Nem idézhető munkaanyag!

 

 

 

 

 

 

 

 

A MAGYAR KÖZOKTATÁS FEJLESZTÉSÉNEK
STRATÉGIÁJA

 

(3. összeszerkesztett, nyers szövegváltozat)

(1998.06.30.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1998. június


 

 

 

 

Előszó

 

 

A Művelődési és Közoktatási Minisztérium 1996-ban adta közre a közoktatás távlati fejlesztésére vonatkozó stratégiáját. E dokumentum megjelenése óta alig két év alatt a magyar közoktatásban olyan sok változás történt és ezek hordereje olyannyira jelentős, amilyenre ilyen rövid idő alatt ritkán adódik példa. Elkezdődött a közoktatási törvény 1996-os módosításának a végrehajtása, ezen belül a tartalmi szabályozás új rendszerének a bevezetése. Az iskolába kerülés évébe lépett az a korosztály, amelynek tankötelezettsége immár 18 éves korig tart majd. Az intézmények nagy többsége túljutott a helyi pedagógiai programok megalkotásán, lezajlott az iskolafenntartók és az intézmények közötti egyeztetések jelentős része. A középiskolai záróvizsgát és a középiskolai oktatás záró szakaszát ugyancsak új dokumentumok szabályozzák.

Az 1996-os dokumentum közreadása akkor történt, amikor a magyar gazdaság a válság mélypontján volt, röviddel azt követően, hogy súlyos gazdasági megszorító intézkedéseket hoztak, amelyek keményen sújtották a közszolgáltatásokat, ezen belül a közoktatást is. Két különösen nehéz évet követően a magyar gazdasági azóta olyan növekedési pályájára állt, amely megfelelő gazdaságpolitika alkalmazásával évtizedek óta először tartóssá válhat. A bekövetkező növekedés adta lehetőségek kihasználására azonban még nem készültünk föl. Noha a demográfiai visszaesés nagy része már lezajlott, a csökkenés a korábbi várakozásokkal ellentétben várhatóan továbbfolytatódik, és ez a jövőben várhatóan újabb feszültségeket okoz majd. A korábbi dokumentum által szorgalmazott középiskolai expanzió ugyan folytatódott, arányaiban mégis megtorpanás történt: több év óta csökken az érettségit adó középiskolákba belépők száma. Noha kiemelt célként fogalmazták meg a leszakadó tanulói csoportokról való gondoskodást, ezen a területen viszonylag kevés eredmény született. Közben az iskolai esélyegyenlőség kérdése kiemelt közoktatás-politikai témává vált. Jelentős változásnak tekinthető, hogy elkészültek a megyei szintű oktatásfejlesztési tervek és létrejött a területfejlesztés intézményrendszere, amelyek új feltételeket biztosítanak a közoktatatás fejlesztése számára is. Ugyancsak nagyon fontos változások történtek a középiskolára épülő felsőfokú szakképzés területén: a rövid ciklusú felsőfokú szakképzés jogi feltételeinek a megteremtése és az új rendszer kiépülése várhatóan új feltételeket teremt a középiskolai expanzió számára.

Az elmúlt két évben a közoktatás területén jelentős modernizációs programok indultak el. Így komoly erőforrások mozgósításával elkezdődött és jelentős mértékben előrehaladt a közoktatás informatikai fejlesztési programja, és ugyancsak jelentős anyagi ráfordítással elkezdődött a pedagógus továbbképzés rendszerének a kiépítése. A fejlesztési politika előterébe került az idegen nyelvek oktatása és jelentős új előrelépések várhatók olyan területeken, mint a minőségbiztosítás eszközeinek a kidolgozása vagy az oktatásügyi vezetőképzés fejlesztése.

Az elmúlt években számos kutatási eredmény született, amelyek fényében jobban ismerjük a közoktatás intézményi folyamatait és a rendszeren belüli tanulói mozgásokat befolyásoló tényezőket. A decentralizált magyar oktatási rendszer központi irányításának a lehetséges eszközeit illetően is jelentős tudás és tapasztalat halmozódott fel. 1998-ban elkezdődtek az Európai Unióhoz való csatlakozást előkészítő tárgyalások, így az uniós csatlakozásra való felkészülés minden területen, ezen belül az oktatásban is elkerülhetetlenül a nemzeti fejlesztési stratégia fontos elemévé válik. Az 1996-ban közzétett stratégiai dokumentum tehát mára elavult és szükségessé vált időszerűvé tétele.

E stratégiai dokumentum kizárólag a közoktatással foglalkozik. A szakképzést és a felsőoktatást azokon a pontokon érinti, ahol azok közvetlenül kapcsolódnak a közoktatás rendszeréhez. Ezért továbbra is alapvető feladat marad a közoktatásra, a szakképzésre és a felsőoktatásra vonatkozó kormányzati stratégiák összhangjának a megteremtése.

***

A fejlesztési stratégia átdolgozását Művelődési és Közoktatási Minisztérium helyettes államtitkára, Báthory Zoltán felkérésére készítette el egy szakértői bizottság. Tagjai Halász Gábor (a munkabizottság vezetője), Kovács István Vilmos, Lannert Judit, Mártonfi György (a munkabizottság titkára), Palotás Zoltán, Radó Péter, Semjén András, Setényi János és Tímár János. A jelen anyag e szakértői bizottság javaslatait tartalmazza és nem szükségképpen tükrözi a megbízó véleményét.

 

 

 

      


 

tartalom

 

 

1. Bevezetés                                                                                                                        

2. A közoktatás mai helyzete                                                                                

2.1. A közoktatás társadalmi és gazdasági környezete                                                                                              

2.2. A közoktatás belső viszonyai                                                                                                                                    

2.2.1. A felelősségi viszonyok alakulása                                                                                                                      

2.2.2. Az intézményi szerkezet és a tanulói továbbhaladás alakulása                                                                      

2.2.3. A tartalmi szabályozás és a tantervek                                                                                                                

2.2.4. A hátrányos helyzetű és leszakadó csoportok helyzete                                                                                 

2.2.5. A pedagógus szakma helyzete                                                                                                                            

2.2.6. Az oktatás költségei és finanszírozása                                                                                                               

3. A fejlesztés céljai és irányai                                                                         

3.1. Az általános alapoktatás hosszabbá válása és a középiskolai oktatás kiterjedése                                        

3.1.1. Az alapvető célok                                                                                                                                                  

3.1.2. A képzés szintjei                                                                                                                                                    

3.1.3. A szerkezeti változásokkal kapcsolatos kormányzati politika elvei                                                               

3.2. A tartalmi fejlesztés                                                                                                                                                   

3.2.1. A tanítás és a nevelés átalakuló céljai                                                                                                                

3.2.2. A tartalmi megújulás eszközei és feltételei                                                                                                         

3.2.3. Az oktatás differenciálása                                                                                                                                    

3.2.4. Az információs társadalomra való felkészülés                                                                                                  

3.2.5. Az idegen nyelvek oktatásának fejlesztése                                                                                                       

3.3. Az oktatás minőségének a biztosítása                                                                                                                    

3.3.1. Felelősség-megosztás az értékelésben és minőségbiztosításban                                                                  

3.3.2. A minőség biztosítása mint fejlesztési célprogram                                                                                           

3.3.3. Vizsgarendszer és teljesítménymérések                                                                                                             

3.4. Az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelem                                                                                            

3.4.1. A fenyegetett csoportok                                                                                                                                      

3.4.2. A támogató politika keretei                                                                                                                                  

3.4.3. A támogató politika eszközei                                                                                                                               

3.5. A pedagógus-szakma megújulása                                                                                                                            

3.5.1. A szakmával szembeni igények átalakulása                                                                                                      

3.5.2. A pedagógusok élet- és munkakörülményeinek javítása                                                                                

3.5.3. A pedagógusképzés és továbbképzés fejlesztése                                                                                           

3.6. A ráfordítások növelése és a hatékony gazdálkodás                                                                                            

3.6.1. A ráfordítások növelése                                                                                                                                       

3.6.2. A finanszírozás rendszere                                                                                                                                    

3.6.3. A gazdálkodás hatékonyságának növelése                                                                                                      

3.6.4. A gazdálkodás átláthatóbbá és ellenőrizhetőbbé tétele                                                                                  

4. A fejlesztés szervezeti-irányítási feltételei és eszközei          

4.1. A közoktatás irányítási rendszerének korszerűsítése                                                                                      

4.1.1. A közigazgatási és államháztartási rendszer várható alakulása                                                                      

4.1.2. Az közoktatáson belüli igények és kihívások                                                                                                   

4.1.3. A közoktatás-irányítás modernizálásának céljai és feladatai                                                                          

4.2. A fejlesztés eszközrendszere                                                                                                                                

4.2.1. Az oktatásfejlesztési stratégia nyilvánossága                                                                                                

4.2.2. A stratégiai koordináció                                                                                                                                     

4.2.3. A jogi szabályozás                                                                                                                                              

4.2.4. Finanszírozási eszközök                                                                                                                                      

4.2.5. A tartalmi szabályozás eszközei                                                                                                                        

4.2.6. Iskolafejlesztés                                                                                                                                                     

4.2.7. A pedagógusok képzése és továbbképzése                                                                                                   

4.2.8. A pedagógiai szolgáltatások                                                                                                                             

4.2.9. A kutatás és fejlesztés                                                                                                                                        

4.2.10. A tervezési kompetencia fejlesztése                                                                                                               

4.2.11. A statisztikai-információs rendszer működtetése                                                                                         

4.2.12. A nemzetközi együttműködés                                                                                                                         

4.2.13. Párbeszéd és kommunikáció a modernizáció szolgálatában                                                                        

 

 


 

 

1.       Bevezetés

Magyarország az elmúlt néhány évben a közép-kelet-európai régió többi országával együtt történelmi léptékű változásokon ment keresztül. Az egypártrendszer és a tervgazdaság évtizedei után rövid idő alatt létrejöttek a demokrácia alapvető intézményei és kialakult a piacgazdaság. A magyar polgárok immár három alkalommal dönthettek szabad választásokon az ország kormányzásáról. A gazdaság döntő része ma már a hatékony működtetésre képes magántulajdonosok kezében van és visszafordíthatatlanul integrálódott a világgazdaság vérkeringésébe. Megkezdődött és nagymértékben előrehaladt az ország euro-atlanti integrációjának a megvalósítása: a magyar lakosság népszavazáson nagy arányú többséggel a folyamatos békét garantáló észak-atlanti katonai szövetségbe, a NATO-ba való belépés mellett döntött, és elkezdődtek tárgyalásaink az Európai Unióba való belépésünkről.

A változások a magyar lakosságot komoly próbatétel elé állították. A szükséges reformok korábbi halogatása miatt - régiónk többi országához hasonlóan - évekig tartó súlyos gazdasági válság alakult ki, amely a hetvenes évek szintjére vetette vissza gazdaságunkat. E válság mélypontján mára túljutottunk és megalapozott reményeink vannak a tartós növekedésre. A gazdasági szerkezetben lezajlott valódi átalakulás, mindenekelőtt a külföldi tőke beáramlásán alapuló fejlesztések hatására több évtized óta először jött létre Magyarországon olyan gazdasági növekedés, amely nem jár együtt az egyensúly felborulásával és amely minden remény szerint a jövőben is fenntartható lesz. Ez a korábbiaknál jóval kedvezőbb lehetőségeket teremt a közoktatásra vonatkozó fejlesztési stratégia számára is, hiszen megnöveli annak az esélyét, hogy e területre is többleterőforrásokat vonhassunk be. Az elhúzódó válság hatásai persze nem számolhatók fel egyik évről a másikra. A korábban kialakult kedvezőtlen viszonyok, mindenekelőtt az infrastruktúra leromlott állapota és a pedagógusbérek alacsony reálértéke még hosszabb ideig meghatározzák a közoktatás lehetőségeit.

A gazdasági és politikai átalakulást drámai társadalmi változások is kísérték. Átalakult és mai is átalakulóban van a társadalom szerkezete, megváltozott a különböző társadalmi csoportok összetétele, egymáshoz viszonyított helyzetük és az általuk kínált életesélyek. Növekedett a távolság a sikeresek és a sikertelenek között és fellazultak a társadalmi szolidaritás korábban meglévő kötelékei. A korábbiakhoz képest mélyült a fejlettebb és kevésbé fejlett régiók, a gazdagabb és szegényebb települések közötti szakadék. Az egyének előtt új lehetőségek tárultak fel, ugyanakkor megnőtt felelősségük is saját sorsuk alakításában. Mindez nagy hatást gyakorol kultúránk és értékrendünk egészére is. Noha a demokrácia és a piacgazdaság intézményei ma már stabilnak mondhatók, az ezeknek megfelelő társadalmi és kulturális viszonyok kiépülése még hosszabb időt fog igénybe venni.

Mindezekre a változásokra olyan időszakban került sor, amikor a világ egésze, a nálunk fejlettebb országok is jelentős átalakuláson mennek keresztül. A XIX században kialakult ipari társadalom helyébe fokozatosan az információs társadalom lép, melyben a gazdagság és a versenyképesség egyre inkább a szolgáltatások és a tudás színvonalától válik függővé. Mindezt a gazdasági és társadalmi viszonyok és a kultúra globalizálódása kíséri. Egyre inkább jellemzővé válik az, hogy egy-egy ország sorsa nemcsak saját lehetőségeitől és teljesítményétől függ, hanem attól is, ami Földünk más pontjain történik. A változások természetesen az oktatás világát sem hagyják érintetlenül. A kialakuló információs társadalomban rendkívüli mértékben felértékelődik a tanulás szerepe, amely egyre kevésbé köthető az élet meghatározott időszakéhoz. Egy-egy ország teljesítőképessége, gazdagsága és versenyképessége növekvő mértékben függ nemcsak attól, hogy képes-e új tudást előállítani, hanem attól is, hogy a társadalom tagjai képesek-e egész életükön át nyitottnak maradni a létrejövő új tudás befogadására, azaz a folyamatos tanulásra és az alkalmazkodásra. Az elmúlt évtizedek gazdasági változásai megmutatták, hogy elsősorban azok az országok tudják javítani versenyképességüket, amelyek képesek arra, hogy kihasználják az emberi erőforrásokban rejlő energiákat.

Mindezek a változások a fejlett világ országait, a nálunk stabilabb demokráciákat és piacgazdaságokat is komoly kihívások elé állítják és nagyfokú alkalmazkodásra kényszerítik. Nekünk tehát nemcsak a korábban elmarad reformok miatt halaszhatatlanná vált változásokat kell elvégeznünk, hanem ezzel egy időben az új globális kihívásokra is választ kell találnunk.

A kilencvenes évek során lezajlott társadalmi változások természetesen a közoktatást sem hagyták érintetlenül. A korábbi állami tulajdon helyébe a többpólusú tulajdon lépett: az intézmények döntő többsége a helyi közösségek tulajdonába került és jelentős szerepre tettek szert az egyházi és magán tulajdonban működő iskolák. Az intézményfenntartás decentralizálódását és többpólusúvá válását a tartalmi szabályozás átalakulása is kísérte. Az iskolák és pedagógusok szakmai tekintetben önállóvá váltak: ma már nemcsak a pedagógiai módszereiket választhatják meg önállóan, hanem a tágan megszabott nemzeti keretek között az oktatás tartalmát is nagymértékben meghatározhatják. Megváltozott az iskolarendszer vertikális és horizontális szerkezete. Az alap és középfokú oktatás közötti korábbi határvonalak elbizonytalanodtak, a 13-15 éves korosztály növekvő aránya tanul az érettségihez vezető programok szerint.

A közoktatásra is rányomta bélyegét az évekig tartó gazdasági válság. Noha a közoktatás más közszolgáltatásokhoz képest relatíve kedvező pozícióját a gazdasági válság időszakában sikerült megőrizni, a kilencvenes évek közepén csökkent a nemzeti jövedelemből a közoktatásra fordított hányad és jelentősen visszaesett a pedagógus bérek reálértéke. A kiadásokon belül a kritikus szint alá csökkent a beruházások aránya. A gazdasági növekedés az elkövetkező években megteremtheti a lehetőségét a közoktatásra fordított kiadások növelésének, a leromlott infrastruktúra fokozatos helyreállításának és a pedagógus bérek a más ágazatok bérviszonyaihoz való hozzáigazításának. Arra lehet számítani, hogy az oktatásba való beruházás a gazdasági növekedés egyre nagyobb jelentőségű feltételévé válik és hogy a gazdaság szereplői ezt egyre inkább felismerik. Emellett az ágazaton belül meglévő erőforrások felhasználásának a hatékonyabbá tételében, mindenekelőtt a pedagógus munkaerővel való gazdálkodás hatékonyságának a növelésében belső tartalékok is vannak. A jövőbeni fejlődéséhez kedvező alapot teremt az is, hogy az elmúlt években nagymértékben megnőtt a tartalmi modernizációt szolgáló fejlesztési kiadások nagysága és jelentős modernizációs programok indultak el.

