Halász Gábor

 

 

Az oktatási szektor és az EU strukturális politikája[1]

 

(Javaslatok a strukturális alapok fogadására való ágazati felkészülés politikájához)

Készült 1999-ben

 

 

            Az Európai Unió kevésbé fejlett tagországai tapasztalatainak elemzése[2] egyértelműen jelzi, hogy az EU strukturális alapjaiból érkező támogatások jelentős része közvetlenül oktatásfejlesztési célokra is felhasználható. Ez azt jelenti, hogy bizonyos – a későbbiekben kifejtendő feltételek mellett – az Unióhoz való csatlakozásunkat követően, és kisebb mértékben már azt megelőzően is az oktatás jelentős mértékű külső erőforrásokhoz juthat. E források segítségével az oktatás egészében, ezen belül mindenekelőtt a közép és felsőfokú szakképzésben, de a felsőoktatás egyéb szektoraiban és az alap- és középfokú oktatásban is olyan reformok és modernizációs folyamatok indíthatók el, amelyekre pusztán belső forrásokra támaszkodva nem lenne lehetőség. Az európai források ugyanakkor nemcsak a szó szoros értelmében vett fejlesztési feladatok megvalósítását teszik lehetővé, hanem – a gazdasághoz és a foglakoztatáshoz közvetlenül kapcsolható területeken – a normál intézményi működés bizonyos formáinak a finanszírozását is. Ezzel erőforrások szabadulhatnak fel olyan területek számára, amelyeket az adott költségvetési viszonyok között nem lehet a kívánatos mértékben finanszírozni.

            Ennek a vitaanyagnak az a célja, hogy segítse az oktatási szektor felkészülését az Európai Unió strukturális támogatásainak a fogadására. Az alábbiakban először a források várható nagyságáról lesz szó, ezt követően az EU strukturális politikájának azokról az elveiről, amelyek a felkészülést meg kell, hogy határozzák, végül részletesen bemutatjuk azokat a feladatokat, amelyeket a sikeres felkészülés érdekében meg kell tenni.

A források nagysága

            Az uniós csatlakozást követően az oktatás fejlesztésére fordítható források várható nagyságrendjének a megállapítása természetesen nem egyszerű. A rendelkezésre álló adatok alapján azonban lehetséges erre becslést megfogalmazni.

            Az oktatás fejlesztését szolgáló források az emberi erőforrás fejlesztés tágabb körén belül jelennek meg. Először az erre a célra várhatóan rendelkezésre álló források nagyságát próbáljuk megbecsülni, majd ezt követően azt, hogy ebből szűkebben oktatásfejlesztésre mennyi fordítható.

Az emberi erőforrások fejlesztésére fordítható források nagysága

Az emberi erőforrások fejlesztésére felhasználható erőforrások nagyságrendjét két módon is megpróbálhatjuk megbecsülni.

Az egyik mód igen egyszerű. Ha abból indulhatunk ki, hogy (1) a Berlini Csúcson elfogadott Agenda 2000 dokumentum a GDP 4%-ában határozza meg a strukturális alapokból szerezhető támogatás plafonját, és hogy (2) az elmúlt évek tapasztalatai alapján a strukturális alapokból részesedő országok ezeknek kb. 1/3-át fordítják emberi erőforrások fejlesztésére, azzal kalkulálhatunk hogy a GDP-nek kb. 1,3%-át teszi ki ez az összeg. Ha abból indulunk ki, hogy oktatásra és aktív foglalkoztatáspolitikai intézkedésekre együtt az GDP-nek kb. 6%-át fordítjuk, akkor a többlet 1,3% kb. 20%-os, azaz rendkívül magas emelkedést jelent. Ezen az sem sokat változta, ha ebből az ország által az EU-nak majd befizetett hozzájárulás megfelelő arányát (pl. e befizetés 6%-át) levonjuk.

A másik becslési mód a strukturális politikára az Agenda 2000-ben előirányzott tervszámokból indul ki. A Berlini Csúcson 1999 márciusában elfogadott döntés kétféle kalkulációt tartalmaz a strukturális politika bővítéssel járó költségeire: az egyik 15, a másik 21 tagállammal (azaz már az ő befizetéseikkel is) számol. 2002 és 2006 között a második számítás szerint 39 580 millió ECU-t fordítanának a strukturális alapokból az újonnan csatlakozók támogatására.[3] Ha Magyarország ebből lakosságarányosan részesedne, akkor ez valamivel több, mint 6000 millió, azaz évente kb. 1000 millió ECU-t jelentene. Amennyiben ennek 1/3-át fordítanák az emberi erőforrások fejlesztésére, akkor ez évente kb. 330 millió ECU-t, azaz jelenlegi árakon kb. 82 milliárd forintot jelentene. Érdemes hangsúlyozni, hogy ez a becslés számos tényezőt nem vesz figyelembe. A jelenlegi elosztási gyakorlat és Magyarország területi fejlettségi mutatóinak elemzése alapján egyes szakértők ennél jóval nagyobb –2-szer, sőt 3-szor ekkora – támogatásra is számítanak.[4]

Szűkebben az oktatás fejlesztésére fordítható források

            A közvetlen oktatásfejlesztési célokra fordítható források nagyságának a becslése két okból jóval nehezebb, mint a tágabban emberi erőforrás fejlesztésre szánt forrásoké. Egyfelől azért, mert nehéz pontos határokat vonni a tágabb értelemben vett emberi erőforrás fejlesztés és a szűkebb értelemben vett közvetlen oktatásfejlesztés között, másfelől azért, mert ez alapvetően az országon belüli szektorközi (pl. oktatási és foglalkoztatási politika) megegyezések függvénye.

