Halász Gábor
DECENTRALIZÁCIÓ ÉS INTÉZMÉNYI AUTONÓMIA A KÖZOKTATÁSBAN
A decentralizáció és az iskolai autonómia, tágabban a közoktatási rendszerek irányításának és szabályozásának a kérdései a hetvenes évek közepe óta növekvő figyelmet kapnak a neveléstudomány és az oktatásügy hazai és nemzetközi irodalmában. E tanulmány célja ennek a kérdéskörnek az áttekintése a gyakorlati oktatáspolitika-elemzés perspektívájából.[1]
Az állam és az oktatási rendszer közötti kapcsolatok meghatározott mintáit, a rendszerek centralizált vagy decentralizált jellegét egyes elemzések a modern közoktatási rendszerek egyik legfontosabb megkülönböztető jegyének tartják, amelynek a gyökerei kialakulásuk körülményeire vezethetők vissza, és amely ma is alapvetően meghatározza viselkedésüket. (Archer, 1982).
Az oktatási rendszerek és az iskolák ellenőrzésének, különösen az állam szerepének a kérdése iránti intenzív érdeklődés gyökerei a XVIII. századig vezethetők vissza, amikor a nemzetállamok kialakulása és megerősödése nyomán számos európai országban küzdelem bontakozott ki az egyház és az állam között az oktatás feletti ellenőrzés megszerzéséért, illetve megtartásáért (Archer, 1979; Fuller és Robinson, 1992, Green et als., 1999). A nemzeti keretek között megszerveződő modern állami közoktatási rendszerekben a XVIII. és XIX. század folyamán alakultak ki a rendszerszabályozás, a felelősség-megosztás és a kontroll ma is jellemző keretei. Számos jel utal azonban arra, hogy a XX. század utolsó évtizedeiben ezek a keretek elbizonytalanodtak, s az állam és a közoktatás közötti kapcsolatrendszer alapjait érintő változások kezdődtek el. Ennek egyik – ám korántsem egyetlen – megnyilvánulási formája a decentralizációs és intézményi autonómiát erősítő oktatáspolitikák megjelenése, és e kérdés előtérbe kerülése a közoktatással foglalkozó tudományos kutatásban.
Az oktatásügyi decentralizációval foglalkozó irodalom e folyamatot többféle, egy időben jelentkező és egymást erősítő okra vezeti vissza, amelyek általában hozzáköthetők a fejlett kapitalista országok társadalmában és gazdaságában a hatvanas évek vége óta zajló átfogó változásokhoz. Ezek az okok részben az oktatási rendszeren belül találhatók, részben azon kívül.
A bürokratikus irányítást és a túlzott centralizációt Coombs (1971) a hatvanas évek végén megjelent nagyhatású könyvében, “Az oktatás világválságá”-ban a válság egyik meghatározó okaként mutatja be. Baron (1981) szerint a nyugati társadalmakban a hetvenes években egyfajta legitimációs és kormányozhatósági és válság alakult ki, amely e társadalmakat a nagy rendszerek, így az oktatási rendszer kormányzásának (governance) az átalakítására kényszerítette. Pusey (1997) – Habermas gondolatait folytatva – egyebek mellett annak elemzését adja, hogy e válság hogyan hat a tantervi politikára, miképpen alakítja a tartalmi szabályozás és fejlesztés mechanizmusait, és hogyan hozza létre az “iskola alapú tanterv-fejlesztés” modelljét. A norvég Lauglo (1990) meghatározó jelentőséget tulajdonít a nemzeti hagyományoknak és a különböző politikai áramlatok (pl. demokratikus centralizmus, liberális demokrácia, népi mozgalmak stb.) hatásainak: a norvég példát bemutatva kiemeli a helyi közösségi demokráciát hangsúlyozó népies ideológia jelentőségét. A spanyolországi viszonyokat elemző Hanson (1989) a belpolitikai változások, a sokéves diktatúra nyomainak a felszámolását és a demokrácia kiépülését kísérő belpolitikai küzdelmek hatását mutatta ki.
Derouet (1991) elsősorban az egységes középiskolának a hetvenes években történt bevezetésére, illetve a tanuló népesség heterogenitásának ezt követő erősödésére vezeti vissza a francia közoktatási decentralizációs politikát, hangsúlyozva a bürokratikus szabályozás nyilvánvaló kudarcát, és ezzel párhuzamosan az egyéni elkötelezettségen alapuló feladat-meghatározás és a szerződés-elv felértékelődését. Ugyancsak a franciaországi folyamatokat elemezve Charlot (1999) három okot említ: (1) az iskolai kudarc elleni közdelemnek a sajátos helyi megoldásokat erősítő jellegét és az oktatási prioritás zónák létrehozását, (2) az oktatáson kívüli közigazgatási decentralizációt és (3) a várospolitikáknak az urbanizációs válságok nyomán történő megerősödését.
Van Haecht (1996; 1998) a közhatalmi szervezetek rossz hatékonyságát feltáró szervezetszociológiai következtetéseket és a modern menedzsment felől érkező kihívásokat hangsúlyozza és különösen a bürokratikus rendszereknek azt a problémáját emeli ki, hogy nem képesek reagálni a leszakadó csoportok speciális problémáira. Winkler (1991) négy olyan, az oktatási rendszertől független tényezőt emel ki, amelyek a decentralizációs politikákat meghatározhatják: (1) a közfinanszírozás rendszere, (2) a politikai kontextus, (3) a közigazgatási struktúra, (4) a történeti és kulturális kontextus. Az oktatási decentralizációs politikákat elemző Wise (1979) az oktatásra vonatkozó jogi szabályozás terjedelmének a növekedésével, és az iskolai élet ezzel összefüggő túlracionalizálásával hozza összefüggésbe a decentralizáció iránti igényt. Onestini (2000) az európai uniós oktatási programok és az iskolai autonómiának a tagállamokban való alakulása között mutat ki kapcsolatot.
A nyolcvanas évtized eleje óta végzett, az oktatás minőségének a problémáival foglalkozó számos OECD vizsgálat szinte kivétel nélkül a minőség-javítás egyik fontos eszközeként mutatta be az egyes iskolák felelősségének a növelését (OECD, 1995a; OECD, 1989a; OECD, 1989b; OECD, 1994a). Laderrière (1996) elsősorban az oktatási rendszer és a gazdasági rendszer közötti kapcsolatok átalakulására vezeti vissza az állam és az oktatási rendszer közötti kapcsolatrendszer változásait, és az élethosszig tartó tanulás perspektívájában a XIX. században kialakult viszonyok alapvető átrendeződését vetíti előre. Az a reflexió, amely az OECD keretein belül a jövő iskolájáról folyik, és amelynek középpontjában ugyancsak az élethosszig tartó tanulás áll, szintén az egyén, az oktatási rendszer és az állam közötti kapcsolatok radikális átrendeződését helyezi kilátásba (OECD, 1998a). Sokan, így például Green (1997) a közvetlen állami irányítás szerepének a csökkenését ahhoz az átfogó gazdasági és társadalmi átalakuláshoz kapcsolják, amelyet a poszt-indusztriális társadalom vagy a poszt-modern kor kialakulásaként szoktak leírni.
Mint láttuk, több szerző hangsúlyozza: az oktatásügyi decentralizáció elszakíthatatlan a modern közigazgatási és közfinanszírozási rendszerekben zajló változásoktól. Ebből a szempontból különösen fontos utalni arra, hogy a fejlett országokban általában erős és tudatos elkötelezettség figyelhető meg a döntési hatalom alsóbb szintekre delegálása, a választási lehetőségek bővítése, a dereguláció, a közvetett eszközöknek az állami irányításban való előtérbe helyezése, a verseny és a közfunkciók ún. “kiszerződése”, a rugalmas szervezeti formák alkalmazása, a társadalmi partnerekkel való szerepmegosztás és hasonló célok iránt (OECD, 1995b). A közigazgatási reformok döntően ezeket az elveket követik, ami – akár az oktatási szektoron belül ható tényezők ellenére is – meghatározó módon befolyásolja az oktatási rendszerek szabályozásának az alakulását.
Egy korábbi elemzésünkben (Halász, 1993a) a fejlett országokra jellemző decentralizációs politikákat a hetvenes évek közepén jelentkező többféle válság és egyéb folyamat együttes hatására vezettük vissza, így a következőkre: (1) költségvetési finanszírozási válság, (2) a versenyképesség romlása, (3) a munkaerőpiac válsága, (4) a társadalmi integráció nehézségei, (5) a korábbi oktatási reformstratégiák válsága, (6) az oktatásban való egyéni (fogyasztói) érdekeltség társadalmi méretű erősödése, (7) a nemzetköziesedés. Egy másik, az irodalom által említett okok számba vételére is törekvő elemzésben (Halász, 1997) a fentieken túl még az alábbiakat különböztettük meg : (1) a piaci erők szerepét felértékelő neo-liberális ideológia, (2) az intézményszintű megoldásokkal kapcsolatos pozitív gyakorlati tapasztalatok, (3) az oktatási rendszerek növekvő komplexitása, (4) az oktatási rendszer és más társadalmi alrendszerek összekapcsolásának növekvő jelentősége és nehézsége, (5) a nem hagyományos oktatási formák, ezen belül a modern kommunikációs és információs oktatási technikák terjedése.