A közoktatással kapcsolatos állami politika céljairól és eszközeiről az elmúlt években komoly szakmai és politikai viták folytak. E viták egyik legnagyobb eredménye, hogy felszínre hozták a releváns társadalmi érdekeket és a közfigyelmet ráirányították az oktatás kérdéseire. Noha számos kérdésben mindmáig nem sikerült valamennyi társadalmi csoport számára elfogadható konszenzust kialakítani, ez mégsem fékezte le jelentős mértékben az átalakulás folyamatát. Az elmúlt időszak egyik jelentős fejleménye, hogy kiépültek a társadalmi egyeztetésnek azok az intézményi mechanizmusai, amelyek lehetővé teszik a közoktatással kapcsolatos szakmai és társadalmi érdekek egyeztetését és a fejlődéshez szükséges konszenzus megteremtését.

A fenntartható gazdasági növekedés elindulása a jövőben új perspektívákat nyit a közoktatás előtt is. A feltáruló új lehetőségek kihasználása azonban csak akkor lehetséges, ha a kormányzat a közoktatás területén is rendelkezik olyan koherens fejlesztési stratégiával, amely képes választ adni a jelen problémáira és a jövő kihívásaira. E stratégiának nemcsak a közoktatáson belül lezajlott és várható változásokra kell tekintettel lennie, hanem a tágabb gazdasági és társadalmi környezet változásaira is. Csak olyan fejlesztési stratégia számíthat megfelelő kormányzati támogatásra, amely a közoktatást a gazdaság és a társadalom jövőbeni fejlődésének a tágabb környezetében helyezi el.

A közoktatás mai problémáinak jelentős része azzal az általános kérdéssel függ össze, vajon az oktatás milyen szerepet játsszon a magyar gazdaság és társadalom jövőbeni fejlődésében, s hogy a politikai döntéshozók és a társadalom egésze mennyire ismerik fel az emberi erőforrások jelentőségét a magyar gazdaság versenyképességének a megteremtésében. Magyarország ebben a tekintetben válaszút előtt áll. Az egyik út az, hogy megelégszünk azzal, hogy az olcsó munkaerő vonzása miatt a fejlett országok és a nemzetközi tőke számára vonzó befektetési hellyé válunk, de a munkaerő gyengébb felkészültsége miatt beérjük a szerényebb bedolgozói munkákkal és az ezzel járó kisebb jövedelemmel. A másik út az, hogy az emberi erőforrás tudatos fejlesztésének a politikáját folytatva olyan tudással és képességekkel rendelkező hazai munkaerőt hozunk létre, amely nemcsak a másodvonalbeli bedolgozói jellegű termelés, hanem a fejlettebb, tudásalapú technológiákra épülő termelés Magyarországra vonzására is képes. A világban mindkét fejlődési modellre találhatunk példákat. Nem egy korábban elmaradott országnak sikerült magához vonzania olyan élvonalbeli technológiára épülő befektetéseket, amelyek eredményeképpen életszínvonalában rövid idő alatt látványos emelkedés történhetett. Nem kétséges, hogy Magyarországnak csak ezt az utat érdemes követnie. Ez azonban azt feltételezi, hogy rendelkezzünk az emberi erőforrások fejlesztésének olyan átfogó nemzeti stratégiájával, amely kiterjed a fiatalok és a felnőttek oktatásának minden formájára és amelybe könnyedén beépíthető a közoktatás fejlesztési stratégiája is.

A magyar közoktatás előtt álló kihívások között kétségtelenül kiemelt figyelmet érdemel a fiatalok által elsajátítandó tudás jellegének a meghatározása. Részben arra a kérdésre kell választ adnunk, hogy a XXI század első felében milyen tudásra, milyen kompetenciákra lesz szükségük gyermekeinknek, részben arra, hogy miképpen, milyen eszközökkel biztosítható ezek eredményes elsajátítása. Sok más országhoz hasonlóan Magyarországon is gondot jelent az, hogy miközben iskoláink igen sikeresek abban, hogy a fiatalok viszonylag szűk hányadát magas színvonalú tudományos ismeretekkel lássák el, aközben jóval kevéssé képesek arra, hogy a többséget felkészítsék a munka világában és a mindennapi életben való boldogulásra, a modern világban való eligazodásra. Az a kérdés merül fel, vajon miképpen tehetők az iskolák nyitottabbá a modern társadalom igényei, az információs társadalom térhódításával összefüggő szükségletek és különösen a munka világának az átalakulása nyomán megfogalmazódó új igények irányában. A gazdaság és a munkáltatói szféra képviselői egyre több helyen és egyre jobban hangsúlyozzák, hogy a vállalatok versenyképességét döntő mértékben meghatározzák az ott dolgozók olyan általános képességei, mint a kommunikációs képesség, az új technológiák bevezetésével együtt járó tanulási helyzetekben való helyt állás, az ügyfelekkel és partnerekkel való bánni tudás, a gyors helyzetfelismerő és problémamegoldó képesség. Gyakran ezeket a nehezen kialakítható általános képességeket fontosabbnak tartják, mint a viszonylag könnyen megszerezhető speciális szakmai tudást, és az iskoláktól is mindenekelőtt e képességek kialakítását várják. Maguk az egyének is főképp akkor remélhetik azt, hogy a munka világában tartósan boldogulni tudnak, ha rendelkeznek ezekkel a képességekkel.

Választ kell tehát találnunk arra a kérdésre, vajon miképpen érhető el például az, hogy az iskolák a mainál sokkal nagyobb figyelmet fordítsanak a tantárgyakhoz nem köthető általános kompetenciák, így a kommunikációs készségek vagy a csoportban végzett munkához szükséges képességek fejlesztésére és milyen eszközökre van szükségük ahhoz, hogy ezt sikeresen tehessék. Vajon mekkora szerepe van ebben a tantervek és a tankönyvek megújításának, a pedagógusok módszertani kultúrája fejlesztésének vagy az oktatás értékelési rendszerében alkalmazott módszereknek. A tantárgyi ismeretekre koncentráló oktatás évszázados hagyományait, a felhalmozódott értékeket megőrizve, a különböző eszközök egyidejű alkalmazásával kell elérnünk, hogy elkezdődjék az iskolai oktatás tartalmi és módszertani gazdagodása.

Az egyik legnagyobb kihívás, amellyel közoktatásunknak az elkövetkező évtizedben szembe kell néznie, a középiskolai oktatás tömegessé válásával függ össze. Elsősorban arra a kérdésre kell választ adnunk, vajon milyen társadalmi és gazdasági tényezők határozzák meg ezt a folyamatot, s hogy vajon milyen oktatáspolitikai eszközökkel lehet és kell e folyamatot, különösen a vele együtt járó intézményi alkalmazkodási nehézségek megoldását segítenünk. Egyszerre kell tehát választ adnunk társadalmi és intézményi kérdésekre. Alapvető társadalmi kérdés például az, vajon milyen mértékben ismerték fel a középiskolai oktatásba való belépés fontosságát azok a társadalmi csoportok, amelyek korábban megelégedtek alacsonyabb szintű végzettséggel és vajon miképpen tehetők motiválttá a belépéssel kapcsolatos döntés meghozatalára. Fontos intézményi kérdésnek tekinthető az, vajon miképpen bátoríthatók iskoláink és fenntartóik arra, hogy olyan szolgáltatásokat hozzanak létre, amelyek vonzóak az újonnan belépők számára és amelyek jobb munkaerő-piaci perspektívákat és életesélyeket kínálnak a számukra. Ugyanilyen jelentőségű intézményi kérdés az, vajon mennyire képesek középiskoláink alkalmazkodni a heterogénabbá váló tanulói igényekhez, mennyire képesek ehhez igazítani pedagógiai módszereiket.

A középiskolai oktatás kiterjedésével közvetlenül összefügg az iskolaszerkezet problémája, ami egyben a mai magyar oktatásügy talán legnehezebben megválaszolható kérdéseit veti fel. E kérdések, amelyek még ma is megosztják a szakmai közvéleményt, csakis a hazai és nemzetközi fejlődési tendenciák gondos elemzése alapján válaszolhatók meg. Mindenekelőtt arra kell választ találnunk, vajon mi módon teremthető meg az alap- és középfokú oktatás határvonalai és a közöttük lévő átmenet világos, a társadalom számára átlátható szabályozása. Olyan kérdésekre kell választ keresnünk, mint például az, hogy milyen hosszú legyen a mindenki számára közös általános alapoktatás, mikor kezdődjék el a specializálódás és milyen szerepmegoszlás alakuljon ki az általános és a szakképzés között. Számot kell vetnünk azzal, hogy a szakképzés és az általános képzés, illetve a közoktatás és a közoktatáson túli képzési szintek közötti határvonalak a korábbiaknál sokkal kevésbé élesek, s hogy a felnőttoktatás valamint a középfokú és felsőfokú oktatás határán kialakuló új képzési formák egyre nagyobb jelentőségre tesznek szert. Ugyancsak számolnunk kell az egyéni tanulási igények differenciálódásával, az oktatási és képzési útvonalak különböző kombinációi iránti szükségletek növekedésével. Mindezek miatt olyan intézményi formákban kell gondolkodnunk, amelyek az alapoktatás és a felnőttoktatás, illetve az általános és a szakképzés közötti kapcsolatok sokféle és nyitott formáját teszik lehetővé. Ezért oly módon kell szabályoznunk a képzési szinteket, a lehetséges képzési programokat és a megszerezhető végzettségeket, hogy azok lehetővé tegyék az oktatás rugalmas, a változó társadalmi igényekhez illeszkedő megszervezését. Mindezt annak az alapvető célnak a fényében kell végiggondolnunk, hogy növekedjék a magyar társadalom iskolázottságának a szintje és a korábbinál többen jussanak a munkaerőpiacon való érvényesüléshez és a modern társadalomban való boldoguláshoz szükséges tudás és képességek birtokába. Emellett arra is ügyelnünk kell, hogy az iskolázási utak sokféleségének és a választási lehetőségeknek a növekedésével, az új, rugalmasabb intézményi formák megjelenésével, ne sérüljön az alapvető társadalmi célok érvényesítésének a lehetősége, az iskolarendszer hozzájárulása a társadalmi kohézió megteremtéséhez.

Mindez továbbvezet minket a következő nagy kihíváshoz, amellyel a magyar közoktatás jövőjéről gondolkodva szembe kell néznünk. A közoktatás mai problémái között kétségtelenül kiemelkedő figyelmet érdemelnek a felelősségi és irányítási viszonyokkal összefüggő kérdések. Mindenekelőtt arra kell választ adnunk, hogy a helyi és intézményi önállóság Magyarországon kialakult viszonyai között milyen módon biztosítható a közoktatással szemben megfogalmazódó alapvető társadalmi célok érvényesülésének a biztosítása. A modern demokrácia és piacgazdaság olyan céljaira kell gondolnunk, mint a szolgáltatás minőségének a garantálása, közpénzek hatékony és ellenőrizhető felhasználása, a hozzáférés esélyének diszkrimináció mentes biztosítása, a lelkiismereti és világnézeti szabadság érvényesülése vagy az innovációra és az alkalmazkodásra való hajlam erősítése. Azok az eszközök, amelyekkel e célok érvényesülését a korábbi centralizált viszonyok között biztosítani lehetett, ma már nem alkalmazhatók, ezért új, hatékonyabb eszközök kidolgozása szükséges. A decentralizált viszonyoknak megfelelő új eszközök kialakulása elkezdődött ugyan, ez a folyamat azonban még a kezdeténél tart. Fontos hangsúlyozni, hogy az alapvető társadalmi célok érvényesülésének irányítási feltételeit oly módon kell megteremtenünk, hogy eközben ne sérüljön a közoktatási rendszer mára kialakult innovációs és alkalmazkodó képessége. Az innovációra és alkalmazkodásra törekvésnek minden szinten bele kell épülnie az iskolai és fenntartói viselkedésbe, annak természetes és önmegerősítésre képes jellemzőjévé kell válnia.

A közoktatás mai problémáinak a megoldása és jövőbeni kihívások megválaszolása nem képzelhető el a közoktatásban dolgozók helyzetének, a pedagógus munkavégzés szakmai feltételeinek a jelentős javítása nélkül. Az elmúlt években, döntően a szakmai önállóság adta lehetőségek révén Magyarországon elkezdődött a pedagógus munka szakmává válása, elindult a fejlődéshez nélkülözhetetlen professzionalizálódási folyamat. Ez azonban ma még csak a kezdeténél tart. Az igényes munka iránti igény, a munka minőségéért és eredményességéért való felelősség, a szakmai önfejlődésért hozott erőfeszítések csak akkor válhatnak tömegessé, ha sikerül ezen a területen megfelelő foglalkoztatási és bérezési feltételeket teremteni.

Fontos hangsúlyoznunk, hogy az elmúlt években elindult változások és a jogi kereteiket tekintve mára intézményesült reformok az itt jelzett kérdések egy részére már választ adtak és lényegében kijelölték már a jövőben követhető utak alapvető irányait. A kormányzati és közigazgatási rendszerünk kereteit meghatározó Alkotmány, az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény és az 1993-as közoktatási törvény meghatározták a magyar közoktatásra jellemző felelősségi viszonyokat és kijelölték a közoktatás egyes szereplőinek mozgásterét. A közoktatási törvény, annak 1995-ös és 1996-os módosításai valamint a törvény végrehajtását szolgáló kormány- és tárcaszintű jogszabályok elfogadásával lényegében eldőlt, hogy a mindenki számára közös általános alapoktatás időtartama a jövőben 10 év lesz, azaz a konkrét szakmákra felkészítő specializált szakképzés csak ezt követően kezdődhet meg. Az 1996-os törvénymódosítás a tankötelezettség 18 éves korra való felemeléséről is rendelkezett. Ugyanakkor továbbra is nyitott számos kérdés, így különösen az általános alapoktatáson belül az elfogadható differenciálódás mértéke, az ezt követő oktatáson belül az általános és a szakmai tartalmú képzés aránya.

Mai problémáink megoldását úgy kell keresnünk, hogy a jövőben várható kihívásokkal is összhangban lévő válaszokat találjunk. E kihívások sokfélék és róluk való tudásunk nemegyszer hézagos. Stratégiánk megfogalmazásánál számolnunk kell a bizonytalansági tényezőkkel is, ezért csak olyan megoldásokban gondolkodhatunk, amelyek kellően nyitottak a jövőbeni változások előtt. Utaltunk már arra, hogy milyen változások zajlanak a munka világában, s arra, hogy azok a feladatok, amelyekre a fiatalokat iskoláink ma felkészítik, az ő aktív életük során át fognak alakulni. A műszaki-technikai fejlődés gyorsasága miatt a ma releváns ismeretek hamar elavulnak, ezért a tanulási és alkalmazkodási képesség elsajátítása válik az iskolai oktatás egyik legfontosabb célkitűzésévé. A technikai változások különösen erősen érintik a telekommunikáció és az információkezelés világát. Az az átalakulás, amelyet egyre gyakrabban jelölünk az információs társadalom fogalmával, ma már áthatja a hétköznapok világát és behatolt az iskolákba is. Sok mai középiskolás számára már ma is mindennapos gyakorlat a világ távoli pontjain lévő információforrások használata és mindennapos élmény az ebben rejlő erőforrások feltárulása.

Tudjuk persze azt is, hogy a gyors változások nem egyformán érintik a munka világának különböző területeit: miközben az egyik helyen látványos változások zajlanak, fennmaradnak a hagyományos struktúrák is. A technikai civilizáció még inkább ráirányítja figyelmünket a hagyományos értékeinket és az emberiség létét fenyegető veszélyekre, melyekkel ma már csak globális erőfeszítéssel vehetjük fel a küzdelmet. Gyermekeinket arra kell felkészítenünk, hogy a nemzetközi közösség aktív tagjaként, önmaguk identitását megőrizve tudjanak küzdeni e veszélyek ellen. Iskoláinknak ma gyorsan és mélyrehatóan változó társadalmi környezetben kell gondoskodniuk a felnövekvő nemzedék neveléséről és társadalmi beilleszkedésének a biztosításáról.

A társadalmi viszonyok és az értékek átalakulása sokféle nehézséggel és konfliktussal jár együtt. A munka világának a gyors átalakulása, az iskola és a munka világa közötti átmenet időszakának a meghosszabbodása, a hagyományos pályalehetőségek egy részének a beszűkülése, csakúgy mint családi viszonyok átalakulása, a helyi közösségek kohéziójának a gyengülése vagy a szabadidő eltöltésének új formái rendkívüli mértékben átalakítják a fiatalok társadalmi beilleszkedésének a lehetőségeit. Növekszik a munka világáról való információk és a tanácsadás iránti igény és elkerülhetetlenül növekszik beilleszkedési problémákkal küzdő, különleges támogatást igénylő fiataloknak aránya. Mindez rendkívüli feladatot jelent az ezredforduló iskolái és pedagógusai számára. A társadalmi differenciálódás növekedése és az eltérő, egymással nem egyszer ütköző értékek konfliktusai következtében nehezebb a társadalmi integráció; a közös kultúra megteremtéséhez és fejlesztéséhez a korábbinál nagyobb társadalmi támogatás szükséges.

