Halász Gábor

 

 

 

 

 

A közigazgatás továbbfejlesztése és a közoktatás: a települések közötti együttműködés kérdése

 

 

 

 

 

 

 

 

1999 október


 

Halász Gábor

 

 

A közigazgatás továbbfejlesztése és a közoktatás: a települések közötti együttműködés kérdései

 

 

A közoktatás helye az önkormányzati rendszerben

 

Mindenekelőtt azt kell nagyon erősen hangsúlyoznunk, hogy a közigazgatás és ezen belül az önkormányzati rendszer továbbfejlesztése szempontjából a közoktatás kiemelt figyelmet érdemel. Ez ugyanis a költségvetési ráfordításokat és az itt foglalkoztatottak létszámát tekintve a legjelentősebb önkormányzatok által működtetett közszolgáltatás.

A jelenleg működő több mint 11 700 közoktatási intézményből[1] több, mint 10 700, tehát az intézmények több, mint 90%-a az önkormányzatok tulajdonában van, amiből 85% a települési, a többi a megyei önkormányzatoké (lásd 1. Táblázat). Ebben az óriási önkormányzati intézményi rendszerben több, mint 160 ezer pedagógust foglalkoztatnak, emellett az itt foglalkoztatott nem pedagógus munkaerő létszáma is több, mint 90 ezer. A közoktatásra fordított kiadások kb. egy hatodát az önkormányzatok saját forrásaikból fedezik, és a maradék öt hatodnak is csaknem egésze a normatív finanszírozás rendszerén belül, azaz szabadon felhasználható támogatás formájában érkezik az önkormányzatok költségvetésébe. A közoktatásra fordított kiadások aránya az önkormányzatok költségvetésének országos átlagban csaknem egyharmadát teszi ki, a legtöbb önkormányzatnál ez jelenti a költségvetés legnagyobb tételét.

 

1. Táblázat

A közoktatási intézmények fenntartók szerinti megoszlása (1998/1999 tanév)

 

Települési önkormányzat

Megyei önkormányzat

Egyéb fenntartó

Összesen

Óvoda

4407

20

274

4701

Általános iskola

3399

56

277

3732

Speciális iskola vagy tagozat

570

94

16

680

Szakiskola

313

124

72

509

Középiskola

609

207

220

1036

Dolgozók iskolája

341

94

38

473

Kollégium

444

196

100

740

Összesen

10083

791

997

11871

 

84.9

6.7

8.4

100.0

Forrás: Oktatási Minisztérium

 

A közoktatási szolgáltatás biztosítása Magyarországon az önkormányzatok feladata, aminek a legtöbben saját intézmény fenntartásával tesznek eleget, kisebb hányaduk más önkormányzatok által fenntartott intézmények szolgáltatásait veszi igénybe. A közoktatási ellátásért való általános felelősség azonban az ilyen, intézményt nem fenntartó önkormányzatokat is terheli (pl. a tankötelezettség betartásának vagy az iskolázáshoz való állampolgári jog gyakorlásának a biztosítása). A több, mint 3100 önkormányzat közül kb. 2400 (77%) tart fenn valamilyen közoktatási intézményt, ezek jelentős hányada (kb. 1800, azaz 58%) legalább nyolc évfolyammal működő intézményt.

Mindezek miatt természetes, hogy az egyes önkormányzatok és általában az egész önkormányzati rendszer eredményességének a megítélésében meghatározó szerepet játszik az, hogy az önkormányzatok milyen színvonalú közoktatási ellátást tudnak biztosítani. Az e szektorral kapcsolatos szerkezeti, foglalkoztatási, bérezési és egyéb feszültségek jelentős hányada az önkormányzatok szintjén jelentkezik, megoldásukat a lakosság nagy mértékben tőlük várja, megoldatlanságukért pedig őket okolja.

Az önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelőssége

A jelenlegi viszonyok kialakulása

A közoktatásért való önkormányzati felelősség jelenlegi formája csupán az 1990-es önkormányzati, az ezt kiegészítő 1991-es un. hatásköri törvény és az ezekre erre épülő 1993-as (később háromszor módosított) közoktatási törvények elfogadása nyomán alakult ki. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a mai rendszer valójában nem csupán az elmúlt évtized fejlődésének az eredménye, hanem számos eleme több évtizedes fejlődésre vezethető vissza.[2] E fejlődés kezdete – nem beszélve korábbi történeti szakaszokról – legalább a hetvenes évek elejére nyúlik vissza, amikor az állami tulajdonban lévő közoktatási intézmények a helyi tanácsok kezelésébe kerültek. A tanácsok először az alapfokú, majd a középfokú oktatás területén jelentős jogosítványokat is kaptak (pl. az iskola igazgatójának a kinevezéséhez vagy az iskola költségvetésének a meghatározásához kapcsolódó jogosítvány). A fejlődés kiemelkedő állomása volt az, amikor a hetvenes évek közepén a középfokú (a 8. évfolyamot követő) oktatás egészének a fenntartását (beleértve a szakképzést is) országos szintről megyei (1994-ben) majd részben városi (1978-ban) szintre decentralizálták. Ez utóbbi lépésnek meghatározó jelentősége volt abban, hogy – szemben a régió más hasonló utat bejárt országaival – Magyarországon a középfokú oktatás is települési önkormányzati felelősség lett rögtön az önkormányzati rendszer létrehozását követően.