Mivel az oktatásba az emberi erőforrások fejlesztésének bizonyos elemeit – például az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök alkalmazását – hagyományosan nem értjük bele, a hagyományos fogalmaink szerinti szűkebb értelmezésben a fenti összegeknél valamivel kevesebb fordítható közvetlenül oktatásfejlesztésre. A két terület határai azonban bizonytalanok. Például a regionális munkaügyi központok által végzett képzéseket ma általában foglalkoztatáspolitikai akciónak tekintik, míg ha ugyanilyen képzést egy felsőfokú vagy középfokú oktatási intézmény végez, akkor oktatási akciónak. Érdemes ezzel kapcsolatban hangsúlyozni egyfelől azt, hogy az emberi erőforrások fejlesztését szolgáló legfontosabb strukturális alapnak, az Európai Szociális Alapnak (ESF) a felhasználását 1998-tól kezdve az EU közvetlenül hozzákapcsolja az európai foglalkoztatási politika megvalósításához, másfelől azt, hogy e politika egyértelműen az aktív, a képzést középpontba állító eszközöket favorizálja.[5]

A strukturális alapokból történő fejlesztéseknek az ország versenyképessége javítását, az EU szintjéhez való felzárkózását, a strukturális átalakulás és alkalmazkodás támogatását, az ezzel járó társadalmi feszültségek enyhítését és általában a szociális kohézió erősítését kell szolgálniuk. Az oktatás egésze és annak egyes szektorai (általános képzés, szakképzés, felsőoktatás, felnőttoktatás) annál inkább részesülhetnek ezekből az alapokból, minél inkább képesek olyan fejlesztési célokat megfogalmazni, amelyek a fentiekhez kapcsolódnak. Ez a szakképzés és a felnőttoktatás esetében általában magától értetődő, de lehetséges az általános képzés és a felsőoktatás esetében is. Minél inkább képes az ország oktatásfejlesztési céljait fokozatosan a fentiekhez közelíteni, annál jobb helyzetben lesz az oktatási ágazat akkor, amikor a strukturális alapok megnyílnak a számunkra, azaz annál nagyobb hányadát tudja majd e forrásoknak közvetlen oktatásfejlesztési célokra fordítani .

            A stratégia mellett a másik meghatározó feltétel az ágazaton belül is az abszorpciós képesség, azaz az emberi erőforrás fejlesztés területén működő intézmények (iskolák, képző intézmények, programfejlesztő műhelyek, helyi és regionális oktatásügyi hatóságok, a magánoktatás intézményei stb.) képessége arra, hogy a stratégiai céloknak megfelelő projekteket fogalmazzanak meg és hajtsanak végre. Minél inkább képesek az ország intézményei erre, annál nagyobb esélye van annak, hogy a strukturális alapokból nagyobb arányban részesülhet az oktatási ágazat.

Ha abból indulunk ki, hogy az egyes politikaterületekért felelős tárcák között hogyan lehet megosztani az emberi erőforrás fejlesztésre szánt EU forrásokat, akkor az EU tagországok eddigi tapasztalatai érdekesek lehetnek a számunkra. Az 1994-1999 közötti időszakban Írországban és Portugáliában az emberi erőforrások fejlesztését célzó közösségi támogatásoknak 45-50%-át használta fel az oktatási minisztérium. Ezzel kapcsolatban persze meg kell jegyezni azt, hogy az oktatási tárca által irányított programok jelentős részét a szakképzésre fordították, valamint azt is, hogy a más tárcák által irányított programok meghatározó része az oktatás közvetlen fejlesztését szolgálta (nagyon gyakran az oktatási tárca ellenőrzése alatt lévő intézményekben). Az írországi tapasztalat azt mutatja, hogy a kifejezetten oktatás-fejlesztési célokra fordított források nagysága elérheti az oktatási kiadások 5-10%-át, úgy, hogy ebben nincsenek benne azok az emberi erőforrás fejlesztési pénzek, amelyek más ágazati programok keretein belül realizálódnak.

Mindehhez fontos hozzátenni azt is, hogy a strukturális alapokból érkező források jelentőségét nagymértékben fölértékeli ezek stratégiai fejlesztési funkciókhoz való hozzákapcsolása. E forrásokat ugyanis nem lehet az oktatási rendszer intézményei normál működési költségeinek finanszírozására fordítani (pl. nem lehet belőle a középiskolai tanárok bérének egy részét fizetni). E források az oktatási rendszeren belül olyan strukturális alkalmazkodási folyamatok finanszírozását szolgálhatják, amelyek elősegítik a foglalkoztatás javítását, a munkanélküliség elleni küzdelmet, a versenyképesség erősítését, a szociális kohéziót és hasonló célokat. Ezen belül persze, ha szükséges, e forrásokat nemcsak a szó szoros értelmében vett fejlesztési célokra lehet fordítani, hanem intézmények bizonyos működési kiadásainak a fedezésére is.

Mindezek azt mutatják, hogy a strukturális alapokból történő fejlesztési politika megalkotására és általában az alapok ágazati felhasználására való felkészülésre az ágazati politikán belül kiemelt figyelmet kell szentelni. Ezzel kapcsolatban hangsúlyoznunk, hogy a támogatások várható nagyságát végül is alapvetően az határozza majd meg, hogy az ország és ezen belül az oktatási ágazat mennyire képes megfelelni azoknak a feltételeknek, amelyek a támogatások igénybe vehetőségét meghatározzák.

