A strukturális
alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére
Írországi tapasztalatok
készítette
Halász Gábor
ISM Oktatás, képzés,
tudomány munkacsoport
Budapest, 1998 június
A strukturális
alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére
Írországi úti jelentés
1998 május 27-30
1998 május 27-30 között az
ISM Oktatás, képzés, tudomány munka csoportjának a munkaterve keretében Halász Gábor
és Kovács István 4 napos látogatást tett Írországban.
Közismert, hogy Írország
azok közé az országok közé tartozik, amelyek az elmúlt években nagyon sokat
költöttek oktatási és képzési rendszerük fejlesztésére és kiemelkedően
sikeresek voltak abban, hogy ebbe jelentős EU forrásokat is bevonjanak.
Írország Portugália mellett az EU-nak az a tagországa, amely a strukturális
alapokból a legtöbbet fordítja az emberi erőforrások fejlesztésére, és ahol
ezen belül viszonylag sok pénzt
fordítanak a munkaerőpiachoz nem egészen közvetlenül kapcsolódó, az
alapellátáshoz kötődő oktatásfejlesztésre is. Ennek a gazdasági fejlődésre
gyakorolt hatása Írországban jól kimutatható. A bámulatosan gyors ír gazdasági
fellendülés mögött - ami miatt néha “kelta tigris”-ként emlegetik az országot
-, ott van az emberi erőforrásokba való intenzív beruházás. Az utazásunk célja
ennek “titkának” a feltárása, illetve a Magyarország számára levonható
tanulságok megfogalmazása volt. Az volt a célunk, hogy az ír példa feltárásával
ismerjük meg, miképpen lehet az EU alapokat sikeresen felhasználni az emberi
erőforrások, ezen belül az oktatás fejlesztésére. Ez, az egész folyamat remek
dokumentálása, illetve a legfontosabb kulcsemberekkel való interjúk és az ő
készséges hozzáállásuk eredményeként sikerült.
A programot John Coolahan professzor
(University of Maynoth) szervezte, aki az ír oktatásügy egyik meghatározó
személyisége és akik az elmúlt évtizedben kulcsszerepet játszott az ír nemzeti
oktatáspolitika stratégia alakításban. A program során több minisztérium és
egyéb szervezet olyan munkatársaival készítettünk interjút, akiknek e területen
meghatározó szerepük van (felsorolásukat lásd e jelentés végén).
1994 és 1999 között Írország
a második Közösségi Támogatási Keretprogramot (Community Support Framework -
CSF) valósítja meg.[1] Ez egy olyan
dokumentum, amelyet a Bizottság és a tagország ír alá, és amely a strukturális
alapoknak az adott tagországban való felhasználásának a részletes programja. A
CSF tulajdonképpen az ötéves időszakra szóló, az általános célokat megfogalmazó
Nemzeti Fejlesztési Terv (National Development Plan - NDP)[2]
operacionalizálását jelenti. A brüsszeli Bizottság ugyanis az operacionalizálás
mélységét és egyben az időbeni elkészítést tekintve is háromszintű nemzeti
tervezést követel meg: amelyen belül a legfelső szint az NDP, ezt követi a CSF,
majd az un. Végrehajtási Program (Operational Program - OP).
A CSF szerint Írországban az
1994 és 1999 közötti 5 éves időszakban 1994-es árakon a magánszektor beruházásait nem számítva összesen 7 955 millió ECU-t
(a továbbiakban MECU) fordítanak fejlesztésre, amiből 5 620 millió (az összes
nemzeti fejlesztés 70%-a) a strukturális alapokból származik. A teljes fejlesztési
összeget négy cél között osztják fel: (1) a termelő szektor fejlesztése, (2) a
gazdasági infrastruktúra fejlesztése, (3) az emberi erőforrások fejlesztése és
(4) városi és falusi helyi fejlesztések.
Az összes nemzeti
fejlesztésből a tervek szerint 2 362 MECU-t (30%) fordítanak emberi erőforrások
fejlesztésére, ami rendkívül magas arány. Ebből 1 732 MECU (azaz 75%) származik
a strukturális alapokból, aminek döntő hányadát (1 572 MECU-t, azaz 91%-ot) az
Európai Szociális Alap (ESF) támogatása adja, kisebb hányadát (160 MECU-t)
pedig az Európai Területfejlesztési Alap (ERDF). Az emberi erőforrás
fejlesztésre fordított pénzek nagysága azonban ennél valójában magasabb,
ugyanis a többi fejlesztési célok mindegyike mögött ugyancsak megjelennek olyan
tevékenységek, amelyek valójában emberi erőforrás fejlesztést jelentenek. Így
például (erről később részletesebben szó lesz) a városi és falusi helyi
fejlesztési célokat szolgáló programon belül jelenik meg egy olyan elem, hogy
minden hátrányos helyzetű kistérségben alkalmaznak egy felzárkóztatási
feladatokkal megbízott tanárt vagy például a turizmus fejlesztését szolgáló
pénzek elég nagy részét egy jelentős képzési központ működtetésére használják.
Emellett az emberi
erőforrások fejlesztését is szolgálja több olyan egyéb közösségi program,
amelyek nem a Nemzeti Fejlesztési Terv (NDP) és így nem is a Közösségi
Támogatási Keretprogram (CSF) keretén belül valósulnak meg, hanem - az oktatást
közvetlenül szolgáló SOCRATES-hez vagy LEONARDO-hoz hasonlóan Brüsszel közvetlenül
dönt róluk (ilyen például az EMPLOYMENT, az ADAPT, az INTERREG, a SME Initiative,
az UBAN és még több egyéb program). Emberi erőforrás fejlesztést szolgáló
elemek elvileg megjelenhetnek még a Strukturális Alapoknak részét nem képező
egyéb fejlesztési alapok, így például az un. Kohéziós Alap támogatásaiban is
(amiből Írország ugyancsak részesül.
Maga az emberi erőforrás
fejlesztési program egyike azoknak az un. Végrehajtási programoknak (OP),
amelyek CSF végrehajtására szerveződnek. Összesen 11 ilyen végrehajtási program
vagy OP van, amelyek mint kisebb projektekre oszlanak és e projektek
mindegyikének pontosan megnevezet felelőse van. Az emberi erőforrás fejlesztést
szolgáló OP[3] implementálásáért felelős
szervezetek a következők: (1) az oktatási minisztérium, (2) a munkaügyi
minisztérium felügyelet alatt működő Nemzeti Képzési Hatóság (FÁS), (3) az
egészségügyi minisztérium, (4) a börtönöket felügyelő igazságügyi minisztérium
és (5) a speciális igényűekért felelős Országos Rehabilitációs Tanács oktatásügyi
intézete. Ezen 5 szereplő mellett még meg kell említeni magát a munkaügyi
minisztériumot is, amely az egész OP végrehajtásáért a vezető felelősséget viseli. Ez összefügg többek között azzal a
meghatározó ténnyel, hogy a finanszírozásban meghatározó szerepet játszó ESF ír
kormányzati partnere a munkaügyi minisztérium: ezen belül működik az OP
végrehajtását és az ESF támogatások felhasználását ellenőrző apparátus.
Ugyancsak meg kell említeni
a pénzügyminisztériumot is, amely egyfelől a NDP és a CSF létrehozásáért és
Brüsszellel való egyeztetésért felel, másfelől az ERDF felhasználásának a
koordinátora. Ez utóbbi szempontból hasonló szerepe van, mint a munkaügyi
tárcának az ESF felhasználásában. A tervezésért és a Brüsszellel való
egyeztetésért való felelőssége miatt a pénzügyminisztérium van a leginkább
stratégiai szerepben. Erejét növeli az, hogy - Brüsszel előírásának megfelelően
- az országon belül működtet egy olyan konzultációs vagy partneri mechanizmust,
amely lehetővé teszi a számára azt, hogy ne csak a szaktárcáktól kapjon
javaslatokat vagy értékelő véleményt, hanem a társadalmi partnerektől is.
Érdemes persze utalni arra, hogy Brüsszel felé pedig a pénzügyi tárca találja
magát hasonló helyzetben, ugyanis Bizottság sem kizárólag a kormánnyal egyeztet,
hanem a társadalmi partnerekkel is.[4]
A tervezésért való felelősség kormányzati elosztása, illetve az EU által
megfogalmazott szabályok mellett az oktatási tárcának akkor van esélye arra,
hogy a saját területének a fejlesztését szolgáló EU támogatásokhoz jusson, ha
más tárcákkal szövetkezik és közös felelősség alatt hoznak létre átfogó
tárcaközi végrehajtási programot. Az emberi erőforrások fejlesztésnek programja
ilyen.
