíteni. A politikai rendszerváltást követően más ágazatokhoz hasonlóan az oktatás is belekerült a demokráciának abba a kialakuló új dinamikus erőterébe, amelyben a politika tartalmát és eszközeit sokféle, egymással konfliktusban vagy szövetségben lévő politikai szereplő és a közöttük zajló interakciók alakítják. A későbbiekben részletesebben is kitérünk e szereplők bemutatására: itt csak annyit érdemes megjegyezni, hogy a parlamenti pártok, bármennyire is meghatározó szerepük lett a demokratikus politikaalakítás kialakuló új intézményrendszerében, e szereplőknek csupán egyik csoportját alkották. A demokratikus átalakulás nyomán olyan politikai rendszer jött létre, amelyben a törvényhozás, a helyi és központi közigazgatás valamint a pártok mellett számos egyéb olyan hatalmi ágens működött, amelyek befolyásolni tudják a politika tartalmát és eszközeit. Elég csak a bírói hatalomra, az elektronikus és írott médiára, vagy a tudományos-szakértői és gazdasági szférát, a civil társadalmat vagy éppen a munka világát képviselő szervezetekre és személyekre utalni, amelyek/akik a nyilvánosság, az érdekegyeztetés és a társadalmi párbeszéd gazdag intézményein keresztül alapvető hatást gyakoroltak az oktatáspolitikára.

A politikai rendszer és a politika-alakításba bekapcsolódó hazai szereplők változása mellett érdemes külön figyelmet fordítani az ország külpolitikai orientációjának a változására, és azokra a változásokra, amelyek ennek nyomán jöttek létre az oktatáspolitika belső erőterében. Noha az oktatást a legtöbben ma is alapvetően nemzeti ügynek látják, a nemzetköziesedés valójában az oktatási ágazatban is elérte azt a szintet, amelynél az oktatási rendszerben zajló folyamatoknak jelentős hányada már nem magyarázható belső hatásokkal. A későbbiekben látni fogjuk, hogy a nemzetközi szervezetek és programok milyen hatást gyakoroltak az oktatás fejlődésére. Itt csak annyit hangsúlyozunk, hogy Magyarország euro-atlanti orientációja, az OECD-hez, a NATO-hoz majd Európai Unióhoz történő csatlakozása nemcsak az oktatáspolitika vonatkoztatási rendszerét és ezáltal belső erőterét alakította át alapvetően, hanem a fejlesztési forrásokhoz való hozzájutást, és – ami különösen fontos – ezeken keresztül a fejlesztési prioritások és feltételek kijelölését is. Ehhez szorosan hozzátartozik a szomszédsági politikának és a határon kívüli magyarsággal kapcsolatos politikai törekvéseknek a felértékelődése, ami a vizsgált időszakban közvetlenül, esetenként jelentős mértékben befolyásolta a szakpolitika céljait. A hazai oktatáspolitika alakítása tehát 1990 után egy olyan megváltozott nemzetközi erőtérben, és e nemzetközi erőtér által nagymértékben befolyásolt hazai erőtérben zajlott, amelyet e terület elemzésénél sem lehet figyelmen kívül hagyni. Ugyanakkor a nemzetközi környezet nemcsak külső források biztosításával és a hazai politikai erőtérre gyakorolt hatásával befolyásolta a hazai oktatáspolitikai folyamatokat, hanem – elsősorban a felsőoktatás és a felnőttoktatás területén – az oktatási javak nemzetközi piacán keresztül is. Az a tény, hogy a hazai oktatási szolgáltatásoknak e piac megnyílása miatt a kilencvenes évek elejétől kezdve egyre inkább versenytársakkal is kellett számolnia, bizonyos oktatási formák le-, illetve felértékelődését eredményezte, és a versenyképességet erősítő vagy protekcionista politikákat kezdett generálni.

A nemzetközi hatások közül külön is ki kell emelnünk azokat, amelyek Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásával függenek össze. Ez azért is különösen fontos, mert éppen olyan időszakban lettünk az Unió tagja, amelyre nemcsak az volt jellemző, hogy az oktatás súlya a közösségi politikában nagymértékben megnőtt, hanem az is, hogy az Unió ezen a területre is kiterjesztette a nemzeti politikák közösségi koordinálásának azokat a mechanizmusait, amelyeket először (az 1992-es Maastrichti Szerződést követően) a gazdasági és pénzügyi politikában, majd később (az 1997-es Amszterdami Szerződés után) a foglakoztatási politikában indított el. Tekintettel arra, hogy a nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinációjának a folyamatában – a 2000-ben elindult ún. Lisszaboni Folyamat keretében – az új tagállamokat a formális csatlakozást több évvel megelőzően bevonták, ennek a hatásai az itt elemzett időszak utolsó harmadában már Magyarországon is világosan kivehetőek voltak._{_[6]}

Az oktatási ágazat helyzete elszakíthatatlan a közszféra egészének a helyzetétől, ez utóbbi pedig szorosan kapcsolódik a gazdasági ciklusok alakulásához (lásd 1. ábra). A gazdasági növekedési ciklusok és a közkiadásokra fordítható források nagyságának ezzel összefüggő ciklikus változása nélkül nem érthető meg az a dinamika sem, ami Magyarországon jellemezte az oktatáspolitika alakulását az 1990 utáni másfél évtizedben. Az oktatási kiadások sajátos időbeli elcsúszással követték a nemzeti jövedelem növekedésének (a kilencvenes évek első felében csökkenésének) a változásait. A kilencvenes évek első felében, amikor az a gazdasági válság a mélypontján volt – ami együtt járt a nemzeti össztermék (GDP) zuhanásával –, ugyanakkor az oktatás intézményrendszerében (részben az akkor áthaladó demográfiai hullám miatt) nem történt csökkentés, a GDP oktatásra fordított aránya magasra szökött. Később, az évtized második felében, amikor a növekedés újra elindult, de az államháztartás egyensúlyi zavarai miatt megszorítások történtek, ugyanez az arány visszaesett. Az 1990 utáni, voltaképpen mindmáig le nem zárult gazdasági transzformációs válság nemcsak a közkiadásokra fordítható erőforrások nagyságrendjét határozta meg, hanem azt is, hogy miképpen történik e források elosztása. Az olyan folyamatok, mint a nemzeti össztermék drámai csökkentése a kilencvenes évek elején, az ugyanerre az időszakra jellemző magas infláció, az államháztartás időnként kritikus szintet elérő hiánya és az ebből fakadó restrikciós költségvetési politikák, a gazdasági aktivitás ugyancsak drámai mértékű csökkenése, és mindezzel párhuzamosan az egyéb társadalmi kiadások növelése iránti igény erősödése alapvetően behatárolták az oktatáspolitika mozgásterét. Az oktatási rendszernek elsősorban a gazdasághoz szorosabban kötődő részeiben, így főleg a szakképzési rendszerben közvetlen alkalmazkodási válságok keletkezetek: korábban stabilnak tűnő képzési formák alól csúszott ki a talaj, és új képzési formákra jelent meg igény. Tekintettel arra, hogy a szakképzés rendszere a volt szocialista országokban, így Magyarországon is nagyrészt a formális oktatási rendszerbe beépült módon működött, e szféra intézményi válsága szükségképpen szerkezeti feszültségeket generált az oktatási rendszer egészében.

1. ábra
Az oktatás gazdasági-pénzügyi feltételei néhány mutatójának alakulása 1990-2004

Forrás: KSH, OM, MNB

A szűkülő költségvetési forrásokért való versenyben az oktatási ágazat olyan erősödő riválisokkal találta szemben magát, mint a foglalkoztatás (ezen belül különösen a növekvő munkanélküliségi ellátás), a szociális terület (ezen belül különösen a leszakadó rétegek támogatása és a nyugdíjrendszer) és az egészségügyi ellátás. Ugyanakkor a kilencvenes évek gazdasági és foglalkoztatási válsága nemcsak beszűkítette az oktatási ágazat fejlesztésének és folyamatos működtetésének a lehetőségeit, hanem kiváltotta a szakpolitika célrendszerének az átrendeződését, és egyúttal új lehetőségeket is nyitott meg. Az oktatáspolitika úgy jelenhetett meg, mint a strukturális alkalmazkodás egyik legfontosabb eszköze, amely segítheti a munkaerő átáramlását a leépülő szektorokból a versenyképes új ágazatokba, és fontos szerepet játszik ez utóbbiak szakképzett munkaerővel történő ellátásában. Számos más országhoz hasonlóan az oktatás Magyarországon is megjelenhetett úgy, mint a fejlett régiókhoz való gazdasági felzárkózás, a tudásgazdaság vagy információs gazdaság felé való elmozdulás egyik motorja.

A gazdasági folyamatok és a gazdasággal kapcsolatos politikák közül külön is ki kell emelni a munkaerőpiaci folyamatokat, illetve a foglalkoztatáspolitika átalakulását. A munkanélküliség, ezen belül az ifjúsági munkanélküliség megjelenése számos országban már jóval korábban paradigmatikus változásokat idézett elő az oktatáspolitikában, és ez nem volt másként Magyarországon sem. Az a tény, hogy az oktatási rendszerből kikerülő fiatalok tömegesen néztek szembe munkaerőpiaci beilleszkedési nehézségekkel, alapjaiban ingatta meg a legitimitását annak a fajta oktatásnak, amely korábban a teljes foglalkoztatottságra és a kilépő fiatalok garantált elhelyezésére épült. Talán ennél is nagyobb kihívást jelentett az oktatáspolitika számára a foglalkoztatáspolitikának az a fajta tartalmi átalakulása, amely ahhoz a felismeréshez köthető, hogy a magas munkanélküliség mögött elsősorban immár nem a növekedési ciklusok váltakozása, hanem a strukturális alkalmazkodásra való képtelenség húzódik meg. Ez ugyanis a foglalkoztatási politikán belül a passzív támogatásról az egyéni adaptációt segítő aktív eszközök alkalmazására, mindenekelőtt a képzés és átképzés fejlesztésére helyezte át a hangsúlyt. A foglalkoztatáspolitikában ennek nyomán nagymértékben megerősödtek azok az elemek (így például a képzési infrastruktúra fejlesztése, képzések közvetlen támogatása vagy a kvalifikációs rendszer fejlesztése), amelyek e politikaterület és az oktatáspolitika határvidékén helyezkednek el.

Az oktatási rendszer fejlődését és az oktatáspolitika mozgásterét általában nagymértékben meghatározzák a közigazgatás és a közfinanszírozás sajátosságai, és ez így volt a vizsgált időszakban is Magyarországon. Ezek hatása az oktatási rendszer egyes alrendszereiben és az ezekre irányuló szakterületi politikák tekintetében eltérő módon jelentkezett. Ami a közoktatást illeti, itt a politika mozgásterét szinte drámai módon és több dimenzióban is meghatározta az önkormányzati rendszer kialakulása (az önkormányzati törvény 1990-ben történt elfogadásával) e rendszer hazai sajátosságai (mindenekelőtt az igen tág hatáskörrel rendelkező kicsi önkormányzatok magas száma és a területi közigazgatás gyengesége), és természetesen az a tény, hogy az alap- és középfokú oktatás korábban állami tulajdonban lévő intézményei azoknak az önkormányzatoknak a tulajdonába kerültek, amelyek területén korábban működtek. Noha a hazai közoktatásra már a korábbi tanácsrendszerben is viszonylag nagyfokú decentralizáltság volt jellemző, és e tekintetben bizonyos fokú kontinuitásról is lehet beszélni, az önkormányzati közigazgatás kialakulásával a szakpolitika számára teljesen új helyzet jött létre. Az a tény, hogy a közoktatás intézményei viszonylag tág politikai autonómiával bíró önkormányzatok tulajdonába kerültek, és – ami legalább ennyire fontos – a közoktatás finanszírozása beleépült az önkormányzati finanszírozás általános rendszerébe (azaz az oktatás állami támogatása a Belügyminisztérium költségvetésén keresztül, a többi címkézetlen állami támogatással együtt érkezik az önkormányzatokhoz) alapvetően megváltoztatta az állami politika által kitűzött célok érvényesíthetőségének a lehetőségeit a közoktatásban. Az önkormányzati intézménytulajdonosok, akik felett az ellenőrzést gyakran a központi kormányétól eltérő politikai színezetű erők gyakorolják, abba a helyzetbe kerültek, hogy a végrehajtás során viszonylag nagy szabadsággal értelmezhetik az állami politikát, sőt, a jog által megszabott meglehetősen tág keretek között akár „szabotálhatják” is azt. Ebben az új közigazgatási és közfinanszírozási környezetben az állami politikának a korábbitól teljesen eltérő eszközrendszert kellett kidolgoznia: így nagymértékben felértékelődtek azok az indirekt eszközök, amelyek az önálló helyi szereplők viselkedésének a befolyásolására alkalmasak, így mindenekelőtt az érdekeltségre ható pénzügyi támogatások vagy az olyan szimbolikus eszközök, amelyek a helyi szereplők közötti erőviszonyokat tudják befolyásolni.

Ezek a folyamatok eredetileg hasonló módon érintették a középfokú oktatás részeként működő szakképzést is, de ott a kilencvenes évek során egy sor olyan egyéb folyamat is elindult, amelyek végül is eltérő helyzetet eredményeztek. A vizsgált időszak kezdetén itt is az önkormányzati befolyás növekedése volt jellemző (így például az állam tömegével vásárolta fel és adta önkormányzati tulajdonba a korábbi állami vállalatoknál működő tanműhelyeket), de később elsősorban a központi kormányzati politika mozgásterét tágító változások indultak el. Ilyen mindenekelőtt a szakképzési politika hozzákapcsolása a kiépülő új állami foglalkoztatáspolitikához, a közvetlen állami ellenőrzés alatt maradó munkaerőpiaci szakképzési rendszer létrejötte és ennek bekapcsolódása a szakképzésbe; azoknak a finanszírozási mechanizmusoknak a megteremtése, amelyek lehetővé teszik, hogy a gazdasági szervezetek az állam közvetítésével bekapcsolódhassanak a képzés finanszírozásába (az állami szakképzési alap); a magántulajdonban lévő képzési formák számának gyors gyarapodása; valamint a szakképzési rendszer „felfelé való terjeszkedése” (az állami fenntartásban maradó felsőfokú oktatásba beépülő képzési formák kialakulása).

A felsőoktatást a közigazgatási rendszer átalakulása értelemszerűen kevésbé érintette: az egyetemek és főiskolák – noha az önállóságuk nagymértékben növekedett, illetve magántulajdonban lévő intézmények is létrejöttek – változatlanul az oktatási és egyéb szaktárcák_{_[7]} közvetlen fenntartásában maradtak, és a finanszírozásuk közvetlenül ezek költségvetéséből történt. E területen az egyetemi-tudományos szféra autonómiájának a megerősödése és befolyásának növekedése lett a kormányzati politika közvetlen érvényesítésének legfontosabb korlátjává, de olyan jellegű politikai ellensúly, mint az önkormányzatok esetében (például akkor, ha a helyi választásokat az ellenzék nyeri) nem alakulhatott ki.

Az oktatási ágazatra vonatkozó politika elemzése során külön és kiemelt figyelmet kell szentelnünk a demográfiai viszonyok elemzésének. E területen az egyes korcsoportok létszámának az alakulása a politika egyik legjelentősebb input tényezője: akár csökken, akár nő ez a létszám, ez mindenképpen alkalmazkodási kényszerrel, illetve, ha ez időben nem következik be, válsággal jár, függetlenül attól, hogy a politikaalakítás szereplői ezt milyen mértékben tudatosítják magukban. A vizsgált időszakban e tekintetben két alapvető folyamatot kell kiemelnünk: az egyik a hetvenes évek közepén született, különlegesen nagy létszámú korosztály alkotta demográfiai hullám átvonulása előbb a középfokú, majd a felsőfokú oktatáson (valamint, az évtized közepétől kezdve, kilépése a munkaerőpiacra); a másik a tanuló népesség csökkenésének hosszú távú általános trendje (lásd 2. ábra). Mind a hullám átvonulása, mind az általános és tartós csökkenés olyan szerkezeti feszültségeket gerjesztett, amelyek – igaz, gyakran indirekt módon – nagymértékben meghatározták az oktatáspolitika napirendjét, például ellátási zavarokat okoztak, leépítendő kapacitásfelesleget teremtettek, tanári foglalkoztatási problémákat generáltak, expanziós folyamatok lehetőségét nyitották meg, és új strukturális megoldások kipróbálását tették lehetővé stb.)._{_[8]}

2. ábra
Élveszületések száma 1970 és 2004 között

Forrás: Magyar Statisztikai Évkönyv – 2001. KSH 2002; 2003 és 2004-es adat: Népmozgalom, 2004., KSH

Az oktatási rendszerre és az oktatáspolitikára ható külső tényezők között ugyancsak kiemelt módon kell vizsgálnunk a társadalmi környezet változásait, ezen belül különösen azokat, amelyek a társadalomszerkezetben, az egyes társadalmi rétegek helyzetében és – ezzel összefüggésben – a különböző társadalmi csoportoknak az oktatással kapcsolatos elvárásaiban, illetve oktatással kapcsolatos viselkedésében zajlottak le. Ezek között különösen fontos az, amely a társdalom tagjainak azzal kapcsolatos vélekedésében történt, hogy az iskolázásnak mekkora szerepe van az egyéni boldogulásban. Noha továbbra is igen sokan vélik úgy, hogy az életben iskolázás nélkül is lehet boldogulni, a kilencvenes évek eleje óta az emberek egyre nagyobb hányada gondolja azt, hogy oktatás meghatározó fontosságú az egyéni boldogulás szempontjából (lásd 3. ábra). E változás mögött elsősorban az húzódik meg, hogy a magasabb iskolázottság a kilencvenes években egyértelműen összekapcsolódott részben a magasabb jövedelemmel, részben a nagyobb munkaerőpiaci biztonsággal.

3. ábra
Az iskolázásnak az életben való boldogulásban játszott szerepével kapcsolatos vélemények változása ( %, 1990,1995,1999, 2002 és 2005)

Megjegyzés: A hazai felnőtt lakosságot reprezentáló minták; A megkérdezetteknek a két, egymással ellentétes állításból kellett kiválasztania a hozzá közelebb állót.

Forrás: Halász- Lannert, 2003; 2005: Országos Közoktatási Intézet adatbázis

Az oktatáspolitikát a vizsgált időszakban jól kimutatható módon és nagymértékben befolyásolta a különböző társadalmi rétegek relatív és abszolút helyzetének a változása, mindenekelőtt az egyenlőtlenségek növekedése, a középrétegek egzisztenciális elbizonytalanodása, a társadalom perifériájára szoruló, elszegényedett vagy éppen szegénységbe süllyedt rétegek megjelenése. A növekvő egyenlőtlenségekre való oktatáspolitikai válaszokat illetően a társdalom nagymértékben megosztott maradt: a vizsgált időszakban végzett oktatásügyi közvélemény-kutatások azt mutatták, hogy az emberek jelentős hányada természetesnek, sőt kívánatosnak tartotta azt, hogy a társadalmi különbségeket az oktatási rendszer leképezi, és támogatták a korai iskolai szelekciót, az erős felvételi versenyt vagy az elitszektor kialakulását. A kilencvenes évtized végén például a felnőtt lakosság több, mint kétharmada értett egyet azzal, hogy „A gyerekeket képességeik és tudásuk alapján minél előbb a nekik legmegfelelőbb iskolába kell adni”, és csak egynegyede vélte ezzel szemben azt, hogy „Az a jó, ha a gyerekek képességeiktől és tudásuktól függetlenül minél hosszabb ideig egy iskolában tanulnak.” Az emberek nagy többsége támogatta a szabad iskolaválasztás vagy a tehetségesek speciális intézményekben történő oktatását, még akkor is, ha világossá tették a számukra, hogy ez elkerülhetetlenül egyenlőtlenségeket gerjeszt (Halász-Lannert, 2000). A középrétegek egzisztenciális elbizonytalanodása többek között a vélt vagy valós oktatási előnyökhöz való ragaszkodásuk megerősödését eredményezte, ami növelte az esélyét annak, hogy jelentősebb támogatottságot nyerjenek azok az oktatáspolitikai szereplők, amelyek (szelekciós előnyökkel vagy az elitoktatáshoz való ingyenes hozzáférés biztosításával) ezeknek az előnyöknek a megóvását ígérték. Ugyanakkor a szegénység és a leszakadás erősödése, különösen a roma kisebbség növekvő kirekesztettsége, az ez által felkeltett szolidaritási érzések vagy az ezzel járó társadalmi konfliktusoktól való félelem kedvezett a társadalmi kohézió növelését és az esélyegyenlőség erősítését ígérő oktatáspolitikai kezdeményezéseknek.

Végül annak a folyamatnak az oktatáspolitikai hatásairól kell említést tennünk, amely a társadalom, a politikai rendszer és a gazdaság közötti kapcsolatrendszer egészének, és az e kapcsolatrendszer szabályozó mechanizmusoknak az átalakulását kísérte. Ennek az átalakulásnak egy mozzanatát kell itt különösen erősen hangsúlyozni: ez a társadalmi folyamatok politikai ellenőrzésének a visszaszorulása és a piaci szabályozó mechanizmusok erősödése. A társadalmi igények kifejeződésében és a szolgáltató rendszerek, így az oktatás felé való közvetítésében csökkent a politikai intézményrendszer szerepe, és megnőtt az egyéni fogyasztói döntéseké. Ez a folyamat az oktatási rendszer minden szintjén, és minden alrendszerében egyaránt jól megfigyelhető volt, sőt a vizsgált időszak csaknem egészében maga az oktatáspolitika is erősítette ezt. Az oktatási javak társadalmi elosztásában – legyen szó e javaknak akár egyének, akár intézmények közötti elosztásról – egy sor ponton kiemelkedő szerepe lett a piaci vagy piaci jellegű versenynek._{_[9]}

2. Oktatáspolitikai folyamatok és ezek szereplői

Ahogy arra korábban már utaltunk, az 1990 utáni időszakban lezajlott oktatáspolitikai változások egyik legfontosabbika a politika alakításában résztvevő szereplők számának és sokféleségének növekedése, illetve a politikaalakítás intézményrendszerének nagyfokú differenciálódása volt. E folyamat eredményeképpen olyan, rendkívül komplex erőtér alakult ki, amelyben a dinamikus oktatáspolitikai alkufolyamatok sokasága bontakozhatott ki. E komplexitást tovább növelte az, hogy (1) e folyamat az oktatási rendszer egyes alrendszereiben eltérően alakult, (2) az egyes alrendszerek közötti határvonalak elbizonytalanodnak és (3) változtak az oktatási ágazat (vagy politikaterület) és más ágazatok (vagy politikaterületek) közötti határvonalak is. Az oktatás egyes alrendszereiben (így a közoktatásban, a szakképzésben, a felsőoktatásban és a felnőttképzésben) eltérő kormányzási és politikaalakítási intézmények és mechanizmusok alakultak ki, ezek eltérő módon tették lehetővé az egyes alrendszerek szakmai és történeti sajátosságainak megfelelő megoldások és megközelítések érvényesítését, és eltérő szakmai és érdekcsoportok bekapcsolódását segítették. A következőkben – amennyire e tanulmány terjedelme megengedi – a politikaalakítás néhány fontosabb kulcsszereplőjének (pártok, kormányzati szakbürokrácia, az igazgatást támogató nem közigazgatási szervezetek, szakértők, nemzetközi szereplők, szakmai és intézményi lobbik, gazdasági szereplők, egyházak és szakszervezetek) a hatását tekintjük át.

2.1 A politikaalakításban résztvevő fontosabb szereplők

Ami a pártokat illeti, az oktatási ágazatra is jellemző volt, hogy az 1990-es parlamenti választásokat megelőzően nyilvánosságra hozott pártprogramok mögött egyik párt esetében sem állt olyan mélységű és minőségű előkészítő munka, amelyre jól kidolgozott, a transzformációs válság ágazati kezelésére alkalmas kormánypolitikát lehetett volna építeni. A választások nyomán – a közép-kelet-európai régió több más országához hasonlóan – olyan, döntően keresztény, nemzeti és konzervatív orientációjú pártok szereztek hatalmat, amelyekre a korábbi rendszerrel való radikális szembefordulás volt jellemző, és amelyek vezetőinek jelentős hányada korábban kisebb-nagyobb mértékben el volt szigetelődve a szakpolitikai problémavilágtól. E pártok gondolkodását és orientációját nagymértékben befolyásolták a kommunista rendszerek kialakulását megelőző korszak történeti hagyományai, ugyanakkor éppoly kevéssé voltak tájékozottak a gazdasági-társadalmi átalakulásnak az oktatási rendszert érő várható hatásairól, mint amennyire a modern nyugat-európai oktatáspolitikai fejlődés főáramairól. Figyelmük előterében a nemzeti kultúra és identitás újraélesztése, és a polgári értékek rehabilitációja volt, és kiemelt figyelmet fordítottak olyan kérdésekre, mint a tanítás tartalmának ideológiátlanítása vagy az egyházak oktatásügyi szerepének a visszaállítása (Halász-Lannert, 1995). A politikai pártok többségénél az átalakulás első időszakában kevésbé érvényesült az a fajta oktatáspolitikai orientáció, amely az oktatási szakpolitika elsőrendű feladatának a modern társadalom és gazdaság problémáinak a megoldásához való hozzájárulást tartja.

Az oktatás rendszerszintű problémáira reflektáló stratégiai válaszokat is megfogalmazó oktatáspolitikája a kilencvenes évek elején tulajdonképpen csupán a két akkori liberális pártnak, az SZDSZ-nek és a Fidesz-nek volt. Ez volt később az a két párt, amely az 1990 utáni másfél évtizedben, egymás riválisaként is, a legnagyobb szerepet játszotta a hazai oktatáspolitika alakításában, hol kormányon, hol ellenzékben. A rendszerszintű problémákra koncentráló, stratégiai jellegű válaszokat tartalmazó politikája valójában nem volt sem az 1990 és 1994 között kormányzó MDF-nek, de – talán meglepő módon – az 1994 és 1998 között, majd 2002 után kormányzati pozícióba kerülő, de az oktatási tárcát az SZDSZ-nek mindkét ciklusban átengedő MSZP-nek sem. Az MDF-nek és koalíciós partnereinek (FKgP és KDNP) az első kormányzati ciklus idején kevés olyan politikusa és szakértője volt, akik az oktatáspolitikát annak tágabb, rendszerszintű gazdasági és társadalmi összefüggéseiben értelmezni tudták volna, illetve e pártokon belül igen erős volt az a vonal, amelyre az érzelmi politizálás volt jellemző. A nyugat-európai típusú szocialista párttá fejlődést ambicionáló MSZP-ben pedig, talán a vizsgált időszak legvégét leszámítva, alig lehetett jelét látni annak, hogy bármi módon megérteni vagy követni próbálta volna a modern nyugati szociáldemokrácia oktatáspolitikai problémavilágát.

A politikai pártoknak az oktatáspolitikára gyakorolt hatása eltérő volt az egyes kormányzati ciklusokban és az egyes alágazatokban. Ennek egyik kézenfekvő mutatója az, hogy mely pártok ellenőrizték az oktatáspolitika szempontjából fontos tárcákat. Az oktatási minisztérium mellett ilyennek kell tekintenünk mindenekelőtt a szakképzés és a felnőttképzés területén meghatározó szerepet játszó munkaügyi vagy foglalkoztatási tárcát, így a figyelmünket erre is ki kell terjeszteni (lásd 1. táblázat).

1. táblázat
Az oktatási és munkaügyi (foglalkoztatási) tárcákat ellenőrző pártok és a miniszterek, 1990-2004.

kormányzati ciklus

oktatási tárca

munkaügyi (foglalkoztatási)

tárca

1990-1994

MDF

Andrásfalvy Bertalan

Mádl Ferenc

FKgP

Győriványi Sándor

Kiss Gyula

1994-1998

SZDSZ

Fodor Gábor

Magyar Bálint

MSZP

Kósáné Kovács Magda

Kiss Péter

1998-2002

Fidesz

Pokorni Zoltán

Pálinkás József

Ebben az időszakban nem volt önálló munkaügyi minisztérium, mind a szakképzés, mind a felnőttképzés irányítása az OM-hez került.

2002-2006

SZDSZ

Magyar Bálint

MSZP

Kiss Péter

Burány Sándor

Csizmár Gábor

Az első, 1990-1994 közötti kormányzati ciklusban a vizsgált időszakban az oktatási tárca az MDF, míg a munkaügyi tárca a FKgP ellenőrzése alatt állt. Ez utóbbi területre különösen jellemző volt az, hogy a kevéssé koncepciózus, hasonlóképpen kevéssé kompetens politikusok irányítása alatt meghatározó szerepre tehetett szert a kormányzati apparátus. Ez utóbbi számára a piacgazdaságra jellemző modern foglalkoztatási és szakképzési politika intézményrendszerének a kiépítését és a stratégiai reformokat szorgalmazó és támogató nemzetközi partnerek nem egy esetben fontosabb referenciát jelentettek, mint a belső politikai gazdák. Noha el lehetett mondani azt, hogy ebben az időszakban a szakképzési szakterület látványos megerősödése zajlott le, azt semmiképpen nem lehetne állítani, hogy ez az oktatási ágazatban a „kisgazda befolyás” növekedését jelentette volna.