Az EU strukturális támogatások felhasználásának feltételei

Az EU strukturális politikája néhány olyan alapelvet követ, amelyekhez alkalmazkodnia kell minden olyan országnak, amely a strukturális támogatásokból részesülni kíván. Ezeket az alapelveket érdemes nagyon alaposan elemezni, ugyanis elfogadásuknak és követésüknek messzemenő hatása lehet az ágazat egész politikájára.

Addicionalitás: Ez az elv azt jelenti, hogy a közösségi támogatás csak kiegészíti a tagállamok fejlesztési forrásait és nem helyettesíti azokat. Kivételes eseteket leszámítva a tagállamok nem költhetnek kevesebbet azon a célokra, amelyeket a strukturális alapok támogatnak, mint az alapokhoz való hozzáférés előtt, azaz nem ruházhatják át feladatok finanszírozását a saját költségvetésükből a strukturális alapokra.

Partnerség: Az Európai Bizottság a fejlesztési programok kidolgozásától kezdve azok elfogadásán át egészen az implementálásukig és értékelésükig közvetlenül és szorosan együttműködik mindazokkal a nemzeti, regionális és helyi hatóságokkal, amelyeknek a fejlesztésben szerepük van. Emellett a Bizottság törekszik a társadalmi partnerek bevonására is.

Programozás: Az alapok tervezése és felhasználása egy többéves fejlesztési terv keretén belül történik, amelyről a döntést a tagállam és az Európai Bizottság közösen hozza meg. A tervezés több lépcsős folyamat. A tervekben nemcsak a közkiadások jelennek meg, hanem a magánszektor ráfordításai is.

Koncentráció: A fejlesztést az EU által meghatározott prioritás területeknek megfelelően kell tervezni, a forrásokat e területeknek megfelelően kell felhasználni.

Szubszidiaritás: A közösség olyan célok támogatását vállalja, amelyek esetében kimutatható, hogy ezek kizárólag a tagállam önálló erőfeszítésével nem lennének elérhetők, illetve a közösségi támogatás kimutathatóan többletértéket hoz létre.

A források fogadására való felkészülés feladatai

            A következőkben azokat a teendőket vagy feladatokat vesszük sorba, amelyek teljesítése – összhangban a fent jelzett alapelvekkel – szükséges ahhoz, hogy az uniós források emberi erőforrás fejlesztési célokra való hatékony felhasználására felkészülhessünk. E teendőknek érdemes két csoportját megkülönböztetnünk: egyfelől a belsőket, vagyis azokat, amelyeket az országon belül kell elvégeznünk, másfelől azokat, amelyek az országon kívül, az európai kapcsolatokban merülnek föl.

Belső teendők

            A strukturális alapok fogadására való felkészülést döntően az országon belül, a hazai oktatáspolitika keretei között kell elkezdeni. E kereteken belül kell megteremtenünk bizonyos feltételeket ahhoz, hogy a csatlakozást követően komoly esélye lehessen annak, hogy az oktatási ágazat hozzáférhessen a strukturális alapokhoz.

Az emberi erőforrás fejlesztés jelentőségének tudatosítása

A stratégiai tervezéssel és az EU strukturális alapjainak fogadására készülő hazai politikusok és szakértők körében tudatosítani kell, hogy az emberi erőforrások fejlesztése – és ezen belül az oktatás és képzés fejlesztése – az EU strukturális politikájának meghatározó és egyre növekvő súlyú eleme. Ezért a strukturális alapok fogadására való felkészülésen belül e területnek kiemelt figyelmet kell kapnia. Ennek érdekében külföldi szakértők és kormányzati tényezők részvételével érdemes lenne olyan tematikus nemzetközi tanácskozás vagy tanácskozás-sorozat megszervezése, amely lehetővé teszi az EU politikájának és a tagországok tapasztalatainak a megismerését az ágazaton belüli és az ágazaton kívüli szakértők számára.

A várható támogatások nagyságának pontos becslése

            A felkészülés egyik fontos feladat az emberi erőforrások fejlesztésre fordítható erőforrások nagyságának a meghatározása. A várható nagyság ugyanis alapvetően meghatározhatja a felkészülési stratégiát. Az a becslés, ami ennek az anyagnak az elején olvasható, csak jelzésértékű és nem pótolja a pontos számításokat.

Fejlesztési stratégia

            Kell rendelkeznünk egy olyan átfogó és koherens nemzeti fejlesztési stratégiával, amely megfogalmazza az oktatásfejlesztés, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztésének alapvető céljait és feladatait. Ilyen stratégia nélkül minimális az esélye annak, hogy az oktatási ágazat komoly mértékben részesülhessen a közösségi támogatásokból. E stratégiának bele kell épülnie az ország átfogó fejlesztési stratégiájába. A stratégiának egészen konkrét fejlesztési célokat és feladatokat megfogalmazó középtávú terv formájában is meg kell jelennie, amely megfogalmazza az oktatásfejlesztés, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztésének konkrét céljait és feladatait. A fejlesztési stratégiával szemben megfogalmazható néhány általános követelmény, mint például:

- az általános célok konkrét fejlesztési akciók formájában jól operacionalizálhatók legyenek,

- az operacionalizált konkrét célok és az általános célok közötti összhangnak meggyőzőnek kell lennie,

- az egyes ágazati célkitűzéseknek egymást erősítőnek, a közöttük lévő szinergia lehetőségeknek nyilvánvalónak kell lennie,

- az oktatási ágazati céloknak meggyőzően az ország gazdasági versenyképességét és a társadalmi kohézió erősítését kell támogatnia.