Az emberi erőforrások
fejlesztésnek végrehajtási programja 5 alprogramot tartalmaz: (1) alapozó
oktatás és képzés (858 MECU), (2) a munkanélküliek képzése (195 MEC), (3) a
társadalmi kirekesztés elleni program (420 MECU), (4) az ipari változásokhoz
való alkalmazkodás programja (74 MECU) és (5) a képzés minőségének a javítását
szolgáló program (241 MECU). A források meghatározott hányadát a programok
értékelésére fordítják. Az itt említett alprogramok mindegyike immár tovább nem
osztható és meghatározott kormányzati szervhez vagy szervezethez kapcsolt
részprogramokra oszlik. Így például a legjelentősebb részprogram, az alapozó
oktatást és képzést (Initial Education & Training) szolgáló, amelyen belül
nyolc konkrét projekt található. Ezek mindegyikének a bemutatására itt nem lesz
mód (a részletes információhoz lásd a 3.
sz. lábjegyzetet), de a későbbiekben az oktatásfejlesztést legközvetlenebbül
szolgáló elemeket bemutatjuk.
Annak a titka, hogy az ír
Nemzeti Fejlesztési Tervben és a CSF-ben az oktatás kitüntetett szerepet kapott[5],
döntő részben olyan belső fejlődési folyamatoknak köszönhető, amelyek csak
részben függenek össze a strukturális alapokból megvalósuló fejlesztéssel. Az
ír belső politikában egy sor tényező hatására ugyanis már korábban elkezdődött
az emberi erőforrások felértékelődése. Az elmúlt évtizedben a vezető eliten
belül megerősödött az a meggyőződés, hogy a viszonylagos elmaradottságból való
kitörés és a felzárkózás egyik legfontosabb feltétele a emberekben rejlő
lehetőségek feltárása. A korábban különösen magas munkanélküliség, az Európában
legalacsonyabb aktivitási ráta, a mezőgazdaságban foglalkoztatottak magas
aránya valamint külföldi tőke és az új technológiák beáramlásával és a
szolgáltató szektor gyors fejlődésével jelentkező képzettség hiány (skill
shortage) és egyéb tényezők irányították erre a figyelmet.
A folyamatot nagyon nagy
mértékben segítették azok az oktatási szektoron belül lezajló folyamatok,
amelyek e szektort az emberi erőforrás fejlesztési megközelítés befogadására
képessé tették. Ez azért fontos, mert gyakori az, hogy a gazdasági-társadalmi
elitben lezajlik ugyan a fenti folyamat, azonban a túlságosan tradicionális
oktatási szektor nem képes az ennek megfelelő alkalmazkodásra. Ennek a veszélye
Írországban is megvolt, különösen amiatt, hogy az iskolarendszer szinte egésze
egyházi ellenőrzés alatt működik, amely elsősorban a tradicionális kulturális
értékeket hangsúlyozza. Minden jel arra utal, hogy különböző okok hatására az
oktatásügy vezetésen belül létrejött egy, az oktatáson belül elég nagy tekintéllyel
és befolyással rendelkező szakmai elit, amely képes volt hidat építeni egyik
oldalon a hagyományos értékek és intézmények, másik oldalon a gazdasági és
társadalmi kihívások megkövetelte megközelítés között.
Ahogy az oktatás
minisztérium külügyekért és felsőoktatásért felelős helyettes államtitkárától (Oliver
Cussen) megtudtuk - aki egyébként valószínűleg egyik képviselője lehet az
említett szakmai elitnek - tíz évvel korábban elképzelhetetlen lett volna az
oktatás olyan mértékben társadalmi-gazdasági problémaként kezelni mint ma. A
sikerük az volt, hogy képesek voltak az oktatást belehelyezni a gazdasági és
társadalmi fejlődés tágabb kontextusába. Az oktatás társadalmi-gazdasági
problémaként való kezelése, azaz hozzákapcsolása az országot foglalkoztató nagy
társadalmi és gazdasági problémákhoz, lehetővé tette a kommunikáció
megteremtését a kormánypolitikában egyébként meghatározó pénzügyi, tervezési,
területfejlesztési, iparfejlesztési és foglalkoztatási politikákkal, amelyek
kezdtek az oktatásban szövetségest látni saját problémáik megoldására.
Ugyanakkor ezt oly módon sikerült megtenni, hogy közben nem alakult ki szakadék
az oktatást gazdasági-társadalmi problémaként kezelők és a hagyományos
intézményi szféra között.
E folyamat számára kedvező
feltételeket teremtett a szakképzésért és az általános képzésért való
felelősség sajátos írországi megosztása és az oktatás és a
foglalkoztatáspolitika közötti nagyon jó együttműködés (ami egyébként az
oktatásnak a strukturális alapokhoz való hozzáférése szempontjából valószínűleg
a legfontosabb kérdés). Ez a felelősség megoszlik - döntően a fiatalok kezdő
képzéséért felelő - oktatási minisztérium és a - döntően a felnőttek képzéséért
felelő - Országos Képzési Hatóság (FÁS) között, amely utóbbi a foglalkoztatási
és vállalkozási ügyekért felelős minisztérium ellenőrzése alatt működik.
Különösen fontos az, hogy az oktatási minisztérium a szakképzésért való
felelőséget egészen más csatornákon keresztül gyakorolja, mint az általános
képzésért való felelősséget. Amíg ugyanis az utóbbi esetében - az alap- és
középfokú oktatásban - az egyházi fenntartók által ellenőrzött iskolák felett
szoros tantervi és pénzügyi ellenőrzést gyakorol, addig az előbbi, azaz a
szakképzés esetében e kontroll a lokális kötődésű (a választott megyei
hatóságok által megválasztott) Szakképzési Hatóságokon (Vocational Education
Authorities - VEA) keresztül gyakorolja. Ezt a párhuzamos, helyi választásokra
épülő struktúrát egyébként a harmincas években hozták létre, mivel az egyházi
szférától nem lehetett várni a szakképzésről való gondoskodást. E szférának
saját szövetsége van, amely az oktatási minisztériumnak partnere (pl. a
minisztérium fejlesztési stratégiájára reagálva önálló véleményt tettek közzé).
Ezeknek a lokális kötődéssel rendelkező Szakképzési Hatóságoknak egyébként - a
FÁS-hoz hasonlón - a strukturális alapokból megvalósuló projektek
végrehajtásában fontos szerepük van.
A VEA struktúra léte az
oktatási tárca számára már korábban lehetőséget teremtett arra, hogy a
hagyományos centralizált megoldásokkal párhuzamosan decentralizált, a
gazdasággal való horizontális partnerkapcsolatokra is épülő megoldásokban is
gondolkodjon. A VEA szféra, amelyben a változásokra való reagálás kényszere
korábban is erős volt, rugalmasságra késztette a minisztériumot.[6]
Ez a kettősség, a top-down és a bottom-up szemlélet egyidejű alkalmazására
tette képessé, ami rendkívüli módon megkönnyíthette a Brüsszellel való
kommunikációt. Ez ugyanis egy időben igényli egyfelől a társadalmi partnerekkel
való horizontális egyeztetést, ami decentralizált eljárást feltételez, másfelől
azt a fajta szigorú projekt menedzsmentet és elszámoltathatóságot, ami pedig
centralizált eljárásokat igényel. Egyébként sok jel utal arra, hogy az írek
előnyének egyik fontos összetevője az - szemben például a gyakran negatív
példaként emlegetett Görögországgal - hogy az igazgatási struktúrák és az
igazgatási kultúra komoly garanciát ad egyfelől a fejlesztési programokban
megfogalmazott célok tényleges realizálására, másfelől a programok megbízható
nyomon követésére. Ez utóbbi meghatározó jelentőségű szempont: ha az ország nem
tudja biztosítani valamelyik területen a megfelelő nyomon követést és
ellenőrzést, akkor nincs esély arra, hogy az adott terület támogatásban
részesülhessen.[7]
A siker egy másik titka
egyébként nyilvánvalóan a Brüsszellel való remek kommunikációban rejlik. Az
oktatási tárca ugyanis már az előző tervidőszak során olyan kapcsolatokat
épített ki a brüsszeli Bizottság megfelelő igazgatóságaival, ami nélkül az
1994-1999 közötti tervidőszak programját egészen biztos nem tudták volna olyan
mértékben az emberi erőforrások és különösen ezen belül az oktatás szolgálatába
állítani, mint ahogy ez sikerült. Mindezzel kapcsolatban érdemes hangsúlyozni
azt, hogy a tárca az ESF-ért felelős DG5-tel és az ERDF-ért felelős DG16-tal
épített ki együttműködést. A tárca felelős főtisztviselőivel (Oliver Cussen és
Pat Dowling) való beszélgetésünkből egyértelműen kiderült, hogy - kihasználva a
DG-kben dolgozó ír származású tisztviselőktől könnyebben megszerezhető
információkat - ezeket a kapcsolatokat folyamatosan használják.[8]
E kapcsolatokat nagy valószínűséggel az emberi erőforrás fejlesztési program
megalkotása során kitűnően tudtak használni akár a Nemzeti Fejlesztési Terv
(NDP) egészéért felelős pénzügy minisztériummal folytatott vitákban is.
Feltételezhető ugyanis, hogy ha ugyanis a pénzügyi tárca Brüsszeltől olyan
visszajelzést kapott, hogy az a programelem, amelyet az oktatási tárca javasol,
egybeesik a strukturális alapok, illetve az Unió céljaival, akkor ezt belül is
sokkal könnyebb volt elfogadtatni. A Bizottsággal való közvetlen kommunikáció
eleve nagyon lecsökkentette annak a valószínűségét, hogy az oktatási tárca
valami olyan dolgot próbáljon a nemzeti tervbe a belső vitákban beleerőltetni,
ami az uniós célokhoz nem kapcsolódik.