Az 1994 és 1998 közötti időszakban viszont egyértelműen az oktatáspolitika feletti ellenőrzés koalíciós megosztásáról beszélhetünk. Miközben a liberális SZDSZ megkapta az oktatási tárcát, és ott ambíciózus modernizációs reformokba kezdett, az MSZP is megerősíthette pozícióit a foglalkoztatási politikához továbbra is erősen hozzákapcsolt szakképzési politika területén. Ekkor került sor például a szakképzési rendszer számára egyedülálló finanszírozási forrást teremtő, a munkáltatókra kirótt adóként működő szakképzési hozzájárulás bevezetésére_{_[10]}, és ekkor történt meg az akkreditált iskolarendszerű felsőfokú szakképzés bevezetése is._{_[11]} Ez utóbbi intézkedés többek között azt is jelezte, hogy a szakképzési politika hatóköre immár nemcsak a közoktatási rendszeren belül működő középfokú szakképzésre, hanem egyre inkább a felsőoktatásra is kiterjed. A felnőttoktatás és szakképzés területén ekkor zajlottak a nemzetközi források bevonásával történő legnagyobb, már az előző ciklus idején elkezdett fejlesztések, amelyek részben a munkaerőpiaci oktatás önálló intézményrendszerének a kiépítését, részben a középfokú szakképzés modernizálását szolgálták. Érdemes továbbá hangsúlyozni, hogy az oktatási tárca sem ebben a ciklusban, sem a következő – 2002 utáni – szocialista-liberális kormányzás alatt nem állt teljesen egy párt ellenőrzése alatt, hiszen a liberális miniszternek mindig szocialista politikai államtitkára volt.

Az 1998 és 2002 közötti időszakban az oktatási és képzési politikát tekintve rendkívül erős hatalmi koncentráció zajlott le. Ebben a kormányzati ciklusban olyan, az oktatás, a képzés, sőt tágabban az emberi erőforrások fejlesztése területén rendkívül tág felelősséggel rendelkező oktatási tárca jött létre, amelyhez a megszüntetett korábbi munkaügyi minisztériumtól, illetve annak utódjaitól fokozatosan átkerült nemcsak a szakképzés, hanem a munkaerőpiaci átképző intézmény és eszközrendszer egésze feletti felügyelet (beleértve ebbe a foglalkoztatási alap képzési célokat szolgáló részét). Az ebben az időszakban az oktatási tárca által a parlament elé terjesztett új felnőttképzési törvény_{_[12]} nemcsak a felnőttoktatási alrendszerre vonatkozó szakpolitika megerősödését, hanem e politikának az oktatási tárca ellenőrzése alá kerülését is magával hozta. Mindezek mellett az oktatási tárcához került a humán erőforrás-fejlesztést szolgáló európai strukturális támogatások fogadására való felkészülés feladata is, ami e területen a rendelkezésre bocsátott eszközök egyedülálló gazdagodását ígérte. Első pillantásra talán meglepő, de jobban belegondolva logikus, hogy az oktatási és képzési politika egésze feletti egységes kormányzati hatalom megerősödését eredményezte az oktatási és a kulturális terület kormányzati igazgatásának a különválasztása is, ami több évtizedes korábbi gyakorlattal való szakítást jelentett. 1998 után az önálló kulturális tárca (a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma) létrehozásával az oktatási szakterület lényegében megszabadult a tágabb kulturális területtel (kulturális támogatások, könyvkiadás, színházak, média stb.) való foglalkozás terhétől, és ezzel megerősödhetett az a megközelítés, amely az oktatási politikát a gazdaságfejlesztés és a foglalkoztatás keményebb stratégiai kérdéseihez köti hozzá, és nem a kultúrával kapcsolatos puhább politikaterület részének tekinti azt. Érdemes kiemelni azt is, hogy az 1998 és 2002 közötti kormányzati ciklus első időszakában a nagymértékben megerősödő oktatási tárca élén a Fidesz egyik erős embere, a párt egyik későbbi elnöke állt.

A 2002-ben lezajlott kormányváltást követően nemcsak újjáalakult a munkaügyi tárca, de a korábbiaknál jelentősebb, átfogó foglalkoztatáspolitikai stratégiai szerepre is szert tett. Az oktatási és képzési politika feletti ellenőrzés így újra a liberális és szocialista koalíciós partnerek közötti osztozkodás tárgya lett: az oktatási tárca élére ismét SZDSZ-es miniszter került, ugyanakkor a létrejött Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium vezetését szocialista miniszter vette át. Részben ez utóbbi tárcához került (vissza) a szakképzési terület, és teljes mértékben ide került a felnőttképzésért, ezen belül a munkaerőpiaci képzésekért való kormányzati felelősség. Ez a tárca vette át továbbá a humán erőforrás-fejlesztést szolgáló strukturális alapok fogadására való felkészülés feladatát, és ezeknek az alapoknak a megnyílása után ez lett 2004-ben az elinduló programok koordináló hatósága. Tekintettel arra, hogy ez utóbbiakba beletartoznak azok a programok is, amelyek egyértelműen az Oktatási Minisztérium szakmai felügyelete alá tartozó területek fejlesztését szolgálják (pl. az alapfokú és középfokú általános képzését), az oktatásért és a foglalkoztatásért felelős kormányszervek közötti együttműködési képesség kérdése minden korábbinál fontosabbá és érzékenyebbé vált. Érdemes ezzel összefüggésben megemlíteni, hogy a 2002-es választásokat követően a koalíciós pártok közötti tárgyalásoknak éppen az oktatási tárca feletti ellenőrzés kérdése lett az egyik legkeményebb pontja. A szocialista párton belül nagyon erős ellenzéke volt annak, hogy az oktatási tárcát a kisebb koalíciós partnernek engedjék át, majd ennek a vitának egyik megoldása lett az új foglalkoztatási tárca szerepkörének bővítése, mint ahogy az is, hogy a párt egyik kiemelkedő súlyú vezetője (későbbi elnöke) került politikai államtitkárként az oktatási miniszter mellé.

Fontos hangsúlyozni, hogy a parlamenti pártok természetesen nemcsak, sőt nem is elsősorban a kulcstárcák megszerzésén keresztül gyakorolhatták az oktatáspolitika feletti ellenőrzést. Ennek természetes terepe a parlament, illetve a parlament oktatási bizottsága volt. A parlament a vizsgált időszakban elsősorban az oktatatással kapcsolatos törvényalkotás során gyakorolta a hatalmát, de több példát láthatunk törvényhozási aktusokhoz közvetlenül nem köthető, olyan parlamenti kezdeményezésekre is, amelyek lehetőséget adtak a pártoknak oktatáspolitikai befolyás gyakorlására. Ilyenek voltak az oktatást is érintő napirend előtti felszólalások, képviselői interpellációk vagy az oktatás helyzetéről szóló, illetve azt is érintő nyílt parlamenti vitanapok, amelyek lehetőséget adtak a pártok képviselőinek sajátos álláspontok megjelenítésére és a kormányzati politika bírálatára vagy éppen védelmére. Érdemes külön megemlíteni: a 2002 és 2006 közötti kormányzati időszakban fordult elő először az, hogy a parlament két törvényhozási aktus között egy konkrét területen (a demográfiai csökkenés hatásainak a kezelése) részletekbe menő feladatokat próbált meghatározni az oktatási kormányzat számára._{_[13]}

Tekintettel arra, hogy a közoktatás és az iskolarendszerű szakoktatás intézményei 1990-ben a jelentős politikai autonómiával rendelkező önkormányzatok tulajdonába kerültek, továbbá arra, hogy az 1993-ban elfogadott közoktatási törvénynek megfelelően – mint később látni fogjuk – az iskolafenntartó önkormányzatok rendkívül tág irányítói jogosítványokra tettek szert, az oktatás feletti politikai ellenőrzés kérdésének az elemzését nem korlátozhatjuk az országos szintű folyamatokra. Egy olyan decentralizált oktatási rendszerben, mint amilyen Magyarországon alakult ki 1990 után, az oktatáspolitika dinamikáját alapvetően meghatározza az, hogy országos és helyi szinten ugyanazok a politikai erők gyakorolják-e a hatalmat vagy sem. Az előbbi esetben az országos politika mozgástere megnő, az utóbbi esetben beszűkül. E tekintetben figyelmet érdemel többek között az, hogy – különösen a kisebb településeken – az egész vizsgált időszakban magas volt az önmagukat függetlenként meghatározó polgármesterek és helyi képviselők száma, és nagyobb mértékű folyamatosság volt megfigyelhető, mint az országos politikában. Ennél is fontosabb azonban az, hogy hogyan alakultak a helyi választási eredmények azokban a nagyobb városokban és a területi önkormányzatokban, amelyek méretüknél és a rendelkezésükre álló erőforrásoknál fogva képesek komplex helyi oktatáspolitikákat megalkotni és megvalósítani. E tekintetben komoly jelentősége van annak, hogy az 1990-es választásokat követően ezen a szinten határozott ellenzéki többség alakult ki, ugyanis ez alapvetően meghatározta azokat a kereteket, amelyek között az oktatáspolitika új erőtere kialakult, és amelyben az állam kontra önkormányzat konfliktus azonnal az egyik legfontosabb oktatáspolitikai üggyé vált.

Különösen nagy tétje volt a 1994-as helyi választásoknak, hiszen az önkormányzatok valójában csak a kilencvenes évek közepére váltak a tulajdonukba került ellátó rendszerek tényleges gazdájává. Ettől kezdve érezték komolyan annak a felelősségét, hogy nekik kell ezeket a rendszereket hatékonyan működtetni, és tudatosult bennük, hogy az állam nem fogja átvállalni tőlük ennek a felelősségét. Noha az 1994-es őszi helyi választások során az ugyanebben az évben kormányra került MSZP erősödött meg, ekkor az állam és az önkormányzatok közötti szembenállás már fontosabb lehetett, mint az azonos politikai táborhoz tartozásból fakadó érdekközösség. A központi kormány és az önkormányzatok közötti együttműködés vagy szembenállás kérdései különösen nagy súlyúvá váltak az 1995-ös költségvetési restrikciós intézkedéseket követően, amikor elkerülhetetlenné váltak azok a nagy ellátó rendszereket érintő racionalizálási lépések, amelyeket a közoktatás területén az önkormányzatoknak, immár saját döntéseik alapján kellett végrehajtaniuk. Az a kérdés, hogy a közoktatási rendszer hatékonyságát – beleértve ebbe az iskolarendszerű szakképzését is – szolgáló, intézményi átszervezésekkel és erőforrások átcsoportosításával járó, és így elkerülhetetlenül társadalmi konfliktusokat is keltő lépésekért való felelősség hogyan osztható meg a központi és a helyi kormányok kötött, mindmáig az oktatáspolitika egyik legnagyobb súlyú kérdése.

A kormányzati politika alakításában – mind központi, mind helyi szinten – a vizsgált időszakban kiemelkedő szerepe volt a közigazgatási szakbürokráciának, amely korántsem szorítkozott kizárólag a politika végrehajtására, hanem többé vagy kevésbé szervezett és tudatos módon alakította is azt. Mindegyik szakterületen megjelentek olyan, különböző policy megközelítések_{_[14]}, politikai értékek vagy éppen reformok iránt elkötelezett szakhivatalnokok, akik – pozíciójuknál vagy szakmai hátterüknél fogva helyettes államtitkárként, minisztériumi főosztályvezetőként vagy éppen a közigazgatáshoz kapcsolódó háttérszervezetek vezetőiként – jelentős személyes hatást gyakorolhattak az oktatáspolitikai folyamatokra. A szakképzéssel kapcsolatban korábban utaltunk már arra, hogy az első kormányzati ciklusban a fejlesztés politikáját itt sokkal inkább a fejlesztési programokat finanszírozó nemzetközi partnerekkel együttműködő közigazgatási apparátus, mintsem az érintett tárcákat formálisan ellenőrzésük alatt tartó pártok határozták meg. A szűkebb szakterületen belül közismert például, hogy a szakképzési terület fejlődésére – arra, hogy ez a szektor fejlődése Magyarországon messze megelőzte a többi poszt-szocialista országban megfigyelhető fejlődést – az 1990 utáni időszak egészében milyen közvetlen személyes hatást gyakorolt a területért felelős helyettes államtitkár. A közoktatási területen ugyancsak nagy jelentősége volt annak, hogy az 1994 és 1998 közötti időszakban az a kutató szakértő töltötte be a szakterületért felelős helyettes államtitkár pozícióját, aki egyik kidolgozója volt a közoktatás tartalmi szabályozása reformkoncepciójának._{_[15]} A közigazgatás számára a legjelentősebb kihívást a vizsgált időszakban valószínűleg az jelentette, hogy az alap- és a középfokú oktatási intézmények önkormányzati tulajdonba kerülésével és az önkormányzati jogosítványok kibővülésével egyfelől újra kellett definiálni azt a szerepet, amelyet a központi közigazgatás tölt be az oktatási rendszer irányításában, másfelől helyi szinten el kellett kezdeni egy olyan új igazgatási személyzet kiépítését, amely képes az önálló problémakezelésre.

A szakhivatalnokok mellett külön és kiemelt figyelmet érdemel a szakértői szféra, amelynek a szerepét aligha lehet túlhangsúlyozni a vizsgált időszak oktatáspolitikájának elemzése során. A szakértők szerepét tekintve a hazai oktatáspolitikában lényegében nem történt más, mint hogy kialakultak a politikaalakításnak azok, a modern (vagy inkább poszt-modern) kormányzati rendszerekre általában jellemző mechanizmusai, amelyeknek egyik legfontosabb jellemzője éppen e szerep felértékelődése (lásd pl. Sloat, 2000, vagy De Munk et al, 2001). Az 1990 óta eltelt másfél évtizedben nagyon sok olyan, a politikai döntéshozatalt közvetlenül befolyásoló szakértői javaslat született, amelyek mögött hol a politikusok vagy a kormányzati bürokrácia (esetenként egyéb szakmai és társadalmi csoportok) megrendelése, hol az ilyen vagy olyan szakmai megoldások iránt elkötelezett, az ágazati politika előtt tornyosuló problémák megoldását célzó receptek megfogalmazására képes szakértők saját kezdeményezése volt fellelhető. Az oktatáskutatás és a politika – egyúttal a nemzetközivé vált kutatás és a nemzeti politika – közötti közvetítő szerepet is ellátó szakértői szféra politikai szerepének a felértékelődését több példával is lehet illusztrálni. Ezek egyike a Nemzeti alaptanterv megalkotása és bevezetése, amely egyáltalán nem érthető meg egy olyan, néhány fős, jól azonosítható szakértői kör szerepének az elemzése nélkül, amely a nyolcvanas évek legvégétől a kilencvenes évek végéig lényegében a tantervi reform motorja volt._{_[16]} A szakértők szerepének a felértékelődését intézményi reformok is erősítették. Így például a vizsgált időszakban kiépülő és folyamatosan bővülő új akkreditációs mechanizmusok_{_[17]} különböző szakterületeket képviselő szakértők tömegének a bevonását tették lehetővé, sőt kikerülhetetlenné olyan döntések meghozatalába, amelyeket korábban maga a közigazgatási apparátus hozott volna meg.

A szakértői szerepek felértékelődése párhuzamos azzal a folyamattal, amelynek során olyan feladatok, amelyeket elvileg a közigazgatás közvetlenül is elláthatna, olyan szervezetekhez kerülnek, amelyek a közigazgatás felügyelete alatt maradnak ugyan, de nem annak a keretén belül működnek._{_[18]} Ilyen szervezetek létrehozása és működtetése a modern közigazgatás egyik ismert jellemzője, és éppen ezek hatókörének a bővítése vált a közigazgatási reformok egyik kiemelt céljává szinte minden fejlett országban (lásd pl. Pollitt és Bouckaert, 2000). A vizsgált időszakban az ilyen közfunkciókat ellátó, de nem a közigazgatáson belül működő szervezetek sokaságának a születését láthattuk (ezekről a későbbiekben még részletesebben is szó lesz). Az ilyen szervezetek, amelyek nemegyszer milliárdos nagyságrendű programokat menedzselnek, tevékenységükkel egyre nagyobb hatást gyakorolnak az oktatás világára. E szervezetek tevékenységének külön részletes elemzése nélkül az oktatáspolitikai folyamatok – fontos hangsúlyozni: nemcsak a politika végrehajtásának, hanem alakításának a folyamatai is_{_[19]} – ma már nem érthetőek meg. A politikai változások egyik fontos jele éppen az ilyen szervezetek létrehozása, megszüntetése vagy átszervezése és vezetőik kicserélése, így a politikai változások iránya nem egyszer éppen azokon a változásokon keresztül ragadható meg, amelyek e szervezetek világában zajlanak.

Korábban utaltunk már arra, hogy az 1990 utáni hazai oktatáspolitika alakításának egyik meghatározó tényezője lett az ország nemzetközi orientációjának az átalakulása, ami többek között azzal is együtt járt, hogy új nemzetközi szereplők léptek be a politika-alakítás hazai porondjára. A kilencvenes évek elején e szereplők között kétségtelenül a Világbank volt a legfontosabb, amely az egész kelet-közép európai régióban kulcsszerepet játszott a gazdasági és társadalmi átalakulást szolgáló reformok finanszírozásában, beleértve ebbe az oktatást is. A Világbank – amely köztudottan nemcsak finanszírozza a strukturális reformokat, hanem saját szakértői bázisát használva közvetlenül részt vesz ezek tartalmi orientációjának a meghatározásában is – Magyarországon a kilencvenes évek végéig közvetlen szerepet játszott a felsőoktatás, a szakképzés és a munkaerőpiachoz közvetlenül kapcsolódó felnőttoktatás intézményi reformjaiban._{_[20]} Ezt követően a szerepét fokozatosan vette át az Európai Bizottság, amely a kelet-közép európai országok felzárkóztatását és az uniós csatlakozásra történő felkészülését a kilencvenes évek elejétől egyre nagyobb arányban támogatta az ún. Phare program, majd a 2004. évi csatlakozást követően az I. Nemzeti Fejlesztési Terv Humán Erőforrás Fejlesztési Program (HEFOP) keretében._{_[21]} A nemzetközi szereplők között végül külön ki kell emelnünk az OECD-t, amelynek Magyarország 1996-ban lett a tagja. Mielőtt e szervezet tagjává váltunk volna, az OECD – a másik két, velünk együtt csatlakozóhoz, Csehországhoz és Lengyelországhoz hasonlóan – átfogó módon elemezte a hazai oktatáspolitikát, és olyan ajánlásokat fogalmazott meg, amelyek ezt követően évekig befolyásolták mind a nemzetközi, mind a hazai szereplők viselkedését (OECD, 1995). Ezen túlmenően a csatlakozás utáni egy évtized során számos területen került sor olyan politikaértékelésre, amelyek többek között az adott területre vonatkozó ajánlásokat is eredményeztek, és amelyek kimutatható módon hatottak a politikaformálás hazai folyamatára._{_[22]} Az OECD esetében külön említést érdemel e szervezet ún. indikátor programjának (INES) a hatása. Ez a kilencvenes évek elején indult program a szervezet tagországai, így Magyarország számára is olyan nemzetközi összehasonlító adatokat szolgáltat, amelyek nagymértékben hatnak a belső oktatáspolitikai vitákra, alátámasztva vagy éppen cáfolva bizonyos csoportok érveit._{_[23]}

A politika-alakításban résztvevőket tekintve az 1990 utáni időszak egyik leginkább figyelemre méltó fejleménye a politika formális rendszerén kívül lévő, de a politikai folyamatra egyre nagyobb hatással lévő szakmai és civil szervezetek számának és befolyásának a növekedése. A közoktatás területén az Oktatási Minisztérium a kilencvenes évek közepén több mint 80 olyan szakmai és civil szervezetet tartott nyilván, amelyek a kormányzat anyagi támogatásáért pályázhattak, és amelyeket formálisan bevontak a különböző konzultációs folyamatokba, illetve amelyek részt vehettek a különböző konzultációs testületek összetételének az alakításában (Halász-Lannert, 1997). E szervezetek némelyike, illetve a mögöttük lévő szakmai nyomásgyakorló csoportok rendkívül nagy hatással lehettek egy-egy közoktatási döntés meghozatalára, és általában a közoktatást érintő jogi keretek meghatározására. A társadalmi partnerek bevonása a szakképzés területén, részben belső fejlődés eredményeképpen, részben a fejlesztési támogatást nyújtó nemzetközi szervezetek által megfogalmazott határozott igények miatt az évtized elejétől fogva a szakpolitika egyik kiemelt prioritása volt. A gazdasági kamarák és munkaadói szervezetek súlya mind stratégiai, mind operatív ügyekben ha kisebb ingadozásokkal is, de folyamatosan nőtt a vizsgált időszakban (pl. olyan területeken, mint a szakképzési támogatások elosztása vagy a kvalifikációs rendszer és az ehhez kapcsolódó képzési követelmények meghatározása). A felsőoktatás területén az egyetemi-akadémiai szféra képviselőinek a súlya a kormányzati politikák meghatározásában olyan erőssé vált, hogy nemegyszer át is vették a kezdeményezést a kormányzattól, hol a reformok támogatásában, hol azok opponálásában. A kilencvenes évek végére az oktatás egész vertikumában olyan nagyhatalmú és jól szervezett érdekcsoportok jöttek létre, amelyek képessé váltak a kormányzati politika dinamizálására vagy megbénítására, és bizonyos helyzetekben (különösen az állami költségvetésről folyó parlamenti viták idején vagy jelentősebb jogalkotási lépések előtt) a velük való alkudozás és megegyezés nélkül sikeres kormányzati politikát már egyáltalán nem lehetett folytatni._{_[24]} A nyomásgyakorló csoportok némelyike helyzeténél fogva rendkívüli befolyásra tett szert (ilyenek például az iskolafenntartó önkormányzatok és egyházak), mások esetenként, egy-egy sajátos körülményt kihasználva vagy egy-egy őket közvetlenül érintő ügyben tudtak erőteljesen fellépni (például a tankönyvkiadók, egy-egy kiemelt tudományterülethez kötődő szervezetek vagy éppen a szülői szervezetek).

A vizsgált időszakban – több évtizedes kényszerű passzivitást követően – fontos oktatáspolitikai szerepre tettek szert az egyházak. A második világháborút követő időszakban államosított egyházi javak visszajuttatatása és a társadalom vallásos csoportjainak az aktivizálódása a kilencvenes évek elején megteremtette a lehetőségét annak, hogy az oktatás minden szintjén elinduljon egy új egyházi szektor kiépülése. Az egyházak és a hívő csoportok ugyanakkor nemcsak ennek a gyorsan növekvő, de arányát tekintve – a felsőoktatásra felkészítő gimnáziumi szektort leszámítva – még az évtized végén is csekély súlyú szektornak a fejlődésében és biztonságos működésében voltak érdekeltek, hanem hatással szerettek volna lenni a fiatalság és az oktatási rendszer egészére. A kilencvenes évek elején az oktatáspolitikai viták középpontjában az oktatás világnézeti semlegességének az egyházak által elutasított elve állt (e tekintetben egy alkotmánybírósági döntésnek kellett kijelölnie az állam és az egyházak közötti határvonalakat), később egyre inkább a források elosztása vált viták tárgyává (a kilencvenes évek közepétől az állam és a történelmi egyházak közötti megegyezések eredményeképpen az egyházi oktatás az állami-önkormányzati szférával azonos költségvetési támogatásban részesülhetett).

Végül külön is említést kell tenni a szakszervezetekről. A közoktatás területén a kilencvenes évek közepéig meglehetősen erős szakszervezeti aktivitás volt jellemző, amelyből nem hiányoztak a militáns elemek sem. Nem meglepő, hogy a szakszervezeti aktivitás akkor érte el a csúcspontját, amikor a kilencvenes évek közepén az ún. Bokros-csomag keretében hozott költségvetési korrekciós intézkedések az oktatási ágazatban is rendkívül nagy mértékű forráskivonást eredményeztek, és amikor 2-3 év alatt körülbelül 40%-ot csökkent a közszférában fizetett reálbérek értéke. Ennek ellenére Magyarországon az oktatási ágazatban nem alakultak ki elhúzódó „ipari konfliktusok”, ami részben azoknak a korábban lezajlott decentralizálódási folyamatoknak volt köszönhető, amelyek hatására a bérekről és a munkafeltételekről való egyeztetés színhelye jelentős részben iskolafenntartói szintre helyeződött át. Érdemes megemlíteni, hogy az 1990 utáni oktatáspolitika néhány meghatározó személyisége a politikai átalakulásban született új tanári szakszervezetekből került ki.

2.2 Kormányzati ciklusok és átalakítási hullámok

Ahogy arra korábban már utaltunk, az oktatási rendszer átalakulását 1990 után alapvetően két tényező határozta meg: egyfelől azok a strukturális kényszerek, amelyek hatása a kormányzati hatalom szándékaitól függetlenül is érvényesült, másfelől maguk a tudatos kormányzati politikák. Ez utóbbiak természetesen igazodtak azokhoz a választások által kijelölt kormányzati ciklusokhoz, amelyek – mint láttuk – mindegyik alkalommal a domináns politikai erők kicserélődéséhez vezettek. Ezzel összefüggésben az egyik legérdekesebb kérdés az, vajon mennyire beszélhetünk a magyar oktatáspolitikában folyamatosságról, illetve mennyire jellemezte e politikát az a fajta ingamozgás, amely a választásokat kísérő politikai átrendeződéseknek szükségszerű velejárója. Az oktatáspolitikai folyamatok elemzői, különösen aktív résztvevői általában az inga óriási kilengéseit állapítják meg_{_[25]}, a mélyebb elemzés azonban láthatóvá tesz olyan, a vizsgált időszak egészén végighúzódó átfogó trendeket, amelyek részben az említett strukturális kényszerekkel függenek össze, részben azzal, hogy a magyar oktatásügyi változásokat folyamatosan és egyre nagyobb mértékben befolyásolták olyan nemzetközi hatások, amelyek nemcsak újabb változásokat generáltak, hanem egyúttal stabilizáló szerepet is játszottak.

Az 1990 és 1994 közötti kormányzati ciklus többek között azért érdemel kiemelt figyelmet, mert ebben az időszakban történt meg a politikai rendszer átalakulását követően kialakult új átfogó keretek rögzítése. Ez elsősorban ahhoz a több évig tartó törvényalkotási folyamathoz kapcsolható, amelynek eredményeképpen megszületett az a három, az egyes nagy alrendszerekre – a közoktatásra, a szakképzésre és a felsőoktatásra – vonatkozó törvény, amelyeket a parlament 1993-ban fogadott el._{_[26]} E törvények megalkotását intenzív szakmai és politikai párbeszéd és átfogó reformstratégiák megalkotása kísérte. Ez a folyamat a közoktatás területén volt a legviharosabb, ahol alapvető szabályozási és szerkezeti kérdések álltak a viták középpontjában, és a törvény-előkészítési folyamat közepén egy erőteljes kormányzati politikai beavatkozás meg is változtatta a folyamat irányát (Gazsó et als, 1992). A felsőoktatás területén a törvény-előkészítés annak az egyetemi-akadémiai közösségnek a rendkívül aktív szerepével zajlott, amelynek – egy szakértői elemzés megfogalmazása szerint – „koherens, kimunkált és rendszerszintű képzete volt a saját megújulásáról” (Fábri, 2002). Az új jogi keretek megfogalmazását sehol sem előzte meg a kidolgozott stratégiai koncepciók magas politikai szinten történő elfogadása, de a felsőoktatásban és a szakképzésben segítette a konszenzus kialakulását az, hogy az alapvető keretekről való döntés mellett itt olyan ambiciózus fejlesztési programok is megfogalmazódhattak, amelyek megvalósítására a Világbank által nyújtott hitel biztosított fedezetet. A szakképzés területén a konszenzus kialakítását nemcsak az segítette, hogy e területre is jelentős fejlesztési erőforrásokat lehetett behozni, de stabilizáló hatása volt annak is, hogy a szakképzési politikát erőteljesen hozzákapcsolhatták az 1990 után formálódó új foglalkoztatási politikához.

A szakképzésnek a foglalkoztatási politikához történt hozzákapcsolódását a közpolitikai elemzés szempontjából érdemes külön is kihangsúlyozni. Az 1993-ban megalkotott szakképzési törvény – szemben a másik kettővel – jóval kevésbé a létező intézményi rendszer működésének, mintsem általában a szakképzési funkciónak és a szakképzési viszonyoknak a szabályozására irányult, függetlenül attól, hogy e funkció vagy e viszonyok milyen intézményi struktúrában realizálódnak. Ez összefügg azzal is, hogy amíg a közoktatási és a felsőoktatási törvényt az oktatási, addig a szakképzési törvényt a munkaügyi tárca terjesztette a parlament elé. E minisztériumok között alapvető eltérés volt azzal kapcsolatban, hogy a feladataikat mennyire láthatták el közvetlen intézményfenntartás útján, illetve mennyire kényszerültek rá arra, hogy közvetett eszközökkel befolyásolják más intézményfenntartók viselkedését, azaz átfogó rendszerszabályozó funkciót töltsenek be. A felsőoktatás területén az oktatási tárca hagyományosan közvetlen intézményfenntartói szerepet töltött be. A közoktatás területén ugyan nem volt közvetlen intézményfenntartó szerepe, de a korábbi centralizált modellben hagyományosan úgy viselkedhetett, mintha ilyen szerepe lett volna, és a kilencvenes évek elején még csak kezdte tanulni, mit jelent olyan rendszert kormányozni, amelyben nagy önállósággal rendelkező aktorok viselkedését kell befolyásolnia. A közoktatás területén e tanulási folyamat valójában az itt elemzett időszak legvégére sem zárult le teljesen._{_[27]} A foglalkoztatási tárca a kilencvenes évek elején a képzés területén nemcsak, hogy nem rendelkezett saját ellátó intézményrendszerrel_{_[28]}, de természetessé kellett, hogy váljon a számára: a munka világában autonóm piaci szereplőkkel kell együttműködni.

