Halász Gábor
A közigazgatás továbbfejlesztése és a közoktatás: a települések közötti
együttműködés kérdése
1999 október
Halász Gábor
A közigazgatás
továbbfejlesztése és a közoktatás: a települések közötti együttműködés kérdései
Mindenekelőtt
azt kell nagyon erősen hangsúlyoznunk, hogy a közigazgatás és ezen belül az
önkormányzati rendszer továbbfejlesztése szempontjából a közoktatás kiemelt
figyelmet érdemel. Ez ugyanis a költségvetési ráfordításokat és az itt
foglalkoztatottak létszámát tekintve a
legjelentősebb önkormányzatok által működtetett közszolgáltatás.
A jelenleg
működő több mint 11 700 közoktatási intézményből[1]
több, mint 10 700, tehát az intézmények több, mint 90%-a az önkormányzatok
tulajdonában van, amiből 85% a települési, a többi a megyei önkormányzatoké
(lásd 1.
Táblázat). Ebben az óriási önkormányzati intézményi
rendszerben több, mint 160 ezer pedagógust foglalkoztatnak, emellett az itt
foglalkoztatott nem pedagógus munkaerő létszáma is több, mint 90 ezer. A
közoktatásra fordított kiadások kb. egy hatodát az önkormányzatok saját
forrásaikból fedezik, és a maradék öt hatodnak is csaknem egésze a normatív
finanszírozás rendszerén belül, azaz szabadon felhasználható támogatás
formájában érkezik az önkormányzatok költségvetésébe. A közoktatásra fordított
kiadások aránya az önkormányzatok költségvetésének országos átlagban csaknem
egyharmadát teszi ki, a legtöbb önkormányzatnál ez jelenti a költségvetés
legnagyobb tételét.
A közoktatási intézmények
fenntartók szerinti megoszlása (1998/1999 tanév)
|
Települési önkormányzat |
Megyei önkormányzat |
Egyéb fenntartó |
Összesen |
Óvoda |
4407 |
20 |
274 |
4701 |
Általános iskola |
3399 |
56 |
277 |
3732 |
Speciális iskola vagy tagozat |
570 |
94 |
16 |
680 |
Szakiskola |
313 |
124 |
72 |
509 |
Középiskola |
609 |
207 |
220 |
1036 |
Dolgozók iskolája |
341 |
94 |
38 |
473 |
Kollégium |
444 |
196 |
100 |
740 |
Összesen
|
10083 |
791 |
997 |
11871 |
|
84.9 |
6.7 |
8.4 |
100.0 |
Forrás:
Oktatási Minisztérium
A közoktatási
szolgáltatás biztosítása Magyarországon az önkormányzatok feladata, aminek a
legtöbben saját intézmény fenntartásával tesznek eleget, kisebb hányaduk más
önkormányzatok által fenntartott intézmények szolgáltatásait veszi igénybe. A
közoktatási ellátásért való általános felelősség azonban az ilyen, intézményt
nem fenntartó önkormányzatokat is terheli (pl. a tankötelezettség betartásának
vagy az iskolázáshoz való állampolgári jog gyakorlásának a biztosítása). A
több, mint 3100 önkormányzat közül kb. 2400 (77%) tart fenn valamilyen
közoktatási intézményt, ezek jelentős hányada (kb. 1800, azaz 58%) legalább
nyolc évfolyammal működő intézményt.
Mindezek miatt
természetes, hogy az egyes önkormányzatok és általában az egész önkormányzati
rendszer eredményességének a megítélésében meghatározó szerepet játszik az,
hogy az önkormányzatok milyen színvonalú közoktatási ellátást tudnak
biztosítani. Az e szektorral kapcsolatos szerkezeti, foglalkoztatási, bérezési
és egyéb feszültségek jelentős hányada az önkormányzatok szintjén jelentkezik,
megoldásukat a lakosság nagy mértékben tőlük várja, megoldatlanságukért pedig
őket okolja.
A
közoktatásért való önkormányzati felelősség jelenlegi formája csupán az 1990-es
önkormányzati, az ezt kiegészítő 1991-es un. hatásköri törvény és az ezekre
erre épülő 1993-as (később háromszor módosított) közoktatási törvények
elfogadása nyomán alakult ki. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a mai rendszer
valójában nem csupán az elmúlt évtized fejlődésének az eredménye, hanem számos
eleme több évtizedes fejlődésre vezethető vissza.[2]
E fejlődés kezdete – nem beszélve korábbi történeti szakaszokról – legalább a
hetvenes évek elejére nyúlik vissza, amikor az állami tulajdonban lévő
közoktatási intézmények a helyi tanácsok kezelésébe kerültek. A tanácsok
először az alapfokú, majd a középfokú oktatás területén jelentős
jogosítványokat is kaptak (pl. az iskola igazgatójának a kinevezéséhez vagy az
iskola költségvetésének a meghatározásához kapcsolódó jogosítvány). A fejlődés
kiemelkedő állomása volt az, amikor a hetvenes évek közepén a középfokú (a 8.
évfolyamot követő) oktatás egészének a fenntartását (beleértve a szakképzést
is) országos szintről megyei (1994-ben) majd részben városi (1978-ban) szintre
decentralizálták. Ez utóbbi lépésnek meghatározó jelentősége volt abban, hogy –
szemben a régió más hasonló utat bejárt országaival – Magyarországon a
középfokú oktatás is települési önkormányzati felelősség lett rögtön az
önkormányzati rendszer létrehozását követően.
Fontos
megemlíteni, hogy még az önkormányzati törvény megalkotása, azaz a közoktatási
intézmények önkormányzati tulajdonba kerülése előtt 1985 után az oktatási
szektoron belül lezajlott egy irányítási reform, amely nagymértékben
csökkentette a központi hatalmat akkor képviselő helyi hatóságok (tanácsok)
közoktatással kapcsolatos jogkörét és nagymértékben megnövelte az
intézményekét. Ezzel már a nyolcvanas években létrejött annak a jellegzetes
három pólusú rendszernek az alapjai, amely ma Magyarországot jellemzi. Ennek
három, meglehetősen kiegyensúlyozott hatalommal és felelősséggel rendelkező
pólusa a kormány, az önkormányzatok és az intézmények (mely utóbbiak
autonómiájának kereteit és jogaikat döntően a közoktatási törvény rögzíti).
Az
önkormányzati törvény elfogadása nyomán mindazok a közoktatási intézmények,
amelyek a tanácsok kezelésében voltak, a létrejövő új önkormányzatok
tulajdonába kerültek. Témánk szempontjából azt kell kiemelni, hogy ennek során
nem voltak tekintettel arra, hogy egy-egy közoktatási intézmény mely
települések számára nyújt szolgáltatást. Így, ha például egy körzeti általános
iskola a környező települések számára is nyújtott szolgáltatást, nem az e településeken
létrejött önkormányzatok közös tulajdonába került, hanem annak a településnek
(pontosabban önkormányzatának) a tulajdonába, amelyen működött. Ennek nyomán
alakult ki a korábban említett intézmény-fenntartási szerkezet, valamint az is,
hogy bizonyos települések saját intézmény fenntartásával, mások pedig más
intézményfenntartók szolgáltatásainak igénybevételével tudják biztosítani
lakosaik számára a közoktatási szolgáltatást.
Az
önkormányzati rendszer létrehozásakor az alapfokú (1-8. évfolyam) iskolák
jelentős része látott el un. körzeti feladatokat. Ez a helyzet hatvanas és
hetvenes évek un. körzetesítés hullámai nyomán jött létre, melyek során – az
akkori általános településfejlesztési és mezőgazdasági koncentrációs
politikákkal párhuzamosan – iskolakörzeteket jelöltek ki. Új iskolákat csak e
körzetek központjában lehetett építeni, a nem körzetközpontban lévő kisebb
intézmények közül pedig sokat bezártak. Érdemes hangsúlyozni, hogy ez a
folyamatot – más országokhoz hasonlóan – komoly ellenérzés kísérte: a
politikabefolyásoló értelmiség jelentős része is úgy interpretálta azt, mint
egy nem demokratikus hatalom önkényeskedésének a megnyilvánulását, nem
érzékelve azt, hogy ilyen folyamatok a demokráciákban is lezajlottak. Az
önkormányzatok megalakulását követően a helyi közösségek élve a szabadsággal és
az állami finanszírozás automatikus jellegével igen sok településen hoztak
létre új iskolákat (az általános iskolák száma 1988 és 1995 között 3526-ról
3809-re nőtt, miközben az általános iskolákban tanulók száma ebben az időben
jelentősen, 1297 ezerről 975 ezerre csökkent).
A fenti
változások nyomán Magyarországon olyan közoktatás-irányítási rendszer jött
létre, amelyre az alapfokú (1-8. évfolyamon) oktatásban körzeti feladatok
ellátása az intézményfenntartó önkormányzatok saját belátásától függ, ezt külső
kényszerítő erő nem írja elő a számukra. A körzeti feladatokat ellátó általános
iskolák esetében a nem helyben lakó tanulók oktatásának a költségeit az állam
1997 óta egy speciális normatívával, az un. bejáró normatívával támogatja.