Ágazati fejlesztési terv és ágazatközi együttműködés

            Az oktatási ágazatnak a foglalkoztatásért és a területfejlesztésért felelős szaktárcákkal, illetve – ezt külön hangsúlyozni kell – az e területeken érdekelt társadalmi partnerekkel együttműködve kell elkészíteni saját ágazati fejlesztési tervét. Az ágazati fejlesztési terven belül azokat az elemeket érdemes erősítenie, amelyek az említett két másik szektor céljaihoz jól köthetők. Emellett az ágazatnak folyamatosan figyelemmel kell kísérnie és meg kell próbálnia befolyásolnia a foglalkoztatással és a területfejlesztéssel kapcsolatos politikákat. A foglalkoztatáspolitikával kapcsolatban arra kell törekednie, hogy (1) az aktív munkaerőpiaci eszközök aránya növekedjen a passzívak terhére, (2) az aktív eszközök alkalmazása során növekedjék a szakmai tartalom (képzési programok) minősége, nagyobb figyelmet kapjon a képzések értékelése és a minősítési rendszer, (3) a foglalkoztatáspolitika nagyobb mértékben számoljon az oktatási rendszer intézményeivel. A területfejlesztési politikával kapcsolatban arra kell törekednie, hogy (1) a humán potenciál feltárása és értékelése fontos részévé váljék legyen a területi fejlettség vagy elmaradottság értékelésének és (2) a területfejlesztés konkrét céljai között nagyobb súlyt kapjon a humán potenciál fejlesztése.

            Az oktatásfejlesztésnek a fentieknek megfelelő stratégia megalkotása, illetve a középtávú fejlesztési  tervek végrehajtása csakis ágazatközi kooperációban valósulhat meg. Ezek között különösen (1) a foglalkoztatáspolitika, (2) a szociálpolitika, (3) az ágazati gazdaságfejlesztési politikák és (4) a területfejlesztési politika érdemel kiemelt figyelmet. Ezekkel kapcsolatban két dologra van szükség. Egyfelől el kell érni, hogy az e területekre vonatkozó politikák kidolgozói maguk is végiggondolják azt, hogy céljaikat mely pontokon tudják az emberi erőforrások fejlesztésével elérni (pl. a falusi turizmus fejlesztése azt igényli, hogy a falusiak modern vendéglátási ismereteket tanuljanak meg), illetve hogy ehhez milyen konkrét fejlesztési teendőket kell elvégezni. Másfelől arra van szükség, hogy az oktatásfejlesztés politikájának a kidolgozói alaposan ismerjék ezeket a politikákat és végiggondolják, milyen módon tud az oktatás hozzájárulni az ezekben megfogalmazott célok megvalósításához. Az ágazatközi kooperációnak a fejlesztési célok és tervek egyeztetésén túl ki kell terjednie a megvalósításban való együttműködésre, illetve az ehhez szükséges kooperatív magatartás, kölcsönös bizalomépítés és kommunikációs kapcsolatok kiépítésére.

Az oktatástervezés és a hazai területfejlesztés

            Mivel a strukturális alapok jelentős részét a területfejlesztési struktúrán keresztül is felhasználhatják, meghatározó jelentőségűek az oktatástervezés és a területfejlesztés közötti kapcsolatok. Ezt egyfelől országos szinten kell erősíteni (pl. oly módon, hogy az országos területfejlesztési koncepcióban az emberi erőforrás fejlesztés nagyobb súlyt kapjon), részben területi szinten (pl. úgy, hogy a területi oktatástervezés és fejlesztés szempontjai beépüljenek a területfejlesztésbe). Az oktatási tárcának aktív szerepet kell játszania a már működő területfejlesztési tanácsokban, törekedve arra, hogy ezekbe minél nagyobb számban vonjanak be olyan szakértőket, kormányzati tényezőket, akik a területfejlesztésen belül az emberi erőforrások fejlesztésének szempontjait tudják képviselni.

Fontos hangsúlyozni persze, hogy a kifejezetten az emberi erőforrás fejlesztést szolgáló programok legnagyobb része - azok, amelyeket az Európai Szociális Alap fog finanszírozni - a területfejlesztéstől független, változatos programszervezési struktúrákon belül fog megvalósulni, ezért a területfejlesztés jelentőségét nem szabad túldimenzionálni. Ennek elsősorban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból történő fejlesztések esetében lehet, de még ott sem feltétlenül van jelentősége.

Nemzeti foglalkoztatás-politikai dokumentum elkészítése

            Az Unió tagállamai számára az 1997-es Luxemburgi Csúcs előírta nemzeti foglalkoztatási cselekvési tervek (NAP) elkészítését, amihez a Bizottság 1997 december 15-én irányelveket adott ki. Mivel az ESF felhasználása egyre inkább hozzákapcsolódik e cselekvési tervekhez, ennek a megléte és jósága alapvetően befolyásolhatja az emberi erőforrás fejlesztést szolgáló közösségi forrásokhoz való hozzájutást. Ezért szükség van egy ilyen dokumentum kidolgozására. Ezért a kormányszintű felelősség természetesen a foglalkoztatáspolitikáért felelős tárcához[6] tartozik, de e folyamatban az oktatási tárcának kiemelt figyelemmel kell részt vennie.