Az 1993-ban elfogadott törvénycsomag első nagy módosítására a következő kormányzati ciklusban, 1995-ben, illetve 1996-ban került sor._{_[29]} E módosítások, noha esetenként éles viták kísérték őket, nem érintették az 1993-ban létrehozott keretek alapvető jellemzőit. A közoktatás területén ezzel kezdődött el azoknak az új eszközöknek a létrehozása, amelyek a decentralizált irányítási környezetben elősegíthetik az aktív állami befolyásolást és a rendszeren belüli koordinációt (pl. az értékelési-mérési funkció és a területi tervezési funkciók létrehozása). A módosítás erőteljesebben érintette a tartalmi szabályozást (ekkor került sor a Nemzeti alaptanterv bevezetésére), és ezen keresztül a szerkezeti viszonyokat (ekkor terjesztették ki a tankötelezettséget 18 éves korra, és itt kezdődött el annak az iskolaszerkezeti változásnak a visszafogása, amelynek nyomán erőteljesen növekedni kezdett a magyar oktatási rendszer szelektivitása). A közoktatás területén először ekkor került sor a kormányzati cselekvés orientálását szolgáló stratégia kidolgozására, bár ez nem jutott túl a szakterületért felelős közigazgatási vezetés szintjén._{_[30]} A felsőoktatás területén a legjelentősebb változás a felsőfokú oktatás szakképzési funkciójának az erősítése volt, valamint a felaprózott intézményi struktúra összevonásának, az integrációnak az elindítása. Ekkor a felsőoktatási politikát már magas politikai szinten, a parlament által elfogadott stratégiai koncepció orientálhatta, amely többek között a hatékonysággal és minőséggel kapcsolatban állított fel követelményeket, méltányossági megfontolás alapján fogalmazva meg azt, hogy „a polgárok adóiból finanszírozott képzési költségekhez a felsőoktatás hallgatói is hozzájárulnak a tandíj-kötelezettség keretében”._{_[31]} A szakképzés területén e kormányzati ciklusban ugyancsak sor került olyan átfogó fejlesztési koncepció megfogalmazására és elfogadására, amely a kormányzati cselekvés stratégiai orientálását szolgálhatta, és amely lehetővé tette azt, hogy az ország továbbra is igénybe vehessen nemzetközi támogatást a belső fejlesztési folyamat finanszírozására._{_[32]} E területen új, jelentős törvényhozási aktusra is sor került ebben a ciklusban: ekkor alkották meg azt a törvényt, amely – a kelet-közép-európai régióban egyedülálló módon – lehetővé tette a gazdaság szereplőinek közvetlen hozzájárulását a képzés fejlesztéséhez._{_[33]} A szakképzési és a felsőoktatási változások elsősorban a képzési rendszer hatékonyságának a javítását és a gazdasági igényekhez történő szorosabb hozzákapcsolásának a céljait szolgálták.

Az 1998-as választások idején az oktatás kérdései bekerültek a választások kimenetelét is befolyásoló nagypolitikai kérdések közé azáltal, hogy az akkori ellenzék többek között a Bokros-csomag részeként 1996-ban bevezetett tandíj eltörlését fogalmazta meg választási ígéretként (amit kormányra kerülését követően be is váltott). Az 1998-as kormányváltást követően újabb törvényhozási folyamat indult el, amelynek eredményeképpen újra módosították a korábban született törvényeket. A közoktatási törvény módosításának_{_[34]} legfontosabb eleme az állami koordináció és befolyásolás eszköztárának a további erősítése volt (pl. az értékelés új országos intézményi struktúrájának a létrehozásával, vagy a helyi tervezésre vonatkozó újabb rendelkezésekkel), ami kiterjedt a tartalmi szabályozásra is (pl. az ún. kerettantervek bevezetése). A felsőoktatási törvény módosításának a legfontosabb célja az intézményi integráció korábban elindított folyamatának radikális felgyorsítása volt._{_[35]} A szakképzési hozzájárulásról szóló 1996-os törvény módosításával a szakképzési fejlesztési forrásokat megnyitották a felsőoktatás előtt is._{_[36]} E kormányzati ciklus talán legnagyobb figyelmet érdemlő törvényhozási aktusa az önálló felnőttképzési törvény megszületése volt._{_[37]} Ez megnyitotta a köztámogatás lehetőségét az oktatásnak egy már korábban is dinamikusan fejlődő, alapvetően piaci alapon szerveződő új szektora előtt, megteremtve egyúttal e területen az állami ellenőrzésnek azokat az eszközeit, amelyek lehetővé teszik itt is az alapvető közpolitikai célok teljesítésének az elősegítését. A felnőttoktatási törvény volt az az oktatási ágazaton belül az első olyan jogalkotás, amelyre – már csak a szabályozott terület miatt is – közvetlen és erős hatást gyakorolhatott az egész életen át tartó tanulás új oktatáspolitikai paradigmája._{_[38]}

A 2002-ben lezajlott kormányváltással kezdődő új kormányzati ciklus ismét jelentős törvényalkotási hullámot indított el. A közoktatási törvény 2003-ban történt módosításával_{_[39]} mindenekelőtt azokra a súlyos méltányossági, esélyegyenlőségi problémákra próbáltak választ adni, amelyek 1990 óta folyamatosan erősödtek a magyar közoktatási rendszerben, és amelyek ekkorra már – mint látni fogjuk – a nemzetközi közösség figyelmét is felkeltették. E törvénymódosítás mögött volt ugyan átfogó kormányzati stratégiai elképzelés, ez azonban – szemben a felsőoktatás és a szakképzés hasonló célú dokumentumaival – csak tárcaszinten, és a törvénymódosítást követően nyert elfogadást (Oktatási Minisztérium, 2004a). A módosítás újra lazított a tartalmi szabályozás állami rendszerén, ugyanakkor különböző tanulásszervezési reformokat támogató elemeket is tartalmazott, amelyek inkább erősítették, mintsem gyengítették az állam szerepét a tartalmi modernizáció területén. A szakképzési törvény 2003-as módosítása_{_[40]} elsősorban az oktatási és az egyéb tárcáknak a képesítési rendszerrel kapcsolatos felelőssége rögzítését szolgálta, amit részben a kormányzati struktúrának a választásokat követő átszervezése és az önálló foglalkoztatáspolitikai tárca létrehozása indokolt. A szakképzés területén új, átfogó stratégiai koncepció kidolgozására is sor került ebben az időszakban, amelyet a kormány 2005-ben fogadott el._{_[41]}

A legnagyobb vitát kiváltó, önálló törvényhozási aktushoz is vezető kormányzati beavatkozás azonban a 2002-ben kezdődött kormányzati ciklusban a felsőoktatási területen történt, ami részben a felsőoktatási rendszer hatékonysági problémáinak a kezelését célzó kormányzati törekvésekhez, részben az európai felsőoktatási térség kialakulását célzó ún. Bologna folyamathoz kapcsolható. A felsőoktatási törvényt először 2003-ban módosították (többek között rugalmasabbá téve az oktatók foglakoztatását és megnövelve az oktatói állomány cserélődésének a lehetőségét),_{_[42]} majd 2005 nyarán a parlament elé került az oktatási minisztérium új felsőoktatási törvénytervezete. E tervezet egy olyan stratégiai koncepció alapján készült, amely a modernizációs célú reformok iránt kevéssé nyitott felsőoktatási szférán belül éles vitákat váltott ki (Oktatási Minisztérium, 2003). A hosszú egyeztetési folyamat nyomán elkészült törvénytervezetet a parlament 2005 tavaszán elfogadta, de a köztársasági elnök kérésére ezt az Alkotmánybíróság kihirdetés előtt megvizsgálta, és alkotmányellenesnek találta. A legnagyobb vitát kiváltó kérdés az egyetemi autonómia értelmezéséhez kapcsolódott, amit érintett volna a törvény által javasolt új irányítási modell (a köztársasági elnök többek között ezzel összefüggésben kért előzetes normakontrollt). Az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az autonómia nemcsak a tudományos, oktatási és kutatási tevékenységnek a kormánytól való függetlenségét kell, hogy jelentse, hanem az intézmények szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóságát is. Döntésével korlátokat állított az állam elé abban, hogy adott közpolitikai célokat – amilyen például a hatékonyság, a minőség vagy a méltányosság – az egyetemi-akadémiai személyzet önrendelkezésének a csorbításával próbáljon érvényre juttatni.

Annak érdekében, hogy az új törvényjavaslat elvetése miatt a Bologna folyamattal összefüggő szerkezeti reformok ne késlekedjenek, a parlament 2005 végén először a hatályban lévő régi felsőoktatási törvényt módosította,_{_[43]} de később elfogadta az Alkotmánybíróság rendelkezéseivel összhangba hozott új törvényt is._{_[44]} A 2001-es felnőttképzési törvény mellett a 2005-ös új felsőoktatási törvény jelentett az oktatási ágazatban olyan átfogó törvényalkotási aktust, amely nem egyszerűen az 1993-as törvények kiigazításával járt, hanem valóban új szabályozási keretek megteremtésével. Ennek nyomán várhatóan átalakulnak a magyar felsőoktatási rendszer alapvető strukturális jellemzői, és egyúttal az intézmények működésében is jelentős változások történnek. Az új törvény értelmében a magyar felsőoktatás – hasonlóan a legtöbb fejlett ország rendszeréhez, és összhangban a Bologna folyamat elveivel – háromszintűvé válik. Az első szint az alapképzés, amelyben mind az Országos Képzési Jegyzékben szereplő szakmákra felkészítő felsőfokú szakmai képesítés, mind a munkaerőpiacon ugyancsak hasznosítható alapfokozatú (baccalaureus, bachelor) képesítés szerezhető. A második szint az előbbire épülő mesterképzésé, ahol mesterfokozatú (magister, master) képesítés szerezhető. Végül ez utóbbira épülnek a poszt-graduális szintű képzések, ezen belül a doktori (PhD) szintű képzés. Mindez többek között az által válhat a rendszer erőforrásigényét és költséghatékonyságát is meghatározó tényezővé, mert e strukturális keretek egyúttal a hallgatói létszámok szabályozásának a kereteivé is váltak._{_[45]} Ugyanebben a perspektívában érdemelnek figyelmet az új törvényben az oktatók alkalmazásának a szabályai is. Az új szabályok a felsőoktatási szektorban lényegében annak az öröklött rendszernek a felszámolását jelentik, amely egész életre szóló foglalkoztatást biztosít a belépő oktatóknak, függetlenül attól, hogy szakmai életútjuk során milyen teljesítményt nyújtanak.

A 2002 és 2006 közötti kormányzati időszakban történt meg Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz, amely az oktatási ágazat előtt is megnyitotta a lehetőségét annak, hogy a közösségi politikával összhangban álló területeken és az e területre vonatkozó közösségi szabályokkal összhangban uniós forrásokra épülő kormányzati beavatkozásokat kezdeményezzen._{_[46]} Ezekre a korábban már említett I. Nemzeti Fejlesztési Terv humán erőforrások fejlesztését szolgáló intézkedési csomagjának a keretében kerülhetett sor. Azok a stratégiai dokumentumok, amelyek alapján e programot tervezték, és amelyeket a magyar kormánynak egyeztetnie kellett az Európai Bizottsággal, olyan oktatáspolitikai prioritásokat fogalmaztak meg, amelyek kiegészítették a korábbiakat. Részben az uniós kötelezettségek, részben belső törekvések motiválták azt, hogy 2005-re elkészült az egész életen át tartó tanulás nemzeti stratégiája (A magyar köztársaság…, 2005), amelynek a végrehajtásáról önálló kormányhatározatban intézkedtek._{_[47]} Ez a vizsgált időszak egyik fontos mérföldkövének tekinthető, hiszen ez volt az első olyan magas szinten elfogadott stratégiai dokumentum, amely nemcsak az oktatási szektor egészét fogta át, de alapvetően ágazatközi szemlélet is jellemezte.

3. A szakpolitika legfontosabb területei

A kormányzati politikát elsősorban annak a rendszernek a sajátos problémavilága tematizálja, amelyre e politika irányul. Az oktatási ágazatban a vizsgált időszakban elsősorban az erőforrások nagysága és elosztása, a rendszer irányítása és szabályozása, az oktatás tartalmának a meghatározása, a rendszer strukturális feszültségei és az itt foglalkoztatott személyzet alkották azokat a problématerületeket, amelyek esetében érdemes külön-külön is elemezni a legfontosabb szakpolitikai folyamatokat.

3.1. Finanszírozás, pénzügyi feltételek

A vizsgált időszak egyik fontos jellemzője a finanszírozás kérdéseinek előtérbe kerülése mind a szakpolitikában, mind az erről folyó nyilvános szakmai közbeszédben. Ennek egyik oka az a szakadék, amely – más közszolgáltatásokhoz hasonlóan – a rendelkezésre álló források és a rendszer forrásigénye között tátongott, a másik pedig az, hogy a szakpolitikai célok megvalósításában a decentralizált irányítási rendszer miatt a különböző finanszírozási megoldásoknak kiemelkedő szerepe lett.

Valószínűleg nem túlzás azt mondani, hogy a nyolcvanas-kilencvenes évek fordulóján bekövetkezett rendszerváltás egyik kiváltó oka éppen az volt, hogy a szocialista rendszerben létrehozott ellátórendszerek finanszírozhatatlanná váltak, ami természetesen az oktatásra is igaz. A politikai rendszer átalakulásának értelmét a szakpolitika szempontjából többek között éppen az adta, hogy ezzel elvileg lehetőség nyílt a finanszírozhatatlan ellátó rendszerben azoknak a szükséges strukturális reformoknak a megvalósítására, amelyeket a korábbi politikai keretek között nem lehetetett realizálni. Érdemes rögtön leszögezni: a finanszírozhatóság megteremtését szolgáló strukturális reformok közül az 1990 utáni időszakban meglehetősen kevés valósult meg. Kivételt talán egyedül a tankönyvellátás reformja jelent, ahol gyorsan, következetesen és csaknem teljes körűen megtörtént az állami ellátásról a piaci működésre való átállás. Ez a változás már csak azért is kiemelt figyelmet érdemel, mert szinte teljesen spontán módon, az állami politika komolyabb aktív beavatkozása nélkül zajlott le: a tankönyvpiacot szabályozó törvényi kereteket_{_[48]} akkor alkották meg, amikor ez a piac már évek óta többé-kevésbé kiszámíthatóan működött.

Korábban utaltunk arra, hogy a közigazgatási és a közfinanszírozási rendszerek átalakulása eltérő módon érintette az oktatás egyes alágazatait. Ami a közoktatást illeti, az ellátó rendszer átalakításának a lehetőségeit alapvetően meghatározta az a tény, hogy egy elaprózott önkormányzati rendszer nagy politikai önállósággal rendelkező szereplői lettek a közoktatási intézmények tulajdonosai. A kilencvenes évtized közepén körülbelül 1800 olyan önkormányzat volt, amely legalább nyolc évfolyammal működő iskolát tartott fenn, és ez a szám a következő évtized elejére sem csökkent 1700 alá. Azaz olyan helyzet jött létre, amelyben a nemzetközi osztályozásnak megfelelő alsó középfokú szint_{_[49]} ilyen nagy számú közigazgatási egységhez került. Ezeknek az önkormányzatoknak jelentős hányada – több mint fele – olyan lakosságszámmal rendelkezik (lásd 4. ábra), amely mellett az alsó középfokú oktatás a XXI. század igényeinek megfelelő személyi és tárgyi feltételekkel nyilvánvaló módon nem szervezhető meg, ezért ezeken a településeken csak térségi együttműködésben lehetséges az oktatási szolgáltatások gazdaságos megszervezése. Ebben, a rendszer életképességét és fenntarthatóságát alapvetően meghatározó jellegzetességben a kilencvenes évek elején a politika legtöbb szereplője nemcsak, hogy nem látott problémát, de egyenesen üdvözölte a korábbi körzeti ellátási formák felbomlását és a kisebb települések iskolaállítási törekvéseit.

4. ábra
A legalább nyolc évfolyamos működő általános iskolát működtető önkormányzatok száma az önkormányzatok mérete szerint 2001/2002

Forrás: Halász- Lannert, 2003

A kilencvenes évtized folyamán a politikusok és a szakértői szféra jelentős hányada az önkormányzati intézménytulajdonra vezette vissza azt a tényt, hogy a közoktatási rendszer „forráshiányos”, azaz a jogszerű működését a rendelkezésre álló források nem tudják biztosítani. Az, hogy az adott struktúrában – függetlenül attól, hogy kik az intézményfenntartók – a rendszer egésze finanszírozhatatlan, a kilencvenes évek közepéig nemigen merült fel, sőt az ágazati politika azzal is próbálkozott, hogy a közoktatás finanszírozását, legalábbis ami a béreket illeti, kivonja az önkormányzati finanszírozási rendszerből. Az 1993-as közoktatási törvény e tekintetben olyan sajátos megfogalmazást alkalmazott, amely elvileg megnyitotta volna ennek a lehetőségét, és csak a törvény 1996-os módosítása során dőlt el, hogy erre nem kerül sor. E mögül egy, a közoktatási politikaalakítás mechanizmusairól sokat elmondó alkufolyamat képe bontakozik ki, amelyben az oktatási és a pénzügyi tárca között sajátos hallgatólagos koalíció alakult ki a közigazgatási és közfinanszírozási status quo megváltoztatására. Mindkét tárca támogatta volna a közoktatási bérek finanszírozásának az önkormányzati finanszírozásból való kiszakítását, csak éppen ellenkező célokkal: a pénzügyi tárca azért, hogy ily módon közvetlen kormányzati eszközökkel végrehajtható legyen az ellátó rendszer racionalizálása, az – e tekintetben a szakszervezetek támogatását élvező – oktatási pedig azért, mert azt remélte, ily módon a központi költségvetés garantálni tudja a tanári bérek finanszírozását.

Érdemes e tekintetben hangsúlyozni, hogy az 1994-es kormányváltást megelőzően mind a kormányzó konzervatív pártokban, mint a pedagógus szakszervezettel szoros kapcsolatban lévő MSZP-ben erős támogatottsága volt annak a gondolatnak, hogy a közoktatási bérek finanszírozását szakítsák ki az önkormányzati finanszírozás általános rendszeréből, és csak a két liberális párt, az SZDSZ és az akkori Fidesz maradt elkötelezett az önkormányzati finanszírozás fenntartása mellett. Az a tény, hogy 1994 után az SZDSZ ellenőrzése alá került az oktatási tárca, nagymértékben meghatározta azt, hogy az ágazati politika végül is hogyan foglalt állást ebben a kiemelkedő jelentőségű stratégiai kérdésben. Érdemes azt is hozzátenni, hogy a közoktatás kiemelése az önkormányzati finanszírozás rendszeréből talán illeszkedett volna bizonyos európai (pl. francia és német) hagyományokhoz, azonban ellentétes lett volna azokkal a kilencvenes évekbeli fejlődési trendekkel, amelyek éppen e hagyományok fenntarthatóságának a megkérdőjelezéséből fakadtak._{_[50]}

Miután a kilencvenes évek közepén végleg eldőlt, hogy a közoktatás finanszírozása része marad az önkormányzati finanszírozás általános rendszerének, a kormányzati politika jobban koncentrálhatott azoknak a stratégiai eszközöknek a megteremtésére, amelyek a decentralizált finanszírozási környezetben alkalmazhatóak. A közoktatási törvény 1996-os módosításával például korábban nem látott nagyságrendű források kerültek közvetlenül az állami fejlesztési politika rendelkezésébe. E törvény értelmében az ágazat az állami költségvetésből az önkormányzatoknak nyújtott oktatási célú normatív állami támogatás_{_[51]} 7%-ának megfelelő támogatáshoz jutott. Ez olyan nagyságrendű forrás, ami a kilencvenes évek közepétől kezdve lehetővé tette az ágazati irányítás számára az olyan stratégiai beavatkozásokat, amelyekkel nemcsak a helyi iskolafenntartók viselkedését tudta befolyásolni (pl. a helyi és területi tervezés támogatásával), hanem a közép-kelet európai régióban csaknem egyedülálló modernizációs folyamatokat is elindíthatott (pl. a pedagógus továbbképzés, az informatikai fejlesztés vagy a minőségfejlesztés területén). E források először az 1997-es évben jelentek meg az ágazati költségvetésben, ezért a hatásukat nagyrészt már csak az 1998-2002 közötti kormányzati ciklusban fejthették ki. Ez többek között annak a sajátos lehetőségét teremtette meg a liberális oldalról a konzervatív oldalra átkerülő Fidesz számára, hogy a közoktatás területén sokféle modernizációs és fejlesztő elemet is tartalmazó politikát folytathasson. A 2002-ben kezdődő kormányzati periódusban, amikor az oktatási tárca újra a modernizációs elkötelezettségű SZDSZ-miniszter irányítása alá került, ezek a források egyre csökkenő mértékben álltak rendelkezésre. A választási ígéreteknek megfelelően 2002 őszén végrehajtott egyszeri nagyarányú (50%-os) közalkalmazotti béremelés és az államháztartás növekvő hiánya miatt meghozott restrikciós intézkedések erősen érintették ezeket a forrásokat. Később további csökkentésükhöz vezetett az, hogy a szakterületnek részben ezeket kellett beáldoznia belső forrásként az európai fejlesztési források megszerzéséért, amivel persze – immár erősebb európai befolyás mellett – újabb fejlesztési lehetőségek tárultak fel.

A szakképzés területén, noha a közoktatásnak ez az alrendszere nagyrészt önkormányzati tulajdonba került, a folyamatok több okból eltérően alakulhattak. Ezek között elsősorban a fejlesztések finanszírozását lehetővé tévő nemzetközi hitelkonstrukciók és támogatások, a szakképzési alapnak, mint a gazdasági szervezetek befizetéseire épülő alternatív finanszírozási forrásnak a megszületése, a foglalkoztatáspolitikán belül megjelenő, de a szakképzés hagyományos szektorai számára is részben hozzáférhető új képzési forrásoknak a feltárulása, és nem utolsósorban – főképp a felnőttek szakmai képzése területén – a magánszektor megerősödése érdemel figyelmet. Érdemes megjegyezni, hogy a közép-kelet európai régióban kevés más helyen figyelhetőek meg ennyire kedvező feltételek a szakképzési rendszer fejlődését és alkalmazkodását lehetővé tevő források bevonására. Ennek egyik meghatározó oka az, hogy – amint arra már utaltunk – a szakképzésért való felelősség a politikai átalakulást követően rögtön a foglalkoztatásért felelős tárcához került, amely – annak ellenére, hogy az első kormányzati ciklusban a kisgazdák ellenőrzése alatt állt – hosszú ideig mentesülhetett a szakképzési rendszer modernizálása iránt általában közömbös vagy azt akadályozó nemzeti-konzervatív politikai befolyás alól.

Külön figyelmet érdemel az a tény, hogy a szakképzési alrendszernek az önkormányzati finanszírozástól való relatív függetlenedését nagymértékben elősegítette egy olyan strukturális változás, amely akár tudatos kormányzati stratégia eredménye is lehetne, de erre utaló jeleket kevéssé lehet találni. Arról van szó, hogy a vizsgált időszakban megváltoztak e rendszer és az oktatás többi alrendszere közötti határvonalak, és ez által csökkent a szakképzési rendszernek a közoktatási rendszerbe való integráltsága, illetve e rendszer jobban hozzákötődött az eltérő finanszírozási és szabályozási feltételek között működő felsőoktatási és felnőttoktatási rendszerekhez. Az 1993-as szakképzési törvény, szemben a korábbiakkal, már nem a formális iskolarendszer részeként, hanem önálló alrendszerként kezelte a szakképzést. Az 1993-as közoktatási és szakképzési törvények a 16 éves kor utáni időszakra, azaz a tankötelezettség utánra tolták ki a szakképzés megkezdését. A kilencvenes évtizedben a szakképzés expanziója döntő részben az érettségit követő formákban történt, azaz olyan formákban, amelyek ugyan működhetnek a közoktatási rendszerbe tartozó intézmények részeként is, de azokról könnyen leválaszthatóak és a felsőoktatáshoz köthetőek. A szakmai képzések jelentős hányadát a kilencvenes évek eleje óta a foglalkoztatási pénzalapokból finanszírozzák, és ezek jelentős hányada a közoktatási rendszeren kívül lévő képzési központokban történik. A 2003-ban keletkezett Nemzeti Fejlesztési Terv regionális szakképzési központok fejlesztését indította el, ami elkerülhetetlenül tovább fogja lazítani a közoktatási és a szakképzési rendszer kapcsolatát.

A szakképzési rendszernek a közoktatási rendszertől való elszakadását részben visszafogta a politikai és szabályozási környezetnek az a változása, amely az 1998-as kormányváltáshoz kapcsolódott. Az, hogy az 1998 és 2002 között működő Fidesz-kormány idején, amint arra már utaltunk, az egész képzési rendszerért való átfogó felelősség az oktatási tárcára szállt, kedvezett a 16-19 évesek szakképzése „vissza-iskolásításának”, amit például a közoktatási törvény 1999-es módosításával létrehozott 4 éves szakiskola létrehozása szimbolizált. Ezzel összefüggésben fontos megjegyezni: a szakképzési rendszernek a közoktatási rendszerből kinyúló expanziója úgy zajlott le, hogy eközben az ellátó rendszernek az a része, amely a közoktatáson belül maradt, szinte érintetlen maradt. Azaz paradox módon a reformfolyamat, miközben strukturálisan kedvező feltételeket teremtett az ellátó rendszer racionalizálásához, a vizsgált időszakban végül is nem javította, hanem inkább tovább rontotta a rendszer pénzügyi hatékonyságát és fenntarthatóságát.

Ami a felsőoktatást illeti, mivel e szféra intézményei továbbra is az országos hatóságok fenntartásában működtek, itt a finanszírozás rendszerét nem érintette a helyi közfinanszírozás rendszerének átalakulása. Mivel az állami felsőoktatási intézmények központi költségvetési szervként működtek tovább, a tulajdonosi jogokat gyakorló szaktárca elvileg folytathatta a közvetlen – általában az előző évi bázisra, illetve a közvetlen költségvetési alkura – épülő intézményfinanszírozás korábbi, több évtizedes gyakorlatát. Jelentős változás volt az évtized elején – az 1993-ban elfogadott felsőoktatási törvény nyomán –, hogy a legtöbb, korábban különböző minisztériumok által fenntartott állami felsőoktatási intézmény az oktatási tárca fenntartásába került át. A rendszer fenntarthatóságának, illetve működése gazdaságosságának a kérdése persze ebben a szférában is megjelent. Már a kilencvenes évtized elején nyilvánvaló volt, hogy itt is meg kell történnie egy olyan finanszírozási reformnak, amely egyfelől lehetővé teszi a központi költségvetés tehermentesítését, azaz külső források növekvő bevonását, másfelől lehetővé teszi az egymástól eltérő feladatok (intézményfenntartás, oktatás, kutatás, diákjóléti szolgáltatások stb.) különválasztását és ezek eltérő csatornákon keresztül történő finanszírozását (OECD, 1995).

A finanszírozási reform előkészítése éveken keresztül folyt, de érdemleges változásokra itt csak a kilencvenes évek második felétől kezdve került sor. A külső erőforrások bevonásának a kérdését többek között a minden politikai erő és szinte minden szakértő által egyértelműen támogatott felsőoktatási expanzió tette kikerülhetetlenné, hiszen nyilvánvaló volt, hogy az állami költségvetés képtelen ennek minden terhét vállalni. Ennek egyik kézzelfogható megoldása a hallgatói költségtérítés, azaz a tandíj bevezetése volt. A felsőoktatásban a tanulók kisebb vagy nagyobb mértékben korábban is hozzájárultak a képzésük költségeihez, ez azonban szignifikáns módon csak a felsőoktatási törvény 1996. évi módosításával nőtt meg, amikor kitágították a hallgatói költségtérítés korábban is létező jogi kereteit és a térítési díj fizetését mindenkire kiterjesztették. A mindenki számára kötelező tandíj kérdése egyike lett azoknak az oktatáspolitikai kérdéseknek, amely nemcsak hogy kiemelkedő közfigyelmet kaptak, hanem nagymértékben meg is osztották a társadalmat, sőt 1998-ban ez olyan választási kérdéssé is vált, amely komolyan befolyásolta a választások eredményeit. Az 1998-ban hivatalba lépő Fidesz-kormány, választási ígéretének megfelelően eltörölte az általánosan kötelező tandíjat, amit úgy tudott megtenni, hogy határozott különbséget tettek az ingyenes és a költségtérítéses képzés között, és megerősítették az előbbibe belépők számának a limitálását. A költségtérítés tehát nem szűnt meg, de olyan helyzet jött létre, amelyben a nappali tagozatos hallgatók döntő többsége (80-90%-a), illetve az összes hallgatóknak körülbelül fele nem fizet térítést (Lukács, 2002; Polónyi, 2002). Ennek eredményeképpen a hallgatói befizetések aránya a felsőoktatási intézmények saját bevételei között (aminek az aránya egyébként az összes kiadáshoz képest a vizsgált időszakban 40 és 50% között mozgott), a kilencvenes évtized elejére jellemző 1,2%-ról 2002-re csaknem 23%-ra emelkedett, oly módon, hogy ennek az aránynak a kilencvenes évek közepén kezdődött növekedési trendjét csak rövid időre törte meg az 1998 után lezajlott felsőoktatás-politikai irányváltás (lásd 5. ábra).