Külön figyelmet érdemel az oktatás irányításának a volt szovjet-blokk országaiban zajló átalakulása. A decentralizáció ezek mindegyikében megjelent, és általában a politikai átalakuláshoz kapcsolódó sajátos belső okokra, illetve a nyugat-európai modellek gyors átvételére irányuló törekvésekre vezethető vissza (Halász, 1996a). Ebben a régióban a decentralizáció gyakran oly módon történt, hogy nem volt mögötte kidolgozott, hosszú távú stratégia (Halász, 1993b). A közép-kelet-európai régió egyes országaiban erősen eltérő nemzeti hatások érvényesültek és az irányítási reformok eltérő eredményeket is produkáltak: van olyan ország, ahol az oktatási rendszer szabályozását megváltoztatták ugyan, de ez nem decentralizációs reformot jelentett (Altrichter és Halász, 2000).
Az esetek jelentős részében nem maga a decentralizáció vagy az iskolai önállóság jelenik meg közvetlen célként, hanem olyan oktatásfejlesztési eszközöket alkalmaznak, amelyek feltételezik a decentralizált környezetet. Így például az ún. eredményes iskola mozgalom (effective school movement) által javasolt megoldások eleve önálló intézményeket feltételeznek (Scheerens, 1992), és ugyanez jellemző az iskolára alapozott tantervfejlesztés (school based curriculum development), az egyes iskoláknak előírt intézményi programkészítés (projet d’établissment), vagy az intézményi szerződések (institutional contract) alkalmazása esetében (Charlot, 1999).
Hasonló megközelítés jellemző az iskolai önértékelésre épülő értékelési rendszerek vagy minőségbiztosítási rendszerek alkalmazása esetén (European Commission, 1999). Helyi és intézményi önállóságra épülő megoldások alkalmazása megjelenik például (1) a tanári szakmai fejlesztés és továbbképzés területén, amikor az iskolák közötti horizontális kapcsolatok képzési célú felhasználását ajánlják (Sapsál, 1998), (2) a környezeti nevelésben, amikor a környezetükkel sajátos kapcsolatot építő ún. öko-iskolák létrehozását javasolják, vagy (3) a leszakadás és az iskolai kudarc elleni küzdelemben, amikor oktatásügyi prioritás-körzetek kialakításával próbálkoznak.
Az állam és a többi oktatásügyi szereplő közötti felelősség-megosztásnak az utóbbiak javára történő kisebb-nagyobb módosítása, mint már utaltunk rá, implicit módon jelen van az élethosszig tartó tanulásra vagy a munka és az oktatás közötti átmenetre vonatkozó javaslatokban (OECD, 2000a). Ezt feltételezik mindazok a megoldások, amely a társadalmi partnerek bevonására vagy az ún. NGO-k (nem kormányzati szervek) szerepének erősítésére vonatkoznak. A helyi és intézményi önállóságot feltételező megoldások alkalmazása szinte valamennyi mérvadó nemzetközi szervezet javaslataiban és ajánlásaiban megjelenik (World Bank, 1995; European Commission, 1997; Unesco, 1996).
Fontos hangsúlyozni: az oktatásügyi decentralizáció fogalmának értelmezése korántsem egységes. Ez alatt általában a döntési hatalom vagy felelősség alsóbb szintre történő delegálását szokták érteni, de mint látni fogjuk a témával foglalkozó irodalom e fogalomnak valójában jóval tágabb és összetettebb értelmezést ad. Az értelmezések egy része nem is mindig illeszthető abba a képbe, amely a hatalomnak a magasabb szintről alacsonyabb szintre vagy a központból a perifériára való delegálását ábrázolja. Valójában a rendszerszabályozás (system regulation), és a koordináció vagy kontroll átalakulásáról kell beszélnünk, melynek a decentralizáció csupán egyik formája, miközben ez maga is sokféle módon jelenhet meg.
Abban a legtöbb megközelítés megegyezik, hogy a decentralizáció nyomán a korábban egy ponthoz kapcsolt hatalom és felelősség több szereplő között oszlik meg, ugyanakkor ennek sokféle formája lehetséges, és a szó megszokott értelmében ezeknek csupán egy részét nevezhetjük decentralizációnak. Így például a felelősség megosztható vertikálisan (pl. a döntési hatalom alsóbb szintekre delegálásával) és horizontálisan (pl. amikor a döntési hatalom megmarad egy bizonyos szinten, de a korábbinál több szereplő között oszlik meg). Winkler (1991) az oktatásügyi decentralizáció négy alapvető típusát különbözteti meg: (1) a dekoncentráció, amikor a döntési hatalmat a kormány saját területi szerveihez helyezi át, (2) a delegálás, amikor a hatalmat a kormánytól független, de annak elszámolással tartozó autonóm szervezetekkel, például egyházakkal vagy szakképzési ügynökségekkel osztják meg, (3) a devolúció, amikor a felelősség adókivetési joggal és politikai önállósággal rendelkező helyi vagy területi kormányokhoz kerül és (4) a privatizáció, amikor magánszervezetek kezébe kerül a rendelkezési jog.
Green et al (1999) az európai oktatáspolitikákat elemezve a
felelősség átruházásának vagy megosztásának ötféle formáját azonosítják: (1) a
hatalomnak a társadalmi partnerekkel való megosztása, (2) a regionális szintű
politikai közösségekhez vagy állami hatóságokhoz történő delegálás, (3) a
helyi, községi szintre való delegálás, (4) az intézményi autonómia, és (5) a
piacosítás. Glenn (2000) továbbá azt
a különbséget is hangsúlyozza, ami decentralizáció és a szubszidiaritás között van: amíg az első az adott hierarchián belül
történik, addig az utóbbi esetében az “emberekről való gondoskodás felelőssége”
valóban a civil társadalomhoz kerül.
A decentralizáció kérdése sajátos
módon jelenik meg a dél-európai (latin-mediterrán) országokban, ahol e fogalom
helyett gyakran helyivé vagy területivé válásról (territorialisation), illetve regionalizálódásról beszélnek (Association A.N.A.L.I.S.E., 1999).
Elsősorban ezeknek az országoknak a tapasztalatait elemezve Charlot (1999) a decentralizáció három
különböző formáját különbözteti meg: (1) a területi közelségen (2) a nyelvi
vagy kulturális különbözőségen és (3) a társadalmi-gazdasági felzárkóztatási
törekvéseken alapulót. Az első az, amit hagyományosan valóban decentralizációnak
tekinthetünk. A második esetében az is előfordulhat (erre példa Belgium), hogy
részben ugyanazon a területen élő nyelvi közösségekhez delegálják az oktatásért
való felelősséget, és nem feltétlenül kerül sor a központból a perifériára
történő delegálásra. A harmadik esetben nem is annyira decentralizációról, mint
inkább egy, a helyi specialitásokra épülő oktatáspolitikai eszköz
alkalmazásáról van szó (példa erre az oktatási prioritás zónák kijelölése és
ezekben az egységesen alkalmazott eljárásoktól eltérőek támogatása).
Ami a decentralizációnak a társadalmi partnerek bevonására épülő – korábban említett – formáját illeti, valamennyi fejlett országra jellemező konzultatív és érdekegyeztető testületek létrehozása, ami megbontja a korábbi kétoldalú (kormány/pedagógusok) struktúrát. A társadalmi partnerség gondolata különösen az Európai Unió területén, és különösen a szakmai képzés területén játszik növekvő szerepet az oktatásban (Eurydice, 1996; Szabó, 2000). A regionális politikai vagy kulturális közösségek hatalommal való felruházása jellemző például újabban Spanyolországban és Belgiumban, régebben pedig a német nyelvterület föderális vagy kantonális struktúráiban. A regionális szintű állami hatóságokhoz történő jelentősebb hatalomdelegálás jellemző valamennyi dél-európai országban és Franciaországban (ez utóbbiban e szinten növekvő súlya van a politikai közösségeknek is). A helyi vagy községi szint hatalommal való felruházása hagyományosan jellemző az észak-nyugat európai országokra. A nyolcvanas években ilyen irányú radikális reform történt például Svédországban, és hasonló irányú változás jellemezte az elmúlt két évtized magyarországi fejlődését is.
A decentralizációnak egyik
sajátos formája az intézményi autonómia
növelése. Ez a forma az oktatásügyi irodalomban érthető módon különösen erős
figyelmet kap, mivel ez nem feltétlen külső politikai-igazgatási hatásokhoz
kötődik, és ennek gyakran jelentősebb pedagógiai tartalma is van (igaz, ilyen
tartalom a helyi közösségi iskola – community school
gondolata mögött is található). Az iskolai autonómia fontosságának a
hangsúlyozása hagyományosan jellemző a reformpedagógiákra. Újabban – amint erre
már utaltunk – az intézményi önállóság gondolata erősen hozzákapcsolódott a
minőség, eredményesség és hatékonyság (quality management, school effectiveness). illetve a változás, alkalmazkodás,
dinamizálás és fejlesztés (school improvement, school based
development) céljaihoz és eszközeihez. Ez a megközelítés – amelyre
erősen hatottak az üzleti világra jellemző szervezeti megközelítések (Scherens, 1992, Wieringen, 1992) –
először az angolszász országokban jelentkezett, majd a kilencvenes évekre
Európa szerte elfogadottá vált, amit jól mutat az intézményi szintű projekt vagy fejlesztési terv (projet d’établissement) készítésének
korábban már említett, sokfelé terjedő előírása.