Ennek összege 1999-ben 12 500 forint volt, ami kb. 16%-os többletet jelent az
általános iskolai normatív támogatáshoz. Ez az összeg 1999-ben kb. fele volt
annak, amivel az önkormányzatok saját forrásaikból országos átlagban
kiegészítették az állami normatív támogatást.
Ami a
középfokú (a 8. évfolyam feletti) ellátást illeti, itt a megyei
önkormányzatoknak van ugyan körzeti/területi feladat-ellátási felelősségük,
azonban ezt nagymértékben korlátozza az a tény, hogy magának az
intézményhálózatnak a jelentős része települési önkormányzatok tulajdonában
van. Ilyen, települési szintű tulajdonban működik – mint láttuk – például a
jellegzetesen területi funkciót betöltő kollégiumok többsége is. A
településeknek az ilyen területi feladatot ellátó intézményeknek a
fenntartásához és különösen megfelelő színvonalú finanszírozásához nem fűződik
érdeke. Végül külön említeni kell az olyan, az érintettek ki száma vagy az
ellátás speciális jellege miatt jellegzetesen területi ellátást vagy településközi
együttműködést igénylő feladatokat, mint a speciális oktatás vagy az un.
pedagógiai szolgáltatások (tanácsadás, továbbképzés, szakértői szolgáltatás,
dokumentációs szolgáltatás stb.).
Az
önkormányzatok közoktatással kapcsolatos feladatait az 1993-as közoktatási
törvény határozta meg. E feladatokat határozzák meg Magyarországon az
önkormányzati felelősség terjedelmét,
amiről egyértelműen megállapítható: nemzetközi összehasonlításban is igen tág.
Nagyon fontos külön kihangsúlyozni, hogy a
települési önkormányzatok közoktatási felelősségének terjedelme nem függ a
települések méretétől, azaz a legkisebb és a legnagyobb önkormányzatok
közoktatással kapcsolatos felelőssége egyforma (ez alól csak a megyei városok
jelentenek kivételt, amelyek a megyékhez hasonló jogokkal és felelősséggel
rendelkeznek).
A települési
önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelőssége a következőkre terjed ki:[3]
a) A szolgáltatás biztosítása.
Amint arra
már utaltunk, a települési önkormányzatok kötelesek biztosítani az ott élők
számára az alapfokú (1-8. évfolyam) oktatási szolgáltatást. E felelősség
keretében az önkormányzatok dönthetnek iskola alapításáról, fenntartásáról,
átszervezéséről, megszűntetéséről, társulás létrehozásáról, együttműködési
megállapodás kötéséről. Ezt a jogot korábban semmi nem korlátozta, a
közoktatási törvény 1996-os módosítása óta azonban bizonyos korlátokat szab a
megyei tervezési rendszer. Az önkormányzatok alapító okirat létrehozásával vagy
módosításával hoznak létre intézményt, és határozzák meg annak feladatait.
b) Általános szabályozási
felelősség.
Az önkormányzatok a településen lévő oktatási intézményekre vonatkozóan
rendeletben szabályozhatják az óvodába, iskolába történő jelentkezés módját és
idejét, meghatározhatják a felvételi körzeteket.
c) Az oktató személyzettel
kapcsolatos feladatok. Az önkormányzatok (a képviselő testületek) bízzák meg az általuk
fenntartott intézmények igazgatóját és gyakorolják felette a munkáltatói
jogokat (azaz munkáját minősítik, értékelik, jutalomban vagy bérfejlesztésben
részesítik).
d) Az oktatási programokkal
(tantervekkel) kapcsolatos feladatok. A magyar közoktatási irányítás egyik
legfontosabb jellemzője az önkormányzatoknak az oktatás tartalmával kapcsolatos
erős szerepe. Az önkormányzatok fogadják el az iskolák pedagógiai programját. Ez egy olyan dokumentum, aminek alapján az
iskolában a tanítás és a nevelés folyik, ennek része maga a helyi tanterv.
Fontos hangsúlyozni, hogy az iskolai pedagógiai programok jóváhagyásánál az
önkormányzat csak törvényességi és pénzügyi szempontokat mérlegelhet,
szakmai-pedagógiai tartalmú véleményt azok a szakértők alkothatnak, akik rajta
vannak egy országos listán. ezek véleményét az önkormányzat bizonyos esetekben
köteles kikérni.
c) Igazgatási és törvényességi
ellenőrzési feladatok. Az önkormányzatok az iskola
felett a másodfokú hatóságot alkotják. Feladataik közé tartozik az iskolák
működésének hatósági ellenőrzése, ezen belül azoknak a nevelőtestületek által
megalkotott és elfogadott dokumentumoknak a jóváhagyása (ilyen például az
iskola szervezeti és működési szabályzata), amelyek az intézmények belső
viszonyait szabályozzák. Az iskola működésének a törvényességét közvetlenül is
ellenőrzi az önkormányzat jegyzője (nem csak az önkormányzat által fenntartott,
hanem a településen működő valamennyi intézményben).
d) A minőség biztosításával
kapcsolatos feladatok. Az iskolafenntartó önkormányzatok feladata az iskolák szakmai
munkájának értékelése. Azt, hogy ezt miképpen tehetik, a közoktatási törvény
szabályozza (szakértői vélemény, az intézmény saját beszámolója, az iskolaszék
véleménye alapján).
Fontos
hangsúlyozni azt, hogy a fenti körbe tartozó döntéseket általában a képviselő
testületek vagy a hivatalt vezető jegyző hozza meg. Az önkormányzati
hivatalokon belül csak a nagyobb településeken van olyan hivatali egység, amely
az oktatás ügyeivel foglalkozik, de ez egység még a nagyobb városokban is
általában egyéb ügyekért is felelős (pl. egészségügy, szociális ügyek). Azoknál
az önkormányzatoknál, ahol legalább három intézményt tartanak fenn létre kell
hozni egy oktatási bizottságot, amelynek tagjainak többsége kötelezően a
választott képviselők közül kerül ki.
A fentiekben
láttuk, hogy Magyarországon az önkormányzatok közoktatással kapcsolatos
felelőssége rendkívül tág. E tág felelősség azt jelenti, hogy az önkormányzatok
viselkedése alapvető módon meghatározza a közoktatás fejlődését és aktuális
színvonalát, valamint az oktatással kapcsolatos alapvető állampolgári jogok
érvényesülését. Az, amit ezzel kapcsolatban itt mindenekelőtt hangsúlyozni kell
az, hogy e tág felelősséget
Magyarországon nagyon sok önkormányzat gyakorolja, amelyek átlagos mérete
nagyon kicsi. Amint arra már utaltunk, 2400 olyan önkormányzat van,
amelyeket az a tény, hogy közoktatási intézményt tartanak fenn, automatikusan
felruház a fenti felelősséggel, és ezek közül több, mint 1800 olyan van,
amelyek e felelősséget az alsó középfokú oktatás (10-14 évesek oktatása)
vonatkozásában is gyakorolják (lásd 1. Táblázat).[4]
Ennyi önkormányzat tart ugyanis fenn legalább nyolc évfolyammal működő
általános iskolát, amely a nemzetközi terminológia szerint magába foglalja az
alsó középfokú oktatási szintet.[5]
2. Táblázat
A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma a
település nagysága szerint, 1996/97
Lakosság létszáma
1996.01.01. fő |
Települési
önkormányzatok száma |
A legalább nyolc
osztállyal működő általános iskolát fenntartó önkormányzatok száma |
-500 |
992 |
31 |
500-999 |
697 |
344 |
1000-1999 |
668 |
629 |
2000-4999 |
514 |
510 |
5000-9999 |
135 |
134 |
10000-19999 |
76 |
76 |
20000-49999 |
45 |
45 |
50000-99999 |
28 |
28 |
100000-199999 |
12 |
12 |
200000 |
1 |
1 |
Összesen |
3168 |
1810 |
Forrás: BM adatok; Közoktatási statisztika
1996/97. tanév
A fentiek jól
mutatják a magyar közoktatás-irányítás három egymással összefüggő legfontosabb
sajátosságát: (1) igen nagy számú,
(2) igen kicsi önkormányzat (3) igen nagy terjedelmű felelősséget gyakorol.
Ennek a sajátosságnak az értékelése meghaladná e tanulmány kereteit.