5. ábra
A hallgatóktól származó bevételek aránya a felsőoktatási intézmények összes bevételén belül

Forrás: Polónyi, 2002

Érdemes megemlíteni, hogy a nem állami költségvetésből származó bevételek növelése a kilencvenes évek közepén feltétele lett annak, hogy az állam a felsőoktatás fejlesztésére – úgy ahogy ez korábban e szektorban, illetve a szakképzés területén korábban is történt – nemzetközi hitelt vegyen fel. Ezzel kapcsolatban az évtized közepén született egy olyan megállapodás a magyar állam és a nemzetközi hitelt biztosító Világbank között, amely mögött egy olyan felsőoktatás-politikai szándéknyilatkozat állt, amelynek a hallgatói hozzájárulás kiszélesítése fontos eleme volt. Így a tandíj-kötelezettség 1998 utáni megszüntetésének szerepe volt a Világbakkal kötött hitelszerződés felbontásában. A felsőoktatási költségekhez való hallgatói hozzájárulás lehetőségét nagymértékben növelte a hallgatói hitelrendszer létrehozása, amelyet már a kilencvenes évek közepén terveztek, de amelyre csak az 1998 utáni időszakban került sor. Azt, hogy a felsőoktatási szféra növelhesse saját bevételeit és csökkenjen függése az állami költségvetéstől, a kilencvenes évek közepétől nagymértékben segítette a felsőoktatás szakképző funkciójának erősödése, és – ezzel összefüggésben – az évtized végét követően a gazdasági szervezetek által fizetett szakképzési hozzájárulás megnyitása e szféra előtt._{_[52]} Ezzel nemcsak annak a lehetősége jött létre, hogy a felsőoktatási intézmények a középfokú szakképző intézményekhez hasonlóan pályázati úton hozzájuthassanak a gazdasági szervezetek által az állami szakképzési alapba befizetett pénzekhez, hanem azé is, hogy a gazdasági szervezetek leírhassák befizetéseikből a felsőoktatási intézményeknek nyújtott közvetlen támogatásaikat.

Ahogy említettük, a felsőoktatás finanszírozását tekintve nemcsak a külső bevételek növelése volt kulcskérdés, hanem az is, hogy sikerül-e az állami támogatás rendszerét átláthatóbbá, költséghatékonyabbá és a kormányzati politika prioritásainak az érvényre juttatását hatékonyabb módon segítő eszközzé tenni. Ez azt feltételezte, hogy az állami támogatások elosztásában a költségvetési alku helyét a többcsatornás, normatív finanszírozás vegye át. Mivel a normatív finanszírozás következetes bevezetése jelentősen átrendezi a források elosztásának az egyes intézmények között kialakult történeti arányait, és az elosztási viszonyok komoly átrendeződésével jár, a bevezetése a felsőoktatási törvény 1996. évi módosítását követően fokozatosan és sokféle kompromisszummal történt. Noha ennek a lehetősége a rendszerben benne volt, az elemzett időszakban ez az új elosztási mechanizmus még nem járult hozzá a felsőoktatás finanszírozásának hatékonyabbá tételéhez (Állami Számvevőszék, 2004).

Ami a felnőttoktatási szférát illeti, ennek fejlődését alapvetően a foglalkoztatáspolitika aktív eszközeinek a fejlődése határozta meg. Miközben a felnőttoktatás hagyományos intézményesült formái drámai gyorsasággal leépültek, ugyanilyen gyorsasággal zajlott az új, piaci formák fejlődése. Számos magánvállalkozás lépett be erre a virágzó új piacra, ahol komoly profitot lehetett realizálni. A felnőttoktatás a kilencvenes évtized végére az oktatási ágazat legdinamikusabban fejlődő szektorává lett, amelynek a működését – mint láttuk – csak 2001-ben terelték a szolgáltatások minőségét és a fogyasztóvédelmet, illetve az állami támogatások felhasználását szabályozó átfogó törvényi keretek közé._{_[53]} A nyitott és dinamikus felnőttoktatási szféra olyan új finanszírozási és szabályozási megoldások kipróbálását is lehetővé tette, amelyeket a formális intézményrendszerben csak kevéssé lehet alkalmazni, bár itt is találhatunk példát ilyenre (pl. a képzési költségek vagy a tandíj leírása a személyi jövedelemadóból).

A finanszírozási mechanizmusok átalakulása azért is érdemel figyelmet, mert általában nem egyszerűen a források elosztásának technikai kérdéseiről van szó, hanem olyan változásokról, amelyek a hatalmi és felelősségi viszonyokat is nagymértékben érintik. Így például a normatív megoldások elterjedése azzal járt, hogy korlátozta az eseti kijárások, az eseti költségvetési alkuhelyzetekben való érdekérvényesítés lehetőségeit, ugyanakkor javította azoknak a szereplőknek a pozícióját, amelyek az érdekeiket le tudják fordítani általános szabályozási megoldásokra. Tekintettel arra, hogy a normatív finanszírozás alapelveit és a konkrét normatíva összegeket a Pénzügyminisztérium által a parlament elé terjesztett éves költségvetési törvény tartalmazza, az oktatási ágazat egészének érdekérvényesítő képessége nagymértékben függővé vált attól, milyen érveket tud felsorakoztatni az egyes normatívák módosítása mellett. Mivel a policy célok megvalósításának a normatív finanszírozás egyik legfontosabb eszközévé vált, e célok realizálásának az esélye nagymértékben hozzákapcsolódott a normatív támogatásokról folyó kormányzati egyeztetésekhez és a költségvetési törvényhez benyújtott parlamenti módosító indítványokhoz (amelyek a normatív rendszer bonyolultsága miatt különleges szakértői hátteret igényelnek).

A normatív finanszírozáshoz hasonló hatása volt annak, hogy folyamatosan bővült a források pályázati úton történő elosztása. A pályázati rendszerek elterjedése, vagyis az a tény, hogy az intézmények gyakran a normál működéshez szükséges források egy részéhez is pályázati úton juthattak hozzá, átrendezte az intézmények közötti viszonyokat: azok az intézmények kerültek költségvetési tekintetben előnyösebb helyzetbe, amelyek gyorsan és rugalmasan tudták követni a pályáztatók prioritásait, és amelyek elsajátították a sikeres pályázáshoz szükséges kompetenciákat, így a professzionális projektmenedzsment bizonyos elemeit.

3.2. Irányítás és rendszerszabályozás

Az 1990 utáni magyarországi oktatáspolitika szempontjából valószínűleg az oktatási rendszer irányításának és szabályozásának a kérdései érdemlik a legtöbb figyelmet, nemcsak azért, mert az irányítási és szabályozási viszonyok alakulása a politikai folyamatok szempontjából általában mindig érdekes, hanem azért is, mert Magyarországon e téren nemzetközi összehasonlításban is figyelemre méltóan sajátos folyamatok zajlottak le. Az oktatáspolitika társadalmi-gazdasági környezetének átalakulásával foglalkozó bevezető részben már szó volt arról, hogy a piacgazdaság kiépülésével a társadalmi és gazdasági folyamatok szabályozásában a közvetlen politikai ellenőrzéssel szemben szükségszerűen a piaci jellegű regulációs mechanizmusok kerültek előtérbe. Az azonban egyáltalán nem volt szükségszerű, hogy a piaci szabályozási mechanizmusok a közszolgáltatások, ezen belül az oktatás területén is tért hódítsanak. Ennek ellenére ezt figyelhettük meg. Ennek az oktatáspolitikai folyamatok elemzése szempontjából többek között azért van jelentősége, mert minél nagyobb az egyéni és intézményi aktorok autonóm döntéseinek a szerepe, annál kisebb lehet a közvetlen politikai szereplőké, ami a szakpolitikai folyamatok elemzését is új fénybe helyezheti.

Az 1990 utáni időszakban az egyéni vagy családi fogyasztói döntések (pl. elfordulás bizonyos képzési irányoktól vagy hajlandóság a felsőoktatás növekvő költségeinek a megfizetésére), a gazdasági szervezetek fogyasztói döntései (pl. a szakképzési hozzájárulás meghatározott képzőhelyekhez telepítése), vagy a sokféle intézményi döntés (pl. bizonyos pedagógiai megközelítések választása vagy meghatározott képzési formák és tartalmak előtérbe helyezése) olyan nagymértékben alakították az oktatási rendszert, hogy ezek komoly ellensúlyt képezhettek a formális politikai döntéshozatallal és kormányzati cselekvéssel szemben. Másképp fogalmazva, az oktatási rendszerben bekövetkezett decentralizáció e szektorban alapvetően átalakította egyfelől a politika, másfelől a civil társadalom vagy polgári gazdaság kapcsolatát az utóbbiak javára.

A hazai fejlődés egyik érdekes sajátossága az, hogy ebben a változásban az ideológiai tényezők szinte alig játszottak szerepet. Sok más országgal szemben, a piaci szabályozó mechanizmusok térhódítása nem köthető a piac iránt ideológiailag elkötelezett politikai szereplők térhódításához. Noha ebben nyilván szerepe volt annak, hogy az oktatási minisztériumot két kormányzati cikluson keresztül liberális miniszterek irányították, a piaci mechanizmusok térhódítása és intézményesülése akkor is folyamatos volt, amikor nemzeti-konzervatív kormányok voltak hatalmon, és azokon a területeken is zajlott (így a szakképzési és felnőttoktatási területen), amelyeket nem a liberálisok ellenőriztek. Hogy csak egy példát mondjunk, a nemzeti-konzervatív Fidesz kormány indította el és emelte a jogi szabályozás szintjére a közoktatási minőségbiztosításnak azt a programját,_{_[54]} amely nem a közigazgatáson belüli felügyeleti funkció megerősítésétől, hanem a piaci szektorból átemelt szervezetfejlesztési technikák intézményi szintű alkalmazásától várta az oktatás minőségének a biztosítását, és amelynek a keretén belül privát tanácsadó cégek szolgáltatásainak a megvásárlását tették lehetővé az intézmények számára. Miközben az a kérdés, hogy vajon az oktatás problémáinak a megoldásában milyen szereposztás alakuljon ki a közhatalom és a piac között, számos országban a társadalmat és a szakmát megosztó legjelentősebb közpolitikai kérdés lett, Magyarországon erre a kérdésre egyedülállóan piacorientált válasz született,_{_[55]} anélkül hogy ez ideológiai viták tárgyává vált volna.

Az irányítási és szabályozási viszonyok alakulása, ahogy arra már utaltunk, eltérően zajlott az egyes alágazatokban, így a nagymértékben önkormányzati ellenőrzés alá került közoktatásban, a részben önkormányzati, részben foglalkoztatáspolitikai ellenőrzés alá kerülő szakképzésben, a továbbra is közvetlen központi állami ellenőrzés alatt működő, azonban az intézményi autonómia nagyfokú kiszélesedését megtapasztaló felsőoktatásban és a munkaerőpiachoz legközvetlenebbül kapcsolódó felnőttképzésben. A közoktatásban az állami, önkormányzati és intézményi felelősség sajátos egyensúlya és egy olyan hárompólusú erőtér jött létre, amelynek mindegyik pólusa képessé vált arra, hogy valamelyik ellen szövetkezzen a másikkal. Az 1993-ban elfogadott közoktatási törvény ezt a hárompólusú erőteret intézményesítette azáltal, hogy megerősítette és kibővítette a nyolcvanas évek közepén keletkezett, az intézményi autonómiát garantáló jogosítványokat, erős döntési jogosítványokat (pl. létesítés, költségvetés meghatározása, vezető kinevezése, alapvető intézményi dokumentumok elfogadása, eredményesség értékelése) rendelt az intézményfenntartó önkormányzatokhoz, továbbá rögzítette a miniszter közvetlen irányítói, szabályozási és fejlesztési jogköreit.

Az ugyancsak 1993-ban elfogadott szakképzési törvény a szakképzés területén nagymértékben tágította a gazdaság és a munka világának beleszólási jogait, így például tripartit döntéshozó és konzultációs struktúrákat hozott létre, illetve olyan általános szabályozó eszközöket vezetett be (pl. a képesítéseket definiáló Országos Képzési Jegyzéket), amelyek szabályozó hatálya egyformán érvényes a formális iskolarendszeren belül és az azon kívüli piaci képzési szférában, és amely így az oktatási rendszer intézményeit eleve rákényszeríti arra, hogy versenyezzenek a piaci képzési szereplőkkel. A felsőoktatás annyiban tér el a másik két alrendszertől, hogy itt az irányítási erőtérbe nem lépett be harmadik szereplő (mint amilyen a közoktatásban az önkormányzati oldal, és a szakképzésben a gazdaság és a munka világának kormányzati és piaci szereplői), így nem alakulhatott ki olyan többpólusú dinamikus erőtér tér, amely blokkolhatja is a változásokat, de kedvezhet is azoknak. Sőt, azáltal, hogy az egyetemek és a főiskolák döntő hányada az 1993-as felsőoktatási törvény elfogadását követően az oktatási tárca fenntartásába került, a szabályozási erőtér még be is szűkült. Noha a gazdaság és a munka világa képviselőinek, illetve a regionális szereplőknek a komolyabb bevonására – a felsőoktatás szakképző funkciójának és a regionális gazdasági fejlődésben játszott szerepének a hangsúlyozásával – több próbálkozás is történt, ez az erőtér alapvetően kétpólusú maradt. Tekintettel arra, hogy az 1993-as felsőoktatás törvény egyik legfontosabb eleme az intézményi önállóság megerősítése volt – azaz a történetileg kialakult, de a kommunista rezsim idején felszámolt egyetemi autonómia jogok visszaállítása –, e kétpólusú erőtérben a kormányzati cselekvés lehetőségei (beleértve ebben a reformkezdeményezésekét is) beszűkültek._{_[56]}

Az irányítási és szabályozási viszonyok tehát oly módon alakultak át, hogy az állam, illetve a központi kormányzat a közvetlen irányítási jogosítványokat lényegében minden területen elveszítette. A közoktatás és a szakképzés területén olyan új, oktatáson kívüli autonóm szereplők léptek be (önkormányzatok, gazdasági szereplők), amelyekkel kapcsolatban a kormány közvetlen igazgatási fellépése az alkotmányos berendezkedésből fakadóan eleve kizárt. A felsőoktatás területén az állam továbbra is közvetlen intézményműködtető maradt, így a másik két területhez képest sokkal inkább megmaradtak közvetlen irányítási eszközei, de az intézményi autonómia kiszélesedése itt szinte teljesen kizárja a közvetlen beavatkozást. A felnőttképzés területén az állami beavatkozás csak az akkreditáción keresztül történő fogyasztóvédelemre és a minőségkontrollra, illetve az állami támogatások igénybevétele jogszerűségének az ellenőrzésére terjedt ki. Mindezek különösen a közoktatás és a szakképzés területén arra kényszerítették a kormányt (hasonlóan a kormányzati politikát befolyásolni kívánó egyéb politikai szereplőkhöz), hogy új indirekt irányítási eszközöket hozzon létre, és ilyeneket alkalmazzon. A direkt (elsősorban operatív) irányításról az indirekt (elsősorban stratégiai) irányítás felé való elmozdulás persze nem könnyű. A vizsgált időszak oktatáspolitikájának talán legérdekesebb vonatkozása az a korábban már jelzett, csaknem évtizedes, próbálkozásokra és tévedésekre épülő tanulási folyamat, amelynek során előbb körvonalazódni, majd működni kezdtek az indirekt állami irányítás új eszközei. Az 1990-es évtized vége felé Magyarországon már egyre inkább az oktatási rendszer kormányzásáról (governance), mintsem igazgatásáról (administration) kell beszélnünk.

Fontos hangsúlyozni, hogy noha a közigazgatási-kormányzati rendszer alakulása Magyarországon különösen kedvező volt e folyamat számára, az igazgatás felől a kormányzás felé történő elmozdulás messze nem hazai sajátosság. Ez nemcsak a felelősség-megosztási és a tulajdoni viszonyok átalakulásával függ össze, hanem az oktatási rendszer növekvő komplexitásával is, így a lehetséges tanulmányi utak diverzifikálódásával, a választási lehetőségek kibővülésével, a funkcionális sokféleség erősödésével és más hasonlókkal. E folyamatokon belül külön figyelmet érdemel az egész életen át tartó tanulás felértékelődése, és az, hogy a hangsúly ezzel az állam által szervezetett ellátó rendszerről a szolgáltatásokat igénybe vevő egyénre, mint fogyasztóra helyeződik át, akinek az igényeit csak egy olyan, még inkább diverzifikálódó képzési rendszer képes kielégíteni, amelyben az ellátási funkciónak is egyre nagyobb hányadát veszik át az államtól független szereplők.

E fejlődési trendeket a vizsgált időszakban, ahogy arra már többször utaltunk, az oktatás mindegyik alrendszerében meg lehetett figyelni. Egy elemzés (Setényi, 2002) a felsőoktatás területén e folyamatot szorosan hozzákapcsolta az ellátó rendszer rendkívüli expanziójához: a hallgatói létszám csaknem megháromszorozódása másfél évtized alatt a korábbi eszközökkel – így a jogi szabályozás és a „kollegiális bürokratizmus” eszközeivel – már irányíthatatlan gépezetet hozott létre. Az egyik megoldást Magyarországon is az olyan „köztes”, a közigazgatás és az intézmények között létrejövő szervezetek (agencies) jelentették, amelyek nem részei a közigazgatásnak, de számos olyan feladatot ellátnak, amelyeket hagyományosan a közigazgatás látott el. Ahogyan arra már utaltunk, a kilencvenes évek során – más országokhoz hasonlóan – nálunk is kialakultak ilyen szervezetek. A felsőoktatás területén ilyen volt például az a Professzorok Házán belül létrejött iroda, amely a kilencvenes évek elején a felsőoktatás fejlesztését szolgáló nemzetközi támogatásokat és hiteleket kezelte._{_[57]} Ugyancsak hagyományosan közigazgatási feladatokat vettek át azok az 1993-as felsőoktatási törvénnyel létrejött testületek, mint amilyen a minőségbiztosítási feladatokkal megbízott Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) vagy a felsőoktatás-finanszírozási kérdésekkel és szakindítási engedélyekkel foglalkozó Felsőoktatási Tudományos Tanács (TTT). Ezek a részben képviseleti alapon szerveződő testületek egyúttal a felsőoktatási szféra számára részvételi lehetőséget is teremtettek. Egyfajta „köztes szervezetként” is leírható az európai oktatási programok szervezésére 1996-ban alakult, de később más fejlesztési és képzési feladatokat is vállaló Tempus Közalapítvány is, amely azon kevés intézmények közé tartozik, amelyek valamennyi alágazat (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás és felnőttképzés) számára nyújtanak szolgáltatásokat.

A közoktatás területén ugyancsak a közigazgatáson kívül működő, de irányítási jellegű funkciókat betöltő szervezetek sokaságának a kialakulását figyelhettük meg. Így például a fejlesztési feladatok egy részét a kilencvenes évek közepétől egy közalapítvány vette át._{_[58]} A pedagógusok szakmai fejlesztésével kapcsolatos feladatok ellátására a kilencvenes évek közepén egy közhasznú társaság jött létre, amely később egy sor tartalmi fejlesztéssel és minőségbiztosítással kapcsolatos feladatot is megkapott._{_[59]} A közoktatási statisztikai rendszer működtetésével, illetve az informatikai fejlesztési feladatokkal az évtizedfordulót követően ugyancsak egy közhasznú társaságot_{_[60]} bíztak meg. A közoktatási értékelési és vizsgaszervezési feladatok ellátására a kilencvenes évek végén egy speciális, a munkatársait köztisztviselőként foglalkoztató, de a közigazgatáson kívül működőként kezelt szervezet_{_[61]} jött létre.

E „köztes szervezetek” szaporodása és feladataik bővülése a vizsgált időszakban nagymértékben átrajzolta nemcsak az oktatási rendszer irányítási és szabályozási viszonyait, hanem – amint arra már utaltunk – kisebb mértékben a politikaalakítás, és döntően a politika végrehajtásának az intézményi környezetét is. Ezek működése ugyanis azt eredményezte, hogy ügyek sokasága került ki a hagyományos kormányzati-közigazgatási szférából olyan professzionális szervezetekhez, amelyek felett a politika kevésbé képes közvetlen kontrollt gyakorolni. Noha ezek kisebbik része különböző – a politikai változások idején kisebb-nagyobb mértékben átrendezett – kuratóriumok irányítása alatt működik, még ezek is sokkal kevésbé függenek a választott politikusoktól vagy a parlamenttől, mint a kormány és annak szervei. Szerepük növekedése az irányítás professzionalizálódását, a politika és a „szakma” közötti határvonalaknak az utóbbi javára történő átrendeződését, a hagyományos képviseleti és parlamenti politikaalakítás súlyának a csökkenését jelzi. A politikák végrehajtását tekintve a „köztes intézmények” létrejötte és megerősödése azt is jelentette, hogy a végrehajtó apparátus egyre inkább függővé vált egy sor olyan professzionális szervezettől, amelyek adott esetben képesek arra, hogy a kormány politikáját sajátos szakmai vagy szervezeti érdekeknek megfelelően értelmezzék, azt adott esetben a megvalósulást segítő elemekkel kreatív módon gazdagítsák, vagy éppen obstruálják.

Az oktatásügyi igazgatás természetesen nem függetleníthető a közigazgatás egészétől, így a közigazgatás reformjától. Az a közigazgatási és közfinanszírozási környezet, amelybe a kilencvenes évtized elején – más közszolgáltatásokkal együtt – az oktatási rendszer igazgatása és finanszírozása beépült, a későbbiekben alig változott. A közigazgatás reformjára, így a kistérségi és regionális funkciók megerősítésére, a közös feladatellátás megteremtésére, és a megfelelő igazgatási méretek kialakítására – bár ennek szükségességét az érintett szereplők többsége felismerte – a vizsgált időszakban nem, vagy csak alig, kétharmados parlamenti többséget nem igénylő kérdésekben került sor. Bizonyos, az oktatási ágazat szempontjából is fontos változások történtek ugyan (ilyen például az önálló területfejlesztési intézményrendszer létrehozása_{_[62]}, a társulásokat támogató jogi környezet megteremtése_{_[63]} vagy a kistérségi együttműködés intenzív kormányzati támogatása_{_[64]}), ezek azonban a rendszer alapjait nem érintették. Az oktatási ágazaton belül elsősorban a közoktatásban került sor olyan próbálkozásokra, hogy az ágazati törvényekkel vagy egyéb ágazati intézkedésekkel módosítsák az önkormányzati közigazgatással kialakult erőteret, de ezek vagy nem vezettek sikerre, vagy a hatásuk korlátozott maradt.

Az egyik első ilyen próbálkozás az 1993-as közoktatási törvény megalkotásával történt, amikor az oktatási tárca, mint korábban említettük, a pénzügyi adminisztráció egy részének támogatásával kísérletet tett arra, hogy a közoktatásban közvetlen állami bérfinanszírozásra térjenek át, azaz a bérek fedezetét kiemeljék az egységes önkormányzati költségvetésből. Ez nyilván igazgatási változásokkal is járt volna, hiszen ezzel egy sor, a tanári munkaerő foglalkoztatásával kapcsolatos feladat kerülhetett volna központi kormányzati hatáskörbe. Ugyanilyen – az előzőtől nem független – próbálkozás volt e törvény megalkotása során az ún. Tankerületi Oktatási Központok (TOK) megalapítása, amelyeket eredetileg a szaktárca hagyományos tanügyigazgatási feladatokkal akart felruházni, de végül, mivel az ilyen jellegű feladatokat az önkormányzatoktól nem lehetett elvonni, kizárólag fejlesztési feladataik lettek. Érdemes megjegyezni, hogy az oktatási tárcát ellenőrző nemzeti-konzervatív pártok az Antall kormány idején ezeket az 1945 előtti tanügy-igazgatási struktúrákat visszaidéző szervezeteket szerették volna felhasználni a közoktatás feletti állami ellenőrzés visszaállítására, és ezzel egy nemzeti szellemű tanügyi fordulat megteremtésére. Az 1994-es kormányváltást követően a hatalmat átvevő szocialista-liberális koalíció sürgős intézkedéssel, a közoktatási törvény átfogó korrekcióját megelőzően egy ún. törvényhozási „kiscsomaggal” felszámolta ezeket a szervezeteket. A szocialista-liberális és a nemzeti-konzervatív erők között a közoktatás területén az egyik legszembeötlőbb szembenállás éppen a központi kormányhoz kötődő dekoncentrált igazgatási szervek kérdésében volt. Figyelemre méltó, hogy 1998 után az oktatási tárcát megszerző Fidesz újra létrehozott a központi közigazgatáshoz kötődő, regionális egységekkel rendelkező szervezeteket (ezek az OKÉV regionális irodái), azonban ezeknek olyan szakmai feladatokat adott, amelyekkel nem az önkormányzatoktól próbáltak hatásköröket elvonni, hanem egy új, az állami irányítás egyik legfontosabb és egyre jobban felértékelődő eszközének, az értékelésnek biztosítottak megfelelő szervezeti hátteret (e szervezetet a 2002-ben újra hatalomra kerülő szocialista-liberális koalíció lényegében érintetlenül megőrizte).

A közoktatási terület sajátos, az 1990 után kialakult önkormányzati struktúrában kielégítetlen irányítási igényeit szolgálta a közoktatási törvény 1996-os módosításával létrehozott ágazati tervezési rendszer, amely a kor szakpolitikája történetének egyik kiemelten fontos és érdekes eleme. 1990 után az önkormányzatok iskolalétesítési vagy megszüntetési jogosítványait lényegében semmi nem korlátozta (a normatív finanszírozási rendszerben automatikusan hozzájutottak az iskolafenntartáshoz szükséges állami támogatáshoz, akkor is, ha ott nyitottak iskolákat, ahol az állam ezt nem szívesen támogatta volna), és e területen semmiféle állami koordináció nem működött. A helyi iskolalétesítési vagy megszüntetési döntések mögött nem volt semmilyen ágazati fejlesztési koncepció vagy ilyenre épülő hálózattervezési rendszer, ami komoly pazarlással fenyegetett. A közoktatási politika legtöbb szereplője egyetértett abban, hogy a helyzet tarthatatlan, és hogy szükség van a fejlesztések ágazati tervezésére. A közoktatási törvény 1996-os módosítása idején három alternatív megoldás merült fel: az egyik a megyei önkormányzatokat, mint létező területi közigazgatási szerveket bízta volna meg ezzel a feladattal, a másik a megyei önkormányzatoktól független, önálló ágazati tervezési mechanizmust hozott volna létre, közvetlenül az oktatási tárca ellenőrzése alatt. Végül a harmadik az ekkor elfogadott területfejlesztési törvénnyel létrejövő új területfejlesztési intézményrendszerre bízta volna a közoktatási hálózatfejlesztéssel kapcsolatos tervezési és forráselosztási feladatokat. Végül is, noha az oktatási tárcát ekkor ellenőrző liberális párton belül a megyei közigazgatással szemben erős ellenszenv uralkodott, az első megoldást választották, azzal, hogy a megyei közigazgatást kötelezték arra, hogy a megye területén lévő önkormányzatokat – egyéb szereplőkkel együtt – egyenrangú partnerként vonja be a tervezési folyamatba. Az ily módon elkészült tervek követését az érintett önkormányzatok számára természetesen nem lehetett kötelezővé tenni, de létre lehetett hozni olyan eszközöket, amelyekkel a viselkedésüket befolyásolni lehetett. Ilyenek lettek például az 1996-os törvénymódosítással létrehozott Megyei Közoktatási Közalapítványok, amelyekbe később a központi költségvetés meghatározott feltételekkel forrásokat helyezhetett, és amelyek az önkormányzatoknak adott támogatásokat függővé tehették attól, hogy azok követik-e a megyei terveket. Az ágazatnak ily módon sikerült létrehoznia egy, az önkormányzati struktúrába beilleszthető, sajátos tervezési és forrásleosztási rendszert, ennek a súlya azonban korlátozott maradt, mivel az iskolafejlesztésre fordítható források döntő hányada a későbbiekben is a területfejlesztés általános rendszerén keresztül, mind az ágazati, mind az önkormányzati kereteken kívül lett elosztva._{_[65]}

A vizsgált időszak egyik legfontosabb, közvetlen politikai dimenzióval bíró irányítási kérdése az intézményi autonómiával függött össze. A közoktatás területén e tekintetben már a politikai rendszerváltás előtt, a nyolcvanas évek második felében olyan, a közép-kelet európai régióban egyedülálló és meglepő folyamatok zajlottak le, amelyekre tulajdonképpen mindmáig nincs általánosan elfogadott magyarázat. Legvalószínűbbnek az tűnik, hogy az oktatási tárca, kihasználva a politikai rendszer már érezhető fellazulását, a korábban lezajlott közigazgatási decentralizáció nyomán egyre nagyobb befolyással rendelkező helyi közigazgatási hatóságok (tanácsok) hatalmát szerette volna ellensúlyozni azzal, hogy az intézmények önállóságát próbálta erősíteni, ami mögött erősebb lehetett az ágazati, mint az intézményi autonómiára való törekvés._{_[66]} Az 1985-ben elfogadott oktatási törvény – évszázados jogi szemlélettel szakítva – azt fogalmazta meg, hogy a közoktatás intézményei megtehetnek mindent, amit a jog nem tilt. Emellett radikálisan szétválasztotta a közigazgatási felügyeletet és a szakmai ellenőrzés-támogatás rendszerét, és az iskolaigazgatók kinevezése tekintetében titkos szavazáson alapuló vétójogot adott a tantestületeknek (ami 1991-ig hatályban volt). Az iskolai önállóságot a politikai rendszerváltást követően minden közoktatási törvényalkotás támogatta, a tantestületek 1990 előtt megszerzett jogait (az igazgatójelöltekről történő titkos szavazást leszámítva) később sem nyirbálták meg, és a közigazgatás felügyeleti jogait a szakmai kérdéseket tekintve nem állították vissza. A magyar közoktatás nemzetközi összehasonlításban a kilencvenes évek közepén az egyik leginkább decentralizált rendszernek számított (lásd 6. ábra), amelyben az állam, az önkormányzatok és intézmények alkotta hárompólusú erőtérben – amint korábban már említettük – olyan egyensúly jött létre, ahol az intézményi jogosítványok is viszonylag erősek maradtak.