Az intézményi autonómia melletti európai szintű elköteleződést jelzi az is, hogy EU oktatási programjai eleve önálló intézményeket feltételeznek (Onestini, 2000), továbbá az iskolai önértékelés mint a minőség biztosításának egyik legfontosabb eszköze melletti uniós elköteleződés is (European Commission, 2000). Az iskolai autonómia megközelítés újabban erős figyelmet kap német nyelvterületen is, ahol a helyi közösségi kontrollt hagyományosan általában kevésbé fogadják el (Döbert és Geissler, 1997, Altrichter, 1999). E tekintetben külön figyelmet érdemel a magyarországi fejlődés, amelynek a nyolcvanas évektől kezdve fontos jellemzője az intézményi önállóság jogi garanciáinak megteremtése (Szüdi, 1998). Érdemes továbbá megjegyezni, hogy az intézményi autonómia megközelítésnek is van politikai dimenziója, ami az önigazgató társadalom baloldali elképzeléséhez kapcsolódik.
Az intézményi autonómia megközelítésen belül többféle irányzat figyelhető meg, aszerint, hogy az önállósággal járó jogokat végül is kinek biztosítják. Van, amikor e jogok a menedzsment kezébe kerülnek, van, amikor a helyi közösséget és a társadalmi partnereket és az egyéb érdekelteket (stakeholders) reprezentáló intézményi testületek kezébe és van, amikor a kliensek, az intézményhasználók (users) vagy a “fogyasztók” kerülnek domináns szerepbe. Ez utóbbi már a decentralizáció piaci modellje felé vezet.
Az oktatás feletti ellenőrzési hatalomnak a “fogyasztókhoz” való delegálása, azaz a piacosítás külön figyelmet érdemel. Az oktatás differenciálásával, adaptivitásával és hatékonyságával kapcsolatos új igények számos országban olyan politikákhoz vezettek, amelyek piaci mechanizmusokat vezettek be az oktatási rendszerek szabályozásába. Többek között Green (1997) hívja fel a figyelmet arra, hogy bizonyos szervezeti reformok – pl. az intézményi autonómia megteremtése – esetén e célok a közszolgáltatási logika mellett is érvényesíthetők. Laderrière (1989) szerint a fejlett országok nem abban különböznek egymástól, hogy akarnak-e, és még csak abban sem nagyon, hogy mennyire akarnak decentralizálni vagy deregulálni, hanem abban hogy a közszolgáltatási vagy a piaci paradigmát kívánják-e követni. Az oktatás minőségének a jobbítására, ami minden országban az egyik legfontosabb cél, mindenütt eszközként használják az intézményi szintű felelősség erősítését. Amíg azonban az előbbi csoportban hosszú ideig fenn kívánják tartani az oktatás közszolgáltatás jellegét, és az intézményeknek mint közintézményeknek kívánnak nagyobb önállóságot adni, az utóbbi csoportban nem riadnak vissza az intézmények privatizációjától és piaci ellenőrzés alá helyezésétől.
E két paradigma megkülönböztetésének az elmulasztása nagymértékben megnehezítheti a modern oktatási rendszerekben zajló szabályozási változások megértését. Így például a nyolcvanas évek közepén elindult angol szabályozási reformot sokat centralizációnak észlelték, holott valójában elsősorban piacosító reformról volt szó, amelyben a korábbi helyi autonómiák megtörése nem annyira a központ hatalmának a növelését, mint inkább a piaci folyamatok gátjainak a felszámolását jelentette. Ugyanígy a tanári szakma autonómiájának a korlátozása sem elsősorban a felsőbb hatóságok, hanem a “fogyasztók” javára történt. Angliában ez a folyamat odáig ment, hogy lehetővé tették az önkormányzati iskoláknak azt, hogy piaci módon viselkedő önálló intézménnyé váljanak, sőt az állami kontroll legfontosabb intézményét, a felügyeletet is lényegében privatizálták[2].
A privatizációnak és a piaci regulációnak feltétele az, hogy nemzeti szinten meghatározzák a verseny kereteit és a szolgáltatások standardjait. Ez is a tradicionális autonómiák korlátozását jelentheti, ami sokak számára centralizációként jelenik meg. A fogyasztói ellenőrzés, a fogyasztónak biztosított választási szabadság (free choice) és általában a piaci kontrollmechanizmusok erősítésére való törekvés az USA-ban és más angolszász országokban vált különösen erőssé a nyolcvanas és kilencvenes években, de ez az orientáció megjelent több olyan európai országban is, ahol korábban megkérdőjelezhetetlennek tűnt a közszolgálati elv (Miron, 1993). Ezt a vállalati menedzsmentből vett fogalmaknak (verseny, üzleti terv, termék, szolgáltatás, fogyasztók, marketing stb.) az oktatás világába való behatolása is kísérte, ami növekvő befolyást gyakorolt a tanításról és az iskolákról folytatott diskurzusra is.
A pedagógián belül a tanítás és tanulás elmélete és gyakorlata alkotják azokat a területeket, amelyekre az oktatásügyi decentralizáció a legerősebb hatást gyakorolja. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy e terület maga is szükségképpen megfogalmaz olyan következtetéseket, amelyeknek átfogó rendszerszabályozási implikációi vannak, és amelyek a decentralizációt vagy centralizációt támogató következtetésekhez vezetnek. A nyolcvanas-kilencvenes évek tantervelméleti és tanterv-politikai irodalma rendkívül gazdag a decentralizáció és az önálló intézményi szintű tervezés melletti érvekben (OECD, 1994b; OECD, 1998c; Vass, 2000).
Érdemes kiemelni, hogy a tanulás és tanítás elméletével összefüggő rendszerszabályozási következtetések levonása Magyarországon különösen gazdag irodalomra támaszkodhat. Báthory (1992) az iskolák és a tanulók közötti különbségek tényéből kiindulva és e különbségek oktatásügyi kezelhetőségét elemezve, továbbá a tantárgyak közötti kapcsolatok megteremtésének az igényével összefüggésben hangsúlyozza az intézményi szint jelentőségét és fogalmazza meg a tartalmi szabályozás ebből fakadó modelljét. Ballér (1996) a tantervelméleti paradigmák történeti alakulását elemezve egy hosszú hazai fejlődési folyamat utolsó állomásaként mutatja be az ún. kétpólusú (központi és helyi) tartalmi szabályozás modelljének a kialakulását. Sáska (1988) a tananyag-szabályozás kétféle, tantervi vagy vizsgák által történő logikáját hasonlítja össze, más szóval az inkább a centralizált rendszerekre jellemző bemeneti és az inkább a decentralizáltakat jellemző kimeneti szabályozás hatásait elemzi.
Érdemes utalni arra is, hogy az oktatásügyi decentralizáció nem független az iskolaszerkezet kérdésétől: ennek eltérő formája vagy mértéke alakulhat ki az oktatási rendszer egyes alrendszereiben is (Riddel, 1997; Halász, 1996b). A helyi és a központi irányítási szervek hatáskörét általában nem egyformán határozzák meg az egyes oktatási szintekkel kapcsolatban. Jellegzetes például, hogy az alsó fokú oktatásban a helyi közösségek nagyobb beleszólási jogot kapnak, mint a középfokú oktatásban. Ezzel részben ellentétes az, amikor a középfokú oktatás intézményei nagyobb mértékű autonómiát élveznek, mint az alapfokú oktatásé. Eltérő lehet a külső társadalmi partnerek beleszólási lehetősége az általános és a szakmai képzésben: az utóbbiban inkább jellemző a külső partnerek (pl. gazdasági szervezetek) bevonása.
Fontos hangsúlyozni, hogy a különböző fogalmi magyarázatok mögött meghatározott filozófiai premisszák, értékválasztások vagy átfogó társadalomértelmezési problémák is meghúzódnak. E tanulmány a decentralizáció és az iskolai autonómia problémakörét a gyakorlati oktatáspolitika szempontjából elemzi, így nem feladata ennek az elméleti rétegnek a feltárása. A problémakör adekvát kezelése azonban megkívánja, hogy legalább röviden utaljunk erre is.
A probléma
legáltalánosabb formában általában az autonómia fogalmával kapcsolatban
fogalmazódik meg. Berka (2000)
elemzése szerint az autonómia mint jellegzetes társadalmi probléma először középkori
feudális társadalomban jelent meg. E társadalom a különböző nemzetségek,
népcsoportok, feudális uradalmak, vallási és helyi közösségek (városok),
továbbá mesterségbeli csoportok (céhek) egymást ellensúlyozó, általában az
uralkodói hatalom által garantált autonómiáira épült. Ezen belül jelent meg az
egyetemeknek, mint a tanulásra és tanításra szerveződő közösségeknek az
autonómiája. Ezt az autonómia-felfogást az ipari társadalom kialakulásával
részben egy másik váltotta fel. A közösségek autonómiáját hangsúlyozó középkori
megközelítés helyébe az egyének és a gazdasági közösségek (társaságok) szerződéskötési
autonómiáját hangsúlyozó új megközelítés lépett.
A különböző autonómia-értelmezések – és persze autonómia-követelések – azonban a későbbiekben is egymás mellett éltek. Ennek megfelelően az európai viszonyokat elemezve Reguzzoni (idézi Van Haecht, 1996) az oktatás területén az autonómia három típusát különbözteti meg. Az első esetében választott, politikai autonómiával rendelkező helyi közhatalmi szervek gyakorolják az ellenőrzést az iskolák felett (pl. önkormányzati iskolák). A második esetben vallási vagy egyéb közösségek működtetnek az államtól független iskolákat (pl. egyházi iskolák). A harmadik esetben az iskolák saját irányító testülettel rendelkeznek, amelyekben a szülők, a helyi közösségek, a gazdasági élet és más területek képviselői kaphatnak helyet, és az állam ezekkel osztja meg az iskola feletti ellenőrzés jogát. Ezek mellett jelenik meg az oktatást igénybe vevő, a gyermekeik nevelése felett rendelkezni kívánó egyének autonómiája.