Nyilvánvaló, hogy a helyi közösségek ilyen nagy szerepe a közoktatás
meghatározásában óriási jelentőségű a társadalom demokratikus fejlődése, és a
társadalomnak a közoktatás fejlesztésében való erős érdekeltsége fenntartása
szempontjából. Magyarországon a közoktatás valóban helyi közszolgáltatás, az
iskolák jellegét – beleértve ebbe pedagógiai arculatukat – nagyon nagy
mértékben meghatározzák a helyi közösségek igényei, aminek számos
szakmai-pedagógiai előnyét lehetne említeni. Ugyanakkor ezek miatt a
sajátosságok miatt kétségtelenül sérül több olyan alapvető követelmény,
amelyeket a modern társadalmak a közoktatással kapcsolatban megfogalmaznak. Így
mindenekelőtt a szolgáltatás egyenletes minőségével kapcsolatos igény. A magyar
közoktatásban az elmúlt években – részben az irányítás sajátosságai miatt,
részben egyéb okokból – erősödtek az egyenlőtlenségek.
A
standardizált tesztekkel mért tanulmányi teljesítmények elemzése részben azt
mutatja, hogy a tanulmányi teljesítmények a nyolcvanas évek közepe óta
romlanak, részben azt, hogy e területen növekszik a települések közötti
különbség (lásd Táblázat 3). Elemzések azt
mutatják, hogy ezek az eredmények összefüggenek a települések anyagi
helyzetével, azaz ugyanolyan települési kategórián belül a szegényebb (kevesebb
személyi jövedelemadót fizető lakossággal rendelkező) településeken a
közoktatási szolgáltatás ilyen módon mért színvonala gyengébb. Igen fontos hangsúlyozni persze, hogy a
standardizált tesztekkel mért tanulmányi teljesítmények az oktatás
eredményességének csupán egyik, nem is mindenki szerint a legfontosabb
mutatóját alkotják.
Táblázat 3
A tanulmányi teljesítmények változása a nyolcadik évfolyamokon matematikából és
olvasásból (a sikeres tanulók arányának a változása, %)
|
Olvasás |
Matematika |
Budapest |
-9,25 |
-2,39 |
Megyeszékhelyek |
-9,93 |
-0,92 |
Egyéb városok |
-11,91 |
-4,95 |
Falvak |
-13,07 |
-4,52 |
Országos átlag |
-11,98 |
-3,24 |
Forrás: Az oktatás minősége és az önkormányzati közoktatás, OKKER, 1997
Az
iskolafenntartó önkormányzatok nagy száma és kis mérete miatt jelentkező
mérethatékonysági problémákat a közoktatás területén az elmúlt években
nagymértékben felerősítette az, hogy jelentős
demográfiai csökkenés zajlott le. 1975 és 1985 között a született
korosztályok száma több, mint 30%-kal, 1985 és 1995 között további több, mint
10%-kal csökkent.[6] Ez a drámai
létszámcsökkentés – amely számos kisebb településen az országos átlagnál
erősebb volt – tömegesen tett gazdaságtalanná olyan szolgáltatásokat, amelyek
korábban gazdaságosnak minősültek. Ehhez érdemes hozzátenni, hogy az állami támogatásnak a tanulólétszámokhoz
való hozzákapcsolása (fejkvótás normatív finanszírozás) éppen abban az
időszakban történt meg, amikor a hetvenes évek közepén született népes
korosztály elhagyta az iskolarendszert. A demográfiai csökkenéssel együtt
járó támogatáscsökkenésre a nagyobb önkormányzatok képesek voltak intézmény-átalakításokkal,
feladatok összevonásával reagálni, a kisebbek azonban nem. A kisebb
önkormányzatok erre a helyzetre vagy tényleges képességüket meghaladó anyagi
terhek vállalásával, vagy – amint erre korábban már utaltunk – a meglévő
szolgáltatás minőségének a lerontásával tudtak reagálni,[7]
ami kétségtelenül hozzájárult az oktatás eredményességének a romlásához.
A fentiek
egyértelműen jelzik azt, hogy a közoktatás területén nélkülözhetetlen a kisebb
települések közötti együttműködés a közös feladatellátásra való hajlam
erősítése. A közoktatási ágazat szempontjából ez igazi stratégiai kérdés.
Amennyiben nem sikerül a településeket együttműködésre és a közoktatási
feladatok közös ellátására késztetni, a magyar közoktatási rendszer nem lesz
képes eleget tenni néhány alapvető, esetenként alkotmányos jogokhoz is köthető
elvárásnak. Mindenekelőtt nem lesz képes biztosítani a megfelelő minőségű
közoktatási szolgáltatáshoz való hozzáférés alapvető jogát, azaz azt, hogy a szolgáltatások
minősége mindenütt elérjen egy meghatározott minimális standardot. Nyugodtan
megfogalmazható az is, hogy amennyiben ezt nem sikerül elérni, ebben a
szektorban elkerülhetetlenül meg fognak erősödni azok a törekvések, amelyek
korlátozni kívánják az önkormányzati felelősség terjedelmét, illetve ezt a
szolgáltatást részben vagy egészben ki szeretnék vonni az önkormányzati
felelősség köréből. Mivel egy ilyen folyamat hosszú távon nagymértékben
károsítaná magának az oktatási szektornak a fejlődését és különösen a modern
társadalmi és gazdasági feltételekhez való alkalmazkodását, ennek az elkerülése
ágazatpolitikai szempontból is létfontosságú.[8]
Magyarországon
a települések közötti együttműködésre való hajlam viszonylag alacsony fokú.
Számos olyan település van, amelyet pusztán az a tény, hogy önerőből nem
képesek a közoktatási feladatok megfelelő színvonalú ellátására, nem késztet
eléggé arra, hogy keressék a másokkal való együttműködés lehetőségeit. Ezt
annál is inkább megtehetik, mert a magyar közoktatásban az általános
standardoknak való megfelelés ellenőrzése rendkívül gyenge. Így például a
legutóbbi időkig nem volt olyan országos, a helyi hatóságoktól független
szervezet, amely ezt ellenőrizte volna.[9]
Azok az önkormányzatok, amelyek az általuk fenntartott intézményekben nem
képesek az országos (pl. az alkalmazott taneszközökre, a tanítási időre, a
pedagógusok végzettségére, díjazására stb. nézve meghatározott) standardokat
betartani, ezt megtehetik anélkül, hogy szankciókkal kellene számolniuk. Ez olyan érdekeltségi rendszert eredményez,
amelyben növekszik a valószínűsége annak, hogy egy az önkormányzatok a magasabb
színvonalú közös feladatellátás helyett az alacsonyabb színvonalú önálló
feladatellátást választják.
Mindezek
ellenére, ha nem is kellően tág körben, a magyar közoktatási rendszerben mégis
megfigyelhetők olyan folyamatok, amelyek a települések közötti együttműködésre
való hajlandóság és képesség meglétét igazolják (ezekre az alábbiakban
részletesebben is kitérünk). Ezek azt jelzik, hogy megfelelő oktatáspolitikai
eszközök alkalmazásával, ezen belül különösen az érdekeltségi viszonyok
alakításával a jelenlegi decentralizált struktúrán belül is megteremthető és
tovább erősíthető a települések közötti közoktatási együttműködés, olyan mértéken,
amely már lehetővé teszi az alapvető közoktatási célok teljesülését.
Az
alábbiakban a településközi együttműködésnek azokat a formáit mutatjuk be,
amelyek jelenleg is megfigyelhetők a magyar közoktatási rendszerben
(természetesen ezek nem mindegyikéről állnak rendelkezésre adatok). Az
együttműködésnek sokféle formája létezik, a közös intézményfenntartástól kezdve
bizonyos funkciók vagy részfeladatok közös ellátásán keresztül a kooperáció
egészen felszínes formáiig.
Egy
1994-ben végzett felmérés adatai szerint[10]
az akkor vizsgált 8056 intézményből 1028 (12%) látott el un. kistérségi
feladatokat, és ebből 373 (4%) tette ezt un. társulási megállapodás keretei között. Országos vagy nagytérségi
feladatellátásról e felmérésben 2082 (25%) intézmény adott információt, ez
valamennyi esetben társulási megállapodás formális megkötése nélkül történt. A
körzeti vagy kistérségi feladatellátás a legnagyobb arányban érthető módon az
alapfokú oktatást jellemezi. Az említett felmérés során vizsgált 3408 óvodának
24%-a, a 3177 általános iskolának pedig 32%-a fogadott a fenntartótól eltérő
önkormányzatok területén élő tanulókat (függetlenül attól, hogy ez formális
megállapodás keretében történt-e vagy sem. Ez az arány megyék szerint – azok
településszerkezetének függvényében – eltérő volt: 50% volt felett Baranya, Vas
és Zala megyében, 30 és 50% között volt Győr-Moson-Sopron, Komárom-Esztergom,
Pest, Somogy és Veszprém megyékben.