6. ábra
A különböző irányítási szinteken meghozott döntések aránya az alsó középfokú oktatásban néhány OECD-országban, 1996 (%)

Forrás: OECD, 1998a

Megjegyzés: Az elemzésnél figyelembe vett döntési területek: (1) tanításszervezés, (2) személyzeti döntések, (3) tervezés és struktúrák, (4) források.

A felsőoktatásban az intézményi önállóság erősítésére való törekvés szintén jelen volt már az 1985-ös törvényben. Az oktatási tárca viselkedését e kérdésben itt is befolyásolhatta az, hogy ekkor ez még a felsőoktatási szféra jelentős hányadában nem a vele, hanem a többi szaktárcával szembeni önállóságot jelentette. A rendszerváltás a felsőoktatás területén elemi erővel hozta elő a felsőoktatási-akadémiai szférának a politikai ellenőrzés alól való felszabadítása igényét, és az egyetemi autonómia helyreállítása ténylegesen is az 1993-as felsőoktatási törvény legfontosabb, leggyakrabban emlegetett elemévé vált. Érdemes azonban ezzel kapcsolatban hangsúlyozni, hogy a legtöbb modern állam felsőoktatási rendszereiben ekkor már évek óta olyan folyamatokat lehetett megfigyelni, amelyek inkább a történeti szerzett jogokon alapuló autonómiának a korlátozását, mintsem tágítását jelentették, olyan okokból, mint a hatékony gazdálkodás kikényszerítése, a szolgáltatás minőségének a javítása és a gazdaság igényeinek jobb követése. A kilencvenes évek közepétől az intézményi autonómia a tulajdon kérdésével is összekapcsolódott, ami az autonómiához ragaszkodó, de az állami gondoskodásról lemondani nem akaró, és a tulajdonosi jogokkal járó felelősséget nem szívesen vállaló egyetemi-tudományos közösség ambivalens reagálását váltotta ki. Ez megfigyelhető volt például abban, ahogy e közösség az önálló tulajdon megteremtését (előbb közalapítványi, később közhasznú társasági formában) támogató reformprogramokra, így a felsőoktatás fejlesztéséről szóló 1995. évi országgyűlési határozatra_{_[67]}, majd – mint már hangsúlyoztuk – még inkább a 2002 utáni kormányzati reformjavaslatok_{_[68]} ilyen elemeire reagált.

Az intézményi autonómia erősítésének az igénye a szakképzés területén is megjelent már a nyolcvanas években, elsősorban a képzési output tervezhetőségének a gazdasági igények változása miatti romlása nyomán. Itt született meg az „adaptív szakképzési modell” gondolata (Benedek, 1992), ami lényegében azt jelentette, hogy a képzés outputjának és a gazdaság igényeinek az összehangolását a képzési tartalmak és létszámok központi tervezése helyett az intézményi szintű adaptáció útján kell elérni. Amikor a kilencvenes évek elején nemzetközi hitelek és támogatások igénybe vételével elkezdődött a magyar szakképzési rendszer modernizálása – a nemzetközi donorszervezetek teljes egyetértésével, és a régió összes többi országához hasonlóan –, nem a központi programfejlesztés vagy hálózatfejlesztés, hanem az innovatív intézmények által kidolgozott megoldások felkarolása jelentette a fejlesztési stratégia pillérét.

Az intézményi önállóság megerősödését a hazai elemzők egy része (lásd pl. Sáska, 2003) a tanári szakma sikeres autonómiatörekvéseihez, illetve ideológiai folyamatokhoz (a szocialista ideológiai önigazgatásos vonalának térhódításához) kapcsolja. Ennél fontosabbnak tűnnek azonban az olyan strukturális hatások, amelyek részben az ágazatok közötti és közigazgatási szintekhez köthető korábban idézett, természetes hatalmi rivalizáláshoz köthetőek, vagy egyszerűen ahhoz, hogy az oktatási rendszer a mennyiségi növekedés és a társadalmi-gazdasági igények diverzifikálódása miatt egyre kevésbé volt a korábbi eszközökkel centrálisan irányítható. Noha a különböző politikai erők között a centralizáció-decentralizáció szempontjából komoly viták voltak, bármelyik oldal volt is hatalmon, e dimenzióban drámai változások a kilencvenes évek első időszakát követően nem történtek. Azok a jogosítványok, amelyek az intézményi autonómia és felelősség jellegzetes indikátorai (pl. a saját programalkotási és belső szabályozási felelősség, a közigazgatással szemben az intézmény szolgáltatásait igénybe vevőkkel szembeni függés, gazdálkodási és munkáltatói felelősség) minden kormány alatt bővültek.

A programalkotási és belső szabályozási felelősség megjelenése és erősödése mind a közoktatásban, mind a felsőoktatásban már a rendszerváltást megelőző időszakban érzékelhető volt, de a nagy előrelépést e területen az 1993-as ágazati törvények, majd – a szakképzés és a felsőoktatás területén – az olyan nemzetközi fejlesztési programokba való bekapcsolódás jelentette, amelyekben a támogatást nyújtó fél kikötötte a saját intézményi stratégia meglétét és a felelősségek belső szervezeti szabályozásának átláthatóságát. A közoktatás területén az 1993-as törvény előírta a „pedagógiai programnak” mint olyan stratégiai dokumentumnak a megalkotását, amelyet az intézmény tulajdonosa formálisan jóvá kell, hogy hagyjon. A sorozatos törvénymódosítások során e dokumentum súlya és tartalma folyamatosan gazdagodott, illetve egyéb stratégiai dokumentumok megalkotása is kötelezővé vált_{_[69]}. A felsőoktatás területén e folyamatot nagymértékben erősítette a nemzetközi támogatási programok által közvetített modern nyugati szervezeti és menedzsment kultúra beszűrődése. Mivel a támogatás elnyerésének – így például a világbanki hitelekből származó pénzek esetében – vagy az Európai Unió oktatási programjaiba való bekapcsolódásnak általában feltétele volt intézményi fejlesztési tervek és egyéb stratégiai dokumentumok kidolgozása és formális elfogadása, ezek itt is általánossá váltak.

Az intézményi önállóság és felelősség megerősödése érthető módon előtérbe hozta az intézményeken belüli hatalommegosztás kérdését is. Az egyik legjellemzőbb kérdés minden alágazatban az volt, hogyan osszák meg a felelősséget és a hatalmat az intézményben foglalkoztatott szakalkalmazottak (pedagógusok és oktatók), a menedzsment és az intézményi döntéshozó vagy konzultatív testületekbe behozott külső szereplők, vagy az intézmény szolgáltatásait igénybe vevők (diákok, szülők, munkáltatók, helyi közösségek stb.) között. A kormányzati politika jellemző trendje – számos más országhoz hasonlóan – a két utóbbi csoport befolyásának a növelésére való törekvés volt. A menedzsment professzionalizálása és, ami ezzel együtt jár, a pedagógiai vagy tudományos szakmaisággal szembeni megerősítése különösen nagy hangsúlyt kapott a felsőoktatásban, ahol e kormányzati politika – mint láttuk – az akadémiai közösség erős ellenállásába ütközött. Azok az intézménymenedzsmenttel, tulajdonnal és intézményi gazdálkodással kapcsolatos kormányzati fejlesztési törekvések, amelyek legújabban például a 2004-ben közzétett ágazati fejlesztési program kiemelt céljai között fogalmazódtak meg különösen erőteljesen_{_[70]}, lényegében az egész vizsgált időszakot végigkísérték. Az intézményi menedzsment fejlesztése a közoktatásban is nagy hangsúlyt kapott, ahol a kilencvenes évek elejétől olyan fejlesztési programok folytak, amelyek eredményeképpen az évtized végén a gyakorló iskolaigazgatók jelentős hányada már egyetemi szintű vezetőképzési programokban szerzett diplomával rendelkezett.

Az intézményi vezetésbe bevont külső szereplők súlyának az erősítése szintén általános kormányzati törekvés volt. Az 1993-as közoktatási törvény minden iskolát kötelezett arra, hogy az iskolahasználók részvételével működő testületeket (iskolaszékek) hozzon létre. E testületek kötelezőségét a közoktatási törvény 1996-os módosítása során ugyan megszüntették, de a jogaikat ezt követően is folyamatosan bővítették. A 2000-ben elindított közoktatási minőségfejlesztő program egyik jelszava a „partnerközpontúság” lett, majd az e programba bekapcsolódó több száz intézményben kifejezetten a partnerek vagy „kliensek” felé történő nyitást erősítő, részben az üzleti világból importált módszerekre épülő szervezetfejlesztést hajtottak végre. A regionális gazdaság szereplőinek az intézményi irányító és konzultatív testületekbe való bevonása minden felsőoktatási reformkoncepciónak fontos eleme volt, és a felsőoktatási törvényalkotások során folyamatosan gondoskodtak ennek intézményesítéséről és további megerősítéséről. A törvényi szabályozás például a felsőoktatási intézmények számára előírta olyan „Társadalmi Tanács” működtetését, amely a társadalmi-gazdasági szféra képviselőiből és külső szakemberekből áll, és amely az oktatás és kutatás egészét érintő kiterjedt véleményezési jogokkal rendelkezik. A szakképzés területén – legyen szó akár középfokú, akár felsőfokú, illetve akár a formális iskolarendszerben, akár azon kívül folyó képzésről – a külső szereplők bevonása hagyományosan természetesnek tekinthető. A 2001-ben elfogadott felnőttképzési törvény, illetve különösen a – leggyakrabban magániskolaként működő – felnőtt-képző intézmények állami akkreditációját szabályozó kormányrendelet_{_[71]} e területen is szabályozta az intézményi szintű ún. szakmai testületek működését, amelyekbe kötelező külső tagok bevonása.

Noha a piaci mechanizmusok, a decentralizáció és az intézményi autonómia a magyar oktatási rendszer 1990 után kialakult irányítási és kormányzási modelljének alapvető jellemzői, félreértenénk e modellt, ha csak ezeket látnánk. Korábban, a közoktatással kapcsolatban már hangsúlyoztuk, hogy a kilencvenes évek közepén elkezdődött azoknak az új eszközöknek a kiépítése, amelyek a decentralizált irányítási környezetben lehetővé teszik az aktív állami beavatkozást. Noha ez a politikai retorikában jóval kisebb súlyt kapott, ezeknek az eszközöknek a folyamatos építése és erősítése a vizsgált időszakban legalább annyira jellemző volt az ágazati irányításra, mint a decentralizáció. A közoktatás területén az eredményesebb állami beavatkozást támogató eszközöknek óriási gazdagsága jött létre a vizsgált időszakban._{_[72]} A felsőoktatás területén a vizsgált időszak második felében, a legtöbb fejlett országhoz hasonlóan, Magyarországon is az intézményi autonómia keretek közé szorítása vált a kormányzati politika egyik legfontosabb törekvésévé, részben minőségi és hatékonysági célok érvényesítése, részben a felsőoktatási szférának a gazdaság igényei felé történő erőteljesebb terelése érdekében. A 2001-ben elfogadott felnőttképzési törvény is, mint láttuk, legalább annyira az erőteljesebb állami kontrollt, mint a piac építését szolgálta. Érdemes hangsúlyozni: a decentralizáció és a piacosítás csak látszólag van ellentmondásban az állami cselekvés megerősödésével. Eredményes piacszerű működés és decentralizált problémakezelés csak erős állami szabályozás mellett lehetséges, mint ahogy ezek működésének az is feltétele, hogy a piac kudarcai és a decentralizált megoldások sikertelensége esetén mód legyen hatékony állami cselekvésre.

Az oktatási rendszer irányításának és szabályozásának azok a mechanizmusai, amelyek a vizsgált időszakban létrejöttek és működni kezdtek, várhatóan a jövőben is tovább fognak alakulni. E mechanizmusokat a rendszer komplexitásának robbanásszerű növekedése, a rendszert befolyásolni kívánó és arra képes szereplők számának ugrásszerű növekedése, a közöttük zajló interakciók sokféleségének nagymértékű gazdagodása és a folyamatos változással és átalakulással együtt járó nyitottság és bizonytalanság határozta meg. Ilyen feltételek között a jog egyre kevésbé tudja betölteni azt a szabályozó szerepet, amelyet korábban játszott, amit többek között az mutat, hogy gyakorivá vált a jogi normák és valóságos viszonyok egymástól való elszakadása, és a helyi szereplők „jogszerűtlen” viselkedése. A komplexitás és nyitottság miatt a változások bevezetésének az időtartama hosszabb lett, és elkerülhetetlenül jellemzőjévé vált a kísérletezés, a többszörös visszacsatolási ciklusokra és intenzív kommunikációra épülő rendszerszerű tanulás._{_[73]}

3.3. Az oktatás tartalma

Az oktatáspolitika egyik fontos, sokak szerint a legfontosabb feladata az oktatás tartalmának meghatározása vagy befolyásolása. A vizsgált időszakban ezen a területen kétféle folyamat érdemelt figyelmet: az egyik maguknak a korábbi tartalmaknak az elavulása és irrelevánssá válása, illetve ezek kicserélődése, a másik azoknak a szabályozási mechanizmusoknak az átalakulása, amelyeken keresztül a társadalom és a kormányzat e tartalmakat meghatározza.

Az oktatás tartalmával és a tartalom meghatározásának a módjával kapcsolatos viták az egész vizsgált időszakban az oktatáspolitikai vitáknak az egyik legfontosabb terepét alkották. A közoktatásban Magyarországon a rendszerváltást megelőzően a hetvenes években zajlott le utoljára átfogó tantervi reform, amit a nyolcvanas években kisebb-nagyobb korrekciók követtek. Az 1985-ös oktatási törvényt megelőzően egy-két kísérletet leszámítva részletes és egységes szabályozás volt érvényben, azaz minden iskolában ugyanazt a tartalmat tanították. 1985 után megnyílt annak a lehetősége, hogy az iskolák ún. „egyedi megoldásokat” alkalmazzanak, amelyek száma a kilencvenes évek elejére olyan nagy lett, hogy a központi tanterveket már nem lehetett általánosan szabályozónak tekinteni. A helyzetnek megfelelő szabályozási kereteket az 1993-as közoktatási törvény teremtette meg, amely létrehozta az ún. „kétszintű szabályozás” rendszerét. Ennek lényege az, hogy az állam csak az általános kereteket rögzíti, de azt, hogy a tanítást konkrétan hogyan szervezik meg, minden iskolának egy saját maga által kidolgozott helyi tantervben kell meghatároznia. A kilencvenes évtized egyik legtöbb vitával és konfliktussal kísért folyamata ennek az új rendszernek a kialakítása volt. A viták középpontjában elsősorban az a kérdés állt, hogy milyen terjedelmű és részletességű legyen a központi szabályozás, és mekkora önállóságot kapjanak az egyes iskolák saját programjuk kialakításában. Tekintettel arra, hogy e kérdésben az egymást több alkalommal váltó konzervatív és a szocialista-liberális kormányok elképzelései között meglehetősen nagy eltérés volt, a tartalmi szabályozás politikáját egyfajta ingamozgás jellemezte, és a stabilizálódás meglehetősen hosszú időt vett igénybe._{_[74]}

Az új Nemzeti alaptanterv kidolgozásának a kezdetén, ami még a rendszerváltást megelőző időszakra megy vissza, egy olyan koncepció volt domináns, amely viszonylag nagy önállóságot biztosított volna az iskoláknak. E koncepció a központi követelményeket életkori szakaszokhoz kívánta kötni, függetlenítve azokat a létező iskolatípusoktól. E koncepciót az 1994-ig hivatalban lévő konzervatív kormány idején visszaszorították, és olyan irányba próbálták eltolni, hogy az egyes iskolatípusokhoz köthető részletes központi szabályozás maradjon életben. Az 1994-es kormányváltás után visszatértek az eredeti koncepcióhoz, és 1995-ben egy ennek megfelelő Nemzeti alaptantervet vezettek be. Ennek az implementációja zajlott akkor, amikor bekövetkezett az 1998-as kormányváltás. Az ekkor hivatalba lépő kormány megváltoztatta a szabályozás rendszerét, és – az addig lezajlott változások átfogó elemzése nyomán, továbbá anélkül hogy a Nemzeti alaptantervet kiiktatta volna – visszatért az egyes iskolatípusokhoz köthető részletes központi szabályozás koncepciójához. Ennek megfelelően új központi tantervi dokumentumokat, ún. kerettanterveket hoztak létre és vezettek be, ugyanakkor ezek jóval nagyobb helyi mozgásteret hagytak, mint a korábbi részletes központi tantervek. A 2002-es kormányváltás után ezeket az új dokumentumokat nem vonták vissza, de megszüntették kötelező jellegüket.

A kilencvenes évek végére már minden iskola rendelkezett olyan saját helyi tantervvel, amelyek kisebb vagy nagyobb mértékben megfeleltek a változó központi előírásoknak. Az iskolák kisebb hányada saját maga által kidolgozott vagy saját maga által komolyabb mértékben adaptált helyi tantervet kezdett el követni, nagyobb hányaduk egyszerűen átvette a központilag kidolgozott vagy ajánlott mintákat, illetve kisebb mértékben adaptálta azokat. A kitágult iskolai önállóság egyfelől innovatív megoldások sokaságát termelte ki, másfelől nagymértékben megnehezítette a minőség biztosítását. Ez utóbbinak nagy szerepe volt abban, hogy az intézményi szintű minőségbiztosítás kérdése az évtized végére a közoktatásban az egyik legnagyobb figyelmet kiváltó közpolitikai kérdéssé vált Magyarországon.

A tantervi változásokkal azonos súlyú, sokak szerint ezeknél is nagyobb hatása volt a sokszereplős tankönyvpiac kialakulásának. A piaci alapon szerveződő ellátás – ahogy arra már utaltunk – a kilencvenes évek első felében, viszonylag gyorsan és a vártnál kevesebb megrázkódtatás mellett vette át a korábbi állami ellátás szerepét, széles és gazdag, minőségében azonban egyenetlen kínálatot teremtve. Az évtized második felében már több mint 100 kiadó jelentetett meg tankönyveket vagy tankönyvként használható kiadványokat, igaz a piac csaknem 50%-át az akkor még az állami tulajdonban lévő Nemzeti Tankönyvkiadó uralta (Halász-Lannert, 1998). Az évtized során kialakultak a piaci alapon történő tankönyvellátási rendszer olyan elemei, mint a tankönyvek állami akkreditálása, a tankönyv-finanszírozás új rendszere, vagy a tankönyvpiaci folyamatok törvényi szintű állami szabályozása.

A tartalmi szabályozás rendszerének egyik legnagyobb horderejű változása a vizsgált időszakban a középiskolai záróvizsgához, az érettségihez kötődött. Az érettségi rendszer reformja, amelynek legfontosabb céljai a standardizálás, a több – közép- és emelt – szinten történő vizsgázás lehetőségének a megteremtése, és a felsőoktatásba való bejutás újfajta szabályozása voltak, az 1994-es kormányváltást követően kezdődött el. Egy hosszú, a Nemzeti alaptantervet kísérőkhöz hasonló vitákkal színezett folyamat végén, 2005-ben került sor az új érettségi bevezetésére. A bonyolult és az oktatásigazgatás számára óriási logisztikai kihívást jelentő új rendszer bevezetését sokféle nehézség kísérte, sőt az érettségi tételek kiszivárgása miatt 2005 nyarán súlyos oktatáspolitikai válság is kialakult.

Mindeközben természetesen a tantervi követelmények és a tanított műveltség tartalma is változott. Olyan új tartalmak jelentek meg, mint például az informatika, a környezeti nevelés, a médiaismeretek vagy az Európai Unióhoz kapcsolódó tudás. Megváltozott a létező tartalmak súlya is, így például az ezzel kapcsolatos társadalmi igényekkel összefüggésben folyamatosan nőtt az idegen nyelvek tanításának a jelentősége. Kísérletek történtek a kötelező tananyag terjedelmének a csökkentésére is.

Több más országhoz hasonlóan, az oktatás tartalmával és a tanítás iskolai megszervezésével kapcsolatos legnagyobb, politikai mozgásokat is eredményező kihívást Magyarországon is a hagyományos tartalmaknak az a megkérdőjelezése jelentette, amit sokan az egész életen át tartó tanulás paradigmájának az előtérbe kerüléséhez kötnek. E paradigmában, amely – részben az OECD-hez és az Európai Unióhoz történt csatlakozásunk hatására – a kilencvenes évek közepétől egyre erőteljesebben érvényesült a hazai oktatáspolitikai gondolkodásban is, az iskolai tanulás célja elsősorban nem az előre rögzített műveltségi anyag átadása, hanem a társadalmi és munkaerő-piaci beilleszkedést segítő, és az egész életen át tartó tanulásra alkalmassá tévő képességeknek vagy kompetenciáknak a kialakítása. E felfogás, és a hagyományos műveltségi tartalmak közvetítésére koncentráló oktatással való elégedetlenség megerősödésének óriási lökést adott az OECD által végzett PISA vizsgálat eredményeinek a közzététele._{_[75]}

A PISA vizsgálatnak fontos szerepe volt abban, hogy a 2000-es évek elejétől kezdve egyre inkább előtérbe került a képességfejlesztő vagy kompetencia-alapú oktatás, amelyben a megtanítani kívánt tartalmakról vagy a műveltségről a tanulókban kifejlődő komplex képességekre vagy kompetenciákra helyeződik a hangsúly. Ennek egyik látványos megnyilvánulása volt a 2001-ben elindított ún. országos kompetenciamérés, amelynek tesztjei – a PISA vizsgálathoz hasonlóan – alapvetően nem a tantervi követelmények teljesítését mérik, hanem azt, hogy a diákok mennyire képesek a valós életből vett összetett problémákat és helyzeteket megoldani, és amely lehetővé tette, hogy minden egyes iskola visszajelzést kapjon arról, mennyire eredményes az alapvető kompetenciák fejlesztésében (Vári, 2001). E kezdeményezés jelentőségét és súlyát mutatja, hogy 2004 végén – a 2005. évi költségvetésről szóló törvény elfogadása során – a közoktatási törvényt úgy módosították, hogy e mérés minden évben kötelező állami feladatként jelenjen meg, és a mérésbe bekerülő évfolyamok köre is bővült. A kompetencia-alapú oktatás elterjedésére irányuló törekvések közül a másik említést érdemlő a 2004 és 2006 közötti időszakra vonatkozó Nemzeti Fejlesztési Terv Humán Erőforrás Fejlesztési Programjának a keretei között elindult programcsomag-fejlesztés. Ez – uniós források felhasználásával – olyan tantervi programcsomagok fejlesztését jelenti, amelyek meghatározott, az Európai Bizottsággal egyeztetett kulcskompetenciák fejlesztését szolgálják.

A képzés tartalmának és e tartalom szabályozásának az átalakulása természetesen nemcsak az általános, hanem a szakmai képzést is jellemezte. A gazdasági igények nyomása alatt a változások itt hamarabb elkezdődtek, mint az általános képzésben, és a változásokat e területen nagymértékben elősegítette két sajátos körülmény. Az egyik az, hogy a szakképzésért való felelősség, mint láttuk, 1990-ben elkerült az Oktatási Minisztériumtól, így a fejlesztés itt egészen más erőtérben folyhatott (részben mentesülve az oktatási szférában nem ritka ideológiai természetű vitáktól, részben befolyásolva a gazdaságot képviselő új szereplők által). A másik, nem kevésbé jelentős körülmény az volt, hogy 1990 után a szakképzés tartalmi és szerkezeti modernizálásához Magyarország nagy összegű Világbank kölcsönt vehetett igénybe, és ebből finanszírozhatta a fejlesztéseket. A fejlesztésben e szférában is jelentős szerepe volt az intézményi szintű kezdeményezéseknek, ugyanakkor itt gyorsabban és hamarabb kialakulhattak azok a modern általános szabályozási keretek, amelyekbe a helyi fejlesztések beilleszthetőek lettek. A szakképzés területén a kilencvenes évek végére a szakmákat és az ezek gyakorlásához szükséges alapvető képzési követelményeket meghatározó Országos Képzési Jegyzék lett a legfontosabb tartalmi szabályozó eszköz.

A felsőoktatás területén részben az intézményi autonómia megteremtése, részben a nemzetközi együttműködési programokba való intenzív bekapcsolódás vált a tartalmi változások motorjává. Az előbbi lehetővé tette, hogy az intézmények és oktatóik saját igényeiknek vagy a tudomány igényeinek megfelelően alakíthassák a képzési programok tartalmát, akár el is szakadva a közvetlen „megrendelői” igényektől. Az utóbbi – mindenekelőtt az Európai Unió mobilitást és nemzetközi hálózatokban történő közös tartalomfejlesztést támogató Tempus programja – azt tette lehetővé, hogy gyorsan beáramoljanak a tudománynak és a technológiának azok a legfrissebb elemei, amelyektől a szocializmus időszakában az egyetemi-tudományos közösség jelentős hányada el volt zárva. A képzési tartalmak meghatározásában az intézményi és oktatói önállóságnak ugyanakkor a felsőoktatás területén is hamar kereteket szabtak olyan, az állam által újonnan létrehozott szabályozási és ellenőrzési mechanizmusokkal, amelyek közvetíthették részben a minőségért, részben a képzési tartalmak relevanciájáért való állami felelősséget. Ilyen a képzési követelmények kormányrendeletekben történő meghatározása, és ilyen a felsőoktatási akkreditáció rendszere (Magyar Akkreditációs Bizottság, 2003), amely nemcsak intézményekre terjed ki, hanem az oktatási programokra is.

3.4. Strukturális problémák

Az oktatási rendszerre irányuló kormányzati politika egyik különösen fontos célja a rendszer szerkezetének, azaz a vertikálisan egymásra épülő és horizontálisan egymáshoz kapcsolódó programok és intézménytípusok kapcsolatrendszerének az alakítása, és ezzel a tanulóknak a rendszerbe való belépését, rajta történő áthaladását és kilépését szabályozó legfontosabb eszköznek a működtetése. E mögött az első pillantásra erősen szakmainak vagy technikainak tűnő problématömeg mögött valójában olyan súlyos politikai kérdések húzódnak meg, mint például az elitbe való bejutás szabályozása, a társadalmi egyenlőtlenségek kezelése, az egyes alrendszerek és az ezekhez kötődő érdekcsoportok küzdelme a szűkös erőforrásokért vagy a rendszerből kilépőket munkaerőként foglalkoztató gazdaság mentesítése a munkaerőképzés költségei alól. Az 1990 utáni csaknem másfél évtizedben a kormányzati oktatáspolitikának számos strukturális problémát kellett kezelnie, illetve az oktatáspolitikát befolyásoló érdekcsoportok az oktatási rendszer számos pontján próbáltak strukturális változásokat megvalósítani, vagy éppen ilyen próbálkozásokat meghiúsítani. A terjedelmi korlátok itt sem engedik meg e folyamat teljes körű áttekintését, legfeljebb egy-egy, az egyes alrendszerekre jellemző jellegzetes példát idézhetünk fel.

Mindenekelőtt azt fontos hangsúlyozni, hogy a strukturális feszültségek vagy strukturális változások mögött nem csak politikai, hanem társadalmi és szervezeti folyamatok is meghúzódnak. Így különösen fontos szerepe van a demográfiai változásoknak, amelyek abban az esetben is generálhatnak strukturális változásokat, ha ezeket egyébként a politikai aréna egyik szereplője sem akarja. Korábban láttuk, hogy a közép és a felsőfokú oktatásban éppen a vizsgált időszakban haladt keresztül egy rendkívüli méretű demográfiai hullám, amelynek nyomán mindkét alrendszernek először a keresletnek (azaz a belépni szándékozók számának) a nagymértékű növekedésével kellett szembenéznie, majd a kereslet visszaesésével. Ez természetesen nagymértékben befolyásolta az oktatási rendszer szereplőinek a viselkedését is: a kereslet növekedése a belépni szándékozók között eredményezett versenyt, a csökkenése pedig a szolgáltatók között.