Egy másik dolog, amit
érdemes hangsúlyozni az, hogy az oktatási tárca biztosan nem lehetett volna
sikeres sem a pénzügyi tárcával, sem a Bizottsággal való egyeztetésben, ha
nincs jó kapcsolata a foglalkoztatási politikáért és az ESF-ért felelős
munkaügyi tárcával. Ezzel együttműködve feltételezhetően olyan dolgokat is
elért a pénzügyi tárcával folytatott vitákban, amelyeket egyedül nem tudott
volna. Ha viszont vele együtt tudott valamit javasolni, akkor nagyon megnőhetett
a valószínűsége annak, hogy a pénzügyi tárca azt beépíti a nemzeti tervbe.
Ugyanígy persze azt is érdemes hangsúlyozni, hogy ehhez az is kellett, hogy az
oktatási és a pénzügyi tárca is ugyanazt a nyelvet beszélje, és hogy a pénzügyi
tárcán belül a tervezésért felelős főtisztviselők számára érthető legyen az,
amit az oktatásügyiek képviselnek. A pénzügyminisztériumnak a nemzeti tervért,
illetve a CSF-ért és az ERDF-ért felelős főtisztviselőjével (Jim Higgins) való
beszélgetésünk egyértelműen megerősítette ezt. Az ESF-ért felkelős munkaügyi
tárcával való harmonikus együttműködés már csak azért is elengedhetetlen, mert
az oktatási tárca végül is általában rajta keresztül juthat el a DG5-hoz,
amelynek az országon belül a munkaügy a partnere.
Arról természetesen nincs
szó, hogy a pénzügyi és az oktatási tárca mindenben mindig egyetértene. A
pénzügyi tárcát érzékelhetően a legkönnyebben az alapvető uniós célokhoz és a
munkanélküliség elleni küzdelemhez vagy a versenyképesség javításához
közvetlenül kapcsolható célokról lehet meggyőzni, ennél nehezebb azokról a
célokról, amelyek magának az oktatási rendszernek a fejlesztéséhez, az oktatás
minőségének a javításához kapcsolhatók. Ilyen például a tanárok továbbképzése
vagy az oktatás minőségének a biztosítása, amelyeknek a jelentőségét persze
elismerik. Figyelemre méltó ezzel kapcsolatban az a jól érzékelhető
pénzügyminisztériumi vélemény, hogy az közösségi forrásokból történő
oktatásfejlesztésnek nagy kockázata lehet az, ha az intézményrendszer e külső
forrásoktól túlságosan függővé válik, és azok megszűnése finanszírozási
problémákhoz vezethet. Ezt annál is inkább hangsúlyozni kell, mert az emberi
erőforrás fejlesztési programban több olyan kisebb programelem is van, amelyek
úgy valósulnak meg, hogy a strukturális alapokból jövő pénzeket egyszerűen
beépítik az intézmények normatív finanszírozásába (pl. a különösen hátrányos
helyzetű iskolák támogatását).[9]
Az emberi erőforrások
fejlesztését szolgáló ír program döntően két célt szolgál: egyfelől azt a
munkaerő jobban alkalmazkodjék a gazdasági átalakuláshoz és a gazdasági
növekedés motorjává váljék, másfelől azt, hogy növekedjék az ír társadalom
belső kohéziója és meggátolják egy tartósan leszakadó társadalmi réteg
kialakulását. E célokhoz elvileg olyan programot is hozzá lehetet volna
rendelni, amely tisztán foglalkoztatáspolitikai eszközök alkalmazására épül és
a formális iskolarendszeren belüli oktatással nem foglalkozik, ennek a
modernizálására nem tartalmaz intézkedéseket. Írországban azonban - a korábban
bemutatott feltételeknek köszönhetően - nem ez történt, hanem olyan programot
hoztak létre, amely a formális iskolarendszer modernizálását is szolgálja.
Sikerült ugyanis feltárni a formális iskolarendszeren, vagyis a középfokú és
felsőfokú oktatásban - sőt ha kisebb mértékben is, de még az alapfokú
oktatásban is - mindazokat az elemeket, amelyek a fenti cél megvalósításával
összefüggésbe hozhatók és sikerült ezeket a program részévé tenni. Ennek
eredményeképpen olyan humán erőforrás fejlesztési program jött létre, amely az
oktatási rendszer egészének a fejlesztését teszi lehetővé, és amelynek a
megvalósításában az oktatásért felelős tárcának - még ha nem is ő a program fő
felelőse - meghatározó szerepe van. Ezt jól mutatják a programban
felhasználandó és már felhasznált erőforrások ágazatok közötti megoszlása: az
oktatási minisztérium részesedése nemcsak az ERDF-ből finanszírozott beruházási
programelemeket, hanem az ESF-ből finanszírozott, működési kiadást jelentő
programelemeket tekintve is a legmagasabb (lásd Táblázat
1).
Táblázat 1
Az ír Emberi Erőforrás Fejlesztési Végrehajtási Program (OP) tervezett
kiadásai, 1993-1999 (MECU)
|
A felelős szervezet |
Az EU-ír közös finanszírozásban megvalósuló összes fejlesztés |
Ebből ESF |
Ebből ERDF |
Ebből egyéb EU forrás |
Ebből az ír részesedés |
Egyéb, nem közös finanszírozásban tervezett ír kiadások |
A teljes tervezett összeg |
|
Oktatási Minisztérium |
1390.4 |
879.1 |
128.1 |
35.5 |
347.6 |
364.1 |
1754.5 |
|
Országos Képzési Hatóság (munkaügy) |
782.2 |
536.6 |
9.4 |
0.0 |
236.2 |
1039.7 |
1821.9 |
|
Országos Rehabilitációs Testület |
229.6 |
149.7 |
22.5 |
0.0 |
57.4 |
118.8 |
348.4 |
|
Igazságügyi Minisztérium |
1.1 |
0.8 |
0.0 |
0.0 |
0.3 |
0.0 |
1.1 |
|
Technikai szolgáltatások |
6.4 |
5.8 |
0.0 |
0.0 |
0.6 |
0.0 |
6.4 |
|
Összesen |
2409.6 |
1572.0 |
160.1 |
35.5 |
642.1 |
1522.6 |
3932.2 |
Forrás: “Operational Programme 1994/1999 for Human Resources Development (published by the Stationnary Office) Dublin.
Az emberi erőforrás
fejlesztési OP egészének a bemutatására itt nincs mód,[10]
csupán a szemléltetés kedvért azokat a legfontosabb elemeket emeljük ki,
amelyek jellegzetesen az oktatási rendszer fejlesztését szolgálják. Az ír emberi erőforrás fejlesztési OP
részletes tanulmányozása egyébként nagyon erősen ajánlható mindenkinek, aki el
akar kezdeni gondolkodni azon, hogy a strukturális alapok támogatását hogyan
lehet felhasználni oktatásfejlesztési célokra. Ebből ugyanis az EU számára
elfogadható oktatás-fejlesztési megoldásoknak olyan gazdag választéka tárul
elénk, ami a hazai fejlesztők számára nemcsak azt mutatja meg, hogy milyen
irányokba lehet és érdemes elindulni, hanem azt is, hogy a tervezésnek milyen
módszereket kell követnie.
Korábban már utaltunk arra,
hogy ez az OP 5 alprogramot tartalmaz: (1) alapozó oktatásra és képzésre, (2) a
munkanélküliek képzésére, (3) a társadalmi kirekesztés elleni küzdelemre, (4)
az ipari változásokhoz való alkalmazkodás segítésére és (5) a képzés
minőségének a javítására vonatkozó alprogramokat. Mindegyik alprogram
részprogramokra és intézkedésekre oszlik, amelyek nagy részét az oktatási tárca
vagy a FÁS ellenőrzése alatt valósítják meg
Az oktatási minisztérium
irányítása alatt futó projektek között említhető például az, amelynek a célja
olyan akciók támogatása, amelyekkel megelőzhető az, hogy a leginkább
veszélyeztetett tanulók lemorzsolódjanak. Ennek egyik eszköze felzárkóztató
órák tartása vagy az iskolák és a családok közötti kapcsolatok erősítése. Egy
másik projekt a felső középfokú képzés tantervi korszerűsítését szolgálja olyan
új tantervi programok és érettségi vizsga orientációk kifejlesztésével és
bevezetésével, amelyek a nem továbbtanulás elé orientálódó tanulók szakmai
alapozó képzését szolgálják. Figyelemre méltó az a projekt is, amelynek a
keretén belül olyan egyéves poszt-szekunder szakmai képzési programokat
fejlesztettek ki, amelyek a középiskolát végzett fiataloknak nyújtanak a
munkaerőpiacon jól hasznosítható végzettséget, illetve egy kreditrendszer
segítségével a normál felsőoktatásba való könnyebb bejutást. Figyelemre méltó a
fejlett technikai készségek (Advanced Technical Skills) fejlesztését célzó
projekt is, amely egyetemek számára teszi lehetővé azt, hogy a diplomásoknak
magas szintű kiegészítő specializált képzés szervezzenek olyan területeken,
ahol ezt a gyorsan fejlődő modern ipari technológia megkívánja.