Az autonómiával kapcsolatos vitákban értelemszerűen mindig felvetődik az a kérdés, hogy kinek és kivel szembeni autonómiájáról van szó: ha ez nincsen specifikálva, az erről folyó diskurzus értelmezhetetlen marad. Berka különösen jogi kontextus esetén hangsúlyozza e kérdés explicit formában való megfogalmazásának jelentőségét. A közoktatási rendszerben e vonatkozásban a következő három szereplő relációját emeli ki: (1) az állam vagy a kormányok, (2) az intézmények, (3) az egyes tanárok (lásd 1. Táblázat).
1. Táblázat
Az
autonómia-reláció szintjei és szereplői a közoktatási rendszerekben
Kinek az autonómiája |
Kivel szembeni autonómia |
Az a szint, ahol a probléma megjelenik |
Oktatási rendszer, pedagógia |
Politika, kormányzat, uralkodó ideológia, társadalom |
Rendszer |
Iskola mint szervezet, intézmény |
Felettes hatóságok, tulajdonos, helyi közösség |
Intézmény |
A hivatás gyakorlói, a szakma, az egyes pedagógusok |
Bürokratikus kontrollt gyakorló felettesek |
Egyén |
Fontos hangsúlyozni, hogy az egyes autonómiák szükségképpen gyöngítik is egymást. Így magának az oktatási rendszernek az autonómiája együtt járhat a rendszeren belüli intézményi vagy egyéni szintű autonómia erős korlátozásával. Az intézmények autonómiája általában együtt jár az egyének autonómiájának a csökkenésével, vagy fordítva: az egyéni autonómiának éppen az intézményi autonómia korlátozása lehet az egyik garanciája.
Decentralizáció és autonómia kérdéséről folyó vitában Charlot (1999) szerint háromféle alapkérdés merülhet fel. Az első a legitimitás kérdése, vagyis az, hogy milyen módon legitimálják az oktatásért való felelősségnek az államhoz vagy más szereplőkhöz való helyezését. A második az eredményességé, vagyis az, hogy az oktatás megszervezésének mely módja eredményesebb vagy kevésbé az. Végül a harmadik az egyenlőtlenségeké, vagyis az, hogy a felelősség megosztása miképpen erősíti-e vagy gyengíti az oktatás egységét és az esélyek egyenlőségét.
Mindezek mögött azonban egyéb alapvető filozófiai kérdések is meghúzódnak. Így például az, hogy kié a gyermekek nevelésének vagy – még tovább menve – a felettük való rendelkezésnek a joga, amit több társadalmi szereplő is (mindenekelőtt a szülők vagy a tágabb család, a nemzeti vagy kulturális közösség) magának követelhet. Ugyanilyen kérdések az iskolával mint intézménnyel kapcsolatban is felvethetők (Kozma, 1990).
Amint arra korábban utaltunk, általánosabb értelmezési keretben a decentralizáció helyett célszerűbb a hatalomgyakorlás, a rendszerszabályozás, a rendszer-koordináció vagy a kontroll változásairól beszélni. A témával foglalkozó szerzők általában Max Webernek az uralom különböző formáiról alkotott klasszikus tipológiáját fejlesztik tovább. E tipológiában a tradicionális, a karizmatikus és a bürokratikus uralom áll egymással szemben (Weber, 1987). Ezek a fogalmak az oktatás és az iskola világában is jól értelmezhetők.
Clark a felsőoktatási rendszerek fejlődését és működését elemző alapvető munkájában (1983) a koordináció különböző formáiról beszél, ami alatt lényegében ugyanazt érti, mint amit itt a rendszerszabályozás fogalmával jelölünk. A felsőoktatási rendszerek koordinálásának három pólusát különbözteti meg, melyek (1) az állami bürokrácia, (2) a piac, és (3) az akadémiai oligarchia. E három pólus által alkotott térbe elhelyezhetők az egyes országok felsőoktatási rendszerei. Ennek alapján a rendszer-koordináció négy típusát is megkülönbözteti: (1) a bürokratikus, (2) a politikai, (3) a szakmai és (4) a piaci. Setényi (1992) ugyancsak a felsőoktatást elemezve különböző rendszerintegrációs oktatási politikákat különböztet meg, így a tervezésen alapulót, a participációsat és a tényleges vagy szimulált privatizáción alapulót.
Weiss az oktatásügyi kontroll elméleti problémáit áttekintő átfogó cikkében (1988) a Clark féle típusokat egy ötödikkel, az értékek vagy ideálok által vezérelt formával egészíti ki. Ez egyes típusok elemzésénél kitér ezek (1) forrásaira, (2) azokra az aktorokra, amelykehez az adott típus kapcsolható, továbbá (3) mindegyik jellegzetes előnyeire és hátrányaira. Ennek az elemzésnek értelmében akár egy nagyon decentralizált rendszer is lehet erősen szabályozott és egységes standardokat követő, például a piaci vagy az értékvezérelt kontroll eredményeképpen.
Leithwood és Menzies (1998) kifejezetten az iskola autonómia szempontjából elemzi a kontroll különböző formáit. Az iskolákhoz telepített menedzsment felelősség (school based management) különböző formáit elemezve háromféle típust különböztetnek meg: a kontroll igazgatási (az igazgatóhoz rendelt), szakmai (a tanárokhoz rendelt) és közösségi (a szülőkhöz vagy a helyi közösség tagjaihoz rendelt) formáit. Ez az elemzés arra hívja fel a figyelmet, hogy a kontroll természetét és az egyes aktorok által észlelt erősségét tekintve még azok között az oktatási rendszerek között is nagy eltérések lehetnek, amelyek egyébként megegyezek abban, hogy az iskoláknak autonómiát biztosítanak.
A közoktatási rendszerek szabályozását elemezve egy korábbi munkában (Halász, 1993c) a szabályozás formái mellett a szabályozás négy jellegzetes eszközét (diszkrét döntések, jog, szakmai önkontroll és finanszírozási érdekeltség) és lehetséges tárgyait (hatalmi-szervezeti viszonyok, a tanítás és a szocializáció tartalma, az erőforrások elosztása és a rendszeren belüli tanulói továbbhaladás) különböztettük meg.
A decentralizációt gyakran az állam hatalmának és szerepének a csökkenésével azonosítják. Valójában, amint azt többen hangsúlyozzák (Winkler, 1991; McDonnel és Elmore, 1987; OECD, 1995c, Halász 1993a, Halász 1997; Green, 1997), ez a változás nem feltétlen gyengíti, hanem átalakítja, sok szempontból bonyolultabbá teszi, és – bármennyire paradoxonnak tűnik – nem egyszer erősíti az állam szerepét. Ez az átalakulás elsősorban az állami politika megvalósítását szolgáló szabályozási eszközök (policy instruments vagy policy tools) készletének a megváltozását, azaz gazdagodását és összetettebbé válását jelenti. A decentralizáció mindig tanulási folyamattal is együtt jár: az egyes aktorok, beleértve ebbe az államot vagy a központi kormányt, fokozatosan megtanulják, milyen módon érvényesíthetik érdekeiket a döntési hatalom újraosztását követően és fokozatosan szert tesznek azokra az eszközökre, amelyek ezt lehetővé teszik. Az oktatási rendszerek szabályozási problémáival foglalkozó irodalom egyik legértékesebb eredménye éppen ennek az eszközrendszernek a bemutatása és elemzése.
McDonnel és Elmore (1987) például négyféle eszközt különböztetnek meg: (1) jogalkotás, (2) ösztönzés, (3) kompetenciaépítés és (4) szervezeti változtatás. Winkler a decentralizált oktatási rendszerekben alkalmazott állami irányítási eszközöknek ötféle típusát említi: (1) információ és képzés, (2) pénzügyi incentívák, (3) újraelosztás, (4) szabályozás és felelősség-meghatározás, (5) közvetlen hatókörbe vonás. Bardach (1996) a politikaelemzőknek készített kézikönyvében tíz olyan cselekvési formát sorol fel, amelyeket az állam a céljai elérése érdekében alkalmazhat. Egy elemzésben (Halász, 2000) tizenegy olyan eszközt mutattunk be, amelyeket a decentralizált magyar közoktatási rendszerben a települések közötti együttműködés erősítésére alkalmaznak.