Az elmúlt években a magyar társadalomban rendkívüli differenciálódás zajlott le. A különböző társadalmi csoportok közötti jövedelmi különbségek ma a Közép és Kelet Európai régió országaiban, így Magyarországon is jóval nagyobbak annál, mint ami Európa fejlettebb országaira jellemező. Ez nyilvánvaló módon a közoktatáson belüli viszonyokban is tükröződik. Különösen aggasztó azoknak a fiataloknak a sorsa, akik az iskolarendszerből megfelelő végzettség és tudás nélkül lépnek ki vagy hullanak ki, és akiket a leginkább fenyeget a társadalmi marginalizálódás veszélye. A közoktatás önmagában nem lehet képes a társadalmi polarizálódás és kirekesztődés megakadályozására, e területen azonban mindenképpen meghatározó szerepe van. A következő években ezért előtérbe kell, hogy kerüljenek a fiatalok társadalmi beilleszkedésének a segítésével kapcsolatos feladatok. Ez az egyik olyan terület, ahol az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően jelentős külső erőforrások állnak majd a rendelkezésünkre, ezekhez azonban csak akkor tudunk hozzáférni, ha e területen különösen gondosan kidolgozott nemzeti fejlesztési stratégiával rendelkezünk.

A közoktatásnak a jövőben nagyobb figyelmet kell szentelnie az ifjúság nevelésével szembeni társadalmi igények kielégítésének is: egyik különösen fontos feladata, hogy elősegítse a modern és demokratikus társadalmi kultúra megerősödését. Noha a politikai demokrácia alapvető intézményei Magyarországon kiépültek és stabilizálódtak, annak a politikai kultúrának és azoknak az állampolgári viselkedési normáknak a megteremtése, amelyek a demokrácia stabil és hatékony működéséhez szükségesek, még hosszú időt fog igénybe venni. Nyilvánvaló, hogy iskoláinknak ezen a területen is meghatározó szerepük lehet, ezt azonban csak akkor tudják betölteni, ha tartalmi és módszertani szempontból képesek megújulni, képesek a modern egyén-centrikus és csoportalapú nevelési módszerek alkalmazására. Ezen a téren nem egyszerűen a meglévő gyakorlat továbbfejlesztéséről, hanem sok tekintetben kulturális és értékrendbeli váltásról is szó van.

Az oktatáspolitika egyik legnehezebb feladata az iskolarendszer és az oktatás viszonylagos stabilitása és a változtatás szükségessége közötti ellentmondások feloldása. Ehhez az oktatáspolitikai stratégia által vezérelt és a szerves fejlődésbe ágyazott fokozatos átalakulásra van szükség. Az oktatáspolitika azonban csak a fejlődés irányait jelöli meg, tág lehetőséget nyújtva a helyi közösségek és a civil szervezetek közreműködésének azért, hogy a változások során érvényre jusson a szabadság és a felelősség egyensúlya. Ezért nélkülözhetetlen a társadalmi partnerekkel való állandó kommunikáció, a különböző érdekek felszínre hozása és folyamatos egyeztetése, a modern társadalomra jellemző érdekkonfliktusok folyamatos kezelése, ezek intézményi feltételeinek a megteremtése vagy fenntartása.

A társadalmi élet más területeihez hasonlóan az oktatás számára is jelentős kihívást jelent az európai integrációs folyamatba való bekapcsolódásunk. A következő évtized első éveiben minden valószínűség szerint más az unió teljes jogú tagjaként veszünk részt a közösség életében, a közös feladatok megoldásában. Tudjuk, hogy az oktatás területén alig vannak olyan kényszerítő erejű európai szabályok, mint más területeken. Bizonyos fokú alkalmazkodás azonban itt is elkerülhetetlen. Nemcsak az Európai Unió majdani tagjaként, hanem már a felkészülés időszakában is el kell fogadnunk bizonyos általános normákat és oda kell figyelnünk azokra a stratégiai célokra, amelyek az oktatással kapcsolatban az unióban megfogalmazódnak. Az európai kultúra egyetemes értékei és az oktatással kapcsolatos általános európai normák eddig is fontosak voltak számunkra, a jövőben azonban ezeket még inkább előtérbe kell helyeznünk. Ennél is fontosabb azonban a számunkra az, hogy a csatlakozással olyan új lehetőségek tárulnak fel, amelyeket kihasználhatunk közoktatási rendszerünk modernizálása érdekében. Az oktatás nemzetköziesedése, ami korábban inkább csak a felsőoktatás és a tudományos kutatás szféráját érintette, mára elérte az iskolai oktatás világát is. Nélkülözhetetlenné válik az együttműködés mindennapi kultúrájának az elsajátítása. A nemzetközi kulturális hatások felszabadító ereje, a különbözők közötti együttműködésében rejlő energiák felszabadulása pedig fejlesztési potenciált jelent a magyar közoktatás számára is. E folyamatba mi az Európai Unió társult tagjaként, hamarosan pedig teljes értékű tagként kapcsolódhatunk be. Arra kell számítanunk, hogy az elkövetkező években a közoktatás intézményei egyre aktívabban bekapcsolódnak a különböző európai együttműködési programokba, amelyek mind nagyobb hatást gyakorolhatnak majd céljaikra és mindennapi működésükre.

Az Európai Unióhoz való sikeres csatlakozás esetén lehetőség nyílik arra, hogy az uniós fejlesztési források, az un. strukturális alapok megnyíljanak a közoktatás előtt is. A korábban csatlakozott országok példája azonban azt mutatja, hogy ez csak akkor lehetséges, ha a közoktatás képes olyan fejlesztési célokat megfogalmazni, amelyek közvetlen hozzákapcsolhatók Magyarország felzárkóztatásának a feladataihoz. Olyan fejlesztési célokat, amelyek nyilvánvaló módon az ország versenyképességének a növelését, a társadalmi kirekesztés elleni küzdelmet valamint a minőség és az átláthatóság érvényesítését szolgálják. A közösségi forrásokhoz való hozzáférésnek emellett feltétele az is, hogy a közoktatás fejlesztési céljai beépüljenek az ország felzárkóztatásának átfogó programjába, valamint az, hogy a fejlesztés megbízható és kiszámítható módon működő intézményrendszerre és eszközökre épüljön.

A következőkben először azoknak a legfontosabb problémáknak az összefoglalására törekszünk, amelyek ma a közoktatást és annak társadalmi és gazdasági környezetét jellemzik, és amelyek meghatározzák a fejlesztés stratégiáját is. Ezt követően fogalmazzuk meg a közoktatás fejlesztésének alapvető céljait, valamint azokat a feladatokat, amelyek a célok elérését szolgálhatják. Végül részletesen elemezzük a fejlesztés irányítási feltételeit és lehetséges eszközeit.

2.       A közoktatás mai helyzete

E dokumentum jellege nem engedi meg azt, hogy a közoktatás helyzetét és az azt meghatározó gazdasági és társadalmi környezetet mindenre kiterjedő módon elemezzük. Csupán azokat a legfontosabb jellemzőket vázoljuk fel itt, amelyek a fejlesztési stratégia megfogalmazása szempontjából kiemelkedő fontosságúak.

2.1.      A közoktatás társadalmi és gazdasági környezete

A közoktatás fejlesztését természetes módon meghatározza a gazdaság és a társadalom jelenlegi állapota és jövőben várható fejlettsége. Ebből a szempontból a két legfontosabb tényező: az ország gazdasági helyzete és az iskolába lépő fiatalok számát meghatározó népesedési folyamatok.

Magyarország gazdasági fejlettségére jellemező, hogy az egy lakosra jutó társadalmi termék (GDP) az európai piacgazdaságok átlagának körülbelül egyharmada. Ezzel az ország a közép és kelet európai régión belül valamivel Szlovénia és a Cseh Köztársaság mögött áll. A magyar népesség iskolázottságának átlagos szintje, akár a középfokú végzettséggel rendelkezők arányát, akár a fiatal korosztály iskolázási arányait tekintjük, gazdasági fejlettségünkhöz képest viszonylag magasnak tekinthető (lásd Táblázat 1).

Táblázat 1      
A gazdasági fejlettség, az iskolázottság és az iskolázás nemzetközi összehasonlításának mutatói, 1995

 

GDP/lakos

 

 

 

Ország

(ezer USD)1.

1994

A legalább befejezett középfokú iskolai végzettséggel rendelkezők aránya a 25-34 évesek közül (%)2

Az iskolarendszerű képzésben résztvevők aránya az 5-29 évesek közül (%)3

A szakképzésben résztvevők aránya a középfokú oktatásban résztvevőkből (%)

Belgium

20316

70

69,8

68

Dánia

20445

69

62,9

54

Franciaország

19233

86

64,2

53

Németország

19668

89

60,2

77

Írország

15783

64

65,3

21

Olaszország

18648

49

59

72

Hollandia

18724

70

65

70

Portugália

12018

31

61,5

24

Spanyolország

13596

47

62,9

40

Nagy-Britannia

17622

86

65,9

58

Ausztria

20206

81

56,6

77

Norvégia

21954

88

64,4

55

Svédország

17582

88

67,1

53

Svájc

23859

88

58,4

69

Átlag3.

18547

72

63

56,5

Magyarország

6302

65

56,3

73

Magyarország/átlag

0,34

0,90

0,89

1,29

Rangsor

15.

11.

15

3.

1.             Összehasonlítható USD vásárlóerő-paritás alapján (PPPs).

2.             Valamennyi országban általános képzés és középfokú szakképzés együtt.

3.             Egyszerű számtani átlag

Forrás: Education at a Glance, OECD, Paris, 1997

Az 1990 után kirobbant súlyos gazdasági válság következtében a mezőgazdasági és ipari keresők száma radikálisan csökkent: tömeges és tartós munkanélküliség alakult ki és a népesség gazdasági aktivitása a nyugat-európai szint alá esett. Különösen drámai az inaktivitás növekedése annak a ma 20-30 éves nagy létszámú korosztálynak a körében, amely a kilencvenes évek elején lépett ki az iskolarendszerből. A magyar gazdaság ma már elindult a válságból kivezető úton. Évtizedek óta először sikerült a makro-gazdasági egyensúly felborulása nélkül gazdasági növekedést elérni, amely reményt ad arra, hogy a fellendülés tartós lehet. Ez lehetőséget adhat arra is, hogy a több éves szűkösség után először növekedhessen az emberi erőforrások fejlesztésére, ezen belül a közoktatásra szánt erőforrások nagysága. A munkanélküliség és az inaktivitás magas aránya miatt azonban arra kell számítanunk, hogy ezeknek a forrásoknak jelentős hányadát továbbra is a felnőtt lakosság munkaerő-piaci adaptációjának a támogatására, az aktív munkaerő-piaci eszközök alkalmazására kell fordítanunk.

A gazdaság szerkezeti változásai és a tulajdonviszonyok gyökeres átalakulása érezhetően módosították az oktatással szembeni igényeket. A növekedésben azok a szektorok - mindenekelőtt az exportorientált ipar és a szolgáltatások - játsszák a meghatározó szerepet, amelyekben a versenyképességet egyre nagyobb mértékben az emberi erőforrások minősége határozza meg. A növekedésben és a jövőbeni jólétünk megteremtésében ugyancsak meghatározó szerepet játszanak a nemzetközi tőkebefektetések, amelyeknek a lakosság számához viszonyított aránya régiónkban több éve nálunk a legmagasabb. Abban, hogy a befektetők a jövőben is vonzónak tartsák Magyarországot, a jövőben egyre nagyobb szerepe lesz a magyar munkaerő felkészültségének.

A magyar lakosság iskolázottsági mutatói ebből a szempontból, mint láttuk alapvetően kedvezőnek tekinthetők. Az utóbbi években az iskolából kilépő fiatalok tizenöt százaléka felsőfokú diplomával, több mint harminc százaléka középiskolai érettségivel rendelkezett. A statisztikailag kedvező kép értékét azonban csökkenti, hogy a 14-16 éves fiatalok oktatásában - még ha csökkenő mértékben is - napjainkban is a nagyipari hátterét vesztett, korszerűtlen szakmai összetételű szakmunkásképzés a meghatározó. A kedvező iskolázottsági mutatók elfedik azt a tényt is, hogy az iskolai oktatás tartalma és módszerei egyelőre kevéssé segítik elő a demokráciában és piacgazdaságban szükséges készségek és képességek kialakítását.

A korábbi évtizedek demográfiai folyamatai következtében a közép- és felsőoktatásba lépő fiatalok száma a jövőben is várhatóan csökkenni fog. A születések számának a csökkenése 1995 után a korábbiakhoz képest újra felgyorsult, aminek eredményeként a jövőben megszülető évjáratok létszáma elkövetkező években várhatóan 100 ezer fő alá fog csökkenni. A népességszám előrejelzés alapján úgy tűnik, hogy 2000-ig még enyhe mértékben, mintegy 20-30 ezer fővel csökken a középfokú oktatásban részt vevő korosztályok száma, majd utána ez a létszám stabilizálódik. Az első osztályba lépő 6 éves korosztály létszáma már 1998-tól csökken, 2005 körül állapodik meg 100 ezer fő körül, vagyis ebben a korcsoportban a következő években rendkívül jelentős, mintegy 20%-os csökkenés lesz tapasztalható (lásd Táblázat 2). Ez a folyamat alapvetően meghatározza a közoktatás fejlesztésének feladatait és lehetőségeit.

Táblázat 2      
Az közoktatásban résztvevő egyes korosztályok létszámának alakulása 1990-2007 között (ezer fő)

 

3 éves

6 éves

14 éves

18 éves

6-13 éves

14-17 éves

1990

124,5

123,2

190,1

142,5

12021

6711

1998

112,1

121,9

121,7

148,2

984,9

520,6

1999

106,2

117,2

124,2

140,3

977,7

504,4

2000

100,9

114,6

125,2

132,8

966,9

496,6

2001

98,1

112,0

123,4

125,5

955,3

494,4

2002

98,1

106,1

122,0

121,6

939,2

494,6

2003

99,5

100,8

121,0

124

918,8

491,4

2004

100,8

97,9

122,2

125

894,4

488,4

2005

..

98,0

124,1

123,2

868,1

489,2

2006

..

99,4

121,7

121,9

845,6

488,9

2007

..

100,6

117,0

120,8

829,0

484,9

1. Számított adatok

Forrás: Demográfiai tájékoztató füzetek 14. sz.

 

2.2.      A közoktatás belső viszonyai

Az elmúlt évek gazdasági és társadalmi átalakulása a magyar közoktatást sem hagyta érintetlenül. Átalakult a tartalmi szabályozás rendszere, megváltozott az egyes oktatási szintek egymáshoz való kapcsolódása, átrendeződött a közoktatásért való felelősség megosztása és jelentős alkalmazkodási folyamatok indultak el. Ugyanakkor az elhúzódó gazdasági válság és a közszolgáltatásokra fordított kiadások reálértékének az általános csökkenése nyomán szinte minden területen romlottak az oktatás feltételei.

2.2.1.   A felelősségi viszonyok alakulása

A közoktatásért való igazgatási és döntési felelősség Magyarországon megoszlik egyfelől országos szinten több minisztérium között, másfelől az országos hatóságok és a helyi önkormányzatok között. Növekvő szerepet töltenek be ezen túl a magán- és egyházi iskolafenntartók is.

Noha a közoktatásért való ágazati felelősség egyértelműen az oktatási tárcához tartozik, a közoktatást érintő legtöbb alapvető kérdésben más minisztériumoknak is fontos szerepe van. A belügyi tárcához kapcsolódik az oktatásigazgatást is magába foglaló közigazgatásért való felelősség és ugyanez a minisztérium biztosítja az önkormányzatok állami támogatásának - ezen belül a közoktatást szolgáló normatív és céltámogatásoknak - az elosztását. A Pénzügyminisztérium az állami költségvetésről szóló törvény részeként terjeszti elő az oktatás finanszírozásáról szóló rendelkezéseket. A szakképzésért való kormányzati felelősség 1990 óta a munkaügyi tárcánál van, amely a nem felsőfokú szakoktatás mellett a munkaerő-kereslet prognosztizálásáért is felel. Végül valamennyi ágazati minisztérium felelős a szakfelügyeleti körét érintő szakképzés tartalmáért. A felelősség-megosztás e rendszerében a közoktatás-politika kidolgozása és végrehajtása csak az érintett ágazatok együttműködésével valósulhat meg. Kormányzati szinten nincs olyan szervezet, amely a tárcaközi összehangolásnak formai keretet adhatna. Fontos hangsúlyozni, hogy az ágazati felelősségek megosztásában a parlamenti választásokat követően jelentős változások történhetnek, amely a tárcaközi felelősség-megosztást is érintheti.