Az oktatásfejlesztés számára
különösen érdekes az a részprogram, amelynek célja az oktatás minőségének a fejlesztése. Ez ugyanis az, amely
egyértelműen magának az oktatási rendszernek a belső minőségét veszi célba, és
ahol emiatt a legtöbb olyan elem található, amelyeknek a
foglalkoztatás-politikai célokkal való kapcsolata nem feltétlen közvetlen. E
részprogram egyik eleme a tanárok továbbképzését szolgálja, ezen belül különös
hangsúllyal azoknak a készségeknek a fejlesztését, amelyek a leginkább
veszélyeztetett tanulói csoportokkal való foglalkozáshoz kellenek. A
tanár-továbbképzési programban azonban vannak olyan elemek is, amelyek például
a menedzsment technikák fejlesztését vagy a tanárok tantervfejlesztési és
értékelési készségeinek a fejlesztését szolgálják. A célokat az OP megfelelő
fejezete így fogalmazza meg: “A cél az, hogy az iskolák és a főiskolák
vezetését, az oktatói személyzetet, a szülőket, a tanulókat és a tágabb
közösséget képessé tegyük arra, hogy partnerként vegyen részt az oktatás és a
képzés oly módon történő megszervezésében, hogy az a résztvevők, a közösség és
a gazdaság igényeit szolgálja” (101. o.). A modernizációs törekvéseket jól
mutatja egy másik rész: “Az egyik legfontosabb cél az, hogy a továbbképzés
támogassa a pedagógusokat abban, hogy a hagyományos didaktikus megközelítések
felől az olyan aktív tanulási módszerek felé mozduljanak el, amelyek lehetővé
teszik a tanulók aktívabb bevonását, a projekt munkát és a heurisztikus
tudáselsajátítást. A tanároknak a tudás átadóiból a tanulás vezetőivé kell
válniuk” (102). Ezek a célok természetesen szorosan összefüggenek a program
alapvető foglalkoztatáspolitikai és társadalompolitikai céljaival, de azokon
ugyanakkor túl is mutatnak az iskolák egész világa felé. A tanár-továbbképzés
fejlesztésére az ötéves tervidőszak alatt összesen csaknem 71 millió ECU-t
kívánnak fordítani - ami nagyjából akkora összeg, mint amit most mi belső
forrásokból fordítunk erre a célra - és ebből 50 millió ECU jön az ESF-ből. Ebben
nincsenek benne a továbbképzés és pedagógiai szolgáltatás intézményrendszerének
a fejlesztését célzó beruházási kiadások, amelyekről az alábbiakban még szó
lesz.
Az oktatás minőségének a
fejlesztését célzó részprogram másik jelentős komponense a vizsgarendszer
fejlesztése. Ennek az alapvető célja az, hogy a középiskolai záróvizsga olyan
átalakítása, hogy abba a gyakorlati orientációjú, szakmai alapozó tárgyak is
bekerülhessenek. Az új vizsgák kifejlesztése egyben új tantervek kifejlesztését
is jelenti, azaz itt példát látunk arra, hogy strukturális alapokból
tantervi-programok kifejlesztését és egyúttal az ehhez szükséges szervezeti
feltételek megerősítését is finanszírozzák. A vizsgarendszer fejlesztésének
egyik legfontosabb célja az, hogy egy olyan kvalifikációs rendszer alakulhasson
ki, ami lehetővé teszi, hogy a legkülönbözőbb képzésekben résztvevők formális
kvalifikációt kaphassanak és ezzel a képzések hatékonysága is értékelhetővé
váljék. A vizsgarendszer célja egyértelműen a képzési kínálat fejlesztése,
orientálása és hatékonnyá tétele. Az OP ezt így fogalmazza meg: a cél az, hogy
“az átfogó nemzeti értékelési és kvalifikációs rendszeren keresztül biztosítsuk
a magas minőségű, hatékony és a piac által meghatározott szakmai képzési
programok kínálatát” (110). A vizsgáztatás modernizálására öt év alatt 14
millió ECU-t fognak fordítani, ebből 10 milliót fedez majd az ESF.
E programrészen belül
jelennek meg a legfontosabb oktatási beruházási programok is. A beruházásokra
tervezett összeg az ötéves tervidőszakban 279 millió ECU, amiből az ERDF
részesedése 160 millió, de ezen belül megjelenik még egy másik EU forrásból, az
EFTA alapból is kapott 35 millió ECU. Az egész összegből 225 millió ECU kerül
az oktatási minisztériumon keresztül felhasználásra. Ennek döntő része (148
MECU) a felsőoktatáson belül kerül felhasználásra. A középfokú oktatásra 64
MECU-t, a tanártovábbképzés és pedagógiai szolgáltatás intézményeinek (Teacher
Centres) fejlesztésére 12 MECU-t használnak fel. A középfokú oktatásra
felhasznált 64 millió ECU egésze azoknak a feltételeknek a megteremtését
szolgálja, amelyek a gyakorlati orientációjú, szakmai alapozást nyújtó
érettségire vagy a szakmaszerzést szolgáló programokra való felkészülést
szolgálják (49 MECU). Mivel Írországban a jellemző intézményszervezési modell
az, hogy a középfokú oktatás alsó és felső szakasza működik egy intézményben, a
felső szakasz fejlesztését szolgáló pénzek közvetve természetesen az alsó
szakasz fejlesztését is szolgálják. Ez azt jelenti, hogy noha a strukturális alapokból
az általános alapoktatást nem lehet fejleszteni, ezek mégis hozzájárulnak ennek
a szakasznak a fejlesztéséhez is.
Az iskolai beruházások
egyben egy racionalizálási programhoz is kapcsolódnak. Az OP idézi a nemzeti
Oktatási Tanács egy anyagát, amely szerint “a jövőben a kis iskolákban a
megfelelő tantervi feltételek megteremtése a korábbiaknál sokkal nagyobb
kényszert fog jelenteni. A középfokú oktatás második szakaszában való növekvő
részvétel miatt erősödik az a kényszer, hogy a képességek és készségek nagyobb
szóródásával nézzünk szembe, és hogy az átlagnál gyengébb tanulmányi
teljesítményre képes tanulókat is felkészítsük olyan foglalkozásokra,
amelyekben a saját képességeiket kibontakoztathassák. Ez sokkal nagyobb
tantervi változatosságot, tanári specializálódást és ezzel együtt extra
helységeket, szaktantermeket és feltételeket igényel”. Emiatt fogalmazódik meg
az OP szövegében az, hogy “Az iskolai feltételek racionalizálása, akár két vagy
több iskola összevonásával olyan intézménnyé, amely egy beiskolázási körzetet
kiszolgál, akár a meglévő iskolai feltételek intézmények több intézmény által
való közös használatával, a leginkább költségkímélő megoldás arra, hogy az
iskolák képessé váljanak a megfelelő tantárgyi választék és programkínálat megteremtésére,
csakúgy mint a nemek közötti egyenlőség elősegítésére.” (131)
A strukturális alapokból
építik ki a területi funkciót ellátó műszaki főiskolák hálózatát, amelyekben
ugyanezekből az alapokból finanszírozzák az egy vagy kétéves, diplomát adó
kurzusokat. Jellemző az, hogy kombinálják az ERDF támogatással létrehozott
beruházásokat és ezek működési költségeinek a biztosítását az ESF támogatásból.
Erre példa azoknak az egyetemeknek az esete, amelyek ERDF támogatásból új
épületet építtetnek, és ebben az ESF támogatásával indítják az Advanced
Technical Skills programokat. De ugyanilyen példa a tanár-továbbképzés és
pedagógiai szolgáltatás regionális szervezeteinek a fejlesztése, majd ezekben
bizonyos tanártovábbképzések támogatása.
Külön
említést és nagy figyelmet igényel az emberi erőforrás fejlesztési OP
szinergiája más OP-kel. Korábban említettük, hogy a strukturális alapok
oktatásfejlesztésre való felhasználásának egyik lehetséges kerete a településfejlesztés vagy helyi
közösségépítés, amely maga külön OP-ben jelenik meg, és amely ugyancsak
tartalmaz humán erőforrás fejlesztési elemeket. Ennek Írországban sajátos
struktúrája alakult ki, amely az Unió számára szemmel láthatóan vonzó, és
amelybe hajlandó komoly pénzeket belevinni. E struktúra lényege az, hogy egy
országos szintű, társasági formában működő szervezet (Area Development
Management Ltd. - ADM) irányításával helyi/területi szinten (ez a mi
megyéinknél valamivel kisebb egységeket jelent) úgy nevezetett partnerségek (Partnerships)
jönnek létre. Ezek jogi státussal rendelkező testületek, amelyekben a civil
szervezetek, az üzleti élet, a különböző helyi érdekszervezetek képviselői
ülnek. Az ő ellenőrzésük alatt jönnek létre a helyi partnerségi vállalatok, amelyek a társasági törvény hatály alá tartoznak.