Az alap- és alsó középfokú oktatás (általános iskolák) területén már a kilencvenes évek elején óriási verseny bontakozott ki, ugyanakkor a középfokú oktatásban ekkor még új intézmények és új munkahelyek sokaságát tudták létrehozni. Később, amikor a demográfiai hullám a felső középfokú oktatást (Magyarországon ez a 14-19 évesek oktatása) is kezdte elhagyni, az intézményi alkalmazkodás sajátos formái alakultak ki, amelyek szabadon érvényesülhettek egy olyan környezetben, amelyre a decentralizált döntési rendszer és az ellátó rendszer állami tervezésének a megszűnése volt jellemző. A középfokú oktatásban a belépő tanulók számának a csökkenését az intézményi szereplők olymódon kezelték – és ebben a törvényalkotás is támogatta őket –, hogy elkezdtek egyszerre lefelé és felfelé terjeszkedni: lefelé az általános iskolák, felfelé viszont főleg az expanziót támogató költségvetés rovására. Az 1990 előtt csak 14 évesnél idősebb tanulókat befogadó gimnáziumi szektor intézményeinek tömege (elsősorban a felsőoktatás bázisát alkotó „elitképző” intézmények) hozott létre olyan évfolyamokat és osztályokat, amelyekbe a tanulók már 10-12 éves korban beléphettek, ugyanakkor az ily módon beszűkülő kapacitásokat újrateremtették a szakképzési szféra intézményeiben, amelyek pedig sorra nyitottak gimnáziumi osztályokat. Ily módon a kilencvenes évek végére az első (a ma használatos számozás szerint kilencedik) évfolyamos gimnazistáknak körülbelül egyharmada volt már olyan, aki 14 éves kora előtt belépett a középfokú oktatás intézményeibe. Ugyanakkor a gimnazisták létszáma abszolút értelemben nem csökkent, mert az „elitiskolák” beszűkült kapacitásait kiváltották a szakközépiskolákban létrehozott gimnáziumi osztályok. Ez a folyamat sajátos és meglepő módon élvezte a társadalom nagy részének és a politikai elit többségének a támogatását annak ellenére, hogy ez az oktatási rendszer szelektivitásának rendkívüli növekedését idézte elő, és annak ellenére is, hogy a társadalmi esélyegyenlőség a politikai spektrum mindegyik pontján egyébként deklarált társadalmi cél volt. A vizsgált időszakban, bár történtek erre irányuló kezdeményezések, nem történt olyan törvényhozási lépés, amely a folyamatot ténylegesen visszafordította volna._{_[76]}

A közoktatás területén több, egymást erősítő külső tényező hatására (ilyenek a demográfiai hullámzás, az egyik alrendszernek, a szakmunkásképzésnek a gazdasági válság miatti fenntarthatatlansága, továbbá a strukturális döntések feletti állami kontrollnak az intézmények önkormányzati tulajdonba kerülése nyomán történt fellazulása) az oktatási rendszer korábbi szerkezete fellazult, ugyanakkor a politikai mechanizmusok nem tudtak létrehozni megegyezést a különböző strukturális elrendezésekben érdekelt politikai és társadalmi csoportok között. Több társadalmi csoport (így például a gyermekük felsőoktatásba való bejuttatásának a biztonságát növelni akaró középosztálybeli szülők, az oktatási befolyásuk kiterjesztésére törekvő, elsősorban gimnáziumokat létesítő és fenntartó egyházak, a csökkenő gyereklétszámot érzékelő, és az általános iskolákkal a tanulókért való versenyben előnyt elérni akaró gimnáziumi tanárság) a gimnáziumok korai beiskolázásának a növelésében (6 és 8 évfolyamos gimnáziumok) volt érdekelt. Más társadalmi és szakmai csoportok (így például a nemzetközi összehasonlító adatok birtokában lévő, és a hazai iskolaszerkezet korai szelekciót erősítő jellegét bíráló szakértők, továbbá a szakképzési rendszernek a formális iskolarendszertől való függését csökkenteni, és a gazdaságtól, illetve a foglalkoztatási politikától való függését erősíteni kívánó, továbbá az általános és a szakképzés közötti határvonalak újra meghúzásában érdekelt gazdasági, foglalkoztatáspolitikai és képzési szereplők) az egységes általános alapképzés meghosszabbításában, a szakképzési specializáció kitolásában voltak érdekeltek.

A szakképzési alrendszerben – szemben azzal, ami a középfokú általános képzést (gimnáziumok) jellemezte – a lefelé történő terjeszkedésének nem nyíltak meg a lehetőségei, így itt felfelé indult meg az expanzió. A szakközépiskolák 1990 után sorra hozták létre az érettségit követő szakképzést szolgáló 13. majd 14. évfolyamaikat, amit az állami politika határozottan támogatott. Ebben a szférában meghatározó súlya volt a Világbanknak mint nemzetközi szereplőnek, amely jelentős hitelprogram keretében támogatott egy olyan, a szakképzés modernizálását és integritásának a megőrzését célzó strukturális reformot, amelynek lényege a szakmai képzés elkezdésének a 10. évfolyam utánra történő kitolása, ezzel egy időben e képzés specializáló jellegének csökkentése, majd a specializáló képzésnek az érettségit követő időszakra történő áthelyezése volt. Figyelemre méltó, hogy ezzel a középfokú alrendszer szakképzési szegmense tulajdonképpen a felsőfokú alrendszer rovására terjeszkedhetett, amire azonban ez utóbbi az évtized végéig egyáltalán nem reagált. Ennek egyik oka az, hogy mind a 18-23 éves korcsoport nemzetközi összehasonlításban alacsony beiskolázási aránya, mind a felsőfokot ekkor elérő demográfiai hullám még bőséges kínálatot biztosított jelentkezőkben, másik oka pedig az, hogy az egyetemi szféra több prominens, az európai egyetemi hagyományokhoz kötődő képviselője ekkor még idegenkedett a szakképzési feladatok felvállalásától. A középfokú oktatás így az 1990 utáni időszakban mind lefelé, mind felfelé sikerrel terjeszkedhetett.

Az expanzió által gerjesztett és a különböző képzési szintek közötti határvonalak áthelyeződése nyomán keletkező strukturális feszültségeket az oktatáspolitika tulajdonképpen nem tudta feldolgozni, és a közoktatás területén nem alakult ki olyan, hosszú távú stratégiai célok által orientált strukturális politika, amely kellő támogatottságra tudott volna szert tenni. Az oktatáspolitikának azok a szereplői, akik abban reménykedtek, hogy visszaállíthatóak az 1990 előtti strukturális viszonyok, és blokkolni próbálták a változásokat, nem voltak képesek az iskolaszerkezet átalakulását leállítani. Azok a szereplők viszont, akik támogatták a strukturális változásokat, nem tudtak kellő mértékű támogatást szerezni a szerkezeti reformelképzeléseik mellé. A szerkezeti reformokkal kapcsolatos kormányzati viselkedést alapvetően meghatározta az inkább az 1990 előtt status quo restaurálását támogató konzervatív-nemzeti és a strukturális reformokra inkább hajlandó liberális-szocialista kormányok cserélődése. A közoktatási törvénymódosításokból jól kiolvashatóak nemcsak a szerkezeti politikának a kormányváltásokat követő módosulásai, hanem az is, hogy egyik oldal sem tudta az eredeti elképzeléseit maradéktalanul érvényesíteni. Így például az 1998-ban hatalomra került Fidesz-kormány olyan intézkedéseket hozott, amelyek célja az 1990 előtti 8+4 szerkezet visszaállítása volt, ugyanakkor olyan tanterveket vezetett be, amelyek a 9. és 10. évfolyamon nem engedték meg a specializáló szakképzéshez való visszatérést, azaz közvetett módon végül is hozzájárult az általános alapoktatás meghosszabbításához. Az 1998 előtti és 2002 utáni szocialista-liberális koalíció olyan tantervi reformot szorgalmazott, amely az iskolai kezdőszakasz és az általános alapoktatás meghosszabbításával jár, ugyanakkor egy sor, a strukturális változásokat fékező intézkedést is hozott. Azt az érettségi reformot, amely a 10. évfolyamot követően támogatja a középfokú oktatás jelentős diverzifikálódását, és megerősíti e képzési szakasz két szakaszra bomlását (kétszintű érettségi), a szocialista-liberális koalíció indította el 1996-ban, de az ehhez szükséges kormányzati intézkedések döntő hányadát a Fidesz-kormány idején hozták meg 1998 és 2002 között.

A leglátványosabb expanziós folyamatok a felsőoktatási alrendszerben zajlottak le, de ezek a kilencvenes évek végéig az adott struktúrában, csupán a képzési programok arányainak az átrendeződése mellett folytak (pl. a tanárképzés vagy az agrár és műszaki képzés visszaszorulása, és a munkaerőpiacon felértékelődő közgazdasági, jogász, illetve a hallgatói kereslet kielégítését a legolcsóbb módon megvalósító társadalomtudományi képzés bővülése). A szakok közötti arányok átrendeződését alapvetően a hallgatói kereslet határozta meg, mivel az a fajta, a munkaerőpiaci igények előrejelzését célzó állami tervezés, amely 1990 előtt jellemző volt, a politikai rendszerváltást követően eltűnt._{_[77]} Ezek az átrendeződések azonban egészen az ezredfordulóig nem érintették a hazai felsőoktatás duális szerkezetét (az egymással párhuzamos, egymástól elkülönülő főiskolai és egyetemi rendszerek meglétét). Csupán a kilencvenes évek végén, az expanziós folyamat nagy részének lezajlását követően sikerült létrehozni azt az új, rövid képzési idejű felsőfokú szakképzés szektort, amelynek az expanzió lebonyolításában kulcsszerepe kellett volna, hogy legyen, de ennek a szektornak a beiskolázási arányai a vizsgált időszak legvégén is még igen alacsonyak voltak.

A felsőoktatásban lezajlott legjelentősebb, inkább szervezeti, mintsem szerkezeti változás az integráció volt. A volt szocialista országok mindegyikében rendkívül elaprózott felsőoktatási intézményrendszer jött létre (sok kicsi, egy-egy képzési irányra specializálódott intézmény), ami nemcsak a gazdaságtalan működéshez vezetett, hanem a jelentősebb strukturális változásoknak is gátat szabott. A magyar rendszert értékelő és a strukturális reformok pénzügyi hátterét biztosítani kívánó Világbank stratégiáját meghatározó nemzetközi szakértők és a felsőoktatás megújulásán és reformján dolgozó hazai szereplők között már a kilencvenes évek elején meglehetősen nagy egyetértés alakult ki abban, hogy meg kell szüntetni az intézményrendszer elaprózottságát, és a kis intézmények szervezeti összevonásával többféle képzést nyújtó, többkarú egyetemi központokat kell kiépíteni. Ez feltétele volt annak is, hogy megnyíljanak azok a Világbank által nyújtott hitellehetőségek, amelyekkel javítani lehetett volna az intézmények leromlott infrastruktúráját. Az 1998-as kormányváltást megelőzően a magyar kormány és a Világbank között létrejött egy megállapodás arról, hogy a Világbank hitelt nyújt egy átfogó felsőoktatási fejlesztési program megvalósítására. A kormányváltást követően ezt a megállapodást a magyar kormány –abban bízva, hogy a fejlesztéseket belső forrásokból is meg lehet valósítani –, felmondta, az integrációs folyamatot azonban továbbra is támogatta. A felsőoktatási intézmények szervezeti összevonásának eredményeképpen a kétezres évek elejére nagymértékben lecsökkent az intézmények száma, és lényegében az egyetemek a főiskolákkal közös szervezetbe kerültek (az utóbbiak általában önálló „főiskolai karként” épültek be az egyetemek szervezetébe). Ez a szükségképpen szervezeti feszültségek és konfliktusok tömegével járó folyamat a korábbiaknál kedvezőbb szervezeti feltételeket teremtett ahhoz, hogy olyan strukturális változások indulhassanak el, amelyek már azt a duális szerkezetet is érintik, amelyben az egyes képzési irányok egymástól független hosszú „csövekre” emlékeztetnek, és amely ennélfogva nem tud megbirkózni a drámai mértékben megnőtt hallgatói létszámmal (nem képes arra, hogy egy hallatlanul heterogén hallgatói tömeget befogadjon, és sokféle irányba orientáljon).

Ilyen jellegű strukturális – például egységes alapú, többszintes képzéshez vezető – változásokra a vizsgált időszak végéig nem került sor, ez a folyamat csak a felsőoktatási törvény 2005-ben elfogadott módosulásával indult el. Ilyen változásokat a felsőoktatási politika több szereplője a kilencvenes évek eleje óta szorgalmazott, az ennek megfelelő célok bekerültek a különböző tárcaszintű, kormányszintű vagy parlament által elfogadott fejlesztési koncepciókba, de ezek mindig megbuktak részben az intézmények, részben a felsőoktatási politika azon szereplőinek az ellenállásán, amelyek a meglévő struktúrák fennmaradásában voltak érdekeltek (ilyen volt például az oktatókat tömörítő szakszervezet). A kilencvenes évek végén azonban megjelent egy olyan külső erő, amely – más országokhoz hasonlóan – Magyarországon is elkezdte átalakítani a felsőoktatás-politikai arénán belüli erőviszonyokat: ez az európai oktatási miniszterek által megkötött, az Európai Unió által támogatott szövetség, amely annak érdekében jött létre, hogy megvalósulhasson egy, az amerikai felsőoktatással való versenyben helytállni képes európai felsőoktatási térség. E szövetség az 1999-ben számos európai ország oktatási minisztere által aláírt, azóta többször megerősített ún. Bolognai nyilatkozatban fogalmazódott meg, amelyben az aláíró országok kormányai azt vállalták, hogy a felsőoktatási rendszereikben olyan, angolszász mintát követő strukturális reformot hajtanak végre, aminek eredményeként kétszintű, az alacsonyabb szinten már munkaerőpiaci relevanciával bíró diplomát nyújtó képzés jön létre.

3.5. Az oktató személyzet

A nagy közszolgáltató rendszerekre irányuló politikák egyik kiemelkedő jelentőségű kérdése az e rendszerekben foglalkoztatott személyzetre vonatkozó politika. Az oktatási rendszer intézményeiben a kilencvenes évtized elején valamivel több, mint 180 ezer főállású pedagógus (óvodapedagógus, tanító, tanár, kollégiumi nevelő, egyetemi és főiskolai oktató stb.) dolgozott, akiknek a száma a vizsgált időszak végére csaknem öt százalékkal nőtt. E nagy létszámú, és az oktatási rendszer tagoltságának megfelelően erősen rétegzett foglalkoztatási csoport státusának, létszámának és képesítési feltételeinek meghatározása, szakmai felkészültségük folyamatos biztosítása, munkavégzésük rendjének szabályozása, valamint munkafeltételeik és bérezésük alakítása az ágazati politika kiemelkedő kérdései közé tartoznak. Hozzá kell tenni: az oktatási rendszerben nemcsak a nevelés és tanítás szakmai feladatait ellátó pedagógusok dolgoznak, hanem ezen kívül jelentős létszámú kisegítő személyzet is, akik természetesen szintén tárgyát alkothatják a személyzettel kapcsolatos politikának.

Az ágazati politikának a humán erőforrásokkal vagy személyzettel kapcsolatos megszokott kérdései az alapvető intézményi struktúrákat is érintő politikai rendszerváltás időszakában értelemszerűen gazdagodtak azzal, hogy milyen legyen e népes szakmai csoportnak egyfelől a közhatalomhoz, másfelől a szolgáltatásokat igénybe vevő társadalomhoz való viszonya. Ennek a szakma és a társadalom között megkötendő új „társadalmi szerződésnek” olyan kérdésekre kellett választ adnia, vajon mekkora felelősséget vállal a közhatalom e szakmai csoport foglalkoztatásáért és bérezéséért, mekkora autonómiát biztosít a számára abban, hogy szakmai tevékenységének szabályait meghatározza, vagy éppen mennyire enged beleszólást ebbe az oktatást igénybevevő külső társadalmi csoportoknak. E kérdések megválaszolása természetesen döntően annak a – nemcsak az oktatással, hanem valamennyi közszolgáltatással kapcsolatban felvetődő – kérdésnek a megválaszolásától függ, vajon a társadalom hol helyezi el az oktatási rendszert (vagy annak alrendszereit) azon a kontinuumon, amely a közhatalom és a piac között húzódik. Leegyszerűsítve ezt a korábban már érintett – a közszolgáltatások jövőjét tekintve ma világszerte első helyen álló – kérdést, így is fogalmazhatunk: vajon a politikai rendszerváltást követően az oktatás továbbra is szorosan hozzákötődik-e a közhatalomhoz, és a tanárság különböző csoportjai a korábbiaktól eltérő politikai színezet alatt ugyan, de továbbra is e közhatalom szolgálói (civil servants) maradnak, vagy pedig az történik, hogy az oktatás részben köz-, részben magánszolgáltatássá válik, és így a különböző tanári csoportok részben köz-, részben magánalkalmazottá válnak.

Az, hogy az oktatási ágazatban foglalkoztatottak a rendszerváltást és a tulajdonviszonyok átalakulását követően milyen státusba kerülnek, a közalkalmazottakról szóló 1992. évi törvénnyel dőlt el._{_[78]} Az állami és önkormányzati intézményekben foglalkoztatottak, függetlenül attól, hogy az oktatási rendszer melyik alrendszerében dolgoznak, és függetlenül attól, hogy érdemi szakmai munkát végeznek-e vagy technikai kisegítői feladatokat látnak el, egységesen ugyanabba a közalkalmazotti státusba kerültek, mint a többi közszolgáltatásban foglalkoztatott (így például az egészségügyben, a szociális ellátásban vagy a közgyűjteményekben dolgozók). Ez a státus – amely világosan különvált a közhatalmi szférában létrehozott köztisztviselői státustól – azonos, alapvetően az iskolai végzettség szintjétől és a szolgálati időtől függő bérezési feltételeket is jelentett.

Ezt a szakszervezetek által támogatott, és elsősorban a foglalkoztatottak biztonságát szolgáló megoldást a vizsgált időszakban gyakran és sok oldalról megkérdőjelezték, és történtek is jelentősebb változások (pl. a közalkalmazotti törvénynek az oktatási ágazatban való alkalmazásáról szóló, és az ágazat specifikumait elismerő kormányrendeletek kiadása, vagy olyan önálló bérszorzó bevezetése, amely csak a tanárokat érintette), de az alapvető jellemzők nem változtak. A kialakult rendszert mindenekelőtt abból a szempontból érte kritika, hogy rugalmatlanságával gátolja az oktatási rendszerben zajló alkalmazkodási folyamatokat és a szervezeti innovációt, érzéketlen a munka mennyiségében és minőségében megfigyelhető különbségekre, és lehetetlenné teszi az olyan gazdaságos megoldásokat, mint például a műszaki-technikai feladatok kiszerződése a vállalkozói szférának. Érdemes hangsúlyozni, ezek a kritikák semmiben nem különböznek azoktól, amelyek megfigyelhetőek valamennyi olyan fejlett országban, amelyek ragaszkodnak az oktatás és a közhatalmi szféra történetileg kialakult szoros kötődéséhez, és amelyek jelentős hányadában a tanárok nagy része ma is köztisztviselői státusban van._{_[79]}

Ezzel összefüggésben érdemes újra emlékeztetni arra, hogy az oktatás „piacosítása” – pontosabban fogalmazva a piaci jellegű szabályozó mechanizmusok szerepének az erősítése az oktatási ágazatban – nemcsak a szakterületről szóló nyilvános közpolitikai vitának volt fontos eleme a vizsgált időszak egészében, hanem számos olyan konkrét intézkedés is történt, amely a piaci mechanizmusok erősítéseként vagy éppen visszaszorításaként értelmezhető. Nyilvánvalóan a piaci mechanizmusok erősödésével járt a magánintézmények terjedése az oktatás valamennyi alágazatában, de különösen a szakképzés és a felnőttképzés területén, ami egyúttal azzal is járt, hogy kialakult a tanároknak vagy oktatóknak egy folyamatosan növekvő rétege, akiket nem közalkalmazottként foglalkoztatnak. Tulajdonképpen a piaci mechanizmusok erősítésének jellegzetes példája, különösen a vizsgált időszak kezdetén, az iskolák bátorítása (esetenként rákényszerítése) arra, hogy szolgáltatásaik eladásából saját bevételre tegyenek szert, amely bevételek egy részét akár személyi kiadásokra is fordíthatták. Ennél is figyelemre méltóbb bizonyos, a tanításhoz nem közvetlenül kapcsolódó szakmai funkciók, így például a korábban a közigazgatási felügyelet által ellátott iskolaértékelés vagy szakmai tanártovábbképzés teljes piacosítása. Az 1993-as közoktatási törvény nyomán kialakult hazai iskolaértékelési rendszerben az iskolafenntartók vagy az iskolák magánjogi szerződések keretében foglalkoztatják azokat az állam által hitelesített, de a leggyakrabban magánvállalkozóként működő szakértőket, akik elvégzik az intézményértékelésnek vagy a programértékelésnek azt a feladatát, amelyet korábban a közigazgatás végzett el._{_[80]} A pedagógus-továbbképzésnek a közoktatási törvény 1996-os módosítását követően létrejött rendszerében – mint láttuk – teljesen szabad verseny alakult ki a képzést nyújtók között, akik szolgáltatásait az iskolák a hozzájuk e célra eljuttatott állami támogatásból piaci alapon vásárolják meg.

A piaci folyamatok visszaszorításának jellegzetes példája volt a közoktatási törvény 1996-os módosítása során annak az akkoriban terjedő gyakorlatnak a betiltása, hogy iskolák – gyakran egyszerűen a társadalombiztosítási kötelezettségek alóli kibúvás szándékával, de nem egyszer a helyi demográfiai és szervezeti feltételeknek megfelelő költséghatékony foglalkoztatási formákat keresve – egyéni vállalkozóként foglalkoztassanak pedagógusokat._{_[81]} A felsőoktatási politikában több olyan kezdeményezés vallott kudarcot, amely a magántőke és egyéb források bevonásának kedvező szervezeti formákat alakított volna ki, például annak a lehetőségnek a megteremtésével, hogy az intézmények költségvetési szervekből közalapítvánnyá vagy közhasznú társasággá alakulhassanak, ami nyilván érintette volna az ezekben az intézményekben dolgozók közalkalmazotti státusát is.

A közalkalmazotti státussal járó kötöttségek oldására, illetve az ágazati sajátosságokat jobban figyelembe vevő megoldások alkalmazására a vizsgált időszakban sokféle próbálkozás történt. A közoktatás területén ennek egyik leginkább figyelemre méltó megnyilvánulása a kilencvenes évek közepén az ún. minőségi bérpótlék bevezetése volt, ami lehetővé tette az intézményi menedzsment számára, hogy a juttatások egy részét a végzettségtől és a szolgálati időtől függetlenül, a végzett munka mennyiségének és minőségének függvényében osszák el. A felsőoktatás területén újra meg újra visszatért az a törekvés, hogy megszüntessék az oktatók határozatlan idejű alkalmazását, illetve ezt a legmagasabb foglalkoztatási kategóriára (egyetemi tanárok) korlátozzák. Valamennyi szektorban, de különösen a szakképzés és a felnőttoktatás területén növekedett a megbízásos jogviszonyban foglalkoztatott, ún. óraadó tanárok szerepe, akiket az intézmények a változó igényeknek megfelelően könnyen alkalmazhatnak és bocsáthatnak el.

A közoktatás területén külön említést érdemel a kilencvenes évek egyik olyan, jelentősen előrehaladt kormányzati kezdeményezése, amely a 2002-es kormányváltás nyomán került le a napirendről. Ez az ún. pedagógus életpálya modell volt, amelynek bevezetése nagymértékben érintette volna a pedagógusok foglalkoztatási és bérezési viszonyait (Sió, 2001, Imre-Nagy, 2003). E koncepció az egységes pedagógus státuson belül olyan belső szakmai hierarchiát hozott volna létre, amelynek különböző fokozatait a szakmai karrier során érhette volna el az egyén, illetve ehhez önálló, az egységes közalkalmazotti bérskáláról leválasztott külön bérskálát rendelt volna hozzá. Ez a javaslat természetesen igen nagy vonzást gyakorolt a foglalkoztatási biztonságra és kiszámítható karriertervezésre vágyó tanárság jelentős részére, ugyanakkor értelemszerűen magában hordozta a rugalmas foglalkoztatási formák beszűkítésének a kockázatát.

Nem meglepő, hogy a pedagógus, illetve az oktatói státus kérdésében a szakpolitika egyes szereplői között igen nagy véleményeltérések alakultak ki. A nemzeti-konzervatív politika a kontinentális európai és egyúttal a nemzeti hagyományokból kiindulva, valamint saját társadalomképének és pedagógiai felfogásának megfelelően közelíteni próbálta a tanári státust a közhatalmi és közszolgálati szférához, ugyanakkor mégis számos ponton eltért ettől a logikától. Az 1998 és 2002 közötti Fidesz-kormányzás idején például a közoktatásban nemcsak hogy nem kérdőjelezték meg a lényegében privatizált iskolaértékelési funkciót, de elő is segítették annak további intézményesülését, például a minőségbiztosítási és értékelési szakértői szolgáltatások iskolai és helyi szintű megvásárlását segítő, az önkormányzatok által igényelhető állami támogatások bevezetésével._{_[82]} A szocialisták, akik kormányzati hatalmat az oktatási ágazatban elsősorban a foglalkoztatási politikához jobban kötődő szakképzési és felnőttoktatási területen gyakorolhattak, ezen alágazatok sajátosságai folytán a gyakorlatban rendkívül pozitívan viszonyultak a piaci megoldásokhoz. Végül a liberálisok, akik az oktatási tárcát két kormányzati ciklusban is ellenőrzésük alatt tartották, már csak politikai filozófiájuk alapján is nyitottabbak voltak a rugalmasabb foglalkoztatási megoldások irányában, ami nem zárta ki, hogy adott esetben (például a minőséggel vagy a méltányossággal kapcsolatos célok érdekében) a piaci mechanizmusokat korlátozó lépéseket tegyenek._{_[83]}

Nem meglepő, hogy a foglalkoztatottak státusa mellett a személyzettel kapcsolatos ágazati részpolitikában a legtöbb dilemmát a foglalkoztatottak létszámának és jövedelmének, egymástól elválaszthatatlan kérdései vetették fel a vizsgált időszak egészében. Mint említettük, az 1990 után eltelt több mint egy évtizedben az oktatási rendszerben foglalkoztatott pedagógusok és oktatók létszáma kismértékben nőtt, ám ez a növekedés drámai módon eltért a köz- és a felsőoktatásban: amíg az előbbiben 1990 és 2002 között alig 1,6%-os volt a növekedés, addig az utóbbiban több mint 33%-os. Ezek az adatok persze csakis az ellátandó feladatok fényében értelmezhetőek, amit legjobban talán az adott korcsoporthoz tartózó tanulók és a tanuló vagy hallgató létszámok változása mutat. Az előbbit a demográfiai viszonyok, az utóbbit emellett az oktatási rendszer befogadó képességének változása (expanziója vagy éppen leépülése) határozza meg. Az egyetlen olyan terület, ahol komoly létszámcsökkenés következett be, az iskolarendszerű szakmunkásképzés volt: az itt dolgozó szakoktatók száma ennek az oktatási formának a visszaszorulása miatt nagymértékben csökkent.

Ami a közoktatást illeti, ott azt láthatjuk, hogy miközben 1990 és 2003 között az 5-19 éves korcsoport száma körülbelül egy ötödével csökkent, az oktatási rendszer expanziójának hatására a tanulók száma ugyanezen időszak kismértékben még nőtt is. Fontos persze hangsúlyozni, hogy mivel az expanzió értelemszerűen csak a középfokú oktatást érintette (beiskolázási tartalékok csak itt lehettek), a tanulólétszám, és ezzel együtt a foglalkoztatott pedagógusok száma a közoktatásnak csak ebben a szegmensében nőtt, az általános iskolai oktatásban csökkent. A felsőoktatás szempontjából fontos korcsoport (20-24 évesek) létszáma ugyanezen időszakban (a demográfiai hullám hatására) nem túl nagy mértékben (körülbelül 10%-kal) emelkedett, ugyanakkor az itt lezajlott robbanásszerű expanzió hatására a hallgatói létszám rendkívül nagy mértékben, több mint háromszorosára nőtt (lásd 2. táblázat).