A decentralizáció – legyen szó annak bármely formájáról –, ebben az értelemben nem az állami kontroll csökkenését, hanem formájának az átalakulását jelenti, ami adott esetben akár intenzívebbé válást is jelenthet. A kialakuló közvetett kontrollmechanizmusok ugyanis komplex rendszerekben nemcsak hatékonyabbak lehetnek, mint a közvetlen ellenőrzés, hanem akár a kontroll erősödését is jelenthetik. Ez is oka annak, hogy a tanárok, a tanári szakszervezetek gyakran nemcsak ambivalens álláspontot képviselnek a decentralizáció és az iskolai autonómia kérdésében, hanem egyenesen el is utasítják ezt. Ebben szerepe lehet annak is, hogy – amint arra korábban már utaltunk – ha nő az oktatási rendszer egy-egy szereplőjének (pl. az intézményeknek) az autonómiája, akkor az más szereplők (pl. az intézményekben dolgozó tanárok) autonómiájának a csökkenésével járhat. Broadfoot (1985) a tanári szakmaiság angol és francia megközelítését összehasonlítva mutatja be, hogy a centralizált francia rendszerben az egyes tanár valójában kevésbé érzi magát ellenőrzöttnek, mint a decentralizált angol rendszerben, ahol erősebb a helyi közösségi kontroll. Glenn (2000) beszámol olyan spanyolországi jogi vitákról, ahol az alkotmánybíróságnak kellett meghatároznia azt, hogy az iskola milyen mértékben kényszerítheti a tanárait arra, hogy a saját filozófiájához, szervezeti identitásához való alkalmazkodást elvárja tőlük.[3]
A közkeletű hiedelemmel szemben tehát a decentralizáció nem feltétlenül jelenti az oktatás feletti politikai ellenőrzés csökkenését, sőt annak növekedésével is járhat. Az európai oktatásirányítási rendszerek tipológiáját felvázoló Van Haecht (1994) a központi-helyi kontroll dimenziójától függetlennek tekinti a politikai-szakmai kontroll dimenzióját és e két dimenzió mentén az oktatásirányítási rendszerek négy alapvető típusát különbözteti meg. Eszerint a centralizált és decentralizált rendszerek egyaránt működhetnek politikai vagy szakmai ellenőrzés alatt.
A rendszer feletti ellenőrzés szempontjából ugyancsak négyféle típust különböztet meg Sander (1989), aki a külső-belső ellenőrzés dimenzióját a tartalmi-eszközjellegű dimenzióval állítja szembe. Ezek a típusok – melyek elvileg centralizált és decentralizált rendszerekben egyaránt megjelenhetnek –, eltérő mértékben alkalmasak az egyes alapvető oktatásügyi célok szolgálatára. Így – az említett szerző szerint – a belső tartalmi ellenőrzés a kulturális relevanciának, a belső eszközjellegű a pedagógiai hatékonyságnak, a külső tartalmi a politikai megfelelésnek és a külső eszközjellegű pedig a közgazdasági hatékonyságnak kedvez. Mindezek arra hívják fel a figyelmet, hogy az oktatás feletti kontroll problematikája jóval tágabb, mint a decentralizációé, s hogy az utóbbi elemzésénél a kontroll e tágabb problémakörére is oda kell figyelni.
Az oktatási rendszereken belüli döntési mechanizmusok összehasonlító elemzése során újabban határozott különbséget tesznek a döntés vagy szabályozás (1) szintjei, (2) az általa érintett terület vagy funkció és (3) annak módja szerint. Az OECD ún. indikátor (INES) programjában a kilencvenes évek elejétől alkalmazott értelmezési keret is e három dimenzióban való elemzést tesz lehetővé (lásd 2. Táblázat). E keret magalkotása nemcsak a közoktatási irányítási problematika elméleti megragadásában jelent komoly előrelépést, hanem ennek alapján olyan empirikus módszerekkel végzett összehasonlító vizsgálatok is folyhatnak (és folynak is), amelyek lehetővé teszik a különböző oktatási rendszerek mérhető mutatókon alapuló összehasonlítását ezen az egyébként rendkívül nehezen kvantifikálható területen (OECD, 1995c; OECD, 1998b).
2. Táblázat
Az közoktatási döntések szintjei, területei és módjai
Szint |
Terület vagy funkció |
Mód |
1. Iskola 2. Helyi hatóságok 3. Köztes irányítási szint 4. Központi kormány |
1. A tanítás megszervezése 2. Személyzet 3. Tervezés és struktúrák 4. Források |
1. Teljes döntési önállóság 2. Döntés másokkal való konzultációval 3. Döntés a felsőbb hatóságok által rögzített keretek között |
Forrás: Education
at a Glance, 1998
A szinteket az említett OECD vizsgálatban alkalmazottnál finomabb bontásban is lehetséges elemezni. Az standard európai területi statisztikai osztályozási rendszer, az ún. NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) például öt szintet különböztet meg: (I.) országos, (II.) magasabb területi vagy regionális, (III.) területi vagy megyei, (IV.) kistérségi vagy járási és (V.) községi vagy helyi. Ezekhez elvileg hatodikként lehet hozzákapcsolni az intézményi szintet, sőt pedagógiai elemzésben a tanulói szint is megkülönböztethető.
A döntéshozatal területeit vagy az érintett rendszerfunkciókat is lehet tovább differenciálni vagy másképp meghatározni. Ez az a téma, amivel kapcsolatban a legtöbb vita figyelhető meg, hiszen ebben jelennek meg a leginkább az oktatási rendszerről alkotott eltérő elképzelések (pl. a tantárgyak óraszámának a meghatározása tekinthető a tanítás-szervezési, tervezési és struktúra-meghatározási kérdésnek is; a tanári bérek meghatározása tekinthető is tekinthető mind személyzeti, mind forrás-kérdésnek). Egy, a Világbank által szervezett közép-kelet európai összehasonlító vizsgálatban pl. a következő területeket különböztették meg: (1) a tanárok és általában a személyzeti politika, (2) az oktatás tartalma, (3) az oktatás infrastruktúrája, (4) beiskolázás és tanulói továbbhaladás, (5) a minőség biztosítása, (6) finanszírozás és gazdálkodás. E kutatásban ezeket funkcióként definiálták, és ezekkel kapcsolatban elemezték a döntési felelősség megosztását (Balázs et al., 2000). Egy másik, ugyancsak a Világbank számára készült tanulmány hat funkciót különböztet meg és ezek működését mutatja be centralizált, vegyes és decentralizált rendszerekben (Winkler, 1991).
A döntésgyakorlás módjának a meghatározása is eltérhet attól, ahogy az OECD vizsgálatban történt. Egy, a közép-európai országokra irányuló összehasonlító elemzés (Altrichter és Halász, 2000) például három módot különböztetett meg: (1) döntési jog vagy felelősség, (1) szabályozási jog vagy felelősség és (3) konzultációs jog vagy kötelezettség, továbbá ezeket erősségük szerint is osztályozta. Ez az elemzés a funkciók vagy területek vonatkozásában is nagyobb mértékű distinkciókkal élt (a magyar oktatási rendszer ennek megfelelő leírását mutatja be a 3. táblázat).
3. táblázat
Különböző irányítási szintek (szereplők) egyes oktatásügyi funkciókkal
kapcsolatos szerepei Magyarországon, 1998
SZINTEK/SZEREPLŐK ---------- FUNKCIÓK |
központi kormányzati szervek |
területi irányító szervek |
helyi (települési) hatóságok |
intézményi szint |
tanárok, szakmai csoportok |
szülők, helyi közösség |
|
|
célok, profil meghatározása |
Sz + |
Sz+ |
D ++, Ko |
D ++ |
D++ |
Ko+ |
|
|
Finanszírozás és források |
Sz++, D + D++* |
D + |
D++, Ko |
D ++, Ko |
|
Ko+ |
|
|
Személyzet |
Sz ++ |
- |
D ++, Ko |
D ++ |
|
|
|
|
Tartalom |
Sz ++, Ko D++ ** |
- |
D ++,Ko |
D ++, Ko |
D++ |
Ko+ |
|
|
épület, infrastruktúra, felszerelés |
Sz + |
Sz +, D + |
D ++ |
D + |
|
|
|
|
belső szervezet |
Sz + |
- |
D ++, Ko |
D ++ |
D++ |
Ko+ |
|
|
minőségbiztosítás és fejlesztés |
Sz ++ D++*** |
Sz + |
D +,Ko |
D ++ |
D++ |
|
|
|
tanulók felvétele, továbbhaladása |
Sz + |
Sz +, D + |
Sz, D ++ |
D ++ |
D++ |
|
|
|
értékelés és bizonyítványok |
Sz ++ |
- |
- |
D ++ |
D++ |
|
|
|
Sz = szabályozás D = döntés Ko = konzultáció |
+ van szerepe ++ erős szerepe van |
|||||||
* céltámogatásokról
** tankönyvlistáról
*** szakértői listáról,
nagyobb vizsgálatokról
Az irányítási vagy szabályozási funkciók más logikában is megkülönböztethetők. Így például megkülönböztethető (1) a politikai-érdekegyeztető, (2) a végrehajtó-hatósági és (3) a szakmai funkció, és ennek alapján is elemezhetők a közoktatás-irányítás szintjei, szereplői és a közöttük lévő viszonyok (Halász és Lannert, 1998).
A korábban említett, a Világbank által szervezett kutatás a közoktatási felelősség-megosztás kérdését megint más módon közelítette meg. Mivel nem egyszerűen a rendszer leírására törekedett, hanem az elemzést konkrét oktatáspolitikai problémák megoldására is használni kívánta, az egyes szintekkel és funkciókkal vagy területekkel kapcsolatban nem csak a döntéshozatal vagy a szabályozás módját kereste, hanem a lehetséges problémaforrásokat is. Ezért a döntési felelősség helyének vagy allokálásának a kérdése mellett felvetett két másik kérdést: (a) vajon rendelkezésre állnak-e a felelősség gyakorlásához szükséges eszközök (források, információ, kompetencia), illetve (b) megvan-e a felelősség gyakorlásához szükséges motiváció (érdekeltség, incentívák, ellenőrzés, szankciók). Ez az elemzés abból indult ki, hogy meghatározott, a szabályozási rendszerrel összefüggésbe hozható oktatásügyi problémákat (pl. a tanulási eredmények romlása vagy túl nagy egyenlőtlenségek) három módon lehet megoldani: (a) a döntési felelősség újra-allokálásával, (b) a meglévő döntési jogok érintetlenül hagyása mellett a döntéshozók rendelkezésére álló eszközök javításával, (c) a meglévő jogok és eszközök érintetlenül hagyása mellett a döntéshozók érdekeltségének az alakításával (Balázs et al, 2000). Ez az elemzés tehát mindenekelőtt arra hívta fel a figyelmet, hogy a szabályozási rendszerrel összefüggő oktatásügyi problémák megoldása általában nem a döntési hatalom újraosztását, hanem másféle beavatkozásokat (pl. kompetenciafejlesztést) kíván.