Ezek menedzselik a helyi közösségfejlesztés projektjeit. Az egész hálózatot az
országos szervezet szoros ellenőrzés alatt tartja és tudatosan ügyel arra, hogy
az elkülönüljön a szerintük nem elég hatékony helyi közigazgatástól.[11]
Az országos szervezet kidolgozott filozófiát képvisel, aminek fontos eleme az,
hogy a közösségfejlesztésnek külön kell válnia a közigazgatástól és a
politikától, és hogy az egész menedzselését üzleti alapon működő, de közvetlen
társadalmi ellenőrzés alatt álló gazdasági társaságokra kell bízni. E
filozófiát, csakúgy mint a rendszer gyakorlati működtetésének technikáit és
elveit az “Integrated local development handbook” c. kiadványuk írja le,
amelyet a saját “bibliájuknak” tartanak.
Az
országos központot, a Kft. formában működő ADM-et az ír kormány, ezen belül az
akkori európai ügyekért és területfejlesztésért felelős miniszter az Európai
Bizottsággal egyeztetve hozták létre. Most a szervezet a sport, szabadidő és
turizmus ügyeivel foglalkozó miniszter felügyelete alatt van. E szervezet
menedzsel néhány fontos EU alapokból folyó fejlesztési programot. Ilyen program
a fontos oktatási komponensekkel is rendelkező Local, Urban and Rural Development program, amely ugyanolyan
végrehajtási program, azaz OP, mint amilyen a fentebb elemzett emberi erőforrás
fejlesztési OP. Emellett az ADM végzi egy, az észak-ír határterületek
regenerációját szolgáló projekt (Special Support Programme for Peace and
Reconciliation) és egy, a hátrányos helyzetű gyerekek segítését célzó projekt (Pilot
Childcare Initiative) végrehajtását.
A
legjelentősebb kétségtelenül a Local, Urban and Rural
Development
program, amelynek célja az elmaradott
térségek felzárkóztatása. Ez a többihez képest jelentős emberi erőforrás
komponenst tartalmaz, amit ugyancsak döntően az ESF-ből finanszíroz az Unió. E
program oktatási-képzés komponense többek között a Human Resource Development
OP-hez közvetlenül kapcsolódó elemeket tartalmaz, ezen belül olyanokat is,
amelyek eme OP Preventive Measures eleméhez kapcsolódnak. Ezt azért fontos
hangsúlyozni, mert ez mutatja, hogy az általános képzés meghatározott szektorai
milyen módon juthatnak támogatáshoz a területfejlesztést szolgáló programokon
belül. A program többek között például a következőket tartalmazza:
-
egy oktatási koordinátor foglalkoztatása minden (kb. 40) kijelölt fejlesztési területen, azaz
mindegyik Parterségben (ennek az embernek a bérének a felét az Oktatási
Minisztérium fedezi, másik felét uniós pénzből fizetik). A feladata az
iskolákkal való kapcsolattartás, a kooperációra hajlandó iskolák megtalálása, a
kooperatív akciók szakmai felügyelete,
- a
leginkább hátrányos helyzetű területeken különleges programmal dolgozó óvodák
létrehozása,
-
az iskolák és a szülők közötti kapcsolat fejlesztése,
-
információs és tanácsadó szolgáltatások fejlesztése az iskolák és a képzési
programok számára,
-
kiegészítő szolgáltatások, mint amilyen pl. a gyerekek iskolába járásához
szükséges közlekedési feltételek javítása,
- a
munkanélküliek munkához segítését szolgáló képzési programok támogatása,
- a
helyi közösségszervezéshez szükséges készségek fejlesztését, a vállalkozó
képességet szolgáló képzési programok támogatása.
Azokon
a területeken, ahol ilyen programok futnak, az iskolák fontos szerepet
játszanak ebben. Épületeiket, a pedagógusok kapacitását rendelkezésre
bocsáthatják, cserébe fejlesztő támogatást kapnak. A program nem teszi lehetővé
új iskolák létrehozását vagy meglévők rekonstrukcióját, de azt igen, hogy a
hátránykompenzálást szolgáló eszközöket vásároljanak vagy ilyen programokat
finanszírozzanak.
A
városi és falusi helyi fejlesztési OP mellett különösen fontos a humán
erőforrások fejlesztése a turizmus fejlesztését célzó OP-ben. Ezzel
kapcsolatban érdemes megemlíteni, hogy azok a modern, dinamikus oktatási
technikák és viselkedés-fejlesztő módszerek, amelyeket például a turizmus
nemzeti képzési központja alkalmaz, egészen biztosan visszahatnak a normál
oktatásra is. Ugyanez persze elmondható a városi és falusi helyi fejlesztési
OP-ről is, hiszen azok a helyi közösségszervező módszerek, amelyeket itt
alkalmaznak, és amelyekbe az iskolákat is bevonják, megint csak visszahatnak a
normál iskolarendszer működésére is. Ezzel kapcsolatban érdemes megemlíteni,
hogy a különböző OP-kből finanszírozott helyi kezdeményezések között helyi
szinten akár konfliktus is kialakulhat (hallottunk olyan példát, ahol
súrlódásokat okozott az, hogy a helyi ADM és a VEA ugyanazon a terepen hasonló
célok érdekében dolgozott), de az ügyes helyi vezetés ki is használhatja az
ebben rejlő szinergia lehetőségeket.
Az
emberi erőforrás fejlesztését szolgáló programelemek bemutatása kell néhány
szót szólni a programok végrehajtásának a szervezéséről is. Korábban már
utaltunk, hogy minden OP-nek van egy fő felelőse, amely általában - de nem
minden esetben - kormányzati hatóság, de az egyes OP-ken belüli
részprogramokért már többféle szereplő - itt is általában minisztériumok vagy
egyéb országos hatóságok - vállalják a felelősséget. Ez a rendszer csak úgy tud
működni, ha az eltérő ágazati főhatóságok és a felügyeletük alatt működő egyéb
szervezetek között nagyon intenzív és folyamatos kommunikáció van. Az
ágazatközi együttműködés harmonikus voltja nemcsak a strukturális programok
oktatásfejlesztési célokra való felhasználásában megfigyelhető ír siker titka,
hanem egy másiké is. Azé tudniillik, hogy az írek a végrehajtás
megszervezésében is nagyon jók. Ez egyébként a forrásokhoz való hozzájutás
sikerének is meghatározó eleme, ugyanis a felhasználás rossz menedzselése az
EU-ban szinte biztosan kiváltja a források megvonását. Beszélgető partnereink
büszkék voltak arra, hogy eddig csupán két esetben kellett kisebb összegeket
visszafizetni Brüsszelnek azéért, mert az ellenőrzés kimutatta, hogy azokat nem
az előre rögzítette célokra használták fel.
A
strukturális alapok felhasználását Brüsszel egyébként nagyon keményen
ellenőrzi: beszélgető partnereink erre nemcsak gyakran utaltak, hanem konkrét
példákat is elmondtak. Több olyan esetről is hallottunk, amikor a Bizottság
ellenőrzést végző embere egy-egy olyan tanfolyamnál, amelyet a strukturális
alapokból támogattak, konkrét résztvevőkről akarta megtudni, hogy járnak-e a
tanfolyamra és ha elvégezték, mi lett velük. A brüsszeli ellenőrzés tehát a
terepen is zajlik, sőt nem is feltétlenül kizárólag a felelős kormányszerveken
keresztül. Mivel a társadalmi partnerek bevonását a Bizottság nemcsak a
tervezés, hanem a végrehajtás és monitorozás szintjén is előírja, minden
további nélkül megtörténhet az, hogy a Bizottság nem a kormányszerveknél, hanem
a társadalmi partnereknél érdeklődik valami után.
A
társadalmi partnerek bevonása egyébként, ahogy erre korábban utaltunk, a
strukturális alapokból történő oktatásfejlesztésnek egyik sarokköve.
Meghatározó jelentőségű, hogy erre a társadalmi partnerek
(tanárszakszervezetek, szülői szervezetek, oktatással foglalkozó civil
szerveződések és különösen az üzleti világ képviselői) mennyire felkészültek és
hajlandóak.
Az
ellenőrizhetőség és az elszámoltathatóság szempontjából a strukturális
alapokból fedezett programok és beruházások esetében a legnagyobb nehézségek
mindig az okozza, hogy ezek a programok nem egyszer ko-finanszírozással
zajlanak, azaz az adott ország és Brüsszel egyszerre finanszírozza őket.
Ilyenkor nem mindig lehet könnyen szétválasztani azt, hogy a források melyik
része jön Brüsszelből és melyik része a nemzeti kormánytól. Helyi szinten - ezt
beszélgető partnereink megerősítették - nem is mindig tudják, hogy az a pénz,
amit költenek, európai vagy nemzeti pénz. Ennek ellenére a Bizottság
megköveteli azt, hogy az EU pénzek külön elszámolhatók legyenek, így ennek
megfelelő kimutatásokat kell vezetni. Egyébként a Bizottság azt is elvárja,
hogy ha egy program vagy beruházás részben vagy egészében EU pénzből valósul
meg, akkor az érintettek ezt tudják (gyakran tudják is: több olyan esetről
hallottunk vagy olvastunk, ahol egy-egy ember nyilatkozott arról, hogy az
EU-nak köszönheti, hogy szakképesítést nyert vagy máshogy előbbre jutott.)