Mivel a foglalkoztatás-politika, ezen belül az előzőekben említett foglalkoztatás-politikai dokumentum alapvető hatással lehet nemcsak a szakképzési rendszer, hanem az oktatási rendszer egészének a közösségi forrásokból való fejlesztésére, a szaktárcának e területre kiemelt figyelmet kell fordítania. A kormányzati struktúra 1998-ban történt átszervezése óta a foglalkoztatás-politika súlya a korábbiakhoz képes csökkent. Az oktatási ágazati érdek egyértelműen a foglalkoztatás-politika kormányzati súlyának a felértékelődésében, erős foglalkoztatási ágazati politika kialakulásában érdekelt. Ugyanakkor arra kell törekednie, hogy e politikában kiemelt szerepet kapjanak az aktív munkaerő-piaci eszközök és általában az emberi erőforrás fejlesztés. A tárcának szorgalmaznia és támogatnia kell, hogy a tagországok példájára nálunk is létrejöjjön a nemzeti foglalkoztatási cselekvési terv és közvetlenül, illetve kiemelt figyelemmel kell részt vennie ennek kidolgozásában. A szektorközi egyeztetésekben egyensúlyt kell tartani a területfejlesztési és a foglalkoztatási politikákért felelős tárcákkal való egyeztetésben.

A tervezési kompetencia fejlesztése a szaktárcán belül

            Az oktatási ágazat fejlesztési céljainak, illetve tágabban az emberi erőforrások fejlesztésével kapcsolatos céloknak a nemzeti fejlesztési tervben való megjelenítése, e céloknak a tervezési folyamat során való hatékony képviselete elengedhetetlenné teszi, hogy a szaktárcán belül erősödjék a tervezési kompetencia. E kompetencia alapvető eleme a szektorközi szemlélet, így különösen a makrogazdasági, a pénzügyi-költségvetési, a foglalkoztatási, a területi valamint a technológiai és műszaki fejlesztési folyamatok elemzésére való képesség. Ugyancsak fontos eleme ennek a kompetenciának az egyezetési, kooperációs és kommunikációs képesség, vagyis annak a képessége, hogy az ágazati célokat más ágazatok képviselőivel, illetve a szakmai és társadalmi partnerekkel egyeztetni tudjuk. E kompetencia fejlesztése hosszabb távon új szervezeti formák kialakítását, rövid távon megfelelő új munkatársak alkalmazását valamint az ezzel kapcsolatos feladatoknak a szaktárca munkatervébe való felvételét igényli.

Végrehajtható és ellenőrizhető tervezés

            A strukturális alapokból történő fejlesztésnek alapvető és nagyon kemény feltétele az, hogy olyan tervezési és a végrehajtás ellenőrzésére képes struktúrák jöjjenek létre, amelyek képesek arra, hogy (1) olyan középtávú terveket fogalmazzanak meg, amelyeknek minden mondata mögött előkészített konkrét végrehajtási elképzelések vannak, (2) rendelkezek azokkal az eszközökkel, amelyek a végrehajtást garantálják, (3) a végrehajtás folyamatáról szinte napra kész információt tudjanak adni. Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy nem elég a tervezett akciók formális végrehajtása, hanem azoknak a céloknak az eléréséért kell mindent megtenni, amelyek érdekében az akciót végrehajtották (pl. nem elég egy képzési programot realizálni, hanem arra is biztosíték kell, hogy a tervezett lemorzsolódási rátát ne nagyon lépjék át). Ironikusan hat, de valójában egyfajta tervfegyelemről van szó, ami bizonyos tekintetben emlékeztet tervgazdaságban alkalmazott megközelítésre.

Ezzel kapcsolatban nagyon fontos itt is hangsúlyozni, hogy az uniós megközelítésre a bottom-up és a top-down módszerek egyidejű alkalmazása jellemző. A magyarországi decentralizált irányítási struktúra az unió számára nagyon vonzó, föl sem merül az, hogy ezen változtatni kellene. A tervek megvalósulásának a garantálását és ellenőrizhetőségét ezen a struktúrán belül kell biztosítanunk, olyan mértékig, amilyen mértékig ez egy ilyen struktúrán belül egyáltalán biztosítható. Ez megköveteli például (1) az informatikai eszközök és hálózati kommunikáció alkalmazására épülő információs rendszerek fejlesztését, amelyek akár a képzésben résztvevő egyes egyének szintjéig is folyamatosan tudnak adatokat szolgáltatni, (2) a helyi folyamatok folyamatos monitorozására és értékelésére képes szervezeti egységek működését, (3) a tervezés és a végrehajtás egy részének a decentralizálását arra a szintre - pl. önkormányzati szint - ahol megvannak a közvetlen eszközök a végrehajtás garantálására és ellenőrzésére.

Az oktatás belehelyezése a tágabb társadalmi-gazdasági kontextusba

Mivel a strukturális alapok célja nem az oktatás, hanem általában a társadalmi és gazdasági alkalmazkodás és felzárkózás támogatása, az oktatás annyiban jelenhet meg támogatási célként, amennyiben nyilvánvalóan e folyamatot tudja segíteni. Ezért az oktatást bele kell helyeznünk a társadalmi és gazdasági fejlődés, és ezen belül az emberi erőforrások fejlesztése tágabb kontextusába. Meg kell keresni azokat a pontokat, ahol az oktatás sokat tehet első helyen a társadalmi kohézió fenntartása, második helyen a gazdasági adaptáció és strukturális alkalmazkodás érdekben és ezeket a pontokat a hazai oktatásfejlesztési stratégia prioritásai közé kell beemelni.