Fontos
hangsúlyozni, hogy a társulásokról való adatgyűjtés nem eléggé megoldott. Az
adatok megbízhatatlanságát jelzi, hogy a Belügyminisztérium adatai szerint 1996
végén mindössze 489 intézményirányító társulás működött, ugyanakkor az Oktatási
minisztérium ugyanezen évre szóló adatai szerint 517 ilyen társulás kapott
speciális normatív állami támogatást. Amennyiben a települések un. intézményfenntartó társulást
működtetnek, azaz egy-egy intézmény közös fenntartására jogi értelemben is
formalizált társulást hoznak létre, speciális normatív állami támogatásban
részesülhetnek. A társulásban fenntartott óvodák és általános iskolák tanulói
után a helyi önkormányzatok 1999-ben 12.500 Ft-ot kaphattak azon a 80, illetve
83 ezer forinton felül, amelyet az ilyen tanulók után mindenképpen megkaptak
(ez a társuló önkormányzatok számára kb. egy hatodnyi többletbevételt
jelentett).[11] 1999-ben
88.123 tanuló, azaz az összes óvodás és általános iskoláknak valamivel több,
mint 7%-a járt ilyen társulásban fenntartott intézménybe. Az intézményfenntartó
társulást működtető és ehhez állami költségvetési támogatást igénylő székhely önkormányzatok száma 1999-ben
535 volt, ami az összes önkormányzatnak kb. 17%-a, az oktatási intézményt
fenntartó önkormányzatoknak pedig kb. 22%-a. Az intézményfenntartó társulásokat
működtető önkormányzatok számát a 4. Táblázat mutatja.
4. Táblázat
Intézményfenntartó társulást működtető és ehhez
állami költségvetési támogatást igénylő székhely önkormányzatok száma (1998 és
1999)
|
A székhely önkormányzatok
száma |
|
|
|
1998 |
1999 |
|
3500 fős és több |
32 |
30 |
|
3000-3499 fő |
13 |
15 |
|
2000-2999 fő |
47 |
46 |
|
1100-1999fő |
138 |
146 |
|
1100 fő alatt |
311 |
298 |
|
Összesen |
541 |
535 |
|
Forrás: Oktatási Minisztérium
Fontos
megjegyezni, hogy ezeknek a társulásoknak a tényleges működéséről viszonylag
keveset tudunk. Kutatási adatok azt mutatják, hogy az estek nem kis részében a
társulásból fakadó előnyöket vagy lehetőségeket kevéssé használják ki, és a
társulást csupán az állami támogatáshoz való hozzájutás érdekében hozzák létre
vagy tartják fenn. A jelenleg működő társulások gyakran legfeljebb a
feladatellátás alapvető nehézségeit oldják meg, a helyi irányítás szakmai
tartalmában és szakszerűségében azonban nem feltétlen hoznak változást. Egy
1997-ben végzett kutatás[12]
során a vizsgált 33 társulás (150 érintett önkormányzat) között csupán kettő
olyat találtak, amelyekben volt az oktatás ügyeivel foglalkozó külön munkatárs.
Emellett számos olyan jogszerűséggel kapcsolatos problémára is fény derült,
amelyek elsősorban a megfelelő igazgatási kompetencia hiányára voltak
visszavezethetők. Érdemes arra is felfigyelnünk, hogy amíg 1997 és 1998 között
a normatív támogatást igénylő társulások száma 517-ről 541-re emelkedett, addig
egy évvel későbbre ez a szám 535-re esett vissza. Ebből arra következtethetünk,
hogy a társulások normatív támogatása mint ösztönző valamilyen okból nem eléggé
hatékony.
Az éves
költségvetési törvény értelmében az társulások normatív állami támogatását
nemcsak a falusi, hanem az olyan városi önkormányzatok is igénybe vehetik,
amelyek – erre is vannak példák – a környező településekkel együtt alkotnak
kistérségi társulást. A társulás akkor kaphatja meg a támogatást, ha megfelel
az 1997-ben elfogadott társulási törvény előírásainak, amit a megyei szinten
működő Közigazgatási Hivatal nyilatkozatával kell igazolnia. Másik feltétele
az, ha az intézmény közös működtetésére az érintett települések külön
megállapodást kötnek (ami lehet egyszerűen az intézmény közösen elfogadott
alapító okirata).
Érdemes újra
hangsúlyozni, hogy a tárulások száma az adott megye településszerkezeténél
fogva megyénként eltérő. A megyék közötti eltérésekről képet alkothatunk a
társulások támogatására igénybe vett normatív támogatás elosztásából. 1997-es
adatok szerint a legtöbb társulásra Baranya, Borsod és Zala megyében vettek
igénybe normatív támogatást, a legkevesebbre pedig Békés, Hajdú-Bihar és Fejér
megyében (lásd 5. Táblázat).
5. Táblázat
Az intézményfenntartó társulások normatív támogatása, 1997
|
Általános iskola |
Óvoda |
Kisegítő iskola |
Együtt |
Általános iskola |
Óvoda |
Kisegítő iskola |
Összesen |
|
Társulások száma (db) |
Tanulók, ellátottak létszáma |
||||||
Békés |
2 |
|
|
2 |
881 |
0 |
0 |
881 |
Hajdú-Bihar |
2 |
1 |
2 |
2 |
470 |
76 |
22 |
568 |
Fejér |
2 |
|
2 |
3 |
383 |
0 |
19 |
402 |
Jász-Nagykun-Szolnok |
3 |
|
|
3 |
901 |
0 |
0 |
901 |
Komárom-Esztergom |
6 |
3 |
2 |
6 |
1171 |
316 |
36 |
1523 |
Csongrád |
7 |
1 |
1 |
7 |
1323 |
45 |
17 |
1385 |
Bács-Kiskun |
8 |
5 |
|
8 |
1581 |
464 |
0 |
2045 |
Pest |
8 |
4 |
2 |
8 |
1616 |
467 |
61 |
2144 |
Tolna |
15 |
8 |
6 |
15 |
3164 |
865 |
54 |
4083 |
Heves |
14 |
9 |
7 |
16 |
2875 |
749 |
121 |
3745 |
Nógrád |
24 |
9 |
6 |
24 |
2988 |
422 |
40 |
3450 |
Szabolcs-Szatmár-Bereg |
28 |
17 |
6 |
29 |
4899 |
804 |
133 |
5836 |
Győr-Moson-Sopron |
37 |
16 |
4 |
40 |
4824 |
712 |
22 |
5558 |
Somogy |
47 |
40 |
14 |
53 |
8099 |
2631 |
109 |
10839 |
Vas |
45 |
38 |
5 |
55 |
6171 |
2035 |
44 |
8250 |
Veszprém |
53 |
39 |
11 |
59 |
7936 |
2258 |
151 |
10345 |
Zala |
57 |
47 |
2 |
60 |
7735 |
2318 |
8 |
10061 |
Borsod-Abaúj-Zemplén |
61 |
43 |
14 |
63 |
9614 |
2145 |
221 |
11980 |
Baranya |
62 |
54 |
13 |
64 |
9467 |
2918 |
239 |
12624 |
Összesen |
481 |
334 |
97 |
517 |
76098 |
19225 |
1297 |
96620 |
Forrás: Önkormányzati adatok az 1997. évi normatív hozzájárulások
igényléséhez (BM adatgyűjtés)
Az
együttműködési hajlamra következtethetünk az iskolabuszok vásárlására szánt állami céltámogatások elosztásának
az adataiból is. Ilyen támogatás létezett például 1996-ban (lásd 6.
Táblázat). Érdemes megjegyezni, hogy ennek a településközi
együttműködést segítő eszköznek az alkalmazása azóta megszűnt (2000-ben azonban
várhatóan újra megjelenik). Amíg használták, hatékonyságát nagymértékben
csökkentette, hogy a támogatás csak a beruházásra szólt, a megvásárolt eszköz
működtetésére azonban már nem (ami sok önkormányzatot visszariasztott e
támogatási forma igénybe vételétől.
6. Táblázat
Az iskolabuszok vásárlására adott állami támogatást igénylők megoszlása (1996)
Állami támogatással vett iskolabuszok száma (1996.
szeptember) |
148 |
ebből
az érintett intézmények száma |
300 |
ebből
az érintett önkormányzatok száma* |
304 |
Forrás: MKM Közoktatás-tervezési Főosztály (Jelentés a magyar közoktatásról, 1997, Bp, OKI, 1998)
Megjegyzés: A legtöbb igénylést beadó megyék: Borsod-Abaúj-Zemplén
(61), Szabolcs-Szatmár-Bereg (60),
Somogy (36), Baranya (29), Győr-Moson-Sopron (27).
A
településközi együttműködésnek az intézmény fenntartására létrehozott társulás
mellett egyéb, csupán egy-egy részterületet érintő formái is kialakultak.
Viszonylag könnyen társulnak a települések egy-egy olyan új, az alapvető
szolgáltatást csupán kiegészítő, de a fenntartott intézmények szervezetét nem
érintő funkció közös működtetésére, mint amilyen például a logopédus
foglalkoztatása. Ilyen esetben közösen finanszírozzák egy olyan szakember
foglalkoztatásának a költségeit, aki az együttműködésben résztvevő települések
mindegyikét szolgáltatja.