Érdemes megemlíteni, hogy az
ESF önálló monitorozási rendszert működtet, amely egy független szakértői
szervezet a munkaügyi tárcán belül. Ez a szervezet egy-egy részprogramról
átfogó elemzéseket készít. Ezek az elemzések (a listájukat megkaptuk és egy
válogatást is meg fogunk kapni) nagyon jó minőségűek: a programok világa teljes
mértékben feltárul belőlük. Az OP mellett ezek a dokumentumok azok, amely
tanulmányozását a strukturális alapokból való fejlesztésre készülődőknek nagyon
tudjuk ajánlani.
Beszélgető partnereink
egyébként többször megerősítették, hogy az EU pénzek felhasználáshoz kapcsolódó
igényes és kemény értékelési és ellenőrzési mechanizmusok egyértelműen jó
hatással vannak az ír közigazgatásra. Olyan igényes munkavégzésre kényszerítik
ugyanis, amely azután a tisztán nemzeti szinten megvalósított akciókban is
kamatozik. A strukturális alapokból való programokban és fejlesztésekben való
részvétel az oktatásigazgatás egészére, beleértve ebbe az iskolák vagy az
egyetemnek belső menedzsmentjét, egyértelműen modernizáló hatást gyakorol.
Annak
az egyik legfontosabb oka, hogy az ír humán erőforrás fejlesztési politika
nagyon sikeres volt a strukturális alapokból származó támogatások elnyerésében,
egyik legfontosabb magyarázata az, hogy a belső fejlesztési politika számára
olyan fejlesztési célokat tudtak megfogalmazni, amelyek nagyon nagy mértékben
összhangban álltak az uniós prioritásokkal. Az Unió, ezen belül az ESF emiatt
különösen vonzónak tekintette az ír fejlesztési politika támogatását. Ez az
írek számára nem jelentette azt, hogy feladták volna saját nemzeti prioritásaik
érvényesítését, hanem csupán azt, hogy a nemzeti fejlesztési tervbe azokat az
elemeket emelték be kiemelt módon, amelyek az ESF számára vonzóak voltak. Ez
azt is jelentette, hogy azokra a célokra, amelyek az EU, illetve ezen belül az
ESF számára nem voltak elfogadhatók, saját forrásaikat jobban tudták
mozgósítani.
Az
a három alapvető cél, amely az 1994-1999 közötti időszak terveiben megjelent,
és amelyet a jövőben is tovább kívánnak vinni, ebből a szempontból megfelelőnek
tűnik. Ezek (1) a leszakadók kiemelt támogatása, a kirekesztődés elleni
küzdelem, (2) a fejlődő gazdasági szektorok számára a szakképzett munkaerő
biztosítása, az un. skill shortage megoldása és (3) az oktatási rendszer
minőségének és hatékonyságának a javítása, beleértve ebbe a rendszer
adaptivitásának és változásra való képességének az erősítését.
Az
alábbiakban azzal kapcsolatban fogalmazunk meg néhány konklúziót és javaslatot,
hogy mit kell tenni annak érdekében, hogy a strukturális alapok megnyíljanak az
emberi erőforrások, ezen belül az oktatás fejlesztése számára Magyarország
uniós csatlakozását követően.
Egyértelmű,
hogy a strukturális alapokból érkező támogatás felhasználhatók az emberi
erőforrások, ezen belül az oktatás fejlesztésére. Sőt, ennél erősebb állítás is
megfogalmazható: az Európai Unió kifejezetten támogatja azt, hogy a
strukturális alapokból emberi erőforrás-fejlesztés történjen, illetve az egyik
strukturális alap, a European Social Fund) eleve nagy mértékben ilyen
fejlesztéseket szolgál. Ez azt jelenti, hogy a strukturális alapok fogadására
való felkészülésnél az emberi erőforrások fejlesztésére is készülni kell, amit
világossá kell tenni az ezzel foglalkozó pénzügyi, tervezési és
területfejlesztési szakemberek számára.
Az
emberi erőforrások fejlesztésére felhasználható erőforrások nagyságrendje
olyan, hogy e területnek megéri akár a fejlesztés-politika egészén, akár az
ágazati fejlesztési politikán belül nagyon komoly figyelmet szentelni. Az
írországi tapasztalat azt mutatja, hogy a kifejezetten oktatás-fejlesztési
célokra fordított források nagysága elérheti az oktatási kiadások 5-10%-át,
amiben nincsenek benne azok az emberi erőforrás fejlesztési pénzek, amelyek más
ágazati programok keretein belül realizálódnak.
Az
egyik legfontosabb konklúzió az, hogy a felkészülést az országon belül, a hazai
oktatáspolitikán belül kell elkezdeni, az uniós felkészüléstől és
kapcsolatoktól teljesen függetlenül. Az országon és a hazai oktatáspolitikán
belül kell megteremteni bizonyos feltételeket ahhoz, hogy a csatlakozást
követően egyáltalán komoly esélye lehessen annak, hogy ez a terület
hozzáférhessen a strukturális alapokhoz.
A strukturális alapok célja nem az oktatás
támogatása, hanem a felzárkózás érdekében a társadalmi és gazdasági átalakulás
támogatása. Az oktatás annyiban jelenet meg támogatási célként, amennyiben
nyilvánvalóan e folyamatot tudja segíteni. Ezért az oktatást bele kell
helyeznünk a társadalmi és gazdasági fejlődés, és ezen belül az emberi erőforrások
fejlesztése tágabb kontextusába. Meg kell keresni azokat a pontokat, ahol az
oktatás sokat tehet első helyen a társadalmi kohézió fenntartása, második
helyen a gazdasági adaptáció és strukturális alkalmazkodás érdekben és ezeket a
pontokat a hazai oktatásfejlesztési stratégia prioritásai közé kell beemelni.
Kell
rendelkeznünk egy olyan átfogó és koherens nemzeti stratégiával, amely
megfogalmazza az oktatásfejlesztés, illetve tágabban az emberi erőforrások
fejlesztésének azokat a céljait és feladatait, amelyek megfelelnek az első
pontnak. Ilyen stratégia nélkül minimális az esélye annak, hogy komoly
mértékben részesülhessen a közösségi támogatásokból. E stratégiának bele kell
épülnie az ország átfogó fejlesztési stratégiájába. E stratégiának konkrét
fejlesztési célokat és feladatokat megfogalmazó középtávú terv formájában kell
megjelennie.
Fel kell tárni azokat a
konkrét pontokat, ahol az oktatás közvetlenül vagy közvetetten képes
hozzájárulni a társadalmi kohézió és a munkaerő adaptivitásának az erősítéséhez
és ezeket hangsúlyozottan meg kell jeleníteni a nemzeti fejlesztési
stratégiában. Ez nemcsak olyan közvetlen feladatokat jelenthet, mint például a
tartósan munkanélküli emberek re-integrációjának a segítése, hanem indirekt
módon ható feladatokat is, mint a tanulási képesség kialakítása a hátrányos
helyzetű kisgyermekek körében vagy az ehhez szükséges módszertani kultúra
elterjesztése a tanárok képzésében. Hangsúlyozni kell ennek a munkának a
kreatív, szakmai jellegét.
Minél
inkább be tudunk építeni az oktatásfejlesztés stratégiájába olyan elemeket,
amelyek az élethosszig tartó tanulás és a felnőttek tanulása felé nyitnak,
annál nagyobb az esélye az oktatásfejlesztési céljaink közösségi támogatásának.
Ha azt akarjuk, hogy iskoláink és egyetemeink uniós fejlesztési forrásokhoz
jussanak, rá kell venni őket arra, hogy maguk is keressék azokat a formákat,
amelyek lehetővé teszik a számukra a nyitást ebbe az irányba (pl. az iskolák
szintjén a települési közösségi funkciók fel történő nyitás, a felsőoktatás
szintjén a felnőttek képzésével kapcsolatos feladatok felvállalása).
Mindent
meg kell tenni annak érdekében, hogy az oktatásfejlesztési célokat a társadalmi
partnerek (elsősorban a gazdasági-üzleti világ, a civil társadalom képviselői
és a szakmai szférák) támogassák és hogy vállalják a részvételt a feladatok
megvalósításában. Az egyik legkomolyabb uniós elvárás a társadalmi partnerek
bevonása, e nélkül nem lehet támogatáshoz jutni. Ez olyannyira erős, hogy az
unió nemcsak azt várja el, hogy a benyújtott tervek keresztül menjenek egy
belső konzultációs folyamaton, hanem azt is igényli, hogy a tervről való alku
majd a végrehajtás során is közvetlenül kapcsolatot tarthasson a kormány
mellett a társadalmi partnerekkel is. Ez azzal a feladattal is jár, hogy a
társadalmi partnereket az unióval való kommunikációképes állapotban kell
lenniük, illetve hogy az erre való felkészülésükhöz minden segítséget meg kell
adni.