A centralizáció vagy decentralizáció általában nemcsak az oktatási rendszeren belüli hatalmi viszonyok átalakulását jelenti, hanem egyúttal az oktatási rendszer és más társadalmi alrendszerek közötti kapcsolatok átalakulásával is jár. A decentralizáció kedvezhet azoknak az integrációs folyamatoknak, amelyek az oktatási rendszert közelebb viszik például a foglalkoztatás vagy a szociális gondoskodás rendszereihez, és kedvezhet a közigazgatás és az oktatásigazgatás integrációjának is. Az oktatási és közigazgatási rendszerek közötti integráció ugyanakkor nem szükségképpen jár együtt a decentralizációval: az integráció, ha ritkán is, de centralizált rendszerekre is jellemző lehet (Halász, 1996b).
Az oktatási decentralizáció és tágabban a rendszerszabályozás problémáját elemezve általában a nemzeti (országos) és a nemzeti alatti (szubnacionális) szintek közötti kapcsolatról beszélünk. Ebben az összefüggésben azonban nem kerülhető meg a nemzeti és a nemzetfeletti (szupranacionális) szintek kapcsolatának a problémája sem. A globalizálódás és a nemzetközi integráció, a nemzetközi szervezetek szerepének és az országok kölcsönös függésének az erősödése, továbbá az oktatási javak világméretű piacának a kialakulása az oktatás területén is elkerülhetetlenül a nemzet feletti szint jelentőségének a növekedésével jár (Green, 1997; Spring, 1998).
A nemzetek feletti szint szerepét tekintve különösen az együttműködésnek olyan erős formái érdemelnek figyelmet, mint amilyen az európai integráció. Noha az Európai Unióról szóló szerződés tételesen tiltja azt, hogy az Unió a tagállamok oktatási rendszereinek harmonizálására törekedjék, a valóságos folyamatok elemzése mégis azt mutatja, hogy a közösségi hatások egyre erősebben befolyásolják a nemzeti rendszerek fejlődését. Az Európai Unión belüli együttműködés az ún. szubszidiaritás elvére épül, amelynek értelmében a közösségi szervek csak abban az esetben cselekszenek az oktatás területén, ha azt, amit tesznek a nemzeti kormányok nem vagy csak rosszabb eredményességgel tudnák megtenni, és e cselekvés mértéke nem haladhatja meg az indokolt szintet (Lenaerts, 1994).
A közösségi intézmények cselekvése nyomán az uniós hatás az oktatás területén is egyre jelentősebb válik. Ebben elsősorban nem – az egyébként elhanyagolható mértékű – közösségi jogalkotás játszik szerepet, hanem (1) a más területekre (pl. foglalkoztatás) vonatkozó szabályok oktatásügyi hatása, (2) az Európai Bíróság ítéletei, (3) a közösségi oktatási programok, és (4) egyre inkább a közösségi fejlesztési alapok (Frazier, 1995; Field, 1998).
A közös foglalkoztatáspolitika egy sor ponton (pl. meghatározott képzési programok támogatásával) direkt módon befolyásolja a nemzeti oktatási rendszerek fejlesztését. A közösségi oktatási programok (Socrates, Leonardo) többek között azt is lehetővé teszik, hogy a tagországok intézményei közvetlenül a nemzetek feletti Európai Bizottsággal kössenek szerződéseket közösségi szinten meghatározott célok megvalósítására, és ehhez Brüsszeltől kapjanak pénzügyi támogatást. A közösségi fejlesztési alapok (strukturális alapok) több országban olyan oktatási reformok megvalósítását tették lehetővé, amelyek céljait az érintett országok és az Európai Bizottság közötti egyeztetés keretei között határozták meg. Figyelmet érdemel az is, hogy maga az Európai Bizottság kifejezetten elkötelezett a szubnacionális szintű szereplők, így a régiók, a társadalmi partnerek és az intézmények szerepének a növelése mellett.[4]
A decentralizáció és intézményi autonómia elemeit a legtöbb ország és nemzetközi szervezet oly módon építette bele programjába, hogy csak minimális igazolt tudással rendelkezett arról, vajon ezek milyen tényleges hatással vannak a közoktatásra. Nem véletlen, hogy egyre gyakrabban teszik fel azt az alapvető kérdést, vajon e folyamat hogyan befolyásolja az alapvető közoktatási célok teljesülését. E kérdés megválaszolása persze azt feltételezi, hogy e célokkal kapcsolatban létezzen egyfajta minimális konszenzus.
Glenn (2000) elemzése szerint az intézményi autonómia növekedése egyszerre jár előnyökkel és hátrányokkal, illetve kockázatokkal. Az előnyök között említi a hatékonyság és eredményesség növekedését, amit elsősorban annak tudnak be, hogy az autonómiával rendelkező intézmény saját maga határozza meg céljait, így azok a saját feltételek és lehetőségek elemzésére épülnek, és emiatt koherensebb rendszert alkothatnak. Az iskolai eredményességgel kapcsolatos tapasztalati vizsgálódások valóban igazolták, hogy a világos saját küldetés-deklarációval rendelkező szervezetek hatékonyabbak, eredményesebbek, és az ott dolgozók a szervezethez lojálisabbak, ezért aktívabbak. Az autonómia általában növeli az alkalmazkodóképesség, a környezet igényeire való válaszoló képességet (responsiveness).
A hátrányok és kockázatok között említi Glenn a diszkrimináció és az egyenlőtlenségek lehetséges növekedését. Az autonóm intézmény ugyanis válogathat a kliensek vagy az alkalmazottnak felveendők között, ami megkülönböztetéshez vezethet. Ha a forrásokat és az outputokat is autonóm módon határozza meg, egyenlőtlenségek keletkezhetnek. Továbbá sérülhet a társadalom kulturális kohéziója: az autonóm intézmények a kulturális és vallási különbségeket túlhangsúlyozhatják, ami ilyen természetű konfliktusokhoz vezethet.
Riddell (1997) azt fontos tényt hangsúlyozza, hogy az egyenlőtlenségek növekedése nem egyszerűen az oktatási rendszer decentralizáltságának a következménye, hanem annak, hogy a rendszert felügyelő állam nem cselekszik elég aktívan annak érdekében, hogy ezt kiküszöbölje. Az egyenlőtlenségek tehát nem annyira a szabályozás módjától függenek, mint inkább attól, hogy ezek ellensúlyozása politikai prioritássá válik-e, és hogy ennek érdekében megfelelő eszközöket mozgósítanak-e.
Winkler a kevésbé fejlett országok tapasztalataival foglalkozó és kifejezetten a decentralizációs politikák értékelésére irányuló elemzése (1991) három alapvető cél függvényében értékeli a decentralizáció előnyeit és hátrányait: (1) a társadalmi hatékonyság, (2) a technikai hatékonyság és (3) a méltányosság. Társadalmilag akkor tekint hatékonynak egy rendszert, ha (1.1) a sokféle egyéni igényt nagy mértékben képes kielégíteni, (1.2) sokféle externáliát (közösségi hasznot) termel és (1.3) nagy külső hatékonysághoz (pl. a munkaerőpiac igényeihez való alkalmazkodáshoz) vezet. Technikai értelemben akkor tekinti a rendszert hatékonynak, ha (2.1) magas a belső hatékonysága (azaz alacsony költséggel magas outputot produkál), és ha (2.2) képes a technológiai változásokhoz alkalmazkodni. Végül a méltányosságot tekintve megkülönbözteti annak (3.1) horizontális és (3.2) vertikális dimenzióját, az előző alatt azt értve, ha a különböző egyének hasonló helyzetekben hasonló bánásmódban részesülnek, az utóbbi alatt azt, ha a megfelelő minőségű szolgáltatáshoz való hozzájutás esélye egyenlő.
A már időzett, öt közép-európai országra kiterjedt elemzés (Altrichter és Halász, 2000) hét alapvető célkitűzés érvényesülését vizsgálja különböző szabályozási politikákkal jellemezhető oktatási rendszerekben: ezek a minőség és eredményesség (quality, effectiveness); a hatékonyság (efficiency); az egyenlőség vagy méltányosság (equality, equity); a szabad választás és a változatosság (free choice, variability); az átláthatóság (transparency); az alkalmazkodóképesség (adaptability); valamint a stabilitás és kiszámíthatóság (stability, predictability). E vizsgálat eredményei arra utalnak, hogy az oktatásügyi decentralizáció általában kedvez a változatosságnak és az alkalmazkodóképességnek, és nem kedvez az egyenlőségnek és méltányosságnak. A többi cél esetében – az adott társadalmi, gazdasági és politikai kontextustól függően – eltérő hatása lehet: azaz kedvezhet is és árthat is.