Ilyen, a
fenntartott intézmények szervezetét vagy foglalkoztatási viszonyait nem érintő
együttműködés az, amikor a pedagógusok továbbképzésének közös megszervezésére
vállalkoznak. Ez különösen azt követően terjedt el, hogy a közoktatási törvény
1996-os módosítását követően ez a funkció (pedagógusok továbbképzése) nemcsak
jelentős központi pénzügyi támogatást kapott, de e támogatás nagy részét
közvetlenül a felhasználóhoz, azaz az önkormányzatokhoz és rajtuk keresztül az
iskolákhoz juttatják el. Az intézmények és a fenntartók, amennyiben az ily
módon kapott forrásokat összeteszik, könnyebben hozzájuthatnak a sajátos
igényeiknek megfelelő, testre szabott képzéshez vagy pedagógus fejlesztési
programokhoz.
Nehezebben
szánják el magukat olyan funkció közös működtetésére, amelyek az intézmények
belsőszervezetét és foglalkozatási viszonyait érinti. Ilyen például az, amikor
olyan tanárokat, akiknek a munkaerejét egy-egy iskola csak részben tudja
kihasználni, vagy amikor megfelelő színvonalú munkaerőhöz csak különösen nagy
bér-ráfordítással lehet hozzájutni (pl. informatika oktatók vagy idegen
nyelveket tanító tanárok). Arról, hogy ilyen esetek vannak, elsősorban azok a
pályázatok adnak hírt, amelyeket együttműködésre hajlandó önkormányzatoknak
vagy iskoláknak írnak ki különböző fejlesztő vagy innovációs alapok.[13]
A fenntartók
és a megyei önkormányzatok egy részénél megjelent a törekvés arra, hogy un. helyettesítő pedagógust alkalmazzanak,
azaz olyan pedagógust, akit nem iskolák, hanem iskolafenntartók
foglalkoztatnak, és aki egyszerre több iskolában is adhat órákat.[14]
A magyar oktatási jog és gyakorlat ismeri az un. óraadó pedagógus fogalmát is, aki megbízási jogviszonyban – tehát
nem főfoglalkozású közalkalmazottként – dolgozik egy-egy iskolában, és
ugyanilyen munkát más iskolákban is végezhet. A magyar pénzügy szabályozás
kifejezetten kedvez ennek a alkalmazási formának, mivel az ilyen óraadó tanár
társasági formában, vállalkozóként is elláthatja a munkáját, ami nem terheli az
iskola béralapját.[15]
Noha ez közvetlenül nem úgy jelenik meg, mint településközi együttműködés –
hiszen ezekben a munkavégzésre irányuló szerződéseket egyének kötik és ebben a
település maga nem jelenik meg – ilyen funkciót mégis betölthet akkor, ha
például egy-egy ilyen óraadó tanár egyszerre több szomszédos település igényeit
elégíti ki.
A korábban
említett pályázatok ara utalnak, hogy viszonylag gyakran kezdeményeznek
együttműködést a kisebb települések az oktatás informatikai rendszerének a
kiépítésére, és ezen belül az iskolai informatikai szolgáltatások
biztosítására. Például közösen hoznak létre hálózati kapcsolatot, és az ehhez
kapcsolódó oktatási vagy oktatást segítő szolgáltatásokat is közösen szervezik
meg.[16]
Érdemes
megemlíteni, hogy a magyar közoktatási jog támogatja az olyan rugalmas
intézményszervezési megoldásokat, amelyek részben a méretgazdaságosság
hatékonyság megteremtésének olyan egyéb lehetőségeit kínálják fel, amely
kiválthatja a települések közötti együttműködést, részben pedig megkönnyítik a
településközi együttműködést. A különböző feladatok (pl. középfokú általános és
középfokú szakképzés) egy intézményen belül való kombinálása, ami más
országokban ritka, Magyarországon igen elterjedt. Az oktatási szintek és
programok legkülönbözőbb kombinációival találkozhatunk, amelyek nemcsak egy-egy
településen belül engedik meg a méretgazdaságosság megteremtését, hanem azt is
elősegítik, hogy több település közösen a lehető legkedvezőbb
intézményszervezési formát találja meg. A vegyes feladatellátás sajátos
formáját alkotják az un. általános művelődési központok, amelyekben oktatási és
közművelődési feladatokat kombinálnak. Érdemes persze megjegyezni, hogy az
ilyen feladatközi vagy szektorközi együttműködés adott esetben gátolhatja is a
településközi vagy területi együttműködést, azáltal, hogy annak a helyébe lép
(azaz nem két település iskolái között jön létre a mérethatékonyságot szolgáló
együttműködés, hanem egyazon település különböző szektorokhoz tartozó
intézményei között).
Az
iskolarendszer vertikális szerkezetének a rugalmassága ugyanakkor egyértelműen
kedvez a településközi együttműködésnek. E vertikális rugalmasság egyik
jellegzetes formája az, hogy noha az általános iskola alapvetően nyolc
évfolyamos, a törvény megengedi az ettől való eltérést. Ez lehetővé teszi azt,
hogy településeknek ne arról kelljen dönteniük, hogy legyen-e iskolájuk vagy sem, hanem arról, hogy hány évfolyamot tudnak fenntartani (ez utóbbi döntés nyilván sokkal
kisebb politikai kockázattal jár, és így kedvez az együttműködési
hajlandóságnak).[17]
A vertikális
intézményi struktúra rugalmas követését ösztönzik az olyan eszközök, amelyek arra
épülnek, hogy bizonyos szintű feladatellátás fenntartását csak bizonyos
településméret alatt vagy felett ösztönzik. Ilyennek tekinthető például az a
speciális normatív támogatás, amely az 1100 főnél kisebb létszámú
önkormányzatok esetében az általános iskolai oktatás kezdő szakaszának a
kiemelt támogatását célozza.[18]
Az ilyen ösztönzőkkel kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy azok nem alkotnak
eléggé koherens rendszert, illetve a fenntartói viselkedésre gyakorolt
hatásukról gyakran túl keveset tudunk. Így például az un. kistelepülési
kiegészítő normatív támogatást a települések bizonyos lélekszám alatt akkor is
megkapják, ha elutasítják a más településekkel való együttműködést és tudatosan
tartanak fenn nagyon gazdaságtalan intézményi formákat.[19].
Vagy például nagyon keveset tudunk a már említett bejáró normatívának az önkormányzati viselkedésre gyakorolt
hatásáról.[20] Az ilyen
normatívák ugyanis többletfeladat nélküli többletbevételt jelentenek azoknál az
önkormányzatoknál, ahol a bejáró tanulók csak az osztályok létszámát növelik,
de a tanulócsoportok számát nem. Ugyanakkor a többletfeladat többletköltségeit
nem fedezik ott, ahol a saját tanulókkal feltöltött osztálylétszámok már olyan
magasak, hogy mindössze két-három bejáró tanuló miatt új tanulócsoportot kell
indítani, viszont a kiegészítő támogatást csupán e két-három tanuló után veheti
igénybe az önkormányzat. Arról, hogy ezek a sajátos esetek milyen arányban
fordulnak elő a bejáró normatívát igénybe vevő önkormányzatok között, nincs
adatunk.
A települések
közötti együttműködés és koordináció erősödését eredményezte a közoktatási
törvény 1996-os módosítása és várhatóan hasonló hatása lesz 1999-es
módosításának is. A megyei önkormányzatokat a településközi koordináció
pontosabban nem definiált puha jogkörével már az 1993-as közoktatási törvény is
felruházta. Az 1996-os módosítás vezette be azután a területi (megyei)
közoktatási tervezés intézményét.[21]
A törvény előírásának megfelelően valamennyi megyében közoktatás-fejlesztési és
feladat-ellátási tervet kellett készíteni. Ezzel a közoktatás területén
létrejött az első és mindmáig egyetlen – mint látni fogjuk meglehetősen
korlátozott hatású – olyan eszköz, amely az önkormányzatokat arra készteti,
hogy iskolafejlesztési döntéseik meghozatala előtt másokkal kooperáljanak.[22]
Noha a tervezés feladatát a törvény a megyei önkormányzatokhoz rendelte,
egyúttal arra is kötelezte, őket, hogy a folyamatba vonják be a területükön
működő önkormányzatokat, sőt a megyei városok önkormányzatainak önálló
tervezési jogot biztosított. Hangsúlyozni kell, hogy a megyei
közoktatás-fejlesztési tervek, melyet a megyei önkormányzatok határozatban
hirdetnek ki nem rendelkeznek kötelező erővel, bár ezeket a helyi önkormányzat
döntéseinél köteles figyelembe venni.[23]
Ennek ellenére
vannak olyan eszközök, amelyek a helyi önkormányzatokat a terveknek megfelelő
viselkedésre késztetik. Ezek között a legjelentősebb az ugyancsak az 1996-os
törvénymódosítással létrehozott megyei közoktatási
közalapítvány. E közalapítvány a megye területén jelentkező térségi
feladatok ellátását, illetve az ehhez szükséges fejlesztések támogatását
szolgálja. A közalapítványokat a központi költségvetés támogatja (1999-ben az
erre elkülönített összeg 1.2 milliárd forint volt). A közalapítványok a megyék
nagy részében csak olyan helyi fejlesztéseket vagy feladatellátást támogatnak,
amelyek összhangban vannak a megyei fejlesztési tervvel. Van példa arra, hogy a
közalapítványból való támogatásnak az a feltétele, hogy a település saját
rendeletben hirdesse ki a megyei tervben őrá vonatkozó részeket.