Az
oktatásfejlesztésnek a fentieknek megfelelő stratégia megalkotása, illetve a
középtávú fejlesztési tervek
végrehajtása csakis ágazatközi kooperációban valósulhat meg. Ezek között
különösen (1) a foglalkoztatáspolitika, (2) a szociálpolitika, (3) az ágazati
gazdaságfejlesztési politikák és (4) a területfejlesztési politika érdemel
kiemelt figyelmet. Ezekkel kapcsolatban két dologra van szükség. Egyfelől el
kell érni, hogy az e területekre vonatkozó politikák kidolgozói maguk is
végiggondolják azt, hogy céljaikat mely pontokon tudják az emberi erőforrások
fejlesztésével elérni (pl. a falusi turizmus fejlesztése azt igényli, hogy a
falusiak modern vendéglátási ismereteket tanuljanak meg), illetve hogy ehhez
milyen konkrét fejlesztési teendőket kell elvégezni. Másfelől arra van szükség,
hogy az oktatásfejlesztés politikájának a kidolgozói alaposan ismerjék ezeket a
politikákat és végiggondolják, milyen módon tud az oktatás hozzájárulni az
ezekben megfogalmazott célok megvalósításához. Az ágazatközi kooperációnak a
fejlesztési célok és tervek egyeztetésén túl ki kell terjednie a
megvalósításban való együttműködésre, illetve az ehhez szükséges kooperatív
magatartás, kölcsönös bizalomépítés és kommunikációs kapcsolatok kiépítésére.
Mivel
a strukturális alapok jelentős részét a területfejlesztési struktúrán keresztül
is felhasználhatják, meghatározó jelentőségűek az oktatástervezés és a területfejlesztés
közötti kapcsolatok. Ezt egyfelől országos szinten kell erősíteni (pl. oly
módon, hogy az országos területfejlesztési koncepcióban az emberi erőforrás
fejlesztés nagyobb súlyt kapjon), részben területi szinten (pl. úgy, hogy a
területi oktatástervezés és fejlesztés szempontjai beépüljenek a
területfejlesztésbe). Fontos hangsúlyozni persze, hogy a kifejezetten az emberi
erőforrás fejlesztést szolgáló programok legnagyobb része - azok, amelyeket az
Európai Szociális Alap fog finanszírozni - a területfejlesztéstől független,
változatos programszervezési struktúrákon belül fog megvalósulni, ezért a
területfejlesztés jelentőségét nem szabad túldimenzionálni. Ennek elsősorban az
Európai Regionális Fejlesztési Alapból történő fejlesztések esetében lehet, de
még ott sem feltétlenül van jelentősége.
A
strukturális alapokból történő fejlesztésnek alapvető és nagyon kemény
feltétele az, hogy olyan tervezési és a végrehajtás ellenőrzésére képes
struktúrák jöjjenek létre, amelyek képesek arra, hogy (1) olyan középtávú
terveket fogalmazzanak meg, amelyeknek minden mondata mögött előkészített
konkrét végrehajtási elképzelések vannak, (2) rendelkezek azokkal az
eszközökkel, amelyek a végrehajtást garantálják, (3) a végrehajtás folyamatáról
szinte napra kész információt tudjanak adni. Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy
nem elég a tervezett akciók formális végrehajtása, hanem azoknak a céloknak az
eléréséért kell mindent megtenni, amelyek érdekében az akciót végrehajtották
(pl. nem elég egy képzési programot realizálni, hanem arra is biztosíték kell,
hogy a tervezett lemorzsolódási rátát ne nagyon lépjék át). Ironikusan hat, de
valójában egyfajta tervfegyelemről van szó, ami bizonyos tekintetben emlékeztet
tervgazdaságban alkalmazott megközelítésre.
Ezzel kapcsolatban nagyon
fontos itt is hangsúlyozni, hogy az uniós megközelítésre a bottom-up és a
top-down módszerek egyidejű alkalmazása jellemző. A magyarországi
decentralizált irányítási struktúra az unió számára nagyon vonzó, föl sem merül
az, hogy ezen változtatni kellene. A tervek megvalósulásának a garantálását és
ellenőrizhetőségét ezen a struktúrán belül kell biztosítanunk, olyan mértékig,
amilyen mértékig ez egy ilyen struktúrán belül egyáltalán biztosítható. Ez megköveteli
például (1) az informatikai eszközök és hálózati kommunikáció alkalmazására
épülő információs rendszerek fejlesztését, amelyek akár a képzésben résztvevő
egyes egyének szintjéig is folyamatosan tudnak adatokat szolgáltatni, (2) a
helyi folyamatok folyamatos monitorozására és értékelésére képes szervezeti
egységek működését, (3) a tervezés és a végrehajtás egy részének a
decentralizálását arra a szintre - pl. önkormányzati szint - ahol megvannak a
közvetlen eszközök a végrehajtás garantálására és ellenőrzésére.
A
leghatékonyabb lehetőséget arra, hogy felkészüljünk a strukturális alapok
emberi erőforrás fejlesztési célokhoz kapcsolódó fogadására kétségtelenül a
PHARE támogatással már zajló fejlesztési programok nyújtják. Ezért az oktatási
tárcának, illetve általában az emberi erőforrások fejlesztéséért felelős
tárcáknak kiemelt figyelmet kell adniuk e fejlesztési programoknak: aktívan
részt kell venniük a megalapozásukban, a végrehajtásukban és értékelésükben.
A
belső teendők mellett van egy sor olyan külső, döntően az EU Bizottságával való
kapcsolatban megvalósítandó feladat, amelyeket el kell végezni ahhoz, hogy az
oktatás komoly esélyekkel startolhasson a strukturális alapokból való
részesedés felé.
A
strukturális alapokhoz való hozzáférést döntő mértékben meghatározza az, hogy a
nemzeti igények milyen mértékben esnek egybe a közösségi politika céljaival. Ez
megkívánja a közösségi politika tanulmányozását, ami jelenti egyfelől az ilyen
tartalmú dokumentumok elemzését, másfelől e dokumentumok jellegzetes közösségi
interpretációinak a vizsgálatát (pl. azt, hogy egy-egy formálisan
megfogalmazott politikai célt a gyakorlatban hogyan értelmeznek). Nagyon
fontos, hogy a közvetlenül az oktatásra vonatkozó dokumentumoknál ebben a
dimenzióban sokkal fontosabbak azok, amelyek a foglalkoztatással, a
versenyképességgel vagy más hasonlókkal foglalkoznak.
Az
alapokhoz való hozzáférés egyik legfontosabb feltétele a strukturális alapok
felhasználására vonatkozó szabályok követése. Ezért szükség van e szabályok
tanulmányozására. Mivel e szabályok tervezési időszakról tervezési időszakra
változnak, érdemes tanulmányozni e változásokat is, mivel ezekből a közösségi
fejlesztési politika hosszabb távú trendjei tárulnak fel. Fel kell készülni
arra is, hogy a szabályok változtatását megelőző egyeztetési folyamatban az
emberi erőforrásokkal foglalkozó szféra is kompetens módon részt tudjon venni,
ugyanis e változtatások a szféra hozzáférési esélyét nagymértékben
meghatározhatják.
Az emberi erőforrások
fejlesztését szolgáló elemeknek az összes strukturális alap közül az Európai Szociális
Alapban van a legnagyobb jelentősége, ezért ennek az alapnak kiemelt figyelmet
kel fordítani. E kiemelt figyelem a követezőket jelentheti: (1) az alapot
felügyelő személyekkel, testületekkel vagy igazgatási egységekkel (DG5) való
kapcsolatok megteremtése, (2) az alap korábbi és mai működésének az elemzése.
Konkrétan például olyan dolgokat jelenthet, mint hogy (1) az oktatási tárcának,
amikor alkalma nyílik Brüsszelbe köztisztviselőket vagy ösztöndíjasokat
gyakorlatra kiküldeni, alkalmanként a GD5-hoz kell őket küldeni, (2)
kapcsolatokat kell kiépíteni a DG5-on belül az olyan országokért felelős desk
officer-ekkel, amelyek e területen sikeresek (Írország, Portugália), (3) a
Brüsszeli magyar EU nagykövetséget meg kell győzni arról, hogy e területen aktív
kapcsolatépítést folytasson, illetve az ide kiküldendő tárcaképviselő számára
ezt az egyik legfontosabb feladatként kell megfogalmazni, (4) azokat a
társadalmi partnereket, akik majd Magyarországot majd a Társadalmi és Gazdasági
Bizottságban képviselhetik, erre fel kell készíteni.
A Európai Szociális Alap
mellett természetesen oda kell figyelni a többi strukturális alapra is,
mindenekelőtt az Európai Regionális Fejlesztési Alapra is. Ha nem is olyan
intenzitással, mint a Szociális Alap esetében, de itt is kapcsolatépítésre van
szüksége az ezt felügyelő igazgatósággal (DG16) és testülettel.