Új célok beépítése az oktatásfejlesztés stratégiájába

Fel kell tárni azokat a konkrét pontokat, ahol az oktatás közvetlenül vagy közvetetten képes hozzájárulni a társadalmi kohézió és a munkaerő adaptivitásának az erősítéséhez és ezeket hangsúlyozottan meg kell jeleníteni a nemzeti fejlesztési stratégiában. Ez nemcsak olyan közvetlen feladatokat jelenthet, mint például a tartósan munkanélküli emberek re-integrációjának a segítése, hanem indirekt módon ható feladatokat is, mint például a tanulási képesség kialakítása a hátrányos helyzetű kisgyermekek körében vagy az ehhez szükséges módszertani kultúra elterjesztése a tanárok képzésében. Hangsúlyozni kell ennek a munkának a kreatív, szakmai jellegét.

Nyitás a felnőttek és az élethosszig tartó tanulás felé

            Minél inkább be tudunk építeni az oktatásfejlesztés stratégiájába olyan elemeket, amelyek az élethosszig tartó tanulás és a felnőttek tanulása felé nyitnak, annál nagyobb az esélye az oktatásfejlesztési céljaink közösségi támogatásának. Ha azt akarjuk, hogy iskoláink és egyetemeink uniós fejlesztési forrásokhoz jussanak, rá kell venni őket arra, hogy maguk is keressék azokat a formákat, amelyek lehetővé teszik a számukra a nyitást ebbe az irányba (pl. az iskolák szintjén a települési közösségi funkciók fel történő nyitás, a felsőoktatás szintjén a felnőttek képzésével kapcsolatos feladatok felvállalása).

Együttműködés a társadalmi partnerekkel

            Mindent meg kell tenni annak érdekében, hogy az oktatásfejlesztési célokat a társadalmi partnerek (elsősorban a gazdasági-üzleti világ, a civil társadalom képviselői és a szakmai szférák) támogassák és hogy vállalják a részvételt a feladatok megvalósításában. Az egyik legkomolyabb uniós elvárás a társadalmi partnerek bevonása, e nélkül nem lehet támogatáshoz jutni. Ez olyannyira erős, hogy az unió nemcsak azt várja el, hogy a benyújtott tervek keresztül menjenek egy belső konzultációs folyamaton, hanem azt is igényli, hogy a tervről való alku majd a végrehajtás során is közvetlenül kapcsolatot tarthasson a kormány mellett a társadalmi partnerekkel is. Ez azzal a feladattal is jár, hogy a társadalmi partnereket az unióval való kommunikációképes állapotban kell lenniük, illetve hogy az erre való felkészülésükhöz minden segítséget meg kell adni.

Belső források megteremtése

Az addicionalitás elvének megfelelően a külső forrásokhoz csak akkor lehet hozzájutni, ha ezekhez belső források is társulnak. Ezért számba kell venni mindazokat a belső forrásokat, amelyek jelenleg az oktatási és képzési rendszer strukturális alkalmazkodását szolgálják, illetve annak szolgálatába állíthatók. Ez alatt nemcsak költségvetési forrásokat kell érteni, hanem a gazdaság által képzésre fordított forrásokat is, és nemcsak központi, hanem helyi és területi forrásokat is. Szükség lehet az ilyen célú központi források növelésére is.

Az abszorpciós kapacitás növelése

            A strukturális alapok fogadására való felkészülése egyik legfontosabb eleme az emberi erőforrások fejlesztésében potenciálisan résztvevő szereplők körének a meghatározása majd e kör projektalkotó és végrehajtó képességének tudatos és következetes fejlesztése. A kör meghatározásánál az EU tagországok tapasztalataiból lehet kiindulni. Ennek megfelelően ezt a kört lehetőség szerint tágra kell vonni, azaz az oktatási rendszer intézményei mellett a foglalkoztatáshoz, a gazdasághoz és a településfejlesztéshez vagy területfejlesztéshez kötődő szervezetek minél tágabb körét bele kell vonni. Ami a projektalkotó és végrehajtó képesség erősítését illeti, a hazai pályázati rendszereket egyre inkább az EU normák felé kell közelíteni, aminek egyik legfontosabb eleme a forrásfelhasználás szakmai és pénzügyi hatékonyságának értékelése.

A már létező közösségi oktatási és egyéb fejlesztési programok kihasználása

            A leghatékonyabb lehetőséget arra, hogy felkészüljünk a strukturális alapok emberi erőforrás fejlesztési célokhoz kapcsolódó fogadására kétségtelenül a PHARE támogatással már zajló fejlesztési programok nyújtják. Ezért az oktatási tárcának, illetve általában az emberi erőforrások fejlesztéséért felelős tárcáknak kiemelt figyelmet kell adniuk e fejlesztési programoknak: aktívan részt kell venniük a megalapozásukban, a végrehajtásukban és értékelésükben. Az oktatási  tárcának a strukturális alapok fogadására való felkészülés jegyében kezdeményeznie kell olyan PHARE kísérleti projektek elindítását, amelyek az emberi erőforrás fejlesztését szolgálják, és amelyek a strukturális alapok felhasználásának szabályait és logikáját követik.