A
közalapítványok számára nyújtott állami támogatás közvetlenül is szolgálja a
településközi együttműködést. A 2000-es költségvetési évben a tervek szerint
nagymértékben megnőne ez a támogatás. Az összege várhatóan 1.2 milliárd
forintról 4 milliárd forintra nő, oly módon, hogy ezentúl olyan korábbi
támogatások is közalapítványokon keresztül érkeznének az intézményekhez,
illetve fenntartóikhoz (pl. a taneszközök vásárlását célzó támogatás), amelyek
korábban más úton jutottak oda. Mivel a támogatás igénybe vételének a
feltételeit úgy fogalmazzák meg, hogy az egyértelműen a közoktatási
társulásokat és a térségi feladatokat ellátó intézményeket támogassa,[24]
az eredetileg nem a társulások ösztönzésére szánt támogatásokat is lényegében
ennek a célnak a szolgálatába állítják. Ugyanerre korábban is volt már példa:
1999-ben például a pedagógiai szakmai szolgáltatások és szakértői
szolgáltatások vásárlására adott állami támogatások elosztásánál előnyt
élveztek azok az önkormányzatok, amelyek társulásban látták el közoktatási
feladataikat.
A megyék egy
része a településközi koordinációval kapcsolatos jogkörét, valamint a tervezés
és a közalapítványokon keresztül történő támogatás eszközeit tudatosan
felhasználja arra, hogy támogassa a települések közötti együttműködést
koordinációt. Erre az egyik legjobb példa Borsod-Abaúj-Zemplén megye ahol
megyei fejlesztési tervben határozottan megjelennek az alapellátás kistérségei,
és a fejlesztés és működtetés megyei támogatása is erre épül. Emellett itt a megyei
önkormányzat kistérségi közoktatási referensi rendszert is kialakított, amire
egy megyei közoktatási információs rendszert is ráépített. A kistérségekben
működő önkormányzatokat – részben a támogatási eszközök alkalmazásával –
meggyőzték arról, hogy a nekik átadott közoktatási normatív támogatás
meghatározott hányadát adják össze. Ennek a terhére a kistérség központjának
önkormányzatánál alkalmaznak egy olyan személyt, aki a kistérségen belül
gondoskodik a közoktatási feladatellátás szakszerűségéről és jogszerűségéről,
emellett aktív szerepet játszik a kistérségen belüli továbbképzési és pedagógus
személyi fejlesztési feladatok ellátásában (konkurálva a megyei pedagógiai
intézettel). Ezeknek a referenseknek a munkáját a megyei önkormányzat, részben
a térségi feladatokra rendelkezésére bocsátott állami támogatás
felhasználásával koordinálja. A megyei önkormányzat itt egyfajta kistérségi
szervező-szolgáltató funkciót lát el.
A települések
közötti együttműködés létező formáit bemutató előző részben más bemutattunk
több olyan létező eszközt, amelyeket a magyar közoktatásban alkalmaznak a
településközi együttműködés elősegítésére. A továbbiakban áttekintjük
mindazokat az eszközöket, amelyekkel az országos szintű ágazati politika a
közoktatás területén a településközi együttműködést elősegíti (már alkalmazott
eszközök), illetve elősegíthetné (javasolt eszközök). A jobb áttekintés
érdekében ezeket az eszközöket egy táblázatban is összefoglaljuk, utalva arra
is, hogy (1) azokat mely irányítási szint alkalmazhatja, illetve (2)
alkalmazzák-e már azokat, és ha igen milyen mértékben (lásd 7.
Táblázat)
7. Táblázat
A településközi együttműködés erősítését segítő lehetséges eszközök
|
Eszköz |
Az eszköz alkalmazásának szintje |
Jelenlegi alkalmazás |
1.
|
A társulás mint ágazatpolitikai prioritás
deklarálása |
|
|
2.
|
ágazati standardok meghatározása |
országos |
van, de kismértékben továbbfejlesztendő |
3.
|
a standardoknak való megfelelés kikényszerítése |
országos |
van, de gyenge |
4.
|
pénzügyi ösztönzők, állami támogatási politika |
országos |
van, de nem elég koherens |
5.
|
iskolabusz vásárlás és használat, közlekedési
feltételek javításának támogatása |
országos, területi |
van, de továbbfejleszthető |
6.
|
területi tervezés |
területi |
van, de továbbfejleszthető |
7.
|
foglalkoztatási megoldások (pl. helyettesítő
pedagógus) |
országos, területi |
minimális |
8.
|
intézményi struktúra rugalmassá tétele |
országos |
van, de éppen gyengül |
9.
|
jó példák megismertetése |
országos, területi |
nincs |
10.
|
tanácsadás |
területi |
ritka |
11.
|
innovációs
programok |
országos,
területi |
van,
de továbbfejleszthető |
1)
Az
önkormányzatok viselkedését nagymértékben meghatározzák az ágazatpolitika
deklarált céljai. A közoktatási társulásnak és a települések közötti
együttműködésnek kiemelt ágazatpolitikai
célként való deklarálása önmagában is jelentő ösztönző erő. A központi
kormánnyal azonos politikai színezetű önkormányzatok esetén ez akár közvetlen
politikai csatornákon is érvényesül, de az ellenzéki vagy semleges
önkormányzatok viselkedésére is hat.
2)
Az
eszközök között az egyik legjelentősebb általános ágazati standardok meghatározása és az ezeknek való megfelelés kikényszerítése.[25]
Igényes ágazati standardok meghatározása és mindenekelőtt az ezeknek való
megfelelés kikényszerítése ugyanis számos önkormányzatot arra kényszeríthet,
hogy adja fel azt az igényét, hogy egyedül oldja meg a közoktatási szolgáltatás
biztosítását. A standardok meghatározásával viszonylag kevés probléma van. A
pedagógusok foglalkoztatásával és bérezésével kapcsolatos standardok
rendelkezésre állnak. Az utóbbi években jelentős lépések történtek a tartalmi
(curricular) standardok meghatározásában is, bár itt bizonyos pontokon további
lépéseket kell még tenni (pl. egy-egy tantárgy vagy műveltségi terület esetében
a minimálisan biztosítandó óraszámok kötelező meghatározása). Ugyancsak
jelentős lépések történtek az iskolák felszereltségével kapcsolatos standardok
meghatározásában.[26]
3)
Jóval
több gond van a standardoknak való megfelelés kikényszerítése területén. Ebben is várhatók azonban változások (az
Országos Értékelési és Vizsgaközpont 1999 őszén történt létrehozásával valamint
az Oktatási Jogok Biztosa intézményének várható megteremtésével.) Ezzel
kapcsolatban érdemes hangsúlyozni, hogy a standardoknak való megfelelés
kikényszerítése sok önkormányzatnál intézményi válságokat kell, hogy
előidézzen, ezért ez csak fokozatosan, az alkalmazkodáshoz szükséges türelmi
idő biztosításával és az alkalmazkodás központi segítésével történhet (pont ez
történik az iskolai felszerelési eszközökre vonatkozó standardok követésével
kapcsolatban).
4)
A
már alkalmazott és a jövőben alkalmazandó eszközök között kiemelt szerepet
játszanak a finanszírozási rendszeren
belül alkalmazott ösztönzők, azaz az állami támogatások minél több ponton
való hozzákapcsolása a közös feladatellátás feltételéhez. Ilyen a már említett
társulási normatíva vagy bejáró tanulók után igényelhető normatíva, de ilyen az
egyéb támogatások igénylésének részleges hozzákötése a társuláshoz. Ennek az
eszköznek az alkalmazása már bevett gyakorlattá vált. Itt két további dologra
lenne szükség. Egyfelől a különböző támogatások közötti koherencia növelésére,
másfelől a támogatások tényeleges hatásának a vizsgálatára. A jelenlegi
rendszerben számos inkoherencia figyelhető meg, azaz előfordul, hogy különböző
ösztönzők egymással ellentétes, egymást kioltó hatásúak, így a rendszer
egyszerre ösztönözhet a közös és a nem közös feladatellátásra (ahogy azt pl. az
un. kistelepülési normatíva esetében láttuk). A normatív támogatásnak az
önkormányzati viselkedésre gyakorolt hatásait kutatásokkal kellene feltárni,
ezekről ugyanis a leggyakrabban csupán az önkormányzati viselkedéssel
kapcsolatos feltételezések alapján születik döntés (ahogy azt pl. bejáró
normatíva hatásával kapcsolatban láttuk).