Az alap és középfokú oktatás intézményei – kevés kivétellel – a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartoznak, amelyek a helyi oktatásigazgatási hatóság szerepét is betöltik. A településszerkezetből adódóan a számuk rendkívül magas. Több, mint 2400 helyi önkormányzat tart fenn oktatási intézményt, ezek közül több mint 1880 olyan intézményt, amelyben differenciált tantárgyi oktatás folyik. Noha egyre gyakoribb az, hogy a települések a közoktatási feladatokat közösen látják el, a településközi koordináció és együttműködés szintje jóval alacsonyabb annál, amit a magyar települési és közigazgatási viszonyok megkívánnának.

Az 1993. évi közoktatási törvény, az önkormányzati törvénnyel összhangban a helyi önkormányzatok feladatává tette, hogy gondoskodjanak az alapoktatásról, de nem írta elő, hogy ezt a kötelességet iskolák fenntartásával vagy más szervezetekhez tartozó iskolák igénybevételével teljesítsék. A helyi feladatellátás meghatározó hazai jellemezője az, hogy a különböző közoktatási feladatok ellátására - az ennek megfelelő intézmények megszervezésére és fenntartására - szerepkörétől és nagyságától függetlenül minden helyi közösség jogosult. Amennyiben egy-egy település olyan közoktatási feladatot is ellát, amelyre nem kötelezett, automatikusan megkapja ehhez a megfelelő állami támogatást. Ez a megoldás, miközben nagymértékben növeli a helyi közösségek szabadságát, elkötelezettségét és felelősségét, elkerülhetetlenül bizonyos mértékű bizonytalanságot visz az intézményfenntartás rendszerébe. Így nem minden esetben garantálható a települések érdekeltsége olyan intézmények működtetésének az esetében, amelyek szolgáltatásait másutt élők veszik igénybe (ez például a kollégiumi ellátás egyik jellegzetes problémája).

A helyi önkormányzatok oktatással kapcsolatos felelőssége rendkívül tág. A több, mint 2400 intézményfenntartó önkormányzat hatáskörébe olyan bonyolult szakmai feladatok tartoznak, mint (a) iskolák létesítése, átszervezése, bezárása, valamint profiljuk, elnevezésük és iskolázási körzetük meghatározása; (b) az iskolák költségvetésének jóváhagyása, a tandíj vagy más hozzájárulás, illetve a tanulók támogatásának megállapítása; (c) az iskolák működésének pénzügyi és törvényességi ellenőrzése; (d) az igazgató kinevezése és alkalmazása; (e) az iskola működési és szervezeti szabályzatának, valamint az oktatási programok jóváhagyása; (f) a programok végrehajtásának és az oktatás eredményeinek az értékelése.

E feladatok ellátására felkészült szakigazgatási szervezet csak a nagyobb városokban létezik. A kisebb településeken többnyire ugyanaz az igazgatási csoport foglalkozik az oktatással, az egészségüggyel és más hasonló tevékenységekkel. A kisközségekben oktatási szakelőadó sincs, ezeken a településeken a közoktatási igazgatás megfelelő szakmai színvonalának a biztosítása nem megoldott. A helyi döntéshozókat szakmai tartalmú feladataik ellátásában a pedagógiai szolgáltató intézmények és a szakértői rendszer segíti. Ez utóbbi működését azonban mindmáig sok bizonytalanság kíséri: szervezett felkészítésük csak a legutóbbi időben kezdődött meg, munkájuk szabályozása nem megoldott. A közoktatás feletti törvényességi felügyelet nem válik szét a törvényességi felügyelet általános rendszerétől: ez a megyei közigazgatási hivatalok feladata. E hivatalokban azonban nem dolgoznak az ágazat sajátos viszonyait ismerő szakemberek.

A magyar közoktatás-irányítás egyik jellemző vonása a területi szint gyengesége. A megyei szakigazgatás, amely korábban az oktatásigazgatás területi összehangolását is ellátta, 1990 óta csak a helyi önkormányzatokhoz hasonló hatáskörrel rendelkezik; területi jellegű feladatai minimálisra csökkentek. A területi szint szerepét jelentősen kiterjesztette a Közoktatási törvény 1996-os módosítása, amely a megyei önkormányzatok feladatává tette azt, hogy a területükön működő önkormányzatokkal együtt területi oktatásfejlesztési és beiskolázási terveket dolgozzanak ki. Az elmúlt években ezek a tervek létrejöttek, és megszerveződtek azok a közalapítványok is, amelyek az állami fejlesztési támogatások elosztásával a tervek érvényesülését segítik.

Az elmúlt évek tapasztalatai azt bizonyítják, hogy szakszerű központi iránymutatás, szervezési és módszertani támogatás, valamint hatékony minőségbiztosítási és finanszírozási rendszer mellett az önkormányzatok többsége képes lesz a helyi, területi szakigazgatási feladatok ellátására. Az legkisebb települések jelentős részén azonban a megfelelő színvonalú szakigazgatás megteremtése hosszabb idő alatt sem lehetséges. Mindez veszélyeztetheti a különböző településeken élők esélyeinek az egyenlőségét és a közoktatás szakmai színvonalát is.

2.2.2.   Az intézményi szerkezet és a tanulói továbbhaladás alakulása

Az elmúlt években jelentősen megváltozott a középfokú oktatásba belépők iskolatípusok szerinti megoszlása. A gimnáziumokba és szakközépiskolákba járók aránya nagymértékben nőtt, míg a hároméves szakmunkásképzőkben tanulóké hasonló mértékben csökkent. Ennek egyik alapvető oka az, hogy 1989 és 1997 között az általános iskola nyolcadik osztályát befejezők száma 171 ezerről 117 ezerre csökkent és ezzel egy időben nagymértékben visszaesett a szakmunkások iránti kereslet (lásd Táblázat 3). E folyamatban ma már meghatározó szerepet játszik az általános alapoktatás[1] időtartamának 10 évfolyamra való növelése is. Ez ugyanis azzal jár együtt, hogy a 9. és 10. évfolyamon konkrét szakmára felkészítő specializált szakképzés a jövőben nem folyik, s hogy ezeken az évfolyamokon valamennyi fiatal az oktatás teljes időtartamában általános tartalmú legfeljebb szakmai alapozó képzést tartalmazó iskolai képzésben vesz részt. Ez azt is jelenti, hogy azok a korábbi iskolatípus-meghatározásra épülő statisztikai adatok, amelyekkel a rendszeren belüli tanulói mozgásokat eddig követhettük, a jövőben egyre kevésbé lesznek alkalmasak a továbbtanulási viszonyok bemutatására.

Táblázat 3      
Az általános iskola után továbbtanulók száma és aránya iskolatípusonként, 1985/86–1996/97

 

8 osztályt végzett, fő

Gimná-zium, %

Szakközépiskola, %

Szak-munkásképző, %

Gép- és gyorsíró-iskola, %

Egészségügyi szakiskola, %

Speciális  szakiskola, %

Összes tovább-tanuló, %

1989/90

170 891

20,4

27,0

42,7

1,7

1,5

 

93,3

1990/91

164 616

21,1

27,5

42,0

1,6

1,3

 

93,4

1991/92

158 912

21,6

28,9

39,2

1,3

0,9

 

91,9

1992/93

151 295

23,3

30,1

36,6

1,0

0,8

3,9

95,7

1993/94

144 203

24,2

31,8

35,5

0,9

0,6

4,5

97,5

1994/95

136 900

25,7

32,6

35,2

5,3

98,8

1995/96

122 359

27,1

33,7

34,2

4,3

99,3

1996/97

120 561

27,2

34,7

31,9

3,6

97,1

Forrás: MKM oktatási statisztikái

 

A középfokú oktatás egészében továbbtanulók száma 1992 óta a demográfiai változások miatt csökkent (1992 és 1997 között 145 ezerről 114 ezerre). A fiatalok számának csökkenése miatt a középiskolák erőfeszítéseket tettek tanulóik számának a megtartására, illetve növelésére. Így az általános iskolát végzettek közül középiskolában továbbtanulók aránya a nyolcvanas évek 46-48%-áról az 1997/98 tanévben 64,5%-ra emelkedett. Ennek ellenére a középiskolák első évfolyamos tanulóinak a száma a legutóbbi években már csökkent, még ha a demográfiai visszaesésnél jóval kisebb mértékben is. A gimnáziumi tanulók létszáma állandósulni látszik 1994 óta úgy 140 ezer körül, míg a szakközépiskolai tanulólétszám még növekszik, de ez nagy mértékben a 13-14. évfolyamon tanulók növekvő számának tudható be.

A gazdaság szerkezeti átalakulása és a termelés visszaesése miatt a hagyományos szakmunkásképzés iránti igény radikálisan csökkent. A szülők növekvő része középiskolába kívánja íratni gyermekét, ami a pályaválasztás elhalasztására és a majdani továbbtanulásra is lehetőséget nyújt. A szakmunkás iskolai férőhelyek számának a csökkenését csak részben ellensúlyozta a speciális szakiskolai oktatás kiterjesztése. Az itt tanulók száma 1990 és 1994 között nem egészen 700-ról 16 000 fölé emelkedett, majd az 1997/98-as tanévben 10 000 fő alá csökkent. A speciális szakiskolák térnyerése ellentmondásos folyamat volt. Hivatalosan ezek középfokú iskolának minősülnek, a képzés színvonala azonban a szakmunkásképző iskolákénál alacsonyabb. Az itt végzettek egy része ugyan továbbtanul a szakmunkásképzésben, de a felzárkóztató tantervi programok jórészt kihasználatlanok. Az 1993-as közoktatási törvény a nem fogyatékos gyerekeket oktató speciális szakiskolát mint önálló iskolatípust megszüntette, a 9. és 10. évfolyamok felzárkóztató funkciója azonban a közoktatás rendszeréből rövid távon nem iktatható ki.

A közoktatás szerkezeti átalakulásának másik, messzemenő következménye a négy évtizeddel ezelőtt létrehozott nyolc évfolyamos általános iskola és a négy évfolyamos középiskolai oktatás között kialakult korábbi kapcsolat felbomlása. Az 1985. évi közoktatási törvény 1990. évi módosítása a gimnáziumoknak lehetőséget adott arra, hogy alsóbb osztályokat nyissanak. A közoktatási törvény értelmében a változások konkrét szervezeti kereteinek a megteremtése, azaz a vertikális szerkezettel kapcsolatos döntések felelőssége a helyi önkormányzatokra hárul.

Az iskolaszerkezettel kapcsolatos döntések helyi szintre kerülése meggyorsította a korábbi iskolaszerkezet felbomlását, a középiskolák spontán szerkezeti átalakulását. Az 1994/95-ös tanévben már a gimnáziumok jelentős hányada indított nyolc- és hatosztályos gimnáziumi évfolyamokat, korlátozva ezáltal a nyolcadik osztályt végzettek középiskolai továbbtanulási lehetőségeit. A 10-14 éves korosztályból a gimnáziumba járók aránya viszonylag alacsony, de a gimnáziumokba belépőknek már jelentős hányada ilyen iskolákban végzi a 7. és 8. évfolyamot. 2000-re a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumokban továbbtanulók aránya meghaladhatja a gimnáziumban továbbtanulók a 30%-át (lásd 4. táblázat). E folyamat eredményeként a minőségi képzést nyújtó hagyományos gimnáziumi szektor befogadóképessége nagymértékben csökken, amit csak részben ellensúlyoznak azok a gimnáziumi osztályok, amelyeket a szakközépiskolák indítanak.

5. táblázat      
A 6 és 8 osztályos gimnáziumokba járók száma és aránya a gimnáziumban továbbtanulókon belül
[2], 1993/4–1998/99

 

Gimnáziumban

Hat- és nyolcosztályos gimnáziumokban tanulók

A szerkezetváltó gimnáziumokban tanuló nyolcadikosok aránya, %

 

továbbtanulók száma

nyolcadikosok

hetedikesek

hatodikosok

 

1993/94

34 897

 2 550

  4 780

1 966

7

1994/95

35 183

 5 190

  7 048

3 004

15

1995/96

33 159

 7 356

  8 775

3 461

22

1996/97

32 793

 8 727

  9 616

3 750

27

1997/98

33 857

 9 599

10 698

4094

28

1998/99

33 000

10 500

10 200

-

32

1999/2000

33 000

10 100

 

 

31

Forrás: MKM oktatási statisztikái; Az előzetes oktatásstatisztikai adatok alapján végzett számítás (előrejelzés)

A közoktatásban jelenleg érvényben lévő törvényi szabályoknak megfelelően egymással párhuzamosan többféle vertikális iskolaszerkezeti megoldás alakítható ki. Emellett egy-egy iskolatípuson belül is például a hat- vagy nyolc évfolyamos gimnáziumokban sokféle belső vertikális tagolódás alakult ki. Ezzel gyakorlatilag felbomlott a közoktatás iskolaszerkezetének korábbi egysége és az egyes képzési fokozatok vertikális egymásra épülése. Ezen a közoktatási törvény 1996. évi módosítása sem változtatott, legfeljebb lelassította a folyamatot.

Az iskolaszerkezetben bekövetkezett eddigi változások nyilvánvalóan nem kedveznek a továbbtanulási esélyek egyenlőségének, s e folyamat folytatódása fékezheti a középiskolai oktatás kiterjesztését és beszűkítheti a felsőoktatás merítési bázisát is. Minden bizonnyal csökkenti a továbbtanulási esélyeket a települési egyenlőtlenségek növekedése is. A 2000 fő alatti községekben rohamosan csökken az iskolák mérete: az 500 fő alatti településeken például 1996-ban 28 fős volt az átlagos iskolanagyság, noha 1993-ban ez még 51 fő volt (lásd Táblázat 4). A kistelepüléseken  ez a tendencia a fogyó népességszám miatt minden bizonnyal folytatódni fog, ami azt a veszélyt vetíti elő, hogy rövid időn belül tömegesen ellehetetlenülhetnek a legkisebb települések iskolái. Ezeken a helyeken nincs lehetőség szerkezeti átcsoportosításra, a tanulmányi teljesítmények pedig a Monitor vizsgálatok adatai szerint a községi kisiskolákban romlanak leginkább. A középiskolák merítési bázisa így nem csak a csökkenő népesség miatt szűkül be, de azért is, mert a mennyiségi csökkenést egyfajta minőségi romlás még fel is erősítheti.

Táblázat 4      
A 10000 fő alatti lélekszámú községekben lévő iskolák száma és nagysága

Népességszám, ezer fő

iskolák száma

 

tanuló/iskola

 

 

1993

1996

1993

1996

-499

223

193

51

28

500-999

593

605

96

76

1000-1999

668

646

167

151

2000-4999

549

520

183

283

5000-9999

250

248

360

389

Összesen

2283

2212

186

178

Forrás: Statisztikai Évkönyv, 1996, KSH, 1997 (számított adatok)

A középfokú oktatás szerkezeti átalakulásának további nagy kérdését alkotja a szakképzés helye a jövő oktatási rendszerében. Az 1993-ban elfogadott oktatási törvények ugyan megfogalmazták, hogy a konkrét szakmákra felkészítő szakképzés csak az általános alapoktatás tizedik évfolyamának az elvégzését követően kezdődhet meg, e rendelkezés végrehajtása azonban még csak a kezdeténél tart. Noha a szakmunkásképző programokkal rendelkező iskolákban az átalakulás folyamata ugyan elkezdődött, a szervezeti átalakulással elkerülhetetlenül együtt járó alkalmazkodási nehézségek még jórészt előttünk állnak. Segíti az átalakulást az, hogy a szakmunkásképző osztályok nagy része ma már olyan intézményekben működik, amelyekben szakközépiskolai osztályok is vannak. Ezekben az iskolákban a 9. és 10. évfolyamon folyó oktatás általános képzésre való átállítása könnyebben megoldhatónak látszik. Az átállás ott jelenthet nagyobb problémát, ahol tiszta profilú szakmunkásképzés folyik (1996/97-ben mindössze már csak 39 ilyen iskola volt, ami a szakmunkásképző iskolák mintegy 10%-a). A 2001-2002-es esztendőkben a gyakorlati oktatás egy évre való összezsugorodása foglalkoztatási gondokat is okozhat. Másrészt a későbbiekben a gyakorlati képzés átnyúlhat a 12. évfolyamra, ami esetleg a tanári létszám növekedésével járhat ebben az iskola programban is dacára annak, hogy csökken a beiskolázás.

A szakképzésben zajló átalakulásnak még három fontos elemét érdemes hangsúlyozni. Az egyik az, hogy a konkrét szakmára felkészítő képzés a jövőben egyre nagyobb arányban folyik a közoktatás intézményrendszerén kívül, illetve hogy nagymértékben megnőtt azoknak a szakmáknak a száma, amelyekre a középiskolai érettségi követően lehet felkészülni. A konkrét szakmákra felkészítő képzést, függetlenül attól, hogy az az iskolarendszeren kívül vagy azon belül történik, az Országos Képzési Jegyzék szabályozza.