A felkészülés céljai érdekében meg kell keresni az EU oktatási programjaiban rejlő lehetőségeket is. A Leonardo például kitűnően használható a gazdasági szervezetek és az oktatási intézmények közötti kapcsolatok építésére (ami például erősen befolyásolhatja majd a pályázati és projektépítési kapacitásokat). A Socrates programnak vannak olyan elemei, ahol ez a cél közvetlenül megjeleníthető (pl. az Arion program keretében szerveződő látogatások), és vannak olyanok, ahol, indirekt módon (pl. az Erasmus program keretében létrejövő intézményi szerződések vagy a Comenius program pályázati kiírásaiban megfogalmazott prioritások). Itt ugyanakkor óvatosnak is kell lenni: ezeket a programokat nem szabad alárendelni a strukturális alapokra való felkészülés céljának, csupán a bennük amúgy is meglévő többlet-lehetőségek kihasználására szabad törekedni.

Független, kompetens és kooperációra képes konzulens cégek fejlődésének támogatása

            A közösségi alapok felhasználásának az értékelésében meghatározó szerepe van a megfelelő referenciával rendelkező, az alapok felhasználásának a szabályait és a nemzeti politikát ismerő és megfelelő értékelő elemzések elvégzésére képes független konzulens cégeknek. Az ilyen cégek esetében a legjobb referencia az, ha más, külföldi cégekkel együttműködve már végeztek programértékelést. E cégekkel szemben alapvető igény, hogy képesek legyenek az országon belül működő más hasonló, illetve külföldi cégekkel együtt konzorciumot alkotva dolgozni, azaz szükség esetén a kooperativitást a versenyérdekek fölé tudják helyezni. A hazai kormányzatnak bátorítani kell ilyen cégek kialakulását és megerősödését.

Külső teendők

            A belső teendők mellett van egy sor olyan külső, döntően az EU Bizottságával való kapcsolatban megvalósítandó feladat, amelyeket el kell végezni ahhoz, hogy az oktatás komoly esélyekkel startolhasson a strukturális alapokból való részesedés felé.

A közösségi politika tanulmányozása, tapasztalatok szerzése, kapcsolatok építése

            A strukturális alapokhoz való hozzáférést döntő mértékben meghatározza az, hogy a nemzeti igények milyen mértékben esnek egybe a közösségi politika céljaival. Ez megkívánja a közösségi politika tanulmányozását, ami jelenti egyfelől az ilyen tartalmú dokumentumok elemzését, másfelől e dokumentumok jellegzetes közösségi interpretációinak a vizsgálatát (pl. azt, hogy egy-egy formálisan megfogalmazott politikai célt a gyakorlatban hogyan értelmeznek). Nagyon fontos, hogy a közvetlenül az oktatásra vonatkozó dokumentumoknál ebben a dimenzióban sokkal fontosabbak azok, amelyek a foglalkoztatással, a versenyképességgel vagy más hasonlókkal foglalkoznak.

            Az Unió szintjén különösen a DG5 és DG16 által koordinált politikák és akciók tanulmányozás érdemel figyelmet. Különösen a közösségi szintű foglalkoztatási politikának kell nagy figyelmet szentelni, annál is inkább, mert az Amsterdami Csúcs óta ez egyre nagyobb mértékben a közösségi politika területének tekinthető. Az uniós szintű foglalkoztatáspolitikai minden dokumentumát érdemes alapos elemzés alá vetni és különös figyelmet érdemes fordítani az ESF tanulmányozásának (elosztási szabályok, prioritások, a prioritások meghatározásával kapcsolatos viták, a támogatások nagyságrendje, az ESF és a közösségi foglalkoztatáspolitika kapcsolata stb.). A politikák tanulmányozás mellett fontos a közvetlen személyes kapcsolatok kiépítése és a bizalom fokozatos erősítése. Arra érdemes törekedni, hogy a csatlakozásunk idejére a magyar szakértők elfogadott és elismert tárgyaló partnerei legyenek a bizottságnak, akikkel a bizottság emberei könnyen megértik magukat, azaz közös referenciakeretük van.

A tagországok tapasztalatinak tanulmányozása

            A strukturális alapokból részesülő tagországok tapasztalatait az e területen majd szerepet játszó hazai szakembereknek intenzíven tanulmányozniuk kell. E tanulmányoknak építenie kell a korábbiak tapasztalatira és egyre nagyobb mélységre kell törekednie. Különösen a következők tanulmányozása ajánlható: (1) a tervezési rendszer és az ágazatközi kooperáció működése, (2) a közösségi alapok felhasználásának menedzsment, egyeztetési és monitoring struktúrái minden irányítási szinten, (3) a szakképzés és az általános képzés területét érintő részletes konkrét végrehajtási programok (OP-k) részletes tanulmányozása, beleértve ebbe a konkrét akciók végrehajtásának terepen történő vizsgálatát. A sikeres országok tapasztalatainak minél több hazai érintett számára való hozzáférhetővé tétele érdekében rövidebb és hosszabb magyarországi tartózkodásra (oktatás, tapasztalatátadás, közös munka stb. céljából) meg kell hívni Magyarországra ezen országok legjobban felkészült és legtöbb tapasztalattal rendelkező munkatársait. A sikeres országok tapasztalatainak az átvételére önálló stratégiát is érdemes lenne kidolgozni, építve az EU e téren meglévő lehetőségeire (pl. Arion program).