A
felkészülésben, majd később a nemzeti fejlesztési program és a humán erőforrás
fejlesztési programelemek sikeres egyezetésében meghatározó szerepe van a
Bizottsággal, illetve a megfelelő igazgatóságokkal való informális kapcsolatoknak és kommunikációnak. Arra kell számítani,
hogy nem elég a javaslatokat papíron előerjeszteni a bizottságnak, hanem e
mögött hónapokig, netán évekig tartó informális egyeztetésnek kell történnie,
aminek során a Bizottság megismerheti a sajátos hazai igényeket és a hazai
fejlesztők megismerhetik a közösségi elvárásokat. Ez akkor jöhet létre, ha a
magyar tárgyaló személye stabil, a megfelelő bizottsági előterjesztőkkel
(elsősorban az ország-felelőssel) jó személyes kapcsolatban van.
A Bizottsággal való
kommunikációnak a nyitottságra és őszinteségre, a problémáink feltárására kell
épülnie, azaz nem érdemes olyan stratégiában gondolkodni, amely elhallgat
nehézségeket, túlígérést tartalmaz, eltitkol információkat. Az EU által
támogatott programok megvalósítását, noha azok teljes mértékben a hazai
fejlesztési struktúrákon és intézményeken belül, a hazai programoktól néha
elválaszthatatlanul történik, az EU folyamatosan és közvetlenül ellenőrzi,
ennek során minden eltitkolt elem mindenképpen feltárul.
Az a fajta tárgyalási
stratéga, amely a követelésekre épít és azt kommunikálja, hogy a Bizottság ne
szóljon bele a fejlesztési prioritásaink meghatározásába, hiszen mi jobban
tudjuk, hogy mire van szükségünk, mint ők, csak eredménytelen lehet. A sikeres
stratégia az, amely megpróbálja kitalálni, mi az, ami a Bizottság számára vonzó
és a hazai igényeket próbálja ügyesen ehhez illeszteni. Ez nem jelenti azt,
hogy ne lehetne kitartóan érvelni valami mellett akkor, ha meggyőző érveink
vannak. Abból kell kiindulnunk, hogy a Bizottságnak a tagországok felé el kell
számolnia azzal, hogy mire költi azok adófizetőnek a pénzét és felel azért,
hogy azok a tagországok által meghatározott prioritásoknak megfelelően és
hatékonyan legyen elköltve.
|
NÉV |
INTÉZMÉNY |
TELEFON |
FAX |
|
Mr.
Oliver Cussen, Assistant State Secretary |
Department
of Education |
353 1
8734700 |
353 1
8788878 |
|
Mr. Pat
Dowling principal
officer |
Department
of Education |
353-1-873-47-00 |
353-1-878-86-48 |
|
Mr.
Michael English principal
officer |
Department
of Employment and Enterprise |
353-1-661-44-44 |
353-1-676-48-52 |
|
Mrs.
Pauline Mulligan information
officer |
Department
of Employment and Enterprise |
353-1-661-44-44 |
353-1-676-48-01 |
|
Mr.
Edward Johnston vice
director |
Area
Development Management Ltd. |
353-1-661-36-11 |
353-1-661-04-11 |
|
Mr.
Seamus Smith president |
National
University of Ireland |
|
|
|
Mr.
Raymond O’Connor director |
CERT
(State Tourism Agency) |
353-1-855-65-55 |
353-1-855-68-21 |
|
Mr. Jerry
Pyke assistant
director |
FAS
(Training and Employment Authority |
353-1-688-57-77 |
353-1-607-06-06 |
|
Mr. John
O’Keeffe Chief
Ed.Officer |
VEA,
Carolw |
353-503-307-83 |
353-503-307-79 |
|
Dr. Tom
Kellaghan, Director |
Education
Research Centre, Drumcodra, Dublin 9. |
353 1
8373789 |
|
|
Dr.
Michael Morlarty, General Secretary |
Irish
Vocational Education Association, McCann
House, 99 Marlborough Rd., Dublin 4. |
353 1
4968033 |
353 1
4966460 |
CÍM FORRÁS
|
Local Development in Ireland |
A Publication by the Community Workers Co-operative
1998 |
|
Operational Programme 1994-1999 for Human
Resources Development |
Ireland Community Support Framework |
|
Ireland National Development Plan 1994-1999 |
Dublin: Published by the Stationery Office |
|
“Ireland’s experience in the use of Structural
Funds - their provision, administration
and effective assimilation” |
Jim Higgins |
|
ESF felhasználása Írországban |
DGP EU Bizottság |
|
ESF felhasználása |
Ír Munkaügyi
Minisztérium |
|
Ireland: Community support framework
1994-1999 |
Development and structural adjustment of
regions whose development is lagging behind |
|
Háttéranyagok az
írországi tanulmányúthoz |
Eurydice |
|
Ireland: Vocational Education and Training a
Guide |
LEONARDO da VINCI The action programme for
the implementation of a European Community vocational training policy |
|
Employment Action Plan |
Department of Enterprise, Trade and
Employment |
|
Review - 1995 and 1996 |
Léargas: The Exchange Bureau |
|
Serving Community Needs |
Irish Vocational Educational Association |
|
(Communications Unit )Tájékoztató az Ír
oktatási rendszerrõl |
Department of Education and Science |
|
Preliminary Evaluation Preventive Actions in
Education |
European Social Fund, Programme Evaluation
Unit |
|
Institution-building |
*** |
|
ESF 2000: A Guide to the new Structural Funds
Regulations |
*** |
|
ESF Evaluations in Ireland |
ESF Értékelési Egység |
|
Charting our Education Future - White Paper
on Education |
An Roinn Oideachais Department of Education |
[1] Ireland, Community support framework, 1994-99, Objective 1. development and structural adjustment of regions whose development is lagging behind, Eropean Commission.
[2] Ireland, National Development Plan, 1994-1999 (published by the Statinary Office), Dublin
[3] “Operational Programme 1994/1999 for Human Resources Development (published by the Stationary Office) Dublin.
[4] A strukturális alapokról szóló szabályozás a jövőben várhatóan előírja azt, hogy a társadalmi partnereket a tervek kormányszintű elfogadását követően, a Bizottsággal való egyeztetésbe is bevonják. Ez elég nagy kihívást jelent, ugyanis emiatt előfordulhat, hogy a nemzeti szinten nagy nehezen már kiizzadott konszenzus a Bizottsággal való egyeztetés során borul fel akkor, ha a társadalmi partnerek képviselőinek a viselkedése nem eléggé kiszámítható.
[5] A Terv így kezdődik: “The National development Plan is a plan for employment. Its central objective is to ensure the best long-term return for the economy by increasing output, economic potential and long-term jobs. It is further designed to reintegrate the long-term unemployed and those at high risk of becoming so into the economic mainstream”.
[6] Hallottunk konkrét esetet arra, hogy innovatív helyi szakképző intézmény eltérek a hivatalos tantervtől, ami felett némi habozás után a felügyelő hatóság szemet hunyt.
[7] A nyomon követés vagy értékelés és ellenőrzés struktúráit mindig beépítik a programokba egyfelől úgy, hogy értékelő és felügyelő bizottságokat kell létrehozni, másfelől - és ezt is érdemes külön hangsúlyozni - az igazgatástól független szakértők megbízásával.
[8] Arra a kérdésünkre, hogy a Bizottságon belül kik a legfontosabb tárgyaló partnerek, csak a DG5-öt és a DG16-ot, illetve az ezeket felügyelő biztosokat, így különösen az ír Pádraig Flynn-t említették, a DG22 és Cressont nem. Amikor rákérdeztünk, akkor ugyan beszéltek róluk is, de némi távolságtartással. Nyilvánvaló volt, hogy a fontos partner nem az oktatással és képzéssel foglalkozó DG és bizottsági tag. Érdemes megjegyezni, hogy Oliver Cussen a helyettes államtitkár és Pat Dowling az alatta dolgozó főosztályvezető erről az egész folyamatról rendkívüli tudással rendelkeznek és minden jel szerint ezt szívesen meg is osztják velünk. Egyébként a tagállamok közül a görögöket és az olaszokat említették a leginkább támogatónak.
[9] Ez persze pozitív módon is felfogható, hiszen azt jelenti, hogy a Bizottság nem ragaszkodik mereven a szoros értelemben vett projektfinanszírozáshoz, azaz kivételes esetekben - és akkor, ha az adott ország oktatásirányítói és intézményei teljes bizalmat élveznek - elfogadja a normál működési költségvetés egyszerű kiegészítését.
[10] A táblázat forrásaként megjelölt dokumentum az ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport dokumentációjában megtekinthető.
[11] Az ilyen alternatív struktúrák kialakítása természetesen nem jár feszültség nélkül. Hallottunk olyan esetről, hogy a helyi községi vagy megyei közigazgatás képviselő panaszkodtak, hogy ők évekig semmire nem tudtak pénzt szerezni, és most itt vannak ezek az új emberek és sokkal többet tudnak adni. mint a város vagy a megye. Ugyanakkor felelőtlenül cselekszenek, hiszen ha a programoknak vége, akkor ők el fognak menni.