A lemorzsolódást tekintve az alapoktatásban javultak a mutatók, ami nagyrészt a csökkenő gyereklétszámmal függhet össze. A középfokú oktatásban is javultak a bukási, lemorzsolódási mutatók a szakmunkásképzési programok esetében ezek még mindig igen magasak.

A középfokú oktatás szerkezeti átalakulásával kapcsolatos legkomolyabb problémát az előttünk álló másfél évtizedben a demográfiai változások okozhatják. Az eddigi továbbtanulási arányok fennmaradása esetén az általános iskolában végző fiatalok számának gyors és nagyarányú csökkenése következtében a középiskola első osztályába beiratkozó, nyolcadik osztályt végzett fiatalok száma a jelenlegi 75 ezerről fokozatosan 65 ezerre esne, az érettségit szerző fiatalok száma pedig durván 70 ezerről 60 ezerre csökkenne. A következő évtizedre vonatkozó előrejelzések arra világítanak rá, hogy ha a kilencvenes évek eleji továbbtanulási arányok nem változnának, úgy változatlan iskolaszerkezet mellett a középiskolában továbbtanulók száma a jelenlegi kb. 75 ezerről tíz éven belül 65 ezerre csökkenne. Az is látszik, hogy 2000-ig még változatlan beiskolázási arány mellett is növekedne a belépők száma, az igazán drasztikus csökkenés a következő évtized közepére várható (lásd Táblázat 5). Ez súlyosan akadályozná a felsőoktatás kiterjesztését és gyengítené a munkaerő minőségét. A középiskolába lépő fiatalok korábbi létszámának fenntartása viszont, amennyiben nem nyílik lehetőség arra, hogy a fiatalok az alapműveltségi vizsga letételét követően nagyobb arányban lépjenek ki a középiskolákból, radikálisan csökkenne az érettségit nem kívánó szakmák oktatásának eddigi bázisát.

Táblázat 5      
Az általános iskola nyolcadik osztályát követően továbbtanulók számának és arányának előrejelzése az érettségit adó középiskolába belépők számának emelkedése esetén 2010-ig

Év

Általános iskolát végez

Középiskolába lépők száma 1997-es továbbtanulási arány mellett

Középiskolába lépők száma (szimuláció I. verzió)

%

Szakiskolába lépők száma (szimuláció I. verzió)

%

Továbbtanulók összesen (szimuláció I. verzió)

Középiskolába lépők száma (szimuláció II. verzió)

%

Szakiskolába lépők száma (szimuláció II. verzió)

%

Továbbtanulók összesen (szimuláció II. verzió)

%

1996

120561

 

74620

62%

41119

34%

115739

74620

62%

41119

34%

115739

96%

1997

116747

 

75300

64%

36777

32%

112077

75300

64%

36777

32%

112077

96%

1998

116832

74772

76000

65%

36159

31%

112159

76000

65%

36159

31%

112159

96%

1999

119232

76308

77000

65%

37463

31%

114463

77000

65%

37463

31%

114463

96%

2000

120192

76923

78000

65%

39788

33%

117788

78000

65%

39788

33%

117788

98%

2001

118464

75817

79000

67%

37095

31%

116095

79000

67%

37095

31%

116095

98%

2002

117120

74957

80000

68%

34778

30%

114778

80000

68%

34778

30%

114778

98%

2003

116160

74342

80000

69%

33837

29%

113837

81000

70%

32837

28%

113837

98%

2004

117312

75080

80000

68%

34966

30%

114966

82000

70%

32966

28%

114966

98%

2005

119136

76247

80000

67%

36753

31%

116753

83000

70%

33753

28%

116753

98%

2006

116832

74772

80000

68%

34495

30%

114495

84000

72%

30495

26%

114495

98%

2007

112320

71885

80000

71%

30074

27%

110074

85000

76%

25074

22%

110074

98%

2008

109440

70042

80000

73%

27251

25%

107251

86000

79%

21251

19%

107251

98%

2009

107520

68813

80000

74%

25370

24%

105370

87000

81%

18370

17%

105370

98%

2010

101760

65126

80000

79%

19725

19%

99725

88000

86%

11725

12%

99725

98%

Megjegyzések:

. A dőlt betűs sorok tényadatok, a többi sor meghatározott paraméterek alapján számított prognózis.

. A vastag betűs oszlopok a konstansként bevitt adatok, a többi ezek alapján számított adat.

. Szakiskolán a szakmunkásképző iskolák és az egyéb szakiskolák értendők, beleértve a speciális szakiskolát

 

Fontos megjegyezni, hogy az érettségizők számának növekedését nemcsak a nappali tagozatos beiskolázás, de a középiskolai felnőttoktatás bővítése is elősegítheti. Ebből a szempontból különösen az érdemel figyelmet, hogy a NAT-nak megfelelő képzés általánossá tétele a 9. és 10. évfolyamon várhatóan nagymértékben növeli majd azoknak a tanulóknak a számát, akik a korábbinál magasabb szintű képzettséggel lépnek át a szakképzésbe, és akik a szakmaszerzést követően vagy azzal párhuzamosan könnyebben juthatnak el az érettségi megszerzéséhez. Ugyancsak meghatározó szerepe van ebben a kétszintű érettségi rendszerre való átérésnek, illetve a szakmai alapozó tárgyak érettségi tárggyá tételének, hiszen ez a kevésbé elméletorientált tanulókat is hozzásegítheti a teljes értékű középiskolai végzettség megszerzéséhez.

2.2.3.   A tartalmi szabályozás és a tantervek

A magyar közoktatásban a nyolcvanas évek közepéig a tartalmi megújulás szinte egyetlen forrása a központilag előírt tantervek módosítása volt. Az 1985. évi oktatási törvény lehetővé tette az iskolák számára  ún. “egyedi megoldások" alkalmazását, melyet a nagyvonalú engedélyezési politika és az újítások közvetlen támogatása is ösztönzött. Ennek nyomán a helyi kezdeményezések eredményeképpen a kilencvenes évek elejére a közoktatás tartalmilag sokszínűvé vált.

Az 1993-as közoktatási törvény a tartalmi szabályozás rendszerét hozzáigazította a kialakult intézményi önállósághoz: az országos és a helyi szabályozás kétpólusú rendszere jött létre. Megszűnt a részletes központi programok kötelező alkalmazása és az intézményi szintű dokumentumok vették át az osztálytermi folyamatok közvetlen irányítását. A közoktatás tartalmi szabályozásának legfontosabb dokumentuma, az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptanterv, amely az iskolai oktatás első tíz évfolyamán kötelező közös tartalmi követelményeket határozza meg. Az ezt megelőző iskolaelőtti szakaszt az óvodai nevelés országos alapprogramja, az ezt követő szakaszt pedig a középiskolai záróvizsgák és szakvizsgák szabályozzák. Kiadásra került az alapműveltségi és az érettségi vizsga vizsgaszabályzata és e vizsgák központi követelményei. 1998 szeptemberétől az iskolák a Nemzeti alaptanterv és a vizsgakövetelmények alapján készített saját pedagógiai programja és az annak részeként elfogadott helyi tantervük alapján tanítanak az első és hetedik évfolyamokon. A felmenő rendszerű bevezetésből következően az átmeneti időszakban egyaránt alkalmazzák a helyi tantervet, illetve a többi évfolyamokon az egykori központi tanterv módosított változatait, valamint az ún. átmeneti programokat, amelyek a helyi tantervre történő zökkenő mentes átmenetet szolgálják. A tantervi szabályozás mai rendszerében tehát többéves átmeneti időszak kezdődött el, amikor a korábbi dokumentumok már nem, az újak pedig még nem teljes mértékben szabályozzák az oktatás tartalmát.

Ma még viszonylag kevés információval rendelkezünk arról, hogy milyen a helyi pedagógiai programok és tantervek szakmai színvonala, illetve hogy ezek mennyire állnak összhangban a Nemzeti alaptantervben és a vizsgaszabályzatokban lefektetett követelményekkel. Nem tudhatjuk azt sem, hogy a tantestületek aktivitása, szakmai felelősségük megnövekedése milyen mértékben szabadított fel új energiákat, s hogy az iskolák mennyire váltak képessé saját eredményességük értékelésére és ennek alapján a belső korrekciós lépések megtételére. Az azonban biztosra vehető, hogy ezen a területen nagyfokú különbségek tapasztalhatók, azaz a magas színvonalú és példaértékű kezdeményezések mellett sok gyenge szakmai minőségű és eredménytelen szakmai munkához vezető helyi program is található.

A Nemzeti alaptanterv elfogadását az alapműveltségi és az érettségi vizsga új rendszerét évekig tartó szakmai és politikai viták előzték meg, amelyek során természetesen nem sikerült mindenben és mindenki által teljes mértékben elfogadott megoldásokat találni. Ez az újszerű tartalmi szabályozás ezért is folyamatos értékelést, a tapasztalatok alapján történő továbbfejlesztést kíván. A Nemzeti alaptanterv időszakos felülvizsgálatát a közoktatási törvény is előírja.

A tartalmi szabályozás új rendszerének a sikere az iskoláknak nyújtott programkínálaton, annak folyamatos felülvizsgálatán és fejlesztésén, az országos és területi szakmai szolgáltatások minőségén, a pedagógiai értékelés és minőségbiztosítás rendszerének kiépítésén és a tankönyv-választékon túl mindenekelőtt attól függ, hogy mennyire sikerül a tartalmi megújulás szolgálatába állítani a pedagógusképzést és -továbbképzést, valamint a közoktatás irányítási és információs rendszerét. Ezek feladata ugyanis az új tantervi programok és módszertani megoldások eljuttatása minden iskolához és minden pedagógushoz és ezek nyújthatnak segítséget a belső és külső értékeléséhez, a folyamatos fejlesztéshez. Ebből a szempontból különösen az jelent gondot, hogy még nem történt meg az országos értékelési és vizsgarendszert működtető intézményhálózat kialakítása.

Az elmúlt években a tankönyvkiadás piacosodásával párhuzamosan a tankönyvkínálat rendkívüli mértékben megnőtt, ez azonban nem minden esetben járt együtt a tankönyvek szakmai színvonalának az emelkedésével. Az általános képzés hivatalos tankönyvlistáin ma már minden tantárgyhoz többféle tankönyv kapcsolódik, ezek azonban sokszor nem a tantervi programkínálat alapján készültek, ami jelentősen megnehezíti alkalmazásukat. A választás a helyi tanterv alapján a pedagógusok joga, aminek gyakorlásához sok információra és a kiadóktól független korrekt tankönyvkritikára van szükségük.

A tartalmi szabályozás hazai rendszere tehát az átalakulás szakaszában van, és ennek nem minden mozzanata látható előre. A törvényi szabályozás és a közreadott dokumentumok jelölik ki azokat a kereteket, melyekben a tartalmi korszerűsítés folyamata elindulhat, ennek részletei azonban még sok ponton bizonytalanok.

2.2.4.   A hátrányos helyzetű és leszakadó csoportok helyzete

Az elmúlt években a magyar társadalmon belül nagymértékben megnőttek a jobb és rosszabb helyzetű társadalmi csoportok közötti távolságok. Ez részben az állami gondoskodás korábbi rendszere részleges felbomlásának, részben a gazdasági válság és a piacgazdaságra való áttérés okozta változásoknak tudható be. Felerősödtek a szociális és települési egyenlőtlenségek, megnőtt a megrendült helyzetű családok száma, gyengültek a fogyatékosok beilleszkedésének lehetőségei és drámai mértékben romlott a cigányság helyzete.

Becslések szerint a leszakadás által fenyegetett csoportokhoz tartozó tanulók aránya az elmúlt években az összes tanuló csaknem harminc százalékát tette ki. Azok sorolhatók közéjük, akik:

·      az általános iskolát nem fejezik be (kb. 3-4 %)

·      az általános iskola után nem tanulnak tovább (kb. 2-3 %)

·      a fogyatékosok általános iskoláját végezte (kb. 2-3 %)

·      nem fogyatékosok speciális szakiskoláiban tanulnak tovább (kb. 3-4 %)

·      alacsony piaci értékű hagyományos ipari szakképesítést szereznek (kb. 5-7 %)

·      középfokú oktatásból lemorzsolódnak (kb. 6-8 %)

A szakiskolákban és az alacsony presztízsű ipari szakképzésben résztvevő fiatalokat azért kell a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportok között említenünk, mert a gazdaságban végbement drámai változásokhoz a képzés szerkezete alig alkalmazkodott, a szakképzés a korábbiakban ismeretlen mértékben elszakadt a munkaerő-piaci igényektől. Az iskolarendszerű oktatás gyengeségét is mutatja az, hogy a sem nem tanuló, sem nem dolgozó 16-19 évesek aránya Magyarországon lényegesen nagyobb, mint a fejlett országokban, s hogy az inaktívak aránya az ennél idősebb fiatalok körében is rendkívül magas.

2.2.4.1.            A hátrányos helyzet és az iskolai kudarc

A hátrányos helyzetű gyermekek iskolán kívüli kulturális környezete igen ingerszegény, otthoni nyugodt tanulásuk feltételei legtöbbször nem adottak. A rossz családi körülmények a gyermekek számára megnehezítik a kortárscsoportba való beilleszkedést, ami sok esetben az iskola büntető szankcióit kiváltó agressziót eredményez. A különböző hátrányok rontják a gyermekek tanulási motivációját, gyengítik koncentráló képességüket és általában iskolai kudarcok vezetnek.

A magyar iskolákra jellemző, hogy a tradicionális, tantervi követelményekre orientált pedagógiai gyakorlat kevéssé enged teret azoknak a tanítási és nevelési módszereknek, amelyekkel az iskolai kudarcok csökkenthetők. Így nem eléggé elterjedtek a differenciált, az egyes gyermekek eltérő hátterét, képességeit figyelembe vevő nevelési, tanítási és értékelési módszerek. Az iskolák sok esetben nem képesek a motiválatlan gyermekekben a tanulással szemben pozitív viszonyt kialakítani, s a kezdeti kudarcok gyakran a pedagógusokban eleve alacsony elvárásokat alakítanak ki a gyermekekkel szembeni. Mindezek miatt az első évek halmozódó kudarca a hátrányos helyzetű tanulók egész iskolai pályafutását meghatározza. Ezek a problémák fokozottabban sújtják azokat a gyermekeket, akik kistelepülések, illetve fejletlenebb régiók iskoláiban tanulnak.

Noha az óvodába járó gyermekek aránya Magyarországon nemzetközi összehasonlításban igen magas, problémát okoz az, hogy éppen az óvodáztatásra leginkább rászoruló hátrányos helyzetű gyermekek (cigány gyermekek és munkanélküli szülők gyermekei) között a legmagasabb az óvodába nem járók aránya. Közoktatásunkban az elmúlt évtized során egyre inkább megnőtt azoknak az intézményeknek a száma, melyek a gyermekek személyiségének fejlesztését és a további pályafutásukhoz szükséges alapvető készségek elsajátítását helyezik a középpontba. Ezek a kísérletek azonban részben, mert a kiemelkedően tehetséges vagy a középosztályhoz tartozó szülők gyermekeinek oktatását vállalták, részben pedig mert felhalmozott tapasztalataik nem váltak széles körben elterjedtté és alig befolyásolták a leginkább veszélyeztetett tanulókat nagyobb számban nevelő-oktató intézmények működését. A magyar közoktatásban nincs kialakult rendszere a különböző egyedi vagy kísérleti modellek értékelésének és elemezésének, valamint nem alakultak ki azok az információs hálózatok és iskolafejlesztési szolgáltatások, melyek révén e modellek nagyobb számú intézmény működésére gyakorolhatnának szétsugárzó hatást.

Problémát jelent az is, hogy standardizált országos tudás- és készségszint mérések hiányában sem az iskolák, sem pedig azok fenntartói nem kapnak visszajelzést arról, hogy mennyire sikeresek a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatására irányuló erőfeszítéseik. Az alapfokú oktatás hatékonyságáról a rendelkezésre álló információk ellentmondásos képet sugallnak. A kilencvenes években a lemorzsolódás az általános iskola minden évfolyamán csökkent. Csökkent az évismétlők aránya is, az azonban elgondolkodtató, hogy az első évet ismétlő tanulók aránya változatlanul közel kétszer akkora, mint a második évet ismétlőké. Az 1991-es és 1995-ös Monitor vizsgálatok ismétlődő kérdéseinek összehasonlítása szerint a nyolcadikos tanulók olvasási eredménye 12 százalékkal, matematika eredménye több, mint 3 százalékkal csökkent.

Az érettségit adó oktatásban résztvevő tanulók arányának növekedése nem táplálkozott a hátrányos helyzetű tanulók fokozottabb bevonásából. A tanulólétszám csökkenésének a hatására az érettségit nem nyújtó szakmunkásképzés a korábbiaknál jobban kinyílt az e csoporthoz tartozó gyermekek számára. A kilencvenes évek első felében a szakiskolák és speciális szakiskolák biztosították a hátrányos helyzetű tanulók nagy tömegei számára a tankötelezettség teljesítését.