5)
A
településközi együttműködés és különösen a közös intézményfenntartás egyik
alapvető feltétele a települések közötti közlekedési
feltételek biztosítása. A gyerekek tömegközlekedési eszközökön való
utaztatása Magyarországon bevett gyakorlat, amit ugyanakkor az utazási
feltételek rosszasága miatt az emberek általában elutasítanak. A kifejezetten
tanulói utazást szolgáló iskolabuszok
meglehetősen ritkák, bár az elmúlt években a számuk az e célt szolgáló állami
támogatás nyomán - amint az láttuk – gyarapodott. Az iskolabuszok vásárlása
mellett a központi költségvetés támogatást adhatna ezek használatához is: ez
ugyanis olyan költséget jelent, ami sok önkormányzatot elriaszt attól, hogy
iskolabuszt vásároljon. Emellett elképzelhető lenne olyan szabályozás
megalkotása, amely a tanulók utaztatásának a feltételeire vonatkozva (olyan
témákat érintve, mint a biztonság, a megkívánható várakozási idő, a buszvetetők
speciális felkészítése stb.). Az iskolabuszok mellett jelentős szerepe lehet az
általános közlekedési feltételek javításának, amire módot adna például az, ha a
közoktatási szempontokat fokozottan lehetne érvényesíteni a
közlekedésfejlesztéssel és útfejlesztéssel kapcsolatos országos vagy területi
szintű döntésekben.
6)
A
következő, ugyancsak már alkalmazott eszköz a területi tervezés, és ezen belül a fejlesztéseknek és a
feladatellátásnak kistérségi szintű tervezése. Ezzel kapcsolatban elsősorban a
települési önkormányzatoknak a tervezésbe való intenzív bevonását kell
hangsúlyoznunk, valamint azokat az eszközöket, amely révén elérhető, hogy a
települési önkormányzatok valóban az elfogadott területi terveknek megfelelően
cselekedjenek. A pénzügyi ösztönzés már alkalmazott eszközeit nyilván lehet
tovább bővíteni, illetve ezek alkalmazását lehet következetesebbé tenni.
7)
A
közoktatásban a legjelentősebb olyan erőforrás, amelyet a települések egymással
megoszthatnak, illetve aminek közös használatára társulhatnak, a személyi erőforrások, ezen belül
különösen a pedagógus munkaerő. A nem
pedagógus munkaerő (karbantartók, takarítók, biztonsági őrök stb.) megosztott
használata viszonylag egyszerű, különösen abban az esetben, ha ezeket nem
közalkalmazottként, hanem vállalkozási formában foglalkoztatják (ami elég gyakori
létező megoldás). Nehezebb a pedagógus munkaerő közös használata, noha a
legnagyobb tartalékok éppen ebben vannak. Ezért célszerű lenne a pedagógus
foglalkoztatás szabályait még rugalmasabbá tenni, olymódon, hogy több lehetőség
nyíljon olyan formákra, mint a fenntartói által való foglalkoztatás (pl.
helyettesítő pedagógusok) vagy a más iskolába történő áttanítás. Ez különösen
olyan területeken segíthetné a megfelelő pedagógusellátottság megteremtését,
mint az idegen nyelvek, a számítástechnika vagy a művészeti és a technikai
oktatás.
8)
Láttuk,
hogy a települések közötti együttműködést nagymértékben segítheti a rugalmas szerkezeti és intézményi
szabályozás, amely lehetőség ad sajátos helyi intézményszervezési
megoldások kialakítására (így vegyes profilú intézmények nyitására, iskoláknak
a megszokottnál kevesebb vagy több évfolyammal való működtetésére, az iskolában
megszokott szolgáltatások –pl. bizonyos tantárgyak tanítása – egy másik
iskolában való megszervezésére és hasonlókra. A szerkezeti és intézményi
szabályozás rugalmassá tételével természetesen kockázatok is járnak (az
intézményi viszonyok a fogyasztók és a közpénzek felhasználásáért felelős
hatóságok számára kevésbé áttekinthetővé válhatnak) de ezek a kockázatok
nagymértékben csökkenthetők, ha tudunk róluk és bizonyos kompenzációs lépéseket
is megteszünk (pl. külső intézmény-értékelések folytatása).
9)
Különösen
fontos, és mostanáig alig alkalmazott eszköz a jó példák megismertetése. A sikeres társulásokról vagy egyéb közös
feladat-ellátási próbálkozásokról, és különösen ezeknek az oktatás színvonalára
gyakorolt hatásáról nagyon kevés nyilvános információ áll rendelkezésre, pedig
ennek igen komoly hatása lehet a társulási döntések meghozatalára. Az ilyen
példákat tehát össze kellene gyűjteni és a kommunikáció legkülönbözőbb
csatornáin (pl. önkormányzati és oktatásügyi vezetők továbbképzése, szakmai
konferenciák, pedagógiai szolgáltatási rendszere stb.) az érintettekhez el
kellene juttatni.
10)
Hasonlóképpen
fontos, és ma még alig alkalmazott eszköz a tanácsadás.
Van ugyan erre példa (pl. a Baranya megyei önkormányzat a megyei fejlesztési
terv szerint működtet ilyen szolgáltatást, a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei
önkormányzat pedig társulási szerződés mintákat is ad a kistérségi
együttműködésre vállalkozó önkormányzatoknak), de ez kevéssé elterjedt. A
társulások létrehozásának és a közös feladatellátás megszervezésének a
segítését a pedagógiai szolgáltatásokon belül önálló és kiemelt figyelmet kapó
területté lehetne tenni. Így például a megyei önkormányzatok vagy az ezek által
működtetett megyei pedagógiai intézetek biztosíthatnának olyan jogi, pénzügyi
és szervezési tanácsadó szolgáltatást, amelyet az együttműködésre vállalkozó
önkormányzatok igénybe vehetnek.
11)
Láttuk,
hogy az elmúlt években a településközi közoktatási együttműködés egyik
legfontosabb mozgatórugóját alkották azok az innovációs alapok, amelyek támogatást adtak együttműködésen alapuló
vagy annak létrehozását célzó helyi kezdeményezések számára. Ennek az eszköznek
az alkalmazása és az eddigi tapasztalatok alapján történő további gazdagítása
különösen indokolt. Az együttműködést támogató elemek beépíthetők olyan
pályázati támogatásokba is, amelyek egyébként nem ezt a célt szolgálják (pl.
idegen nyelv oktatás fejlesztése, informatikai oktatás fejlesztése, pedagógus
továbbképzés támogatása, európai uniós oktatási programok támogatása stb.),
ilyen módon ezek között szinergikus kapcsolat létesíthető.
A rendkívül
elaprózott és a rendkívül tág helyi iskolafenntartói felelősséggel jellemezhető
magyar közoktatásban a települések közötti együttműködés és a közös
feladatellátás erősítése kiemelkedő oktatáspolitikai cél. Ennek a
megvalósításához ugyanakkor nemcsak erős ágazati érdek fűződik. Mivel a
közoktatás biztosítása az egyik legfontosabb önkormányzati feladat, ennek a
célnak az elérése az önkormányzati közigazgatási rendszer egészének
eredményessége szempontjából is meghatározó fontosságú.
Az elmúlt évek
tapasztalatai azt mutatták, hogy az önkormányzatok hajlandósága a
feladatellátás közös megszervezésére nem kellő mértékű. Ugyanakkor megmutatták
azt is, hogy megfelelő eszközök alkalmazásával ez a hajlandóság nagymértékben
erősíthető. E tanulmány legfontosabb megállapítása az, hogy ilyen eszközök
kidolgozásával és gyakorlati alkalmazásával a jelenlegi decentralizált
közigazgatási struktúrán belül is létrehozható és megerősíthető a települések
közötti közoktatási együttműködés olyan mértékben, amely lehetővé teszi a
szolgáltatás minőségével kapcsolatos alapvető elvárások kielégítését. Ezen
eszközök között kiemelkedő jelentősége azoknak, amelyek az önálló helyi aktorok
viselkedését befolyásolják, így elsősorban az érdekeltségi viszonyok
megváltoztatásának – azaz ösztönzők és szankciók alkalmazásának – valamint a
kommunikációnak.
[1] Közoktatás fogalmába Magyarországon az iskolaelőtti nevelés, az alap és középfokú oktatás, a középfokú szakképzés, az ezekhez kapcsolódó kollégiumi ellátás, az ilyen szintű felnőttoktatás valamint a speciális (gyógypedagógiai) oktatás tartozik. E szféra valamelyest felfelé is nyitott, ugyanis középfokú szakképző intézmények egyre gyakrabban folytatnak felsőfokúnak tekinthető szakképzést (ezáltal az önkormányzati szféra által szervezett oktatási szolgáltatások kezdenek kiterjedni a felsőfokú oktatás irányába).