2. táblázat
A közoktatás szempontjából releváns korosztályok létszáma, a tanulók száma és a pedagógusok létszáma, 1990/1991 és 2002/2003

	5-19 éves korcsoport létszáma	A közoktatásban tanulók száma	A közoktatásban foglalkoztatott pedagógusok száma	A 20-24 éves korcsoport létszáma	A felsőoktatásban tanuló hallgatók száma	A felsőoktatásban foglalkoztatott oktatók száma
1990/1991	2 280 000	2 263 228	164 361	679 000	108 376	17 302
2002/2003	1 800 000	2 299 899	167 013	748 000	381 560	23 151
Változás (%)	-21,1	1,6	1,6	10,2	252,1	33,8

Megjegyzés: a korcsoportok létszáma 1990 és 2003 január 1-i adat, az oktatási adatok viszont tanévekhez kapcsolódnak

Forrás: KSH és Oktatási Minisztérium

A vizsgált időszakban a pedagógusok foglalkoztatási lehetőségeit együttesen határozták meg egyfelől a demográfiai viszonyok (részben az egyes korosztályok létszámának a születésszám visszaesése miatt zajló tartós csökkenése, részben a hetvenes évek közepén keletkezett demográfiai hullámnak az oktatási rendszeren történő keresztülhaladása), másfelől az intézményi rendszer expanziója (kisebb mértékben a középfokú és nagyon nagy mértékben a felsőfokú oktatásban). Ezek közül elsősorban az utóbbi az, amelyre hatással lehetett a politika. Az ellátási rendszer expanzióját szorgalmazó kormányzati politika – amely élvezte a szakterület szinte minden szereplőjének a támogatását – természetesen kedvező volt a tanárok foglalkoztatási biztonsága szempontjából. Ez a politika ugyanakkor elfedte azt a – kizárólag nemzetközi összehasonlítással feltárható – tényt, hogy a magyar oktatási rendszer rendkívül rossz hatékonysággal gazdálkodik a pedagógus munkaerővel. A kilencvenes években a magyar közoktatás körülbelül 20-30%-kal több pedagógus munkaerőt foglalkoztatott, mint más hasonló országok, amit többek között azért tehetett meg, mert – egészen a 2002-ben lezajlott nagyobb arányú béremelésig – a tanári munkaerő igen olcsónak számított. Így az expanzió, amely lehetővé tette, hogy az oktatási rendszer az erős demográfiai csökkenés időszakában is foglalkoztatási biztonságot nyújtson a benne foglalkoztatottaknak, nem volt olyan költséges, mintha azt rendesen megfizetett pedagógus munkaerő mellett kellett volna megvalósítani. Az expanzió tényleges ára, amit a pedagóguslétszám és az ellátási helyek csökkentésével lehet majd megfizetni, csak a bérek és a működési költségek emelkedése esetén válhat láthatóvá.

A 2002. évet megelőzően, amikor a választásokon nyertes szocialista-liberális koalíció a választási ígéretét beváltva hozzávetőleg 50%-kal megemelte a közalkalmazottak fizetését, a tanári fizetések mind nemzetközi összehasonlításban, mind más hazai foglalkoztatási csoportokhoz viszonyítva rendkívül alacsonynak számítottak. Így például Magyarország az OECD országok között a legutolsók között volt a tanári fizetések egyik leggyakrabban használt mutatóját, a fizetésnek az egy főre jutó GDP-hez viszonyított arányát tekintve (Balogh-Halász, 2003). Az „alacsony fizetések és magas foglalkoztatási biztonság” éveken keresztül folytatott politikáját 2002-ben tulajdonképpen a „magasabb fizetések és változatlanul magas foglalkoztatási biztonság” politikájával próbálták felváltani, ez azonban tartósan nyilvánvalóan nem követhető. A vizsgált időszakban több alkalommal is történtek ugyan a pedagógus álláshelyek csökkentését célzó helyi vagy országos kezdeményezések (pl. elbocsátásokkal járó intézménybezárások), ezek hatása azonban korlátozott kellett, hogy maradjon, hiszen a rendszer magas munkaerőigényének olyan strukturális okai vannak, amelyeket kizárólag helyi racionalizációs lépésekkel nem lehet orvosolni.

Ezzel összefüggésben fontos újra hangsúlyozni, hogy az oktatási rendszer egyes alrendszereiben a politikának eltérő kihívásokkal kellett szembenéznie, és ezekre eltérő válaszokat kellett adnia. A közoktatás területén a foglalkoztatás és a bérezés kérdéseit – ahogy arra már többször utaltunk – alapvetően meghatározta az, hogy a pedagógus bérek fedezete az egységes önkormányzati költségvetésbe épült bele, így a bérekre fordítható kiadások az önkormányzatok általános gazdasági helyzetétől is függővé váltak. Tekintettel arra, hogy az 1992-es közalkalmazotti törvénnyel bevezetett központi bérskála csak a kötelező minimumot határozta meg, a gazdagabb önkormányzatok megtehették azt, hogy az iskoláikban dolgozó tanárokat magasabb jövedelemhez juttatták, mint a szegényebbek. A közoktatásban talán ennél is fontosabb hatása lett annak, hogy az állami támogatás nagysága a tanulólétszám alapú normatív finanszírozás bevezetésével érzékennyé vált a demográfiai változásokra. Így azok az iskolafenntartó önkormányzatok, amelyeknél jelentősebb tanulólétszám csökkenés következett be, kevesebb állami támogatáshoz jutottak. Az önkormányzatoknak tehát egy olyan erőtérben kellett alakítaniuk saját intézményfenntartó (és ezen keresztül pedagógus-foglalkoztató) politikájukat, amelyet három alapvető tényező határozott meg: saját általános gazdasági helyzetük (ami nagymértékben függ saját bevételeik nagyságától), az állami támogatás nagysága (amit nagymértékben befolyásolnak a demográfiai viszonyok), és végül a pedagógus munkaerő drágasága (amit az állam a közalkalmazotti bérskálán keresztül közvetlenül tud befolyásolni). Ebben az erőtérben a vizsgált időszakban számos iskolafenntartó önkormányzat kényszerült rá arra, hogy ellátó rendszerét racionalizálja, ehhez azonban meglehetősen kevés támogatást kapott a központi politikától.

A felsőoktatásban, amelynek intézményei döntően központi költségvetési intézményként működtek, és ahol a demográfiai hullámnak és az expanziónak köszönhetően a vizsgált időszakban folyamatosan nőtt a tanulói létszám, szintén előfordultak racionalizációs lépések, illetve – például a 90-es évek közepén az ún. Bokros-csomag megszorító intézkedéseinek a hatására – sor került tanárok elbocsátására is, de itt ez egészen más dinamikát követett. Noha a hallgatói létszám drámai mértékű és gyorsaságú növekedése a nemzetközi összehasonlításban rendkívül alacsony oktató-hallgató arány miatt nem tette szükségessé az oktatói kar hasonló mértékű bővítését, itt mégis elsősorban a bővítés és nem a leépítés volt napirenden. A központi költségvetést érő megszorító intézkedések miatt azonban esetenként nemcsak e bővítésnek nem volt meg a pénzügyi fedezete, de az intézményeknek nyújtott állami támogatás a már munkában lévők bérének a kifizetésére sem volt elegendő.

4. Kiemelt közpolitikai célok

Az oktatáspolitikai beavatkozások hatásainak evidenciákra – mérhető indikátorok alkalmazására – épülő elemzése Magyarországon az Európai Unióhoz történt csatlakozás hatására került a figyelem előterébe, részben azért, mert a közösségi fejlesztési politikában ma már ez standard követelmény (lásd pl. Lannert, 2004 és Bartus et als, 2005). Akkor, amikor egy-egy ország, egy-egy időszak vagy éppen egy-egy kormányzat oktatáspolitikáját értékeljük, mindenekelőtt arra a kérdésre keressük a választ, vajon mennyire sikerült teljesíteni a közszolgáltatások elé állított alapvető közpolitikai célokat. Egy, a kilencvenes évek végén végzett, öt közép-európai országra kiterjedő összehasonlító elemzés során hét olyan alapvető közpolitikai célt azonosítottak, amelyek teljesülése az oktatás területén vizsgálható. E szerint az elemzés szerint a magyar közoktatásban az egyéni választási lehetőségek sokféleségének a biztosítása (aminek része a kínálat sokfélesége) és az alkalmazkodóképesség relatíve magas szinten realizálódtak, ugyanakkor a méltányosság/esélyegyenlőség és a kiszámíthatóság/stabilitás céljai a közepesnél alacsonyabb szinten teljesültek (lásd 3. táblázat).

3. táblázat
Az alapvető közpolitikai célok teljesülése öt közép-európai ország közoktatási rendszerében

Főbb közpolitikai célok	A teljesülés szintje
	Ausztria	Cseh-ország	Magyar-ország	Szlovákia	Szlovénia
Minőség/eredményesség	Közepes	Közepes	Közepes	Közepes	Közepes
Hatékonyság	Alacsony/Közepes	Közepes	Közepes	Közepes	Közepes
Méltányosság és esélyegyenlőség	Közepes	Alacsony	Alacsony	Közepes	Közepes
Átláthatóság és elszámoltathatóság	Alacsony/Közepes	Alacsony	Közepes	Közepes	Közepes
Egyéni választások lehetősége és a kínálat sokfélesége	Alacsony/Közepes	Magas	Magas	Közepes	Közepes
Stabilitás és kiszámíthatóság	Magas/ Közepes	Közepes	Közepes/ Alacsony	Alacsony	Közepes Magas
Alkalmazkodóképesség	Alacsony/Közepes	Közepes /Alacsony	Magas	Alacsony	Közepes Alacsony

Forrás: Altrichter-Halász (2000)

A vizsgált időszak hazai oktatáspolitikájával kapcsolatos legfontosabb kérdés, amelyet ennek az elemzésnek a végén is fel kell tennünk, éppen ez: vajon milyen mértékben sikerült ebben az időszakban teljesíteni a legfontosabb közpolitikai célokat. Arra itt nincs mód, hogy az elemzést mindegyik kiemelt cél esetében elvégezhessük. Az alábbiakban ezért a fenti célok közül csak annak a kettőnek a teljesülését nézzük meg közelebbről, amelyeket az oktatási rendszerek értékelése során a leggyakrabban vizsgálnak, és amelyek teljesülésétől vagy éppen nem teljesülésétől a leggyakrabban függ az adott időszak kormányzati teljesítményének a megítélése: ezek a minőség/eredményesség és a méltányosság/esélyegyenlőség. Érdemes előrebocsátani: a vizsgált periódus elején e közpolitikai célokra az oktatáspolitika szereplői még meglehetősen ritkán hivatkoztak. Tudatos törekvések ezek érvényesítésére, és ennek érdekében koherens eszközrendszerek alkalmazása inkább csak az évtized második felében jelentek meg.

4.1 Minőség és eredményesség

A kilencvenes évek elején – a legtöbb kelet-közép európai országhoz hasonlóan – mind a szűkebb szakmai, mind a tágabb társadalmi közvélemény általában elégedett volt a magyar oktatási rendszer eredményességével. A felnőtt lakosság körében végzett közvéleménykutatások szerint arra a kérdésre, hogy mennyire elégedettek különböző közszolgáltatásokkal, az emberek ötös skálán 1990-ben átlagosan 3,28, 1995-ben 3,31 pontot adtak. Ennél 1990-ban, a rendszerváltás évében még a közlekedéssel, az áruellátással és a tömegtájékoztatással is elégedettebbek voltak, 1995-ben viszont már csak az áruellátás kapott magasabb értéket, mint az oktatás. A szűkebb szakmai nyilvánosság sok szereplője szívesen emlegette a hazai oktatás nemzetközi mérések, versenyek és tudományos teljesítmények által visszaigazolt magas színvonalát, vagy az iskolázottság statisztikailag mérhető magas szintjét. Amikor elindult az Európai Unióhoz való csatlakozási felkészülés, sokan utaltak a magas színvonalú oktatásra, mint olyan értékre, amellyel Magyarország hozzájárulhat a közösség fejlődéséhez. Az első értékelés, amelyet az Európai Bizottság 1997-ben készített Magyarországról, bár a roma kisebbség oktatási helyzetével kapcsolatban kritikát fogalmazott meg, határozottan az ország előnyeként említette az oktatás magas színvonalát._{_[84]}

A kilencvenes évek végétől kezdve az oktatás minőségével és eredményességével kapcsolatos vélekedésekben radikális fordulat következett be. A közoktatás esetében ez részben a minőséggel kapcsolatos elvárások gyors növekedésével függ össze, részben az első olyan nemzetközi összehasonlító teljesítménymérések adatainak a nyilvánosságra hozatalával, amelyek drámai módon jelezték a magyar közoktatás gyengeségeit. A Magyarországra betelepülő multinacionális cégek és a nemzetközi piac versenykihívásaival szembesülő hazai vállalkozások, valamint a gazdaságnak a társadalmi egyeztetés kiépülő fórumain megnyilatkozó képviselői egyre gyakrabban fogalmaztak meg bírálatot az oktatás, ezek belül a szakképzés színvonalával kapcsolatban. A kilencvenes évek második felében a gazdaság világából az oktatás világába kezdtek átáramlani minőségbiztosítási és minőségfejlesztési technológiák, és az oktatás területén is elindult az oktatási minőségbiztosítás professzionalizálódása (lásd pl. Setényi, 1999). A minőség fogalma a korábbiaknál szofisztikáltabb lett, új minőséggel kapcsolatos igények fogalmazódtak meg, és elkezdődött a hangsúly eltolódása a kínálati oldal felől a keresleti oldal felé. A minőséggel vagy eredményességgel kapcsolatos korábbi elégedettség számára azonban az igazi nagy sokkot az OECD első, 2000-ben végzett PISA vizsgálata adatainak a nyilvánosságra hozatala jelentette. A 2001 decemberében publikált adatokat a hazai közvélemény valójában csak a 2002 tavaszán indult választási kampány hatására ismerte meg, amikor a PISA adatokra történő hivatkozás a választási küzdelem egyik eszközévé válhatott. A PISA vizsgálat, amely a 15 éves tanulók olvasási, matematikai és természettudományos kompetenciáit mérte, összetörte a magyar közoktatásnak azt a pozitív önképét, amelyet a korábbi, más módszerekkel végzett és más megközelítést alkalmazó nemzetközi mérések még erősítettek. A magyar 15 évesek a 27 OECD-ország mezőnyében olvasásban a 21-26. hely közötti, matematikában a 20-23. hely közötti és természettudományban a 13-21. hely közötti sávban helyezkedtek el._{_[85]} Amíg olvasásban öt teljesítményszint közül a legmagasabb (ötödik) szintet az összes OECD-országban a tanulók 10 %-a érte el, addig Magyarországon ez az arány 5% volt, és amíg az OECD-országok tanulóinak átlagosan 12%-a került a legalacsonyabb (1-es) szintre vagy az alá, Magyarországon ez az arány 23% lett (Vári, 2003).

A kilencvenes évek végétől kezdve a magas színvonal és a jó minőség korábbi mítosza a felsőoktatásban is kezdett szétmorzsolódni. Az évtized elejétől kezdve zajló tömegesedés és a költségvetési megszorítások együttes hatását a szféra minden szereplője közvetlenül átélhette. A minőséggel és az eredményességgel kapcsolatos problémákat sokkoló módon tárta a közvélemény elé többek között egy olyan könyv, amely a „Tudásgyár vagy papírgyár” sokatmondó címét viselte (Tímár-Polónyi, 2001), és amely a megjelenését követően több hétig tartó nyilvános oktatáspolitikai sajtóvita szervezésére inspirálta az egyik hetilap szerkesztőit._{_[86]}

A minőség garantálását szolgáló mechanizmusok és eszközök kiépülése és alkalmazása az oktatási ágazatban a vizsgált időszak legelejétől kezdve folyamatosan zajlott és bővült. Ennek eredményeképpen az évtized végére az e célt szolgáló mechanizmusok és eszközök rendkívüli gazdagsága állt rendelkezésre, ami nem feltétlenül jelenti azt, hogy ezek minden esetben hatékonyan is működtek. Ezek közé tartoznak például a korábban már említett különböző akkreditációs mechanizmusok, majd – az évtized végétől – azok az intézményi szintű minőségbiztosítási technikák, amelyek bizonyos adaptációkkal a gazdaság világából kerültek át az oktatásba. Ezek elterjesztését szolgálta a közoktatás területén például az 1999-ben elindított, korábban már említett Comenius 2000 program, amely az önként jelentkező iskolák számára teremtett lehetőséget partnerközpontú intézményi minőségbiztosítási rendszerek kiépítésére. E modell nyomán 2003-ban a közoktatásban általánosan kötelezővé tették az intézményi szintű minőségirányítás alkalmazását. A felsőoktatás területén elsősorban az uniós oktatási programok keretei között indult el az intézményi minőségbiztosítási rendszerek kiépítése, és ez az európai felsőoktatási térség megteremtését szolgáló Bolognai folyamatnak is kiemelt prioritásává vált. Az intézményi szintű minőségbiztosítási rendszer működtetése ebben a szférában is törvényben előírt kötelezettséggé vált. A közoktatás területén külön figyelmet érdemel a 2001-ben elindult, és 2004-ben kötelezővé tett – korábban már említett – minden iskolára kiterjedő kompetenciamérés, amelynek eredményeképpen az oktatásügyi igazgatás – a hazai oktatástörténetben első alkalommal – minden egyes intézmény eredményességéről viszonylag megbízható adatokkal rendelkezhet, és elvileg képes minden egyes intézmény számára visszajelzést adni arról, mennyire eredményes a működése.

Ez utóbbi lehetőség olyan új oktatáspolitikai témák kiemelkedését eredményezte a vizsgált időszak végén, amelyek jól ismertek a fejlett országok többségében, és amelyek ebben az ágazatban több országban a legfontosabb közpolitikai viták témái közé tartoznak. Ilyen például az a kérdés, vajon szabad-e az iskolák eredményességét mutató adatokat nyilvánosságra hozni, és ilyen az is, vajon szabad-e a tanulók társadalmi hátterének a figyelembe vétele nélkül, pusztán a teszteredmények alapján megítélni az iskolák eredményességét. Más országokhoz hasonlóan Magyarországon is a figyelem előterébe került az ún. hozzáadott érték kérdése, vagyis annak az igénye, hogy az iskolák eredményességének a megítélését ne egyszerűen a tanulók társadalmi helyzetét tükröző teszteredményekre építsék, hanem arra, hogy e teszteredmények hogyan változnak az iskolák munkájának a hatására. Azt, hogy a minőség és az eredményesség biztosításának közpolitikai céljai mennyire felértékelődtek a vizsgált időszak végére, jól mutatja az, hogy 2005 őszén a kormány egy, kifejezetten e célok teljesítését szolgáló, „egységes minőségértékelési rendszer” létrehozását célzó önálló közoktatási stratégia kidolgozásáról döntött_{_[87]}, továbbá 2005 őszén a miniszter létrehozott egy, a közoktatási értékelés kérdéseivel foglalkozó országos testületet._{_[88]}

4.2 Méltányosság és esélyegyenlőség

A méltányosság az angol „equity” szó magyar megfelelője, amely a közpolitikával, és ezen belül az oktatáspolitikával foglalkozó nemzetközi szakirodalomban csaknem teljesen kiszorította az 1-2 évtizeddel ezelőtt még gyakran használt egyenlőség („equality”) fogalmát, és – különösen az angolszász országokban – a kormányzati dokumentumokban jóval gyakrabban használják az esélyegyenlőség fogalmánál._{_[89]}

A kilencvenes évek elején lezajlott gazdasági, társadalmi és politikai átalakulás egyik jól ismert hatása a társadalmi egyenlőtlenségek és a szegénység növekedése volt. A hazai háztartáspanel vizsgálatok adatai szerint ezt jelezte például az egyik leggyakrabban használt egyenlőtlenségi mutató, az ún. Gini együttható_{_[90]} változása: 1992 és 1996 között e mutató értéke 26,6-ről 30,4-re emelkedett (Tóth, 2002). A szegénység növekedését mutatja, hogy ugyanezen vizsgálat adatai szerint, amíg 1991-ben még csak a háztartások 8,8%-a rendelkezett az átlagjövedelem felénél alacsonyabb jövedelemmel, addig 1996-ban ez az arány már 13,6% volt (Gábos-Szívós, 2002). A szegények aránya különösen magasra nőtt a gyermeket nevelő családok körében. Az átalakulás legnagyobb vesztese a roma kisebbség volt, amely elveszítette azt a nehezen megszerzett társadalmi és jövedelmi pozíciót, amelyre a korábbi évtizedekben a teljes foglalkoztatottság időszakában tett szert. A kilencvenes évek elején a roma kisebbség csaknem egésze kiszorult a munkaerőpiacról, és jelentős hányada mély nyomorba zuhant. Az oktatás világában mindezek a folyamatok nemcsak közvetlen módon visszatükröződtek, de fel is erősödtek.

A kilencvenes évtized közepéig a magyarországi oktatásban szinte teljesen szabadon érvényesültek az egyenlőtlenségek növekedését előidéző hatások, és az állami oktatáspolitikából csaknem teljes mértékben hiányoztak azok a méltányosságot vagy az esélyegyenlőséget támogató elemek, amelyek e hatásokat ellensúlyozni tudták volna. Az iskolarendszer szerkezetében – mint korábban láttuk – a szelektivitást erősítő változások zajlottak le. Az anyagi erőforrások elosztásában nem vagy csak minimális mértékben jelentek meg a rászorultakat támogató kompenzációs mechanizmusok, a decentralizált struktúra kiépülő új szabályozási mechanizmusainak tervezésénél nem vették figyelembe azt, hogy ezek serkentik vagy gátolják az egyenlőtlenségek keletkezését, továbbá nem léteztek olyan jogi akadályok, amelyek helyi szinten korlátozták volna a szegregációs megoldások alkalmazását (Hermann et als, 2004; Radó, 2005). Mindezek eredményeként az évtized második felére a magyar oktatási rendszerben olyan mértékű egyenlőtlenségek és olyan fokú igazságtalanságok alakultak ki, amelyeket nem lehetett pusztán a társadalmi és gazdasági környezet átalakulásával magyarázni. A rendszer szelektivitásának a mértékét az ezredfordulón drámai módon mutatták meg azok az OECD által végzett nemzetközi mérések, amelyek azt jelezték, hogy Magyarországra nem csak az jellemző, hogy a 15 éves fiatalok felkészültsége igen alacsony szintű, hanem az is, hogy ezt különösen nagy mértékben határozza meg szüleik társadalmi helyzete (lásd 7. ábra).

7. ábra
A 15 éves tanulók teljesítménye és szüleik társadalmi helyzetének a teljesítményre gyakorolt hatása az OECD-országokban (15 évesek, 2000)

Forrás: OECD PISA vizsgálat

Magyarázat: Az ábra azt mutatja, hogy a tanulók társadalmi státusát jelző négyfokú skálán egy foknyi eltérés a PISA pontszámok mekkora eltérésével jár együtt (a PISA pontszámok átlagos értéke 500).

Az egyenlőtlenségek és az igazságtalanság magas szintjét jelentős részben az oktatási rendszer belső folyamataira, és az oktatáspolitikának az esélyegyenlőség és a méltányosság közpolitikai céljai iránti viszonylagos közömbösségére, továbbá az e célok érdekében felhasználható eszközök szegényességére, illetve azok nem megfelelő alkalmazására lehetett visszavezetni. Mindehhez fontos hozzátenni: ezek az oktatáspolitikai folyamatok lényegében a társadalom többségének azokat a tényleges igényeit és attitűdjeit tükrözték vissza, amelyek jól kiolvashatóak a korábban már idézett oktatásügyi közvéleménykutatásokból. Így például azzal a megállapítással, hogy „A gyerekeket képességeik és tudásuk alapján minél előbb a nekik legmegfelelőbb iskolába kell adni” az évtized elején a megkérdezett felnőttek több mint kétharmada értett egyet, és ez az arány a későbbiekben tovább nőtt. Ugyanakkor azzal az állítással, hogy „Mindenki adja a gyerekét abba az iskolába, amelyiknek a körzetébe tartozik, különben csak a kiváltságosak gyerekei kerülnek a jobb iskolákba” az évtized elején a megkérdezetteknek csak egyharmada azonosult, majd később ez az arány jelentősen lecsökkent. (Halász-Lannert, 2003).

Az oktatáson belüli egyenlőtlenségek és igazságtalanságok növekedésére a kilencvenes évtized közepétől kezdve kutatások sora hívta fel a társadalom és a politikai elit figyelmét. Így például az egyik, az 1997/98-as tanévben végzett kutatás adatai azt mutatták, hogy amíg a vizsgálatban résztvevők között az egyetemi végzettséggel rendelkező apák gyermekeinek 20%-a járt 8 évfolyamos és 23%-a 6 évfolyamos gimnáziumba, addig a csak érettségivel rendelkezők gyerekei körében ezek az arányok 6% és 10% voltak, míg a csak szakmunkás végzetséggel rendelkezők esetében mindössze 2% és 4% (Andor-Liskó, 2000). A már többször idézett PISA vizsgálat adatai nemzetközi összehasonlításban mutatták meg a magyar oktatási rendszer rendkívül szelektív jellegét. Több kutatás tárta fel a roma kisebbséghez tartozó tanulókat sújtó kirekesztés tényeit, adatokkal igazolva nemcsak az elkülönítés gyakoriságát, hanem ennek a tanulók esélyeire gyakorolt negatív hatásait is (Havas et als, 2002; Kertesi-Kézdi, 2004). A szegregáció létezésére és sajátos formáira a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa is felhívta a figyelmet (Beszámoló…, 2000).

Mindezek szerepet játszottak abban, hogy a kilencvenes évek második felében elkezdődött azoknak az oktatáspolitikai eszközöknek a kidolgozása és elindultak azok a beavatkozások, amelyek célja a hátrányos helyzetűek támogatása, a leszakadók számára történő esélyteremtés és a szegregáció visszaszorítása voltak. Ezt a folyamatot erősítette és gyorsította az Európai Unióhoz való csatlakozás, részben a miatt, mert az Európai Bizottság által készített rendszeres ország-értékeléseknek visszatérő elemévé váltak a roma kisebbség elfogadhatatlan helyzetére történő utalások, részben azért, mert uniós támogatásokkal, elsősorban a Phare program keretein belül, egyre több olyan program indulhatott, amelyek kifejezetten a leszakadókat, ezen belül különösen a roma kisebbséget célozták meg (Radó, 2005).

A 2002. évi kormányváltást követően az Oktatási Minisztérium tevékenységében prioritást kapott a szegregáció elleni küzdelem, aminek egyik leglátványosabb megnyilvánulása az volt, hogy a hivatalba lépő miniszter nyíltan és határozottan a szegregáció ellen fellépő civil szervezetek mellé állt az ún. jászladányi ügyben._{_[91]} Ebben a Jász-Nagykun-Szolnok megyei községben az önkormányzati iskolát részben magániskolává alakították át, így teremtve lehetőséget a helyi lakosság nem roma részének arra, hogy a gyerekeit a romáktól elkülönítve iskoláztathassa. Az ügy óriási médianyilvánosságot kapott, és több évig tartó jogi vitába torkollott. Az oktatási adminisztrációnak a szegregáció elleni küzdelem és a roma kisebbség oktatási integrációja iránti elkötelezettségének további jele volt az, hogy új miniszteri biztosi posztot hoztak létre a hátrányos helyzetű tanulók és a roma kisebbség integrációjának a támogatására, amelyet roma származású személlyel töltöttek be, és új integrációs programokat is elindítottak. Ez utóbbiaknak nagy lökést adtak a 2004-ben indult Nemzeti Fejlesztési Terv keretében az Európai Szociális Alap támogatásával folyó integrációs intézkedések._{_[92]}

Azokra az oktatáspolitikai beavatkozásokra és intézkedésekre, amelyek az uniós források felhasználására épülő Nemzeti Fejlesztési Terv keretein belül indultak el 2004-ben a méltányosság és az esélyegyenlőség támogatása érdekében, különösen erősen jellemző a szektorközi jelleg. Ez már csak azért is így van, mert ezek egy olyan egységes humánerőforrás fejlesztési programnak a keretein belül (Foglalkoztatáspolitikai…, 2003) zajlanak, amelyben az oktatási elemek mellett ott vannak a foglalkoztatási, a szociális és az egészségügyi problémák megoldását célzó elemek is, és amelynek az átfogó kormányzati felügyelete – más uniós tagországokhoz hasonlóan – nem az oktatási, hanem a foglalkoztatási tárcához került. Ezekre a beavatkozásokra és intézkedésekre nemcsak az oktatási ágazaton belül kidolgozott stratégiák, és nem csak az ezen ágazaton belül lévő politikai szereplők törekvései hatnak, hanem azok is, amelyeket az Európai Unió közös foglalkoztatási és szociális politikájához kapcsolva a szociális és foglalkoztatási ügyekért felelős kormányszervek dolgoztak ki azoknak a politikai szereplőknek a bevonásával, amelyek elsődlegesen ezekben az ágazatokban fejtik ki a befolyásukat. Tekintettel arra, hogy azokban a méltányossággal és esélyegyenlőséggel kapcsolatos problémák megoldását szolgáló átfogó cselekvési programokban, amelyek nem az oktatási ágazaton belül keletkeztek, az oktatási elemek egyre jelentősebbé váltak, a tárcaközi és ágazatközi egyeztetés jelentősége az uniós csatlakozásra való felkészülés időszakában – és különösen a csatlakozást követően – e területen rendkívüli mértékben megerősödött.

Felhasznált Irodalom

A Magyar Köztársaság Kormánya (2004). A Magyar Köztársaság Kormányának stratégiája az egész életen át tartó tanulásról. 2005. szeptember

Állami Számvevőszék (2004). Jelentés a felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről. 2004. július
(http://www.asz.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/75B1CFFE77D40989C1256ED0002ECF34/$FILE/0433J000.PDF )

Altrichter, Herbert – Halász, Gábor (2000). A közép-európai országok decentralizációs politikái és azok eredményei – összehasonlító elemzés, in: Balázs Éva, Halász Gábor (szerk.), Oktatás és decentralizáció Közép-Európában, Okker, 2000, 243-298. o.