Az állami költségvetés kiegészítő normatív támogatással bátorítja felzárkóztató programok szervezését. Az általános iskolai és a középfokú intézményekben szervezett felzárkóztató programok közös jellemzője azonban az, hogy alapvetően tantárgyi felzárkóztatásra irányulnak. E programokat szinte semmilyen fejlesztés nem támogatja. Bár bizonyos kutatások azt valószínűsítik, hogy e programok jó hatással vannak az azokban résztvevő tanulók teljesítményére, értékelésük és elemzésük mindezidáig nem történt meg.

A hátrányos helyzetű tanulók oktatása szempontjából kiemelkedően fontos a felnőttképzés kínálata. A kilencvenes években a gazdaság átalakulása által gerjesztett képzési szükséglet, a tömeges munkanélküliség és a piaci alapon szerveződő képzések megjelenése gyökeresen átalakította a felnőttképzés rendszerét, s olyan kihívásokat teremtett, melyeknek nem tudott teljesen megfelelni. Ennek ellenére az iskolarendszerű felnőttképzés és a munka-erőpiaci szervezetek által szervezett képzési és átképzési programok igen sok fiatal számára teszik lehetővé, hogy a munkaerő piacon értékesíthető képzettséghez jussanak. Arról, hogy e “programkarrierek” hány fiatalt érintenek, nem rendelkezünk adatokkal.

2.2.4.2.            A speciális igényű tanulók oktatása

A fogyatékos tanulók oktatásának Magyarországon alapvető jellegzetessége, hogy az iskolarendszer erősen specializált és izolált intézményekben képzi őket. A vakok, a gyengén látók, a siketek, a nagyothallók, valamint a mozgássérültek számára az alapfokú képzésben működnek külön iskolák. Miközben ez az intézményrendszer nemzetközi összehasonlításban is kiemelkedően magas ellátási szintet biztosít, a kilencvenes években emberi jogi okokból és a hatékonysággal kapcsolatos kétségek miatt felerősödött e rendszer kritikája. Ennek legfontosabb oka, hogy az izolált iskolák nem segítik, sőt sokszor gátolják a fogyatékosok társadalmi beilleszkedését. A fogyatékosok elkülönült nevelése a gyógypedagógus szakma izolációját is magával hozta, ami megnehezíti a gyógypedagógiai kultúra elterjedését a normál oktatási rendszerben.

Különösen az enyhe fokban értelmi fogyatékosok és a tanulási zavarokkal rendelkező gyermekek oktatásának súlyos problémája az iskolai kontraszelekció működése. Mivel az iskolák pedagógiai gyakorlata igen nehezen vagy egyáltalán nem alkalmazkodik e gyermekek egyéni nevelési szükségleteihez, az oktatási rendszerben igen erős izolációs nyomás érvényesül. Alapvetően ez az oka annak, hogy az enyhe fokban értelmi fogyatékos és semmilyen fogyatékossággal nem rendelkező gyermekek között nincs világos határ. Így például míg 1989-ben még 32500, addig 1993-ban csupán 18500 enyhe fokban értelmi fogyatékos gyermeket oktattak a speciális iskolákban és osztályokban. Az átirányítás kezdeményezése elsősorban a gyermekek származásától, illetve családi hátterétől, valamint az iskolai pedagógusnak a gyermekkel kapcsolatos értékelésétől függ.

Különböző kutatások eredményei jelzik, hogy az általános iskolákban sok enyhe fokban értelmi fogyatékosok és magatartási zavarokkal küzdő tanuló is található, ugyanakkor a speciális iskolákba nem csak enyhe fokban értelmi fogyatékos gyermekeket irányítanak, hanem az olyan ép értelműeket is, akiket a pedagógusok - tanulmányi vagy magatartási okból - nem tudnak, illetve nem próbálnak meg beilleszteni az általános iskolai osztályokba. A speciális iskolákban olyan középsúlyos értelmi fogyatékos gyermekek is vannak, akiknek túl erős a speciális iskola képzési szintje.

A kilencvenes évek közepén demográfiai és finanszírozási okok miatt spontán módon megindult a fogyatékos gyermekek bekerülése az általános iskolákba. E folyamatot gyakran “rideg integrációnak” nevezik, mert az általános iskolákban a fogyatékosok és épek együtt oktatásának sem pedagógiai, sem technikai, sem pedig szemléleti feltételei nem adottak. E spontán integrációs folyamat hatására becslések szerint több ezer fogyatékos vagy tanulási zavarokkal rendelkező gyermek került be a normál általános iskolai oktatásba, ami nem jelenti, hogy a szegregált oktatásként leírható alapállapot megváltozott volna.

A kisebbségi csoporthoz való tartozás az oktatásban különösen gyakran válik a hátrányok forrásává. Ezek közül a leginkább nyilvánvaló a nyelvi hátrány. A Magyarországon élő nemzeti kisebbségek nagy többsége számára e probléma súlyát a sok évtizede zajló nyelvváltás és asszimilációs folyamat csökkenti, ez azonban ellentétben áll a szabad identitás-választás jogával. Az oktatás az egyik kiemelkedően fontos, bár önmagában elégtelen eszköze a magyarországi nyelvi kisebbségek revitalizációjának.

Az oktatási esélyegyenlőség szempontjából a legválságosabb helyzetben a cigány tanulók vannak, akiket az eddig említett hátrányok mind jobban sújtanak, mint a többségi lakosságot. A cigányság körében a munkanélküliség több, mint ötszöröse a nem cigány lakosságénak. Részben e miatt a hét éven aluli cigány gyermekek 84 százaléka, az iskolás korú cigány gyermekek 70 százaléka tartozik a társadalom legszegényebb húsz százalékába. A cigányság lényegesen nagyobb arányban él kistelepüléseken és elmaradott régiókban fekvő településeken. Mindezt súlyosbítja, hogy a cigányok egy látható kisebbségi csoport tagjai, melyet a magyar társadalomban erős előítéletesség vesz körül, s melynek el kell viselnie a nyílt, intézményesült és rejtett, strukturális diszkrimináció megannyi formáját. A cigány tanulók oktatási esélyegyenlőtlenségét okozó hátrányokban tehát ötvöződnek a szociális pozíciókból, a kisebbségi helyzetből és a többségi diszkriminációból fakadó hátrányok.

A magyar közoktatás mindezideig nem találta meg a cigány gyermekek oktatási sikertelenségén való segítés útját. Az elmúlt évtizedekben a cigányság és a többség közötti iskolázottsági szakadék folyamatosan növekedett. Ma Magyarországon egy nem cigány tanulónak ötvenszer nagyobb esélye van arra, hogy befejezzen egy érettségit adó középiskolát, mint cigány kortársainak. A cigány tanulók 90-95 százaléka tartozik a leszakadók közé. A cigány gyermekeket nevelő-oktató pedagógusoknak egyszerre kellene biztosítani a differenciált nevelést, a felzárkóztató foglalkozásokat, a kisebbségi nyelv és kultúra oktatását, valamint az iskolai etnikai konfliktusok megelőzését, illetve kezelését. Ez a feladat oly mértékben haladja meg a pedagógusok jelentős részének felkészültségét, hogy az iskolarendszerben igen erős szegregációs nyomás érvényesül, mely a cigány gyermekekkel szembeni diszkrimináció változatos formáiban ölt testet. Így például körülbelül 150 szegregált cigány osztály működik az ország általános iskoláiban, s nagy tömegben kerülnek ép értelmű cigány gyermekek a fogyatékosok speciális iskoláiba.

Az elmúlt évtizedben Magyarországon növekedett a bevándorlók aránya, és ez a jövőben várhatóan tovább növekszik majd. Ezért különösen nagy gond, hogy az országban gyakorlatilag semmilyen, a bevándorlók integrációját szolgáló oktatási program nem működik. Eddig a bevándorlók viszonylag kis száma miatt ez nem okozott súlyos feszültségeket, de már ma is beszélhetünk komoly hiányokról. Ismert például, hogy az országban letelepedett kínaiak beilleszkedését milyen nagy mértékben nehezíti az, hogy a befogadásukra oktatási rendszerünk nincs felkészülve.

2.2.5.   A pedagógus szakma helyzete

A pedagógus szakma helyzete jelenti ma a magyar közoktatás talán legkritikusabb pontját. Három alapvető ellentmondással kell itt szembe néznünk. A legsúlyosabb ellentmondás kétségtelenül az, hogy miközben a magyar közoktatásban a pedagógusok szakmai alkotó és kezdeményező képességére épülő reformfolyamat zajlik, kereseti lehetőségeik és - intézménytípustól és településmérettől függően különböző mértékben - munkakörülményeik is rendkívüli módon romlottak. A második ellentmondás az, hogy miközben a pedagógusok munkájával szembeni szakmai és társadalmi igények elmúlt években gyökeresen átalakultak és ma is folyamatosan változnak, munkaviszonyuk és bérezésük szabályozása merevebbé vált. Végül szembe kell néznünk azzal az ellenmondással is, hogy miközben a közoktatásra fordított társadalmi erőforrások várható arányát tekintve a pedagógus élet és munkakörülmények jelentősebb mértékű javítása csak a pedagógus munkával való gazdálkodás hatékonyságának nagymértékű javításával érhető el, közoktatási rendszerünkben ma még nem működnek megfelelően azok a mechanizmusok, amelyek ezt biztosítani tudnák.

2.2.5.1.            Szakmai fejlődés és megbecsültség

A hazai pedagógusszakmán belül az elmúlt évtizedben megindult átalakulás, különösen a szakmai önmeghatározás igényének tömeges megjelenése komoly alapokat ad az ezredfordulós kihívások eredményes megválaszolásához. Hangsúlyoznunk kell azonban, hogy a pedagógusok jelentős hányada nélkülözi az igényes szakmai munkához szükséges munkafeltételeket, és egyre többen vannak közöttük, akik komoly megélhetési gondokkal küzdenek. A növekvő szakmai és társadalmi elvárások, a közoktatás tartalmi és strukturális átalakulása okozta bizonytalanságérzet és a pedagógusjövedelmek reálértékének csökkenése a szakma státuszának drámai gyengülését eredményezi. Csalódott, magukat kiszolgáltatott helyzetben érző pedagógusoktól nehezen várható el pozitív életüzenetek megfogalmazása, így a társadalomban végbemenő folyamatok pozitív iskolai interpretálásának esélye nagymértékben csökken.

A pedagógusok hivatástudatukkal védve magukat referenciáikat egyre inkább szűk szakmai köreiken belül keresik. Igaz, ezek az elszigetelő hatások lassítják a tradicionális ismeretközpontú munka eredményességének a romlását, ugyanakkor megnehezítik a jelentkező új kihívásoknak való megfelelést. A közoktatás mai gyakorlatában a munka minőségére vonatkozó visszajelzések nem intézményesültek. A kimeneti eredményesség (beiskolázási eredmények, tanulmányiverseny-eredmények) túlzott hangsúlyozása, a tantárgyközi kompetenciák értékelésére alkalmas mérési eszközök szegényessége és gyakran az informális szakmai elvárások is inkább az ismeretközpontú, hagyományos megközelítésnek kedveznek, mintsem a társadalom mai igényei és a változások felé nyitott megközelítéseknek. A szakmai értékrenden belül például ma is jóval nagyobb tekintélye van annak a pedagógiai munkának, amely a tanulmányi versenyeken vagy a felvételi vizsgán való sikeres szereplésre készít fel, mint annak, amely az iskolával szembeforduló fiatalok attitűdjeiben ér el változást vagy amely kevéssé motivált tanulókat tesz a tanulásban sikeresebbé.

A pedagógus keresetek ma elfogadhatatlanul alacsonyak. A bérek nemzetközi összehasonlításban, az ország gazdasági teljesítő képességéhez képest is nagyon alacsonyak (lásd még “Az oktatás költségei és finanszírozása” c. rész, illetve ott a Táblázat 8). Az átlagos havi kereset a pedagógusok körében még a legmagasabb végzettséggel rendelkező kategóriákban is jóval alatta marad az egyéb diplomás csoportokra jellemző kereseteknek, és ez az olló az elmúlt években bekövetkezett reálbér-csökkenés hatására tovább nyílt (lásd Táblázat 6). Ez a közoktatás fejlesztése számára feloldhatatlan ellentmondás, hiszen pozitív és igényes szakmaiságon alapuló pedagógus önkép kialakulása csak az oktató-nevelő munka feltételeinek a kitűzött célok elérésével összekapcsolt, érezhető javításával és az igényes, nyitott szakmai munkát folytató pedagógusok megfelelő anyagi elismerésével érhető el.

Táblázat 6      
Egyes foglalkozások átlagos havi bruttó keresete 1994 és 1997

 

Kereset 1994

Ft

Kereset 1997

Ft

Gépészmérnök = 100%

1995

Gépészmérnök = 100%

1997

Gazdasági szervezet vezetője

124067

219012

206

207

Műszaki részegység vezetője

107491

182146

179

172

Kereskedelmi részegység vezetője

82274

171252

137

162

Számviteli, pénzügyi részegység vezetője

91629

151209

152

143

Költségvetési  intézmény vezetője

73681

96934

122

92

Közgazdász

83258

136407

138

129

Jogász

79367

144965

132

137

Gépészmérnök

60196

105750

100

100

Általános orvos

52030

72091

86

68

Felsőoktatásban oktató

53084

75510

89

71

Építészmérnök

47403

72833

79

69

Mezőgazdasági mérnök

60525

90718

101

86

Középiskolai tanár

46084

64978

77

61

Könyvtáros

42426

57549

70

54

Általános iskolai pedagógus

38431

54518

64

52

Számviteli ügyintéző

46313

70624

76

67

Gépésztechnikus

45186

67194

75

64

Pénzügyi  ügyintéző

42946

67519

71

64

Építésztechnikus

38142

63826

63

60

Forgalmi szolgálattevő

35647

64778

59

61

Titkárnő

39977

65602

66

62

Mezőgazdasági technikus

39282

55828

65

53

Általános ápoló(nő)

29502

42037

49

40

Vájár, segédvájár

64920

102050

115

97

Nyomdász

51660

76333

84

72

Elektroműszerész

38520

59827

64

57

Gépjárműszerelő

32593

47192

54

45

Kocsirendező

38476

55363

64

52

Festő mázoló

27898

37130

46

35

Szerszámkészítő

37081

55954

62

53

Forgácsoló

37240

58183

62

55

Bútorasztalos

28731

35753

48

34

Szövő

28790

38344

48

36

Szabó, varrónő

21816

30170

36

29

Forrás: Tájékoztató az a kereseti arányokról. Munkaügyi Minisztérium

A pedagógus-szakma megújulását nagymértékben nehezíti a közalkalmazotti jogállás jelenlegi szabályozása, amely nem veszi kellő mértékben tekintetbe e szakma sajátosságait. A pedagógusok nagy többsége munkájának és hivatásának megújításában és az ennek megfelelő magasabb keresetek és nagyobb társadalmi megbecsülés elérésében érdekelt. A jelenlegi munkaügyi szabályozás azonban, munkateljesítményektől független, merev és nivelláló besorolási rendszert ír elő. Ez ugyan gátolja a nagyobb településközi egyenlőtlenségek kialakulását, ugyanakkor nagymértékben korlátozza az eltérő egyéni teljesítmények elismerését.

2.2.5.2.            Pedagógusképzés és -továbbképzés

A pedagógusképzés célja és szerepe, különösen a tanárképzés és a szaktudományos képzés viszonya ma Magyarországon nem kellőképpen tisztázott. A tanárképzés nemcsak az iskolák igényeit szolgálja, hanem egy sor egyéb humán foglalkozás munkaerő-utánpótlását is ellátja. Ez a kettősség is szerepet játszik abban, hogy a tanárképzés és az iskolák közötti kapcsolat nem elég intenzív, s a tanárok mesterségbeli képzése, a pedagógus-hivatástudat kialakítása háttérbe szorul. A tanárképzés szakmai színvonalának az emelését és az iskolai igényekhez való közelítését rendkívüli mértékben gátolja az, hogy gyakran e terület feladataként jelenik meg a felsőoktatás iránti tömegigény kielégítése.