[2] Ezt azért szükséges hangsúlyozni, mert egészen másfajta fejlesztési stratégiai képzelhető el egy friss rendszerben, mint egy olyanban, amely hosszabb fejlődés eredményeképpen jött létre. Az oktatásügyi decentralizáció történeti háttérhez lásd: A közoktatási rendszerek irányítása c. könyv (Okker, 1996, Budapest) 62-75. oldal.
[3] Mindennek bővebb kifejtése, az egyes funkciók ellátásának részletes értékelésével olvasható Balázs Éva, Halász Gábor, Imre Anna, Moldován Judit, Nagy Mária, A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás Magyarországon c. tanulmányban (Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ, Budapest, 1998 november, magyarul és angolul elérhető: www.oki.hu Internet címen.
[4] Érdemes utalni arra, hogy azokban az országokban, amelyekre a közoktatás területén ugyancsak nagyfokú önkormányzati felelősség jellemző (pl. Egyesült Királyság, Svédország, Dánia), az önkormányzatok száma 200-300 körül van
[5] Magyarországon tehát – szemben a legtöbb fejlett országgal – a differenciált tantárgyi oktatatásra és specializált szaktanárok alkalmazására épülő alsó középfokú oktatás biztosítása olyan helyi önkormányzati feladat, amelyet valamennyi, így a legkisebb településnek el kell látnia.
[6] 1975-ben 189 428 gyerek született, 1985-ben 126 205, 1995-ben pedig 110 995. Előrejelzések szerint az várható, hogy a következő évtizedben egy-egy születő évjárat létszáma akár 100 000 alá is csökkenhet.
[7] Az Állami Számvevőszék egy 1998-as vizsgálata szerint “…a nagyobb településeken megtett intézkedések egy része (iskolák bezárása, tanulócsoportok összevonása, pedagóguslétszám leépítése) a tartalékok feltárását szolgálta és az oktatás fajlagos mutatóira kedvezően hatott (…) Kisebb településeken az önkormányzatok lehetőségei az intézményi tartalékok feltárásában . Tanulócsoportok összevonására alig van mód (…) Ehelyett inkább finanszírozták a többletköltségeket, illetve megnyirbálták a hatékony feladatellátáshoz nélkülözhetetlen előirányzatokat is (pl. szakmai beszerzés, szakkörök csökkentése, napközis ellátás visszaesése). (Jelentés az alapfokú oktatásra fordított pénzeszközök felhasználásának vizsgálatáról, Állami Számvevőszék, 1998)
[8] Az oktatási rendszerek zártságának oldása, a helyi közösségek fel történő nyitása, a helyi problémakezelés erősítése valamennyi fejlett államban a közoktatási politika egyik kiemelt, stratégiai célkitűzése, amely egyértelműen kiolvasható úgy az e területen meghatározó szerepet játszó nemzetközi szervezetek dokumentumaiból, mint az egyes országok nemzeti oktatáspolitikáját megfogalmazó dokumentumokból (lásd pl. A decade of reforms at compulsory education level in the European Union (1984-94), Eurydice, 1997). Ez olyan makrogazdasági és makrotársadalmi változásokra vezethető vissza, amelyek jóval túlmutatnak az oktatási szektoron (lásd pl. Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában, in: Az oktatás jövője és az európai kihívás, (szerk. Halász G.), Educatio, 1993, 77-98.)
[9] A közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán 1999 szeptemberében megalakult az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont, amely a jövőben betöltheti ezt a funkciót.
[10] Közoktatási intézményhálózat és feladatellátás országos felmérése: MKM, 1995. Június.
[11] A 2000-es költségvetési évre ezt az összeget 12500 Ft-ról 14000 Ft-ra tervezik felemelni. Az e célra szánt teljes állami támogatást tervezett összege 2.12 milliárd forint, ami az önkormányzatoknak juttatandó tervezett teljes normatív támogatási összegnek valamivel több mint 0.8%-a.
[12] Sió László (1997): Intézményfenntartói társulások. Kézirat, Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.
[13] Ilyen pályázati kiírás az elmúlt években megjelent például a Soros Alapítvány közoktatás-fejlesztési programjában, amelynek kiírására körülbelül nyolcvan pályázat érkezett. Ilyen tartalmú pályázati kiírása volt az elmúlt években az Oktatási Minisztérium által létrehozott és működtetett Közoktatási Modernizációs Alapítványnak is.
[14] Magyarországon az pedagógusok munkáltatója maga az iskola, ami nemzetközi összehasonlításban ritkaságnak számít. A iskolafenntartók közvetlenül nem szoktak pedagógusokat alkalmazni, legalábbis olyanokat nem, akik intézményekben tényleges pedagógiai munkát végeznek.
[15] A közoktatási törvény 1996-os módosítása előtt lehetséges volt az is, hogy az iskola vállalkozóként foglalkoztasson teljes munkaidőben dolgozó pedagógusokat is, de a törvénymódosítás ezt a lehetőséget az óraadókra korlátozta.
[16] A már említett Soros Alapítvány által kiírt pályázat keretében az egymással együttműködni kívánó és ehhez támogatást kérő pályázók számára közös konferenciát szerveztek, amelyen az pályázók három nagyobb csoportja alakult ki: (1) azok, akik a pedagógusok továbbképzése és fejlesztése, (2) akik a pedagógus munkaerő és egyéb források közös hasznosítása és végül (3) akik az oktatást segítő informatika fejlesztése és használata területén kívántak együttműködni.
[17] Érdemes megemlíteni, hogy az 1999-es közoktatási törvénymódosítás ebből a szempontból nem kedvező. Az oktatáspolitika 1998 óta bizonyos szakmai megfontolásokból az intézményi profilok és a vertikális szerkezet bemerevítésére törekszik, ami strukturálisan kedvezőtlen feltételeket termet a településközi együttműködés számára.
[18] A 2000 évi költségvetési törvényjavaslat szerint az 1100 főnél kisebb lélekszámú településeken az általános iskolai tanulók után 46 000 Ft többlettámogatás igényelhető, ami a teljes általános iskolai normatíva 46%-a.
[19] Ilyen például a 3000 fő alatti települések számára tervezett 24 000 és a 3000-35000 fő lélekszámú települések számára tervezett 12 000 Ft-os kiegészítő normatíva.
[20] Ennek összege 1999-ben, mint már jeleztük, 12 500 Ft volt, 2000-re tervezett összege 14 000. Ezt a kiegészítő támogatást – szemben a magasabb, 20 000 Ft-ra tervezett társulási normatívával - azok a fenntartók is megkapják, akiknek az iskolái formális társulás nélkül fogadnak más településről bejáró tanulókat.
[21] Közoktatási Törvény (1996) 88. paragrafus, 1. bekezdés: “A fővárosi önkormányzat a fővárosi kerületi önkormányzatok, a megyei önkormányzat a megye területén működő helyi önkormányzatok véleményének a kikérésével – a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntés előkészítését szolgáló – feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési tervet készít. (…) …a tervet a megyei önkormányzat ajánlás formájában, határozattal adja ki.”
[22] Ezt megelőzően egy-egy önkormányzat iskolafejlesztési döntéseit saját erőforrásainak és a várható automatikus állami támogatásnak a figyelembe vételével úgy hozta meg, hogy közben nem feltétlenül volt információja arról, hogy a szomszéd települése nem kíván-e ugyanazokra a tanulókra építve szintén új szolgáltatást kiépíteni. Érdemes itt is hangsúlyozni, hogy a helyi beruházási döntések nincsenek központi engedélyezéshez kötve (szemben olyan országokkal, ahol pl. a bérköltségeket a központi költségvetés fedezi, és ezért az új szolgáltatások kiépítéséhez magától értetődően központi jóváhagyásra is szükség van.
[23] Az említett paragrafus 5. bekezdése azt mondja ki, hogy “A helyi önkormányzat új közoktatási intézményt akkor létesíthet, a meglévő intézmény feladatát akkor bővítheti, ha (…) a szükséges személyi és tárgyi feltételek, valamint a költségvetési fedezet rendelkezésre áll, illetve megteremthető. A döntéshez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat – fejlesztési tervre épített – szakvéleményét.”
[24] A támogatás meghatározott százaléka “a megyei fejlesztési tervekkel összefüggő szakmai célokra, ezen belül különösen a kistérségi közoktatási társulások és a térségi feladatot ellátó közoktatási intézmények épületeinél (…) állagmegóvási munkák támogatására, a társult önkormányzatok területéről a tanköteleseket szállító iskolabusz vásárlására és egyéb utazási feltételek javítására” használható (OM tájékoztatás alapján).
[25] Ennek – és néhány más - eszköznek a lehetséges alkalmazásáról lásd még “A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás Magyarországon” c. már idézett tanulmányt
[26] Az erről szóló rendelet 1998-ban jelent meg. A rendelet öt év türelmi időt ad az önkormányzatoknak arra, hogy a megkövetelt eszközöket beszerezzék. Ennek segítésére külön állami támogatást is létrehoztak.