Fontos megemlíteni, hogy még az önkormányzati törvény megalkotása, azaz a közoktatási intézmények önkormányzati tulajdonba kerülése előtt 1985 után az oktatási szektoron belül lezajlott egy irányítási reform, amely nagymértékben csökkentette a központi hatalmat akkor képviselő helyi hatóságok (tanácsok) közoktatással kapcsolatos jogkörét és nagymértékben megnövelte az intézményekét. Ezzel már a nyolcvanas években létrejött annak a jellegzetes három pólusú rendszernek az alapjai, amely ma Magyarországot jellemzi. Ennek három, meglehetősen kiegyensúlyozott hatalommal és felelősséggel rendelkező pólusa a kormány, az önkormányzatok és az intézmények (mely utóbbiak autonómiájának kereteit és jogaikat döntően a közoktatási törvény rögzíti).

Az önkormányzati törvény elfogadása nyomán mindazok a közoktatási intézmények, amelyek a tanácsok kezelésében voltak, a létrejövő új önkormányzatok tulajdonába kerültek. Témánk szempontjából azt kell kiemelni, hogy ennek során nem voltak tekintettel arra, hogy egy-egy közoktatási intézmény mely települések számára nyújt szolgáltatást. Így, ha például egy körzeti általános iskola a környező települések számára is nyújtott szolgáltatást, nem az e településeken létrejött önkormányzatok közös tulajdonába került, hanem annak a településnek (pontosabban önkormányzatának) a tulajdonába, amelyen működött. Ennek nyomán alakult ki a korábban említett intézmény-fenntartási szerkezet, valamint az is, hogy bizonyos települések saját intézmény fenntartásával, mások pedig más intézményfenntartók szolgáltatásainak igénybevételével tudják biztosítani lakosaik számára a közoktatási szolgáltatást.

Az önkormányzati rendszer létrehozásakor az alapfokú (1-8. évfolyam) iskolák jelentős része látott el un. körzeti feladatokat. Ez a helyzet hatvanas és hetvenes évek un. körzetesítés hullámai nyomán jött létre, melyek során – az akkori általános településfejlesztési és mezőgazdasági koncentrációs politikákkal párhuzamosan – iskolakörzeteket jelöltek ki. Új iskolákat csak e körzetek központjában lehetett építeni, a nem körzetközpontban lévő kisebb intézmények közül pedig sokat bezártak. Érdemes hangsúlyozni, hogy ez a folyamatot – más országokhoz hasonlóan – komoly ellenérzés kísérte: a politikabefolyásoló értelmiség jelentős része is úgy interpretálta azt, mint egy nem demokratikus hatalom önkényeskedésének a megnyilvánulását, nem érzékelve azt, hogy ilyen folyamatok a demokráciákban is lezajlottak. Az önkormányzatok megalakulását követően a helyi közösségek élve a szabadsággal és az állami finanszírozás automatikus jellegével igen sok településen hoztak létre új iskolákat (az általános iskolák száma 1988 és 1995 között 3526-ról 3809-re nőtt, miközben az általános iskolákban tanulók száma ebben az időben jelentősen, 1297 ezerről 975 ezerre csökkent).

A fenti változások nyomán Magyarországon olyan közoktatás-irányítási rendszer jött létre, amelyre az alapfokú (1-8. évfolyamon) oktatásban körzeti feladatok ellátása az intézményfenntartó önkormányzatok saját belátásától függ, ezt külső kényszerítő erő nem írja elő a számukra. A körzeti feladatokat ellátó általános iskolák esetében a nem helyben lakó tanulók oktatásának a költségeit az állam 1997 óta egy speciális normatívával, az un. bejáró normatívával támogatja. Ennek összege 1999-ben 12 500 forint volt, ami kb. 16%-os többletet jelent az általános iskolai normatív támogatáshoz. Ez az összeg 1999-ben kb. fele volt annak, amivel az önkormányzatok saját