Noha sokan egyetértenek abban, hogy a decentralizáció általában nem kedvez az esélyegyenlőség fenntartásának, vannak olyan elemzések is, amelyek fordított következtetéshez jutnak. A leszakadás és az iskolai kudarc problémáival foglalkozók egyre gyakrabban amellett érvelnek, hogy a leginkább hátrányos helyzetű csoportok specializált bánásmódot igényelnek, ami csak decentralizált környezetben garantálható. Amint arra már utaltunk, Derouet (1992) a francia példán keresztül mutatja be, hogyan történik meg annak felismerése, hogy az egyenlőtlenségek az erősen centralizált rendszerben sem szűnnek meg, s hogy bizonyos esetekben ezek kezelése csak decentralizált megoldásokkal (pl. speciális zónák kijelölésével és helyi problémakezeléssel) lehetséges.
Történtek próbálkozások arra is, hogy egzaktabb adatokkal értékeljék a centralizált és a decentralizált oktatási rendszerek teljesítményét, és ebből vonjanak le következtetést e két irányítási modell előnyeire vagy hátrányaira. Az elemzések azt mutatják, hogy több jellegzetesen centralizált oktatási rendszerben (pl. Japán, Ausztria vagy Franciaország) viszonylag magas eredmények jelentek meg, és több jellegzetesen decentralizált rendszerekben (USA, Egyesült Királyság, Dánia) viszonylag gyengék. Ugyanakkor a gyengébbek között is találhatók centralizált rendszerek (pl. Portugália, Görögország), és a decentralizáltabb országok (Svájc, Hollandia) megjelennek a jobbak között (OECD, 1998b; Green, 1997). Ha az oktatás eredményességének mércéjeként a felnőtt lakosság írottszöveg-értő képességét nézzük, akkor azt találjuk, hogy a decentralizáltabb észak-nyugat európai rendszerek egyértelműen előnyben vannak centralizáltabb dél- és kelet-európai rendszerekkel szemben (OECD, 2000b). Ezek az összehasonlítások azonban – éppen a centralizáció/decentralizáció megfelelő indikátorainak hiánya miatt – általában kevéssé megbízhatóak.
Az oktatásügyi decentralizáció és az iskolai autonómia kérdésével kapcsolatban szükséges röviden a perspektívák kérdésével is foglalkozni. A témát tárgyaló elemzések gyakran a decentralizált és centralizált modellek közeledését jósolják (pl. Archer, 1982; Broadfoot, 1985; Green et als. 1999). Más elemzések (pl. Laderrière, 1990), inkább a különböző modellek közötti verseny erősödését vetítik előre, azzal számolva, hogy majd az idő dönti el, melyik bizonyul eredményesebbnek és hatékonyabbnak.
E folyamatot nyilván nagymértékben meghatározzák az oktatási rendszerek és iskolák jövőbeni fejlődését jellemző nagyobb trendek. Az oktatásügyi decentralizációnak e tanulmány elején említett kiváltó okai többségükben az elkövetkező időszakban is hatni fognak. Ezek mellett újabbak is megjelenhetnek. Így például könnyen belátható, hogy az olyan újabb trendek, mint a tanulás súlypontjának a formális kezdő iskolázás felől a felnőttkori tanulás felé történő eltolása, azaz az élethosszig tartó tanulás előtérbe kerülése vagy – éppen ezzel összefüggésben – a kvalifikációs rendszerekkel kapcsolatban megfogalmazódó olyan új igények, amelyek a nem formális oktatásban szerzett kompetenciák elismerésére helyezik a hangsúlyt (European Commission, 1995), a decentralizációs hatást erősítik. A nemzeti és a nemzetek feletti szintek közötti kialakuló új erőviszonyok vagy az oktatási javak globális piacának a kiépülése (WTO, 1998) ugyanebbe az irányba mutatnak. Különösen erős, az oktatási szektoron belül is decentralizációs változásokat előidéző hatása lehet azoknak a kormányzati és közigazgatási rendszerekben zajló reformoknak, amelyek a dereguláció, a magánszféra bevonása, és a szubszidiaritás céljait követik. Ugyancsak ilyen irányú változást sejtet számos, az iskolai tanulás és általában az iskolaszervezet jövőbeni változásaival kapcsolatos előrejelzés.
Valószínűsíthető, hogy a tág értelemben decentralizációsnak tekinthető folyamatoknak az oktatási rendszerekben való előre haladásával párhuzamosan az elemzések hangsúlya is meg fog változni. Annak a kérdésnek a helyébe, hogy jó vagy rossz az oktatásügyi decentralizáció, illetve hogy annak mely formája az inkább vagy kevésbé jó, az a kérdés fog kerülni, vajon miképpen biztosítható a decentralizált oktatási rendszerekben a rendszer integrációja és az alapvető társadalmi célok teljesülése. Mindez várhatóan egyre inkább az oktatási rendszerek szabályozásának átfogó problémájára és az állami oktatáspolitika által decentralizált környezetben alkalmazható új eszközök és irányítási technikák kérdésére irányítja mind az oktatáspolitikai gyakorlat, mind a kutatás figyelmét.
Altrichter, H. (1999), Decentralisation, Quality Management and
Regulation Policies in the Austrian Education System. OKI Kutatási Központ,
Budapest, kézirat
Altrichter, H. és Halász, G. (2000):
A közép-európai országok decentralizációs
politikái és azok eredményei – összehasonlító elemzés. in:
Balázs–Halász (szerk.): Oktatás és decentralizáció Közép-Európában, Budapest,
OKKER, 243-298.
Archer, M. S.: (1979): Social Origins of Educational Systems. Sage Publications Ltd, London andd Beverly Hills
Archer, M. S.: (1982): Változások centralizált és decentralizált rendszerekben. In: Halász – Nagy (szerk.): Oktatás és politika. Oktatáskutató Intézet, Budapest
Association A.N.A.L.I.S.E (1999): L’école et le territoire. Le cas de l’Europe de Sud (sokszorosított)
Balázs É.,
Halász G., Imre A., Moldován J. és Nagy M. (2000): A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás. In:
Balázs–Halász (szerk.): Oktatás és decentralizáció Közép-Európában, OKKER,
Budapest, 17-128.
Ballér Endre (1996): Tantervelméletek Magyarországon a XIX-XX. Században. A tantervelmélet forrásai 17., Országos Közoktatási Intézet, Budapest
Bardach, E. (1996), The Eight-Step Path of Policy Analysis.
Berkley Academic Press, Berkley
Baron, G. (1981): Pressure for change in school government. in:
Baron (ed.) The Politics of School government, Oxford, Pergamon Press, 1-23.
Báthory Zoltán (1992): Tanulók, iskolák – különbségek. Tankönyvkiadó, Budapest
Berka, W. (2000): The legal and Philosophical Meaning of
Autonomy in Education. in: Berka, De Groof, Penneman (Eds.), Autonomy in
Education, Yearbook of the European Association for Education Law and Policy,
Kluwer Law International, The Hague/London/Boston, 2000, 3-10.
Broadfoot P. (1985): Towards Conformity: Educational Control and
the Growth of Corporative Management in England and France. in: Lauglo J. –
McLean M. (ed.), The Control of Education – International Perspectives on the
Centralization-Decentralization Debate, Studies in Education 17, University of
London, Institute of Education, London, 105-118.
Charlot, B. (1999): L’école et le territoire. Le cas de l’Europe de Sud. Éléments de problématique générale, in: Association A.N.A.L.I.S.E, L’école et le territoire. Le cas de l’Europe de Sud (sokszorosított), 5-10.
Clark, B. R. (1983): A felsőoktatási rendszer (részlet). in: Halász - Lannert Judit (szerk.), Oktatási rendszerek elmélete, szöveggyűjtemény, OKKER, 92-149.
Coombs, Ph. H. (1971): Az oktatás világválsága. Tankönyvkiadó, Budapest
Derouet, J.-L. (1991): Lower Secondary Education in France – from
uniformity to institutional autonomy. European Journal of Education, Vol.
26. , No. 2., 119-132.
Döbert H. és Geissler G (1997): Schulautonomie in Europa. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden
European Commission (1995): Teaching and learning – towards the learning
society - White Paper on education and training. Brussels
European Commission (1997): Accomplishing Europe through education and
training. Study group on education and training. Brussels
European Commission (1999): Evaluating quality in school education. A
European pilot project. Final Report, Brussels
European Commission (2000): Proposal for a recommendation of the
European Parliament and the council on European co-operation in quality
evaluation in school education. Brussels
Eurydice (1996): A decade of reforms at compulsory education
level in the European Union (1984-1994). Brussels
Fagerlind, I. és Sjöstedt, B.
(1991): Educational planning and
management in Europe: trends and challenges. Prospects, No. 1., p. 83-96.
Field, J. (1998), European dimensions. Education, Training and
The European Union. Jessica Kingsley Publishers, London - Philadelphia
Frazier, C. (1995) L’Education et la Communauté Européenne,
CNRS Edutions. Paris
Fuller B. és Rubinson, R. (1979): Does the State Expand Schooling? Review of
the Evidence. in: Fuller B. és Rubinson, R. (ed), The Political
Construction of Education – The State, School Expansion and Economic Change,
Praeger, New York, Westport, Connecticut, London
Glenn, Ch. (2000): The concept of Educational Autonomy. in:
Berka, De Groof, Penneman (Eds.), Autonomy in Education, Yearbook of the
European Association for Education Law and Policy, Kluwer Law International,
The Hague/London/Boston, 2000, p. 11-20.