Strukturális alapok felhasználási szabályainak tanulmányozása

            Az alapokhoz való hozzáférés egyik legfontosabb feltétele a strukturális alapok felhasználására vonatkozó szabályok követése. Ezért szükség van e szabályok tanulmányozására. Mivel e szabályok tervezési időszakról tervezési időszakra változnak, érdemes tanulmányozni e változásokat is, mivel ezekből a közösségi fejlesztési politika hosszabb távú trendjei tárulnak fel. Fel kell készülni arra is, hogy a szabályok változtatását megelőző egyeztetési folyamatban az emberi erőforrásokkal foglalkozó szféra is kompetens módon részt tudjon venni, ugyanis e változtatások a szféra hozzáférési esélyét nagymértékben meghatározhatják.

Az Európai Szociális Alap kiemelt kezelése

Az emberi erőforrások fejlesztését szolgáló elemeknek az összes strukturális alap közül az Európai Szociális Alapban van a legnagyobb jelentősége, ezért ennek az alapnak kiemelt figyelmet kel fordítani. E kiemelt figyelem a követezőket jelentheti: (1) az alapot felügyelő személyekkel, testületekkel vagy igazgatási egységekkel (DG5) való kapcsolatok megteremtése, (2) az alap korábbi és mai működésének az elemzése. Konkrétan például olyan dolgokat jelenthet, mint hogy (1) az oktatási tárcának, amikor alkalma nyílik Brüsszelbe köztisztviselőket vagy ösztöndíjasokat gyakorlatra kiküldeni, alkalmanként a GD5-hoz kell őket küldeni, (2) kapcsolatokat kell kiépíteni a DG5-on belül az olyan országokért felelős desk officer-ekkel, amelyek e területen sikeresek (Írország, Portugália), (3) a Brüsszeli magyar EU nagykövetséget meg kell győzni arról, hogy e területen aktív kapcsolatépítést folytasson, illetve az ide kiküldendő tárcaképviselő számára ezt az egyik legfontosabb feladatként kell megfogalmazni, (4) azokat a társadalmi partnereket, akik majd Magyarországot a Társadalmi és Gazdasági Bizottságban képviselhetik, erre fel kell készíteni.

A Európai Szociális Alap mellett természetesen oda kell figyelni a többi strukturális alapra is, mindenekelőtt az Európai Regionális Fejlesztési Alapra is. Ha nem is olyan intenzitással, mint a Szociális Alap esetében, de itt is kapcsolatépítésre van szüksége az ezt felügyelő igazgatósággal (DG16) és testülettel.

Kapcsolatépítés, kommunikáció, bizalomépítés

            A felkészülésben, majd később a nemzeti fejlesztési program és a humán erőforrás fejlesztési programelemek sikeres egyezetésében meghatározó szerepe van a Bizottsággal, illetve a megfelelő igazgatóságokkal való informális kapcsolatoknak és kommunikációnak. Arra kell számítani, hogy nem elég a javaslatokat papíron előerjeszteni a bizottságnak, hanem e mögött hónapokig, netán évekig tartó informális egyeztetésnek kell történnie, aminek során a Bizottság megismerheti a sajátos hazai igényeket és a hazai fejlesztők megismerhetik a közösségi elvárásokat. Ez akkor jöhet létre, ha a magyar tárgyaló személye stabil, a megfelelő bizottsági előterjesztőkkel (elsősorban az ország-felelőssel) jó személyes kapcsolatban van.

Tárgyalási, kommunikációs stílus

A Bizottsággal való kommunikációnak a nyitottságra és őszinteségre, a problémáink feltárására kell épülnie, azaz nem érdemes olyan stratégiában gondolkodni, amely elhallgat nehézségeket, túlígérést tartalmaz, eltitkol információkat. Az EU által támogatott programok megvalósítását, noha az teljes mértékben a hazai fejlesztési struktúrákon és intézményeken belül, a hazai programoktól néha elválaszthatatlanul történik, az EU folyamatosan és közvetlenül ellenőrzi, ennek során minden eltitkolt elem mindenképpen feltárul.

Az a fajta tárgyalási stratéga, amely a követelésekre épít és azt kommunikálja, hogy a Bizottság ne szóljon bele a fejlesztési prioritásaink meghatározásába (“hiszen mi jobban tudjuk, hogy mire van szükségünk, mint ők”), csak eredménytelen lehet. A sikeres stratégia az, amely megpróbálja kitalálni, mi az, ami a Bizottság számára vonzó és a hazai igényeket próbálja ügyesen ehhez illeszteni. Ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne kitartóan érvelni valami mellett akkor, ha meggyőző érveink vannak. Abból kell kiindulnunk, hogy a Bizottságnak a tagországok felé el kell számolnia azzal, hogy mire költi azok adófizetőnek a pénzét és felel azért, hogy az a tagországok által meghatározott prioritásoknak megfelelően és hatékonyan legyen elköltve.

 

 


[1] Ez a tanulmány az OM felsőoktatási szakterület felkérésére íródott 1999 májusában.

[2] Halász Gábor, A strukturális alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére - írországi tapasztalatok (kézirat, ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport, 1998); Forgács András, Az EU  strukturális alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére Görögországban (kézirat, ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport, 1998); Halász Gábor, A strukturális alapok felhasználása az oktatás fejlesztésére Portugáliában (kézirat, ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport, 1999)

[3] Presidency Conclusions, Berlin European Council, 24 and 25 March 1999

[4] Szemlér Tamás, Az Európai Unió keleti bővítése és a regionális célú támogatások alakulása az Agenda 2000 fényében, MTA Viilággazdasági Kutatóintézet, OMFB, Budapest 1998 július, 12-16. o.

[5] From Guidelines to Action: The National Action Plans for Employment, Commission Communication, 1999,

[6] Aktuálisan ez a feladat a Gazdasági Minisztériumnál van