Andor Mihály – Liskó Ilona (2000). Iskolaválasztás és mobilitás. Iskolakultúra. Budapest

Balázs Éva, Halász Gábor, Imre Anna, Moldován Judit, Nagy Mária (2000). A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás öt kelet-közép-európai országban – Magyarország, in: Balázs Éva, Halász Gábor (szerk.), Oktatás és decentralizáció Közép-Európában. Okker. 2000, 17-128. o.

Balogh Miklós - Halász Gábor (2003). A közoktatás finanszírozása. In: Halász Gábor-Lannert Judit (szerk.). Jelentés a magyar közoktatásról – 2003. Országos Közoktatási Intézet. Budapest. 87-106. o.

Bartus Tamás - Lannert Judit - Dr. Moksony Ferenc - Németh Szilvia - Papp Z. Attila - Dr. Szántó Zoltán (2005). A fejlesztéspolitikai intézkedések társadalmi hatásainak vizsgálata. TÁRKI Társadalomkutatási Intézet. 2005. november. Kézirat (http://www.tarki.hu/research/nfh/2_szanto.pdf)

Báthory Zoltán (2001). Maratoni reform. A magyar közoktatás reformjának története. 1972-2000. Ökonet. Budapest

Bayer József (1999). A politikatudomány alapjai. Napvilág Kiadó. Budapest

Benedek András (1992). Adaptív szakképzési modell. Eredmények és tanulságok. Educatio. Budapest

Beszámoló a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tevékenységéről 1999. január 1.–1999. december 31. (2000). Országgyűlési Biztosok Hivatala

De Munck, Jean et Lenoble, Jacques (2001). Approche généalogique et historique des transformations de la gouvernance dans les sociétés démocratiques. In: Olivier De Schutter, Notis Lebessis et John Paterson (eds.). La gouvernance dans l’Union Européenne, Office des publications officielles des Communautés européennes. Luxembourg. p. 33-54.

European Commission (1997). Commission Opinion on Hungary’s Application for Membership of the European Union (DOC/97/13). Brussels. 15th July 1997.

Fábri György (2002). Oktatás és tudomány felsőfokon: a magyar felsőoktatás hosszú évtizede, 1988-2002. In. Lukács Péter (szerk.) Felsőoktatás új pályán. Oktatáskutató Intézet. Budapest. 46-88. o.

Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium - Oktatási Minisztérium - Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium (2003). Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program 2004-2006. 2003. április 26.

Gábos András – Szívós Péter (2002). A jövedelmi szegénység alakulása, a gyermekes családok helyzete, In: Kolosi-Tóth-Vukovich (szerk.) Társadalmi riport – 2002. Tárki. Budapest. 42-59. o.

Gazsó Ferenc, Halász Gábor, Mihály Ottó (szerk) (1992). Törvény és iskola. Iskolafejlesztési alapítvány. Budapest

Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.) (1988). Jelentés a magyar közoktatásról – 1997.Országos Közoktatási Intézet. Budapest.

Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.) (1996). Jelentés a magyar közoktatásról – 1995. Országos Közoktatási Intézet. Budapest.

Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.) (2000). Jelentés a magyar közoktatásról – 2000. Országos Közoktatási Intézet. Budapest.

Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.) (2003). Jelentés a magyar közoktatásról – 2003. Országos Közoktatási Intézet. Budapest

Halász Gábor (2003a). A nemzeti oktatáspolitikák európai szintű koordinációja. Educatio. XII. évfolyam 12. sz. 2003 Tél. 510-534. o.

Halász Gábor (2003b). Educational change and social transition in Hungary. In: Anchan. J.P., Fullan, M., Polyzoi, E. (ed.) Change forces in Post-Communist Eastern Europe. RoutledgeFalmer. London and New York. 2003. p. 55-73.

Halász Gábor (2001). A magyar közoktatás az ezredfordulón. OKKER. Budapest

Halász Gábor (2002). Az állam szerepének változása a modern közoktatás szabályozásában. Iskolakultúra. 2002/4. sz. 3-11. o.
(http://www.oki.hu/halasz/download/Allam%20es%20oktatas%20-%20Iskolakultura%20cikk.htm)

Halász Gábor (2006a). Uniós hatások a magyar közoktatásban 2002 és 2006 között. Kézirat (megjelenés alatt)

Halász Gábor (2006b). Érettségi reform: a változás menedzselése a közoktatásban. „Új vizsga – új tudás? Az új érettségi hatása – az iskolakezdéstől a záróvizsgáig.” Az Országos Közoktatási Intézet országos konferenciája. 2005 október 20-21.
(http://www.oki.hu/halasz/download/OKI%20konferencia%20(teljes).htm )

Havas Gábor – Kemény István – Liskó Ilona (2002). Cigány gyerekek az általános iskolában. Oktatáskutató Intézet. Új Mandátum Kiadó. Budapest

Hermann Zoltán – Horn Dániel – Kádár András – Németh Szilvia – Papp Z. Attila – Székely Ágnes (2004). Irányelvek a roma tanulók szegregált oktatásának felszámolására. in: Németh Szilvia (szerk.). Esély az együttnevelésre – Chance for integration. Országos Közoktatási Intézet. Budapest. 9-44. o.

Imre Anna (szerk.) (2003). Jelzések az oktatásról. Oktatásunk helyzete az OECD adatainak tükrében. Országos Közoktatási Intézet. Budapest

Imre Nóra – Nagy Mária (2003). Pedagógusok. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.). Jelentés a magyar közoktatásról – 2003. Országos Közoktatási Intézet. Budapest. 2003. 273-308. o.

Kertesi Gábor – Kézdi Gábor (2004). Általános iskolai szegregáció - okok és következmények. Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek. Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaságtudományi Intézet - Budapesti Corvinus Egyetem. Budapest

Lannert Judit (2004). Hatékonyság, eredményesség és méltányosság. Új Pedagógiai Szemle. 2004 december. 3–15. o.

Lannert Judit - Mártonfi György –Vágó Irén (2004). Understanding social demand for schooling in Hungary. OECD (http://www.oecd.org/dataoecd/39/14/33707818.pdf)

Lukács Péter (2002). Felsőoktatás új pályán. In. Lukács Péter (szerk.) Felsőoktatás új pályán. Oktatáskutató Intézet. Budapest. 4-12. o.

Magyar Akkreditációs Bizottság (2003). A Magyar Akkreditációs Bizottság tíz éve 1993-2003. Budapest. (http://www.mab.hu/doc/10evesaMAB.pdf)

Magyar Bálint (2003). Liberális oktatáspolitika és a korszakváltás kényszere. In: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.). in: Magyarország politikai évkönyve 2003. ”. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. 530-542.

Nahalka István (1998). Közoktatás 1988-1998 – változások és „nem változások”. In: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.). Magyarország évtizedkönyve - A rendszerváltás (1988-1998). Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. 1998

OECD (1995). Oktatáspolitikai felmérések. Magyarország. Paris.

Oktatási Minisztérium (2003). A magyar felsőoktatás modernizációját, az európai felsőoktatási térséghez történő csatlakozását célzó felsőoktatás-fejlesztés koncepciója. Vitaanyag. Készült a Csatlakozás az Európai Felsőoktatási Térséghez Program keretében. 2003. december

Oktatási Minisztérium (2004a). Az Oktatási Minisztérium középtávú közoktatás-fejlesztési stratégiája. Budapest

Oktatási Minisztérium (2004b). A Magyar Universitas Program és az új felsőoktatási törvény koncepciója. Budapest. 2004. február

Országos Közoktatási Intézet - Oktatáspolitikai Elemzések Központja (2003). A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon. Budapest, 2003

Pollitt, Ch. & Bouckaert, G. (2000). Public Management Reform. A Comparative Analyis. Oxford University Press. Oxford

Polónyi István - Tímár János (2001). Tudásgyár vagy papírgyár. Új Mandátum Kiadó. Budapest

Polónyi István (2002). Finanszírozási tendenciák a kilencvenes években). In. Lukács Péter (szerk.) Felsőoktatás új pályán. Oktatáskutató Intézet. Budapest. 99-124. o.

Radó Péter (2005). Méltányosság az oktatásban: dimenziók, okok és oktatáspolitikai válaszok. OECD analitikus ország jelentés – Magyarország. SuliNova Kht. Oktatáspolitikai Elemzések Központja

Sáska Géza (2003). Szakmai és politikai autonómiák a ’80-as, ’90-es évek magyar közoktatásában. Iskolakultúra. 6-7. szám. 88-107. o.

Setényi János (1999). A minőség kora. Bevezetés az iskolai minőségbiztosítás gyakorlatába.
Budapest, Raabe-Klett Kiadó

Setényi János (2000). New Approaches of Educational Management, 2000. Hungarian Background Report (http://www.oki.hu/oldal.php?tipus=cikk&kod=english-art-setenyi-innovation)

Setényi János (2002). Felsőoktatás-irányítási problémák. In. Lukács Péter (szerk.) Felsőoktatás új pályán. Oktatáskutató Intézet. Budapest. 89-124. o.

Sió László (2001). A pedagógus pálya karriermodellje. In: Palotás Zoltán (szerk). Önkormányzat és közoktatás 2001. Országos Közoktatási Intézet. 2002. (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=oek2001-02-Sio.html)

Sió László (2003). Közoktatás 2002. In: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.). in: Magyarország politikai évkönyve 2003. ”. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. 559-573. o.

Sloat, Amanda (2000). The future of parliamentary democracy: transition and challenge in European Governance, European Commission (paper review). Brussels. 9. November 2000 (http://europa.eu.int)

Tóth István György (2002). Jövedelemeloszlás az 1990-es években. In: Kolosi-Tóth-Vukovich (szerk.) Társadalmi riport – 2002. Tárki. Budapest. 20-41. o.

UNDP (2005). Human development report 2005. United Nations Development Programme. New York (http://hdr.undp.org/reports/global/2005/)

Vári Péter (szerk.) (2003). PISA-vizsgálat 2000. Budapest. Műszaki Könyvkiadó

Vári Péter et al. (2001). Országos Kompetencia Mérés 5. és 9. évfolyamon. Zárótanulmány a Kiss Árpád Országos Közoktatási Szolgáltató Intézmény Értékelési Központjának tevékenysége alapján. Kézirat. Kiss Árpád Országos Közoktatási Szolgáltató Intézmény Értékelési Központ

_{_[1]}E tanulmány nyomtatásban megjelent a „Szakpolitikák a rendszerváltás utáni Magyarországon 1990-2006” c. könyvben (Rejtjel politológia könyvek. Rejtjel Kiadó. 2006. 169-237. o. szerk. Pesti Sándor). A kézirat véleményezéséért a szerző köszönettel tartozom Lannert Juditnak, Radó Péternek, Setényi Jánosnak, Sipos Jánosnak, Sió Lászlónak és a kötet szerkesztőjének Pesti Sándornak.

_{_[2]} A vizsgált időszak oktatáspolitikájáról az elmúlt években számos elemzés jelent meg. Lásd például Nahalka, 1998; Tímár-Polónyi, 2001; Halász, 2001, Sió, 2003 továbbá az Educatio c. folyóiratnak a választási években megjelenő „Mérlegen” című tematikus számait.

_{_[3]} A „közoktatás” fogalmát e tanulmányban – a hazai oktatásirányítói gyakorlatban megszokott módon – az oktatási rendszernek azon szegmensére alkalmazzuk, amelybe az iskolaelőtti nevelés, valamint az alap- és középfokú oktatás tartozik, azaz amit nemzetközi klasszifikációs rendszer (ISCED) 0-tól 3-ig terjedő számokkal jelöl, és amit az amerikaiak gyakran úgy jelölnek, hogy „K+12”.

_{_[4]} A modern oktatási rendszer funkcióival kapcsolatban részletesebben lásd Halász (2001).

_{_[5]}Lásd a „Jelentés a magyar közoktatásról” c. sorozat egyes köteteit (Halász-Lannert,1995, 1997, 2000, 2003)

_{_[6]} A nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinálásáról, illetve ennek a hazai oktatáspolitikára gyakorolt hatásairól részletesebben lásd két e területtel foglalkozó tanulmányomat: Halász (2003a) és Halász (2006).

_{_[7]} Az 1993-as felsőoktatási törvénnyel a korábban a szaktárcák által fenntartott felsőoktatási intézmények az Oktatási Minisztérium fenntartásába kerültek.

_{_[8]} A későbbiekben még szó lesz a demográfiai változások hatásairól, például a szerkezeti folyamatokkal vagy a személyzettel kapcsolatos politikák elemzése során.

_{_[9]} Erről az oktatási rendszer szabályozási kérdéseivel valamint a személyzettel foglalkozó részekben még bővebben szó lesz.

_{_[13]} Lásd: 30/2004. (IV. 6.) OGY határozat az óvoda- és iskolabezárások okait vizsgáló bizottság munkájáról szóló jelentés elfogadásáról és a szükséges kormányzati intézkedésekről

_{_[14]} A „szakpolitika” vagy „politikai stratégia” jelentésű angol policy szó egyre gyakrabban jelenik meg a politika szó helyett a hazai, és egyéb nem angol nyelvű országok szakmai nyelvezetben. Esetenként ebben a szövegben is az eredeti angol szót használjuk.

_{_[15]} Benedek András, aki először az 1990-ben alakult Nemzeti Szakképzési Intézet igazgatója volt, majd 1991-től a Munkaügyi Minisztériumban, 1998-2002 között az Oktatási Minisztériumban és a 2002-es kormányváltást követően egy ideig a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériumban irányította a szakterület. Báthory Zoltán, aki 1994-ig kutatóként a közoktatási értékelés és a tartalmi fejlesztés kérdéseivel foglalkozott, és tagja volt annak a négyfős szakmai csapatnak, amely kidolgozta a kilencvenes évek hazai közoktatási politikáját meghatározó módon befolyásoló Nemzeti alaptanterv koncepciót. Rajtuk kívül természetesen több más, a kormányzati bürokráciában hosszabb-rövidebb időt eltöltő, jelentős személyes hatást kifejtő személyt lehetne említeni.

_{_[16]} A hazai tantervi reform történetéhez lásd Báthory (2001); Nemzeti Alaptanterv megszületésének és bevezetésének az itt tárgyalt kontextusban történő részletesebb elemzéséhez lásd még Halász (2003b)

_{_[17]} Lásd pl. a felsőoktatási intézmények és programok akkreditációja, tankönyvek jóváhagyása, pedagógus-továbbképzési programok akkreditálása, közoktatási tantervi akkreditáció, minőségbiztosítási szakértők akkreditálása, felnőttoktatási vállalkozások állami elismerése stb.

_{_[18]} Az ilyen szervezeteket nevezik angolul „agency”-nek vagy „executive agency”-nek, illetve “quango”-nak (quasi non-governmental organisation) vagy közfunkciót ellátó, nem minisztériumi szervezetnek (Non-Departmental Public Bodies - NDPBs).

_{_[19]} Az oktatási quango-k nemcsak a politika végrehajtásában vesznek részt, hanem az alakításában is. Képesek a nyomásgyakorlásra, és a politika alakítói számolnak velük, döntéseik előtt kikérik a véleményüket és igyekeznek azt figyelembe venni.

_{_[20]} A Világbank hitellel 1991-ben indult és 1997-ben lezárt átfogó emberi erőforrás fejlesztési program (Human Resources Development Project) bemutatását lásd a Világbank honlapján.
(http://web.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64027221&piPK=64027220&theSitePK=302081&menuPK=302115&Projectid=P008483)

_{_[21]} A HEFOP program leírása (lásd Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium…, 2003) részletesen bemutatja azokat a Phare programokat is, amelyek az uniós csatlakozást megelőzően (1994 és 2002 között) támogatták az oktatásfejlesztést és az oktatási reformokat Magyarországon.

_{_[22]} Ilyen területek voltak például az oktatás és a munka világa közötti átmenet, az egész életen át tartó tanulás, a kisgyermekkori nevelés, a pedagógusok foglalkoztatása és képzése vagy az oktatási egyenlőtlenségek.

_{_[23]} A hazai oktatásügyi folyamatoknak az OECD indikátorok fényében történő elemzéséhez lásd: Imre, 2003

_{_[24]} Például az 1993-as közoktatási törvény tervezetét az akkori oktatási minisztérium folyamatosan egyeztette egy olyan nagy befolyású szakmai csoporttal, amelynek képviselőit a legaktívabb, újonnan szerveződő szakmai szervezetek választották ki.

_{_[26]} 1993. évi LXXVI Törvény a közoktatásról; 1993. évi LXXIX. Törvény a szakképzésről, 1993. évi LXXX. Törvény a felsőoktatásról

_{_[27]} Olyan javaslatok, hogy a központi kormány vegye vissza bizonyos intézményi vagy intézményfenntartói szintre került funkciók közvetlen szervezését (így például a tanárok foglalkoztatását és a béreik fizetését) még az ezredfordulót követően is gyakran megfogalmazódtak, esetenként magas politikai szinten.

_{_[28]} A Világbank hitelből a kilencvenes évek során létrehozott, az oktatási rendszeren kívül megszervezett regionális átképző központokkal létrejött ilyen ellátó rendszer.

_{_[29]} 1995. évi LXXXIV. Törvény a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény módosításáról; Az 1996 évi LXI. törvény a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról; 1996. évi LXII. Törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról.

_{_[30]} A magyar közoktatás távlati fejlesztésének stratégiája. Művelődési és Közoktatási Minisztérium, 1996. Az 1988-as kormányváltás megelőzően sor került e dokumentum egy újabb változatának a kidolgozására, ez azonban már nem került nyilvánosságra.

_{_[31]} 107/1995. (XI. 4.) OGY határozat a felsőoktatás fejlesztésének irányelveiről.

_{_[32]} 2015/1996. (I.24.) sz. határozat a szakképzés távlati fejlesztési programjáról.

_{_[33]} 1996. évi LXXVII. Törvény a szakképzési hozzájárulásról és a szakképzés fejlesztésének támogatásáról.

_{_[34]} 1999. évi LXVIII. Törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról

_{_[35]} 1999. évi LII. Törvény a felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról, továbbá a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról

_{_[36]} 1999. évi LXII. Törvény a szakképzési hozzájárulásról és a szakképzés fejlesztésének támogatásáról szóló 1996. évi LXXVII. törvény módosításáról

_{_[37]} 2001. évi CI. Törvény a felnőttképzésről

_{_[38]} Érdemes megemlíteni, hogy e törvényt megelőzően az OECD - Magyarországon elsőként – az egész életen át tartó tanulásra irányuló politikák tematikus elemzését végezte el, ami elősegítette ennek az új paradigmának megfelelő korszerű policy-szemléletnek a behatolását az országba.

_{_[39]} 2003. évi LXI. Törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról

_{_[40]} 2003. évi XXIX. Törvény a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény módosításáról

_{_[41]} 1057/2005 (V. 31.) Korm. Határozat a szakképzés-fejlesztési stratégia végrehajtásához szükséges intézkedésekről

_{_[42]} 2003. évi XXXVIII. Törvény a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról

_{_[43]} 2005. évi CVI. Törvény a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról

_{_[44]} 2005. évi CXXXIX. Törvény a felsőoktatásról

_{_[45]} ”A mesterképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói létszámkeret az adott évet megelőző harmadik évben megállapított új belépők létszámkeretének harmincöt százaléka. A doktori képzésre és a szakirányú továbbképzésre felvehetők létszámkerete a mesterképzésre felvehető létszámkeret tíz százaléka” (2005. évi CXXXIX. Törvény a felsőoktatásról, 53. §. 4. bek.)

_{_[46]} Erről részletesebben lásd Halász, 2006a

_{_[49]} A nemzetközi osztályozás ISCED2-nek nevezi azt a szintet, ahol már differenciált tantárgyi struktúrának megfelelően folyik az oktatás, és specializált szaktanárok tanítanak. Magyarországon ez körülbelül az általános iskola felső tagozatának felel meg.

_{_[50]} Ez az eset is jól mutatja, mennyire óvatosan kell kezelni a nemzetközi példákra történő hivatkozásokat. Azt a francia és német modellt, amely esetenként követendőként jelent meg, az adott országok szakértői nem egy esetben már jó ideje fenntarthatatlannak minősítették.

_{_[51]} Normatív az a támogatás, amelyet minden iskolafenntartó automatikusan megkap az állami költségvetésből, ha adott feladatot ellát. Így például minden önkormányzat meghatározott (az éves költségvetési törvényben rögzített) összegre jogosult minden egyes olyan tanuló után, amely az általa fenntartott intézményekbe jár. Az egyes feladatok ellátása (pl. általános iskolás tanulók vagy napközis tanulók) után járó összeget szokták normatívának nevezni. A finanszírozásnak ez a mechanizmusa 1989 óta működik Magyarországon.

_{_[54]} Az 1999/2000-ben elindított Comenius 2000 program.

_{_[55]} A hazai közoktatásban kiépült piaci jellegű regulációs mechanizmusokról lásd többek között Setényi (2000), a társadalmi és gazdasági igényeknek az oktatásra gyakorolt közvetlen hatásairól, és az ezzel kapcsolatos közvetítő mechanizmusokról, így a piac szerepéről lásd pl. Lanner et als (2004)

_{_[56]} Elsősorban e tekintetben érdemel figyelmet az Alkotmánybíróság korábban említett 2005. évi döntése a parlament által megszavazott, de ki nem hirdetett felsőoktatási törvényről.

_{_[57]} Ezt eleinte a Felsőoktatási Fejlesztési Alap irodájának neveztek, majd később a Felsőoktatás Fejlesztési Alprogramok Irodája (FEFA) névre keresztelték át.

_{_[58]} Közoktatási Modernizációs Közalapítvány (KOMA), alakult 1995-ben.

_{_[59]} Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ (PTMIK), alakult 1997-ben (SULINOVA Kht-vé alakult 2004-ben).

_{_[60]} Educatio Társadalmi Szolgáltató Közhasznú Társaság (Educatio KhT), alakult 1999-ben.

_{_[61]} Az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV), amelyről a minisztériumi zsargonban „háttérintézetként” beszélnek.

_{_[62]} 1996. évi XXI. tv A területfejlesztésről és területrendezésről

_{_[63]} 1997. évi CXXXV. tv a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködésükről

_{_[64]} 2004-ben a kormány kísérletet tett az önkormányzati törvény módosítására a kistérségi közigazgatási szint létrehozása érdekében, de ehhez nem sikerült megteremtenie a kétharmados többséget. Ezt követően alacsonyabb szintű illetve kétharmados támogatást nem igénylő jogszabályokkal tette lehetővé az önkéntes alapon szerveződő kistérségek hatáskörökkel történő felruházását és támogatását.

_{_[65]} Érdemes megjegyezni, hogy később, a közoktatási törvény 1999-es módosításával, a tervezési kötelezettséget kiterjesztette a települések szintjére.

_{_[66]} Ilyen, a decentralizációt saját hatalmának a növelése érdekében szorgalmazó ágazati stratégiára korábban is volt már példa: a hatvanas években az oktatási tárca többek között azért támogatta a középfokú oktatás megyei szintre decentralizálását, mert ily módon elérhette azt, hogy a középfokú szakképzés leváljon a gazdasági szaktárcákról és erősebb ágazati kontroll alá kerüljön.

_{_[67]} A felsőoktatás fejlesztéséről szóló 107/1995. (XI. 4.) OGY határozat

^{^[68]}A magyar felsőoktatás modernizációját…, 2003; Oktatási Minisztérium, 2004b

_{_[69]} Így például 2003-ban az intézményi minőségfejlesztési programé.

_{_[70]} „Olyan intézményi menedzsment kialakítása, amely képes ellátni újszerű egyetemi feladatait (a tudás-gazdaság kiszolgálása, továbbképzés, tudásközpontok működtetése, regionális vállalati együttműködés, innovációs folyamatok); Az intézmények gazdálkodási önállóságának fokozása, a magánforrások bevonásának vonzóvá tétele, a felsőoktatási intézmények önkormányzáshoz, tulajdonhoz, önálló gazdálkodáshoz, vállalkozáshoz való jogának erősítése; Az intézményi gazdálkodás ésszerűsítése, a hatékony gazdálkodás szervezeti, pénzügyi feltételeinek megteremtése” (Oktatási Minisztérium, 2004b)

_{_[72]} E folyamatnak és a folyamat eredményeinek részletes elemzéséhez lásd Halász, 2002.

_{_[73]} Ennek egyik jellegzetes példája az új érettségi bevezetése. A politikai kísérletezésnek és tanulásnak e példájáról részletesebben lásd Halász, 2006b

_{_[74]} E folyamat részletes elemzéséhez lásd például az első „Jelentés a magyar közoktatásról - 1995” c. kiadványnak „Az oktatás tartalmi modernizációja” c. (Halász-Lannert, 1996), valamint a „Jelentés a magyar közoktatásról - 1997” c. kiadványnak „Az oktatás tartalma és az iskolák belső világa” c. fejezeteit (Halász-Lannert, 1998). E téma oktatáspolitikai elemzéséhez lásd még Országos Közoktatási Intézet…, 2003 és Halász, 2003b.

_{_[75]} PISA = Programme for International Student Assessment (A tanulói teljesítmények nemzetközi mérésének programja). A 15 évesek körében az OECD által 2000 óta háromévente végzett teljesítménymérés.

_{_[76]} Erről részletesebben lásd később a méltányosság és esélyegyenlőség céljairól szóló részben.

_{_[77]} Az államilag finanszírozott képzési helyek esetében fennmaradt, illetve visszajött a tervezés, de ennek már nem képezhette alapját olyan jellegű munkaerőigény-tervezés, mint a nyolcvanas évek közepe előtt.

_{_[79]} Erről lásd Neave (1992), illetve különösen az OECD tanárpolitikai elemzéseit (www.oecd.org/edu/teacherpolicy)

_{_[80]} A tanfelügyeletnek ez a fajta kvázi privatizálása meglehetősen ritka. Az egyik működő példa az Egyesült Királyságé.

_{_[81]} Valójában nem teljes betiltás történt. A heti kötelező óraszám maximum 40%-ában tanító óraadók esetében fennmaradt a vállalkozási forma lehetősége

_{_[83]} Ilyen volt például 2005 végén a szabad iskolaválasztás korlátozása az esélyegyenlőség erősítése érdekében (2005. évi CXLVIII. Tv.)

_{_[84]} „Hungary’s long tradition of good educational standards is to its advantage.” (European Commission, 1997)

_{_[85]} Pontos rangpozíció helyett azért kell sávot megadni, mert e sávon belül az eltérések nem feltétlenül szignifikánsak.

_{_[86]} A vitát egy, a szerzőkkel készített interjú indította, amelynek bevezetőjében így fogalmazott a szerkesztő újságíró: „[a könyv] meghökkentő nemzetközi összehasonlító adatokkal és elemzések sorával igyekszik eloszlatni azt a tévhitet, mely szerint a magyar oktatásügy sikeresen teljesíti feladatait, annak szerkezetén változtatni felesleges, csupán azt kellene elérni, hogy legyen több költségvetési pénz és még több hallgató a felsőoktatásban.” (Rádai Eszter interjúja Polónyi István és Timár János egyetemi tanárokkal. Élet és Irodalom. XLVI. évfolyam, 3. szám, 2002. január 18.)

_{_[87]} Jegyzőkönyv az Országos Köznevelési Tanács 2005. június 9-i üléséről (http://www.opkm.hu/OKNT/oknt050609.pdf )

_{_[89]} A fogalom oktatáspolitikai használata Magyarországon még nem általánosan elfogadott, és sajátos jelentéstartalma még nem teljesen rögzült. Abban az összefüggésben, amelyben itt használjuk e fogalmat, a legtöbben ma is az esélyegyenlőség fogalmát használják. A méltányosság és az esélyegyenlőség fogalmai a közpolitikai elemzésekben nagymértékben fedik egymást, de van saját jelentéstartományuk is. Amikor a méltányosság fogalmát használjuk, a „minden egyént megillető igazságos ellátás” dimenziójára helyezzük a hangsúlyt, ami részben több, részben kevesebb az esélyek egyenlőségénél.

_{_[90]} A jövedelmi szóródásnak a statisztikában használt mutatója, amelynek százalékosan kifejezett elméleti értéke 0 és 100 között, mozog. Akkor lenne az értéke 0, ha a társadalomban minden személy jövedelme teljesen egyenlő lenne, és akkor 100, ha az összes jövedelem egy személynél koncentrálódna. Kirívóan magas egyenlőtlenségnek számít az 50 feletti érték, ami főleg dél-amerikai és afrikai országokra jellemző (UNDP, 2005).

_{_[91]} Az eset áttekintését segítheti a Kurt Lewin Alapítvány által működtetett RomaPage honlap „Jászladányi história” c. gyűjteménye (http://www.romapage.hu/index.php?id=313&tx_jppageteaser_pi1%5BbackId%5D=85)

_{_[92]} „Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása”. Az NFT Humánerőforrás fejlesztése Operatív Program 2.1. sz. intézkedése (lásd Nemzeti Fejlesztési Hivatal - http://www.nfh.gov.hu/xindex2.htm?p=2&t=2&i=1839)