Green, A. (1997): Education, globalisation and the nation
state. Macmillan Press Ltd, New York
Green, A., Wolf A és Leney T.
(1999): Convergence and Divergence in
European Education and Training Systems (Chapter 2.: Governance and Regulation
in Education and Training Systems). University of London, Institute of
Education, London, 53-113.
Halász G. (1993a): Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában. in: Halász (szerk.), Az oktatás jövője és az európai kihívás, Educatio, Budapest, 77-98.
Halász G.
(1993b): The Policy of School Autonomy and the Reform of
Educational Administration: Hungarian Changes in an East European Perspective. International Review of Education,
Vol 39, No. 6., November, 489-498.
Halász G. (1993c): Bevezetés az oktatási rendszerek elméletébe. in: Iskolavezetés és fejlesztés, Holland-magyar iskolavezető-képző program, JATE, 1993
Halász G. (1996a): Changes in the Management and Financing of Educational Systems. European Journal of Education, Vol. 31, No. 1, 1966, 57-71.
Halász G. (1996b): A közoktatási rendszerek irányítása. OKKER, Budapest
Halász G. (1997): Management of education: an overview of the
international context, in: From pilot schools to reform strategy - Foreign
Expert Contributions. Ministry of Education, Youth and Sports Czech
Republic - National Training Fund, Prague, 89-112.
Halász G. (2000): A közigazgatás továbbfejlesztése és a közoktatás: a települések közötti együttműködés kérdései. in: Közigazgatás-fejlesztési füzetek 1., MEH – Know How Fund, Budapest, 37-52.
Halász G. és Lannert J. (1998): Jelentés a magyar közoktatásról. Országos Közoktatási Intézet, Budapest
Hanson, M. E. (1989): Education, administrative development and
democracy in Spain. International Journal of Education, Vol. 9. No. 2.
127-138.
Kozma Tamás (1990): Kié az iskola?. Educatio, Budapest
Laderrière, P. (1990): Main trends in OECD countries, European
Regional Worskshop on the evaluation of education services. Berlin, July
12- July 14, kézirat
Laderrière, P. (1996): Conséquence des politiques “d’apprentissage
a vie” sur le fonctionnement du systeme éducatif. in: J.J. Paul – S.
Tomamichel (ed.), Le role des pouvoirs publics dans l’education, Actes du
colloque international de l’association international de l’education comparée
organisé a l’Université de Lumière-Lyon
2, du 29 mai au 1er juin 1996, 41-52.
Lauglo, J. (1990): Factors Behind Decentralization in Education
Systems: a Comparative Perspective with Special Reference to Norway.
Compare, No. 1, 21-40.
Leithwood K. és Menzies T. (1998): Forms and effects of school based
management. Educational Policy, Vol. 12, No. 3., 325-346.
Lenaerts, K. (1994): Subsidiarity and Community Competence in the
Field of Education. in: Groof, Jan de (ed.), Subsidiarity in Education.
Aspects of Comparative Education Law, Acco, Leuwen - Amersfoort
McDonnel M. és Elmore, R.F. (1987), Getting the Job Done – Alternative Policy
Instruments. Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 9., No. 2.,
Summer, 133-152.
Miron, G. (1993): Choice and the Use of Market Forces in
Schooling: Swedish Education Reforms for the 1990s. Institute of
International education, Stockholm University
OECD (1989a). Schools and quality. Paris
OECD (1989b): Decentralisation and school improvement. Paris
OECD (1994a). Quality in teaching. Paris
OECD (1994b). Curriculum redefined: Schooling for the 21st Century. Paris
OECD (1995a): Schools under scrutiny. Paris
OECD (1995b): Governance in transition. Paris
OECD (1995c): Decision-Making in 14 OECD Education Systems. Paris
OECD (1998a): Schooling for tomorrow – Learning and schooling in the knowledge
society (CERI/SFT(98)8). kézirat
OECD (1998b): Education at a Glance. Paris
OECD (1998c): Making the curriculum work. Paris
OECD (2000a): From Initial Education to Working Life. Making Transitions Work. Paris
OECD (2000b): Literacy in the information Age. Paris
Onestini C. (2000): The European Union Programmes and School
Autonomy – a Reciprocal Process. in: Berka, De Groof és Penneman, i.m.,
149-154.
Pusey, M. (1997): Az állami oktatási rendszerek legitimációja.
in: Halász - Lannert Judit (szerk.), Oktatási rendszerek elmélete, szöveggyûjtemény, OKKER,
Budapest, 92-149.
Riddell, A. R. (1997): Reforms of Governance of Education:
Centralisation and Decentralisation. in: W. Cummings & N. McGinn (eds)
International Handbook of Education and Development: Preparing schools,
Students, and Nations for the Twenty-First Century, Pergamon, London, 185-196.
Sander, B. (1989): Management and Administration of Education
Systems: major issues and trends. Prospects, Vol. XIX. No. 2., p. 225-242.
Sapsál, Julia (1998) (szerk.): Pedagógus-továbbképzés: befektetés a jövőbe
– Az OECD országok tapasztalatai. Pedagógus-továbbképzési Módszertani és
Információs Központ, Pilisborosjenő
Sáska Géza (1988): A tananyag-szabályozás kétféle logikája és eszköze – Tanterv versus vizsga. Pedagógiai Szemle, 5. sz., 399-412.
Scheerens, J. (1992): Effective schooling, Research, Theory and
Practice. Cassel, London
Setényi János (1992): Privatizáció. Educatio 1992 tél,
177-193.
Spring, Joel (1998): Education and the Rise of the Global
Economy. Lawrence Erlbaum Associates Publisher, Mahwah - London
Szabó Balázs Gábor (2000): A társadalmi részvétel formái az oktatás területén az Európai Unióban. Új Pedagógiai Szemle, I. évfolyam. 3., 111-117.
Szüdi János (1998), Igazgatás, szervezés, vezetés a közoktatási intézményekben. Okker, Budapest
Unesco (1996): L’Education un trésor caché dedans. Unesco – Éditions Oduile Jacob,
Paris
Van Haecht, A. (1994): Le partage des responsabilités et des
compétences en matière
d'éducation entre échelons local, regional and national. Conférence
permanente des pouvoirs locaux et régionaux en Europe, Conseil de l'Europe,
Strasbourg, le 24 mars 1994, (CONF/Czes (94) 6)
Van Haecht, A. (1996): Politique scolaires Européennes – partage
des responsabilités aux niveaux national, régional, et local. in: J.J. Paul
– S. Tomamichel (ed.), i.m. 13-30.
Van Haecht, A. (1998): L’education, l’État et le local. Éducation
et société – Revue Internationale de sociologie de l’éducation, INRP – DeBoeck
Université, 15-46.
Vass Vilmos (2000), A tantárgyköziség pedagógiája. Ökonet, Budapest
Weber, Max (1987): Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonalai – 1., Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest
Weiss, J. A. (1988): Control in School Organizations: Theoretical Perspectives. In: W. Clune & J. Witte (Eds.) Choice and Control in American Education. Falmer, Philadelphia, 91-134.
Wieringen F. van (1992) (ed.): Training for Educational Management in Europe. De Lier Academisch Boeken Centrum – CIP Gegevens Koninklijke Bibiliotheek, Den Haag
Winkler, D. R. (1991): Decentralization in education: an economic
perspective. The World Bank, Education and Employment Division, Washington
D.C.
Wise, A. E. (1979): Legislated Learning – The Bureaucratisation of American Classroom. University of California Press, Berkeley – Los Angeles – London (részletek magyarul in: Halász–Lannert (szerk.), Oktatási rendszerek elmélete, szöveggyűjtemény, OKKER, 1997, 274-299.
World Bank (1995): Priorities and Strategies for Education.
A World Bank Review, Washington D.C.
WTO (1998): Education Services, Background Note by the Secretariat, 23. September 1998 (A World Trade Organisation oktatással foglalkozó szektor-jelentése), kézirat
[1] Gyakorlati oktatáspolitika-elemzés (policy analysis) alatt olyan elemzést értünk, amelynek célja konkrét oktatásügyi problémák megoldása, illetve meghatározott társadalmi célok oktatásügyi érvényesülésének biztosítása (Bardach, 1996)
[2] Egy nemzeti koordináló hatóság (OFSTED) ellenőrzése és az általa meghatározott standardokat követve, a helyi hatóságokkal vagy az intézményekkel szerződéses viszonyban dolgoznak a magán vagy társas vállalkozóként működő felügyelők. Ehhez sok vonatkozásban hasonlít az 1993 után kialakult magyar szakértői rendszer.
[3] “Az (Alkotmány) Bíróság megerősítette, hogy a tanároktól megkövetelhető, alkalmazkodjanak az iskola megkülönböztető sajátosságaihoz és alkotmányellenesnek találta a spanyol átfogó oktatási törvénynek azt a rendelkezését, amely lehetővé tette a hatóságoknak hogy eldöntsék, vajon az iskola megkülönböztető jellegzetességei megfelelőek-e vagy sem” (Glenn, 2000; 17)
[4] “…az oktatási és képzési rendszerek a leginkább akkor alkalmazkodhatnak a modern szükségletekhez, ha az oktatás céljai világosan megfogalmazódnak és azok, akik az oktatásért felelősek, nagyobb autonómiát kapnak. (…) A tapasztalat azt mutatja, hogy a leginkább decentralizált rendszerek a legrugalmasabbak, a leggyorsabban alkalmazkodók…” (European Commission, 1995, 46. p.)