A pedagógusképzés hierarchikus szerkezete ma is a korábbi iskolaszerkezet merev leképzése, a szakpárosítási rendszer (és az egyes szakok tartalma) pedig a hagyományos tudomány-rendszertani felfogást tükrözi. A főiskolai és egyetemi tanárképzés teljes elkülönítése nemcsak a hallgatókat és az oktatókat választotta el egymástól, hanem jóformán teljes életpályájukra szétválasztotta a középiskolai és az általános iskolai tanárokat, és indokolatlan határvonalat húzott az alapoktatás záró szakasza és a középiskolai oktatás között. Ugyanilyen indokolatlanul éles vonal választja szét az iskolai oktatás kezdőszakaszát és az iskola előtti nevelést. Ez akadályozza a különböző intézménytípusokban dolgozó pedagógusok közötti együttműködést, korlátozza a pedagógusok mobilitását, és megnehezíti igazodásukat a közoktatás változó igényeihez. A különböző képzési szintek közötti szakadékok feltöltésének az irányába az elmúlt években számos kezdeményezés történt. Csaknem másfél évtizede létezik az óvodapedagógusok és a tanítók közös képzése, azonban ez ma az országban még csak kevés helyen található meg és az integráció elsősorban a szervezetet érinti, a képzés tartalmát alig. Ugyancsak történtek kezdeményezések az általános iskolai felső-tagozatos és a középiskolai tanárképzés szervezeti integrálására, de a szervezeti hagyományokhoz való ragaszkodás a legtöbb helyen ezt a folyamatot is gúzsba köti.

A mai pedagógusképzésben háttérbe szorul a módszertani képzés. A színvonalas gyakorló-tanítás megszervezését nagymértékben nehezíti, hogy a valójában nem tanári pályára készülő hallgatók jelenléte miatt nagyon magas a létszám. További gondot okoz, hogy a pedagógusképző intézmények száma sok, a méretük kicsi. Ez növeli a képzés költségeit, korlátozza a hallgatók választását a képzési programok között, gyengíti szakmai felkészültségüket. A képzésre is kedvezőtlenül hat, hogy növekedik a felvett hallgatók száma, noha a pedagógusok iránti kereslet évek óta csökken. Előre látható, hogy a végző pedagógusok elhelyezkedése növekvő nehézségekbe fog ütközni.

A pedagógusok továbbképzése az a terület, ahol az elmúlt években a legnagyobb változások történtek. Kialakultak a továbbképzési rendszer alapvető keretei és megteremtődtek a rendszer működtetéséhez szükséges garantált források. E forrásoknak az összes oktatási kiadásokhoz viszonyított aránya ma olyan mértéknek felel meg, amelyre csak az erre a területre kiemelt figyelmet fordító néhány más országban találunk példát. Ez rendkívül kedvező lehetőségeket teremt, amelyek kihasználása már csak a közoktatás érintett szereplőin múlik. A magyar pedagógus továbbképzési rendszer egyik meghatározó vonása az, hogy a rendelkezésre álló erőforrások döntő részét a felhasználókhoz juttatja el és a képzési kínálat szereplőit arra készteti, hogy alkalmazkodjanak az iskolai igényekhez. Mivel a továbbképzési rendszer nemcsak rendkívül rövid idő alatt jött létre, hanem a működése szokatlanul modern elveket is követ, a stabilizálódása még hosszabb időt fog igénybe venni. A kialakulás folyamatát nagyon sok olyan nehézség és tisztázatlanság kísérte, amelyekre az elkövetkező években kell választ találni.

2.2.5.3.            A pedagógus munkával való gazdálkodás

Ami a pedagógus munkával való gazdálkodás kérdését illeti, Magyarország abban a sajátos helyzetben van, hogy miközben a kilencvenes évek elején egyaránt nagymértékben csökkentek a tanulólétszámok és a népesség aktivitása, a pedagóguslétszámok emelkedtek, Ennek eredményeként nemzetközi összehasonlításban a közoktatásban igen kedvező foglakoztatási mutatók alakultak ki. A tanulók számának a csökkenését csak 1995-ig nem követte az iskolákban foglalkoztatott pedagógusok létszámának a csökkenése (lásd Táblázat 6). 1995 után részben a racionalizációt szorgalmazó országos politika nyomására, részben helyi iskolafenntartói és munkáltatói döntések nyomán elkezdődött a létszám csökkenése. Ez azonban eltérő módon érintette a különböző iskolatípusokat: a legnagyobb létszámcsökkentés a szakmunkásképzésben és az alapfokú oktatásban volt, miközben a középiskolai oktatásban tovább folytatódott a növekedés volt  jellemző. Ez azt jelenti, hogy az elmúlt néhány évben a pedagógusok képzési szintek szerinti foglalkoztatási struktúrájában elindult egy jelentős változás. Fontos hangsúlyozni, hogy a várakozásokkal szemben a pedagógus létszám csökkentése nem eredményezte a keresetek növekedését.

Táblázat 7      
A pedagógusok létszámának alakulása iskolatípusok szerint, 1989/90–1996/97

 

1989/90

1990/91

1991/92

1992/93

1993/94

1994/95

1995/96

1996/97

Óvoda

33 835

33 635

33 159

33 140

32 957

33 007

32 320

31 891

Általános iskola

90 602

90 511

89 276

88 917

89 655

89 939

86 891

83 658

Gimnázium

9 656

10 246

10 732

11 290

11 951

12 578

12 912

13 133

Szakközépiskola

11 769

12 656

13 285

13 983

14 862

15 358

15 772

16 329

Szakmunkásképző

12 044

12 060

11 766

11 451

11 251

10 961

10 284

9 223

Gyógypedagógiai intézmény

 

6 219

 

6 163

 

6 256

 

6 394

 

6 238

 

6 413

 

6 428

 

6 517

Összesen

164 932

165 990

165 391

166 230

168 172

169 561

165 720

161 692

Forrás: MKM Közoktatás-tervezési Főosztály

 

A pedagógusok mellett mindenképpen érdemes figyelmet szentelni az iskolákban foglalkoztatott egyéb dolgozók számának a változásaira is. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy a nem pedagógiai vagy egyéb neveléshez kötődő szakmai munkát végző technikai kisegítő dolgozók Magyarországon éppolyan közalkalmazottak, mint a pedagógusok. Az 1995 utáni költségvetési megszorítások ezt a kört érintették a legerősebben. Amíg ugyanis a közoktatásban foglalkoztatottak összlétszáma 1996-ban 7.8%-kal csökkent, az egyéb dolgozók száma 13.5%-kal lett kevesebb.

A létszámcsökkentések döntő része nem a pedagógus munkával való gazdálkodás hatékonyságát célzó hosszú távú programok, hanem a rövidtávú költségvetési hiánypótlást szolgáló kényszerintézkedések keretében zajlott. Noha e spontán folyamatok országos szinten valamelyest hozzájárulhattak a pedagógus munkával való gazdálkodás javulásához, helyi szinten ezt csak kevés helyen lehet elmondani. Azt, hogy a magyar közoktatási rendszerben milyen komoly foglalkoztatási hatékonysági problémák vannak, és hogy ezek mekkora gátat jelentenek a keresetek jelentősebb növelése előtt, semmi nem mutatja jobban, mint az, hogy miközben a nemzeti össztermékünknek körülbelül ugyanolyan hányadát költjük oktatásra, mint a fejlett országok és miközben e pénznek körülbelül olyan arányát költjük bérekre, mint azok, az egy főre jutó nemzeti összterméknek a mi pedagógusaink mégis sokkal kisebb hányadát keresik (erről szól lesz még a közoktatás finanszírozásáról szóló részben is).

2.2.6.   Az oktatás költségei és finanszírozása

A költségvetés 1996-ban 340 562 millió forintot fordított oktatásra (lásd Táblázat 7). A költségvetés oktatási kiadásaiból 77,3 százalék volt a közoktatás (az óvodai, az alapfokú és a középfokú oktatás) együttes részesedése; a kiadások csaknem 97 százaléka az önkormányzati költségvetéseken keresztül realizálódott.

Táblázat 8      
A költségvetés oktatási kiadásai1 és ezek GDP-hez viszonyított aránya (folyó áron, millió Ft-ban)

Év

Óvoda

Alapfokú oktatás2

Középfokú oktatás

Közoktatás összesen

Felsőfokú oktatás3

Egyéb

Összesen

1990

15672

  52064

31114

  98850

18714

  4556

122120

1991

20053

  66993

40083

127129

23968

  6022

157119

1992

25002

  81154

51460

157616

33003

  5227

195846

1993

30822

  95342

58720

184884

39103

  7540

231527

1994

38427

114956

66872

220255

49115

  8952

278322

1995

43234

124024

73380

240638

56650

  9237

306525

1996

49325

136636

82395

268356

61664

10542

340562

Forrás: KSH adat-összeállítás

1. Az időszak egészére (az 1992-től a szociális kiadásokhoz sorolt) gyermekvédelmi kiadások nélkül, de a költségvetésből finanszírozott felújítási kiadásokkal együtt; 1990-91-ben még a fegyveres testületek iskolarendszerű oktatásra fordított kiadásai nélkül.

2. Az alapfokú művészetoktatás kiadásaival együtt.

3. A felsőfokú továbbképzés és a felsőfokú szakképzés kiadásaival együtt már 1990 és 1992 között is.

Az oktatás részesedése a társadalmi össztermékből a nyolcvanas években nem volt alacsony, a kilencvenes évek elején pedig ez a részesedés gyorsan (1989 és 1992 között több mint másfélszeresére) nőtt, és nemzetközi összehasonlításban is kiugróan magas szintet ért el. Ez a magas részesedés nem kis részben a hazai GDP 1989 utáni nagyarányú visszaesésének volt betudható, de kétségkívül szerepet játszott benne az oktatáspolitikának az a törekvése is, hogy a meglévő ellátási viszonyokat megőrizze. Miközben a gazdasági válság hatására a nemzeti össztermék nagysága visszazuhant, aközben a közoktatási kiadások folyó áron nagymértékben nőttek (reálértékben pedig nagyjából változatlanok maradtak).

1992 után (részben a gazdasági növekedés megindulása, részben pedig a költségvetési megszorítások következtében) elkezdődött, majd az évtized közepén felerősödött a közoktatásra fordított kiadások bruttó társadalmi terméken belüli arányának fokozatos csökkenése. E csökkenés üteme meglehetősen gyors, mértéke pedig igen jelentős volt: amíg 1994-ben a GDP 5,09 százalékát költöttük közoktatásra, 1995-ben ez az arány 4,37 százalék, 1996-ban pedig már csupán 4,06 százalék volt. Ugyan a GDP oktatásra fordított aránya nemzetközileg (egyes fejlett európai országokhoz - pl. Hollandia, Ausztria, Olaszország - viszonyítva) még ma sem alacsony, ez már nagy valószínűséggel a fejlett országok átlaga alatt van.

1991 és 1994 között a közoktatási kiadások növekedése a közkiadások visszafogására irányuló költségvetési politika ellenére még képes volt nagyjából lépést tartani az inflációval. 1995-ben azután ez a tendencia megtört: az önkormányzatok kiadásaikkal ekkor már nem tudták követni az inflációt, közoktatási ráfordításaik az előző évhez képest 1995-ben már csak 9%-kal, 1996-ban pedig csak 11%-kal nőttek. Ennek eredményeképpen a költségvetés közoktatási kiadásai 1995-ben és 1996-ban reálértékben jelentősen csökkentek. A kiadások növekedése és a fogyasztói árindex közötti olló 1996-ban - elsősorban az infláció mérséklődésének a hatására - ugyan valamelyest összébb zárult, de az olló két szára közötti távolság továbbra is nagy maradt.

A fenti kiadási trendek és az erős demográfiai csökkenés hatására a közoktatásban növekedtek az ún. fajlagos költségmutatók, azaz az egy tanulóra jutó kiadások: e növekedés elsősorban azokat a szinteket érintette, ahol erősen csökkent a létszám (azaz az alapfokú oktatást és a szakmunkásképzést). Az egy főre jutó GDP-hez viszonyított fajlagos (azaz egy tanulóra jutó) oktatási kiadások nemzetközi összehasonlításban is viszonylag magasak maradtak, ami hatékonysági problémákra enged következtetni.

Miközben a pedagóguskeresetek a fejlett országokban az egy főre jutó GDP 103 és 172 százaléka közé esnek, Magyarországon ugyanez az arány az óvónők esetében csak 52, az általános iskolai pedagógusok esetén 68, a középiskolai tanárok esetén pedig mindössze 72 százalék (1997-ben az ez főre eső GDP Magyarországon 4415 USD volt, ami körülbelül 824 ezer forintnak felelt meg). Különösen a pályakezdő pedagógusok fizetése nagyon alacsony, ami abból a szempontból is veszélyt jelent, hogy a fiatalokat elriasztja ettől a pályától (lásd Táblázat 8). A közalkalmazotti bértábla bevezetése, ahelyett, hogy megoldotta volna a bérgondokat, inkább konzerválta és súlyosbította azokat, sok helyen lehetetlen helyzetet teremtve a tanári munkaerőpiacon.

Táblázat 9      
Törvény szerinti (a megkövetelt minimális képesítés melletti) pedagógusbérek aránya az egy főre jutó GDP-hez, vásárlóerő paritáson, az állami iskolákban iskolafokozatonként (1995)

 

Alapfok

Alsó középfok

Felső középfok1

 

Kezdő bér : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal: Kezdő bér

Kezdő bér : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal: Kezdő bér

Kezdő bér : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal: Kezdő bér

 

Egyesült Áll.

0,9

1,2

1,3

0,9

1,2

1,3

0,9

1,2

1,4

 

Korea

1,7

2,9

1,7

1,7

2,9

1,7

1,7

2,9

1,7

 

Új-Zéland

0,9

1,3

1,5

0,9

1,4

1,4

1,0

1,4

1,4

 

Ausztria

0,9

1,2

1,3

1,0

1,3

1,3

1,0

1,4

1,3

 

Belgium

0,9

1,3

1,4

1,0

1,4

1,4

1,2

1,7

1,5

 

Cseh Köztársaság (1994)

 

0,6

 

0,8

 

1,3

 

0,6

 

0,8

 

1,3

 

0,7

 

0,8

 

1,3

 

Dánia

1,0

1,3

1,3

1,0

1,3

1,3

1,2

1,7

1,4

 

Finnország

1,0

1,2

1,3

1,1

1,5

1,4

1,1

1,6

1,4

 

Franciaország

0,9

1,3

1,4

1,1

1,4

1,3

1,1

1,4

1,3

 

Görögország

1,1

1,3

1,3

1,1

1,3

1,4

1,1

1,3

1,4

 

Hollandia

1,0

1,4

1,5

1,0

1,4

1,5

1,2

1,8

1,5

 

Írország

1,3

1,9

1,5

1,3

2,0

1,5

1,3

1,9

1,5

 

Németország

1,3

1,7

1,3

1,4

1,8

1,3

1,3

1,7

1,3

 

Norvégia

0,8

0,.9

1,2

0,8

0,.9

1,2

0,8

0,.9

1,2

 

Magyarország2, 1996

0,42

0,53

1,25

0,42

0,53

1,25

0,51

0,61

1,19

 

Olaszország

0,9

1,1

1,2

1,0

1,2

1,2

1,0

1,2

1,3

 

Portugália

1,3

2,0

1,6

1,3

2,0

1,6

1,3

2,0

1,6

 

Spanyolország

1,7

2,0

1,2

1,7

2,0

1,2

1,9

2,3

1,2

 

Svájc

1,3

1,7

1,3

1,5

2,0

1,4

n.a.

n.a.

n.a.

 

Svédország

0,8

1,0

1,3

0,9

1,1

1,3

0,9

1,1

1,3

 

Átlag (Mo. nélkül)

1,1

1,4

1,4

1,1

1,5

1,4

1,2

1,6

1,4

 

Mo. /átlag

0,38

0,38

0,89

0,38

0,35

0,89

0,43

0,38

0,85

 

Forrás: OECD, 1997; magyar adatok Semjén A. számításai; a magyar adatok esetében a Bokros-csomag hatásainak kimutathatósága miatt esett 1996-ra a választás.

 

1. Általános képzés

2. A közalkalmazotti törvény alapján számítva; az 1996. 01.01. és 08.31. közötti időszakra - az egyszerűség kedvéért - 02.01. és 08.31. között  érvényes közalkalmazotti bértáblával, az év hátralévő időszakára az akkor ténylegesen érvényben lévő bértáblával számolva; feltételezve, hogy a törvény szerint járó 13. havi fizetést is kifizetik (a 13. havi bért a 09.01. és 12.31. között érvényes bértábla alapján számítva).

 

A közoktatás mai finanszírozási rendszere 1989 óta fokozatosan alakult ki. A mai rendszerhez vezető út legfontosabb mérföldkövei az önkormányzati törvény, a közalkalmazotti törvény (a tanári fizetéseket meghatározó központi bérskála) és a közoktatási törvény, illetve annak 1996-os módosítása voltak. E rendszer ma három alapvető elvre épül: (a) az alap- és középfokú oktatás helyi közszolgáltatás, amelynek biztosítása a helyi (területi) önkormányzatok feladata, (b) a feladat ellátásába és annak finanszírozásába jelentősebb korlátozások nélkül bekapcsolódhatnak más szereplők (egyházak, alapítványok, társaságok és magánszemélyek) is, (c) az állam, azaz a központi költségvetés a jogszerűen működő iskolafenntartóknak olyan összegű támogatást biztosít, hogy az fedezze a feladatellátás költségeinek jelentős részét, bizonyos esetekben az egészét. Ezen elvek érvényesülésével feltehetően hosszabb távon célszerű számolnunk: ugyanakkor látnunk kell az, hogy ezek együttes érvényesítése sem képes automatikusan biztosítani az oktatási kiadások hatékony és méltányos elosztását.

A közoktatás hazai finanszírozási rendszerének két szintjét kell megkülönböztetnünk: az egyiket a központi költségvetés és az  oktatási intézményfenntartók költségvetési kapcsolatai alkotják, a másikat fenntartók és intézményeik közötti kapcsolatok. E két szinten egymástól jelentősen eltérő szabályok érvényesülnek. Ami az első szintet illeti, itt a rendszer alapvetően arra épül, hogy az önkormányzati törvény által meghatározott, és a közoktatási törvény, illetve annak módosítása által - bizonyos feladat-ellátási mutatók minimális szintjének előírásán keresztül - pontosított feladatokhoz az állam a fenntartónak szabadon felhasználható normatív támogatást biztosít. Emellett az állam cél- és címzett támogatásokkal, központi, illetve központosított támogatásokkal és fejezeti kezelésű támogatási előirányzatokkal is elősegíti a feladatellátást. Ugyanakkor maguk az intézményfenntartók is hozzájárulnak a feladatellátás kielégítő színvonalú biztosításához  egyéb normatív, illetve nem normatív alapon képződő bevételeikből (pl. az önkormányzatok a központi költségvetésből átengedett bevételeikből és a helyi költségvetési forrásokból).

A közoktatási kiadások döntő része az önkormányzatoknál jelentkezik: az önkormányzatok átlagosan kiadásaik mintegy 30 százalékát költik oktatásra (lásd Táblázat 8) A szegényebb önkormányzatok gyakran költségvetésük magasabb részét kényszerülnek  oktatásra költeni, aminek legfontosabb oka az, hogy a leginkább ezekre jellemző a kis intézményméret, ami miatt magasabbak az egy főre eső költségek.

Táblázat 10    
Az oktatási kiadások aránya az önkormányzatok kiadásain belül, 1994–1997 (%)

Kiadások

1994

1995

19961

19972

Folyó kiadások

71,01

72,98

73,31

73,61

   ebből oktatás

26,92

26,93

28,64

29,81

Fejlesztési kiadások

19,48

14,41

13,14

12,42

    ebből oktatás

2,89

1,87

1,72

1,66

Egyéb kiadások

9,51

12,61

13,55

13,97

Összesen

100

100

100

100

Forrás: PM adatok

Megjegyzések

 1. várható

 2. előrejelzés

A jelenlegi közoktatás-finanszírozási rendszer egyik fő eleme az állami költségvetés által folyósított, a tanulók számától függő, intézménytípusonként, illetve korcsoportonként egységes normatív támogatás. Ezt egészítik ki a meghatározott fejlesztési vagy más speciális céltámogatások. 1996-ban a normatív támogatások az összes közoktatási kiadás valamivel kevesebb mint a felét (49,8 %) fedezték, az önkormányzatok közoktatási kiadásainak pedig 51,2 százalékát tették ki. A fennmaradó részt döntően az iskolafenntartók hozzájárulásai, illetve az intézmények saját bevételei fedezik. Ily módon a normatív elemek dacára a fenntartó önkormányzat gazdasági helyzete, jövedelemtermelő képessége és költségvetési politikája is jelentős befolyással van a finanszírozás színvonalára, ami egyenlőtlenségek forrása. Ezeket a különböző kiegészítő támogatások (beleértve a hátránykompenzálásra szolgáló kiegészítő normatívákat) önmagukban kevéssé képesek kompenzálni. Ebben a rendszerben fontos megjegyezni, hogy a normatíva változásának hatásai csak az önkormányzati finanszírozás egész rendszerébe helyezve értelmezhetők: a normatíva emelése nem vezet a közoktatás méltányosabb finanszírozásához, ha ezzel egyidejűleg az átengedett központi bevételek (elsősorban az SZJA visszatérítés) csökken.

Táblázat 11    
A központi költségvetés és a helyi költségvetések közoktatási kiadásai, 1991–1996 (ezer Ft)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

A költségvetés összes közoktatási kiadása

125 536

157 375

185 593

216 514

236 372

263 401

Ebből az önkormányzatoknál jelentkező kiadás

122 308

150 768

176 875

211 351

230 901

256 346

Ebből  a közoktatás normatív támogatása

71 490

84 107

94 820

93 294

91 676

131 209

Ebből az egyéb központi költségvetési támogatások

8 381

6 721

6 106

15 331

7 512

19 750

A normatív támogatás aránya az összes önkormányzati kiadáshoz képest (%)

58,5

55,8

53,6

44,1

39,7

51,2

Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról, 1997

Az 1996. évi közoktatási törvénymódosítás a finanszírozási rendszer alapelveinek a változatlanul hagyása mellett jelentős változásokat hozott. Az ellátási paraméterek részletesebb jogi szabályozása az esélyegyenlőség javítása irányába hatott, amit a kiegészítő normatívák mértékének és számának a növelése is támogatott. Emellett ez a módosítás egy fontos garanciát is beépített a finanszírozás rendszerébe: a közoktatásra fordítandó költségvetési támogatás minimális mértéke ennek megfelelően a helyi önkormányzatok közoktatásra fordított kiadásainak két évvel korábbi nettó összege 80%-ában lett meghatározva. Ez elvben csökkentheti a költségvetési támogatás függőségét a tanulók számától, és érdekeltté teszi az önkormányzatokat a közoktatás támogatásában: ugyanakkor ahhoz, hogy egy ilyen jellegű garancia valóban lényeges hatást fejtsen ki a finanszírozási viszonyokra, a mainál lényegesen alacsonyabb, nullához közeli inflációra lenne szükség.

Az utóbbi időben megfigyelhető volt a normatívák számának nagymértékű növelése, a különböző ellátástípusokban résztvevők után járó kiegészítő normatívák terjedése mellett a lakosságszám szerint differenciált normatívák és az évfolyamonként különböző nagyságú normatívák kialakítására is sor került. Ez a forráselosztás igazságosságát növelni kívánó fejlemény valójában áttekinthetetlenné és nem normatívvá teszi a finanszírozást, és a normatív támogatás kötöttség nélküli felhasználása miatt kétséges, hogy valóban hozzájárul-e kitűzött céljai eléréséhez.

Szemben az állam és a fenntartó közti pénzügyi kapcsolatokban érvényesülő alapvető jelentőségű normatív elemmel, a fenntartók és az intézmények közötti pénzügyi kapcsolatok jóval kevésbé szabályozottak. Ez utóbbiakra általában a bázis alapú finanszírozás, valamint a szükségletek és lehetőségek ütköztetést megvalósító helyi költségvetési alku különféle kombinációi jellemzők. Bár semmi nem zárja ki, hogy a normativitás, a tanulói alapú finanszírozás bizonyos elemei a fenntartó és intézményei kapcsolatában is megjelenjenek, ez azonban teljesen a helyi döntéseken múlik, és elterjedése egyelőre legfeljebb sporadikusnak mondható. Az “báziselv" érvényesülésére és a költségvetési alkura épülő intézményfinanszírozás sem ésszerű gazdálkodásra, sem hatékonyságra nem ösztönöz. A források felhasználását szabályozó központi intézkedések pedig sokszor éppen hogy költségnövelő hatásokkal jártak. Hiányoznak vagy csak korlátozott mértékben épültek ki azok az önszabályozó mechanizmusok, amelyek folyamatosan hatékony gazdálkodásra kényszerítenék a rendszer valamennyi résztvevőjét.

Az oktatási ágazat nemzetközi összehasonlításban eleinte magasnak, később közepesnek mondható költségvetési részesedése és a feszítő pénzügyi gondok a dologi kiadások alacsony volta, a hazai pedagógusok mind az egy főre jutó GDP-től, mind az értelmiségi átlagtól messze elmaradó keresete látszólag ellentmondanak egymásnak. Ezt az ellentmondást csak részben magyarázza az, hogy 1990 után a hazai társadalmi termék jelentősen csökkent. Az ellentmondás fontosabb oka az, hogy a költségvetési ágazatokban általában és így az oktatásban sem érvényesülnek kellő mértékben a hatékonyságot kikényszerítő erők, hiányoznak az hatékonyság javítására ösztönző finanszírozási mechanizmusok.

Míg a fejlettebb országokban már egy-két évtizeddel ezelőtt széles körű vizsgálatok indultak az oktatási költségek elemzésére, és finanszírozási reformokkal segítették elő az intézményi szintű hatékonyság fokozottabb érvényesítését, addig Magyarországon az ország anyagi erőforrásainak jelentős visszaesése ellenére is csak késve és felemás módon kezdődött a gazdasági hatékonyság érvényesítése az oktatásban. Világosan jelzi ezt, hogy bár az elmúlt tíz év alatt az általános iskolai tanulók száma több mint háromszázezerrel csökkent, a pedagógusok és a kisegítő személyzet létszáma egy ideig még nőtt is. Az óvodákban és az általános iskolákban jóval magasabb a pedagógusellátottság Magyarországon, mint számos gazdag országban (lásd Táblázat 10). Nyilván ezzel áll összefüggésben az a tény, hogy bár a közoktatás összes folyó ráfordításának több, mint háromnegyedét személyi kiadásokra fordítjuk, a pedagógusok keresete rendkívül alacsony.

Táblázat 12    
A pedagógusellátottság nemzetközi összehasonlításban (állami és magánoktatás együtt), 1995

                        Ország

összes pedagógus a gazdaságilag aktívak %-ában1

gyermek/pedagógus

 

alap- és középfok

oktatás minden szintje (óvodától felsőfokig)

óvoda

alapfok

alsó

középfok

felső középfok

középfok

együtt

 

Ausztria

3,2

3,7

18,6

12,9

9,0

8,2

8,7

Belgium

4,1

5,3

23,3

12,8

n.a.

n.a.

8,5

Cseh Köztársaság

n.a.

n.a.

12,3

19,7

13,1

11,5

12,2

Dánia

3,2

4,3

11,7

11,1

9,4

9,9

9,7

Franciaország

3,1

4,2

24,8

19,5

n.a.

n.a.

13,6

Görögország

2,8

3,4

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

Írország

3,4

4,5

24,6

23,4

n.a.

n.a.

16,0

Nagy-Britannia

2,8

3,2

23,2

21,0

16,0

15,9

15,9

Németország

2,1

3,5

22,7

20,7

15,8

13,0

14,9

Norvégia2

n.a.

n.a.

n.a.

9,5

9,4

8,2

8,7

Olaszország

3,8

4,8

13,8

11,0

9,9

9,3

9,6

Spanyolország

3,6

4,7

19,8

17,8

17,5

14,8

15,7

Svájc2

n.a.

n.a.

18,1

15,7

12,3

n.a.

n.a.

Svédország

3,5

4,6

17,7

12,3

12,2

14,8

13,5

Törökország

2,2

2,4

16,3

27,7

41,2

14,9

23,3

átlag

3,2

4,1

19,0

16,8

15,1

12,1

13,1

OECD átlag

2,9

3,9

18,9

18,8

16,9

14,2

14,9

Magyarország

4,2

5,7

11,3

11,6

9,5

11,9

10,7

Magyaro./átlag

1,33

1,41

0,59

0,69

0,63

0,98

0,82

Magyaro. helye a rangsorban3

1

1

1

3

4

5

6

Forrás:Education at a Glance, OECD, Paris, 1995

Megjegyzések:

1. Az OECD statisztika pedagógus kategóriája nem tesz különbséget az iskolában alkalmazott oktató és nem oktató pedagógiai állomány között.

2. Norvégiában és Svájcban a gyermek/pedagógus arányok csak az állami oktatásra vonatkozóan.

3. A legalacsonyabb gyermek/pedagógus arányt tekintve elsőnek.

A közoktatási rendszer magas költségeihez, alacsony hatékonyságához az is hozzájárul, hogy a tanulók számának csökkenésével párhuzamosan nőtt az oktatási intézmények száma. A kisebb önkormányzatok jelentős része ugyanis a település nagyságától és a gyermekek számától függetlenül helyi feladatnak tekinti a kötelező alapoktatás minél teljesebb kiépítését és fenntartását, noha az iskolai kezdő szakaszt követően a tanulók oktatása jóval színvonalasabban és kisebb költséggel megoldható lenne a helyi önkormányzatok együttműködésével. Az 1995/96-os tanévben például minden negyedik nyolcadikos általános iskolai tanulócsoport 2000-nél kisebb lélekszámú településeken működött (lásd Táblázat 11).

Táblázat 13    
Az általános iskolák önálló felső tagozatos osztályainak és az azokban tanulók létszáma az iskola székhelyének népességszáma szerint, 1995/96. tanév

Település-

 Általános

Ö n á l l ó   á l t a l á n o s   i s k o l a i   o s z t á l y o k   s z á m a

méret

népesség (fő)

iskolák száma1

5. évfolyam

6. évfolyam

7. évfolyam

8. évfolyam

Összesen

-500        

36

24

25

24

26

99

501-1000

412

305

305

314

314

1238

1001-1500

385

380

378

379

387

1524

1501-2000

268

326

309

317

316

1268

2001-2500

184

248

246

245

241

980

2501-3000

130

214

222

217

215

868

-3000 összesen

1415

1497

1485

1496

1499

5977

3000 fő felett

2002

4094

4111

4271

4325

16801

 

 

Település-

 Általános

Ö n á l l ó   á l t a l á n o s   i s k o l á k b a n  t a n u l ók  s z á m a

méret

népesség (fő)

iskolák száma

5. évfolyam

6. évfolyam

7. évfolyam

8. évfolyam

Összesen

-500        

36

401

382

326

337

2951

501-1000

412

4501

4532

4288

4071

37353

1001-1500

385

6268

6292

5950

5830

49478

1501-2000

268

6027

5845

5713

5618

46304

2001-2500

184

5207

5047

4880

4779

40521

2501-3000

130

4257

4290

4183

4097

34572

-3000 összesen

1415

26661

26388

25340

24732

103121

3000 fő felett

2002

121043

120457

121957

121323

484780

Forrás: Oktatásstatisztikai beszámoló 1995/96. tanév

1. Az általános iskolák száma csak azokat az intézményeket  tartalmazza, ahol önálló osztályok működnek

Az intézmények magas száma és a demográfiai csökkenés együttes hatása nyomán egy-egy iskolába ma jóval kevesebb tanuló jár, mint korábban (az 1985/86-os 366-tal szemben 1996/97-ben már csak 256,6). Ugyanebben az időszakban emellett mintegy harmadára csökkent az egy osztályteremre jutó tanulók száma is, miközben 26,7-ről 21,2-re esett az egy osztályra jutó tanulók, és 14,7-ről 11,5-re az egy pedagógusra jutó tanulók száma. Az 1996/97-es tanévben tanulóknak körülbelül egyötöde járt 200-fősnél kisebb iskolába (lásd Táblázat 12). Mindez önmagában is emeli az egy tanulóra jutó költségeket. Megfelelő érdekeltség, koordinációs szervezet és jogi szabályozás hiányában azonban a településközi együttműködés egyelőre fejletlen. Jelenleg is sok igen kis településen működik általános iskolai felső tagozat, illetve alacsony tanulólétszámú nyolc évfolyamos intézmény. A kisebb településeken a várakozásokkal ellentétben nem erősödött fel a társulások kezdeményezése. Az összevont vagy alacsony létszámú osztott osztályokkal működő iskolák osztály- és pedagóguslétszámát a változások alig érintették, intézmények megszüntetésére, összevonására ebben a körben alig került sor. Ezeken a településeken sem lett alacsonyabb a tanulócsoportok száma, és gyakorlatilag nem vagy csak minimálisan esett a pedagóguslétszám. Az egyetlen iskolát fenntartó kis önkormányzatok alapvetően az óraszámok csökkentésével reagáltak a források szűkülésére: csökkentették a túlórákat és ezáltal a pedagógusok jövedelmét.

Táblázat 14    
Általános iskolák és tanulóik megoszlása az iskolanagyság (működő évfolyamok száma és a tanulók száma) szerint, 1996/97

Iskolanagyság

I n t é z m é n y e k

T a n u l ók

A/ Működő évfolyamok száma

száma

százalék

száma

százalék

1

   33

  0,9

907

    0,1

2

 168

  4,5

10632

    1,1

3

 110

  2,9

3621

    0,4

4

 409

10,9

24509

    2,5

5

   32

  0,8

4226

    0,4

6

   27

  0,7

3229

    0,3

7

   39

  1,0

4509

    0,5

8

2947

78,3

914365

  94,7

Összesen

3765

100,0

965998

100,0

 

 

 

 

 

B/ Tanulók száma

 

 

 

 

-20

207

  5,5

    2861

    0,3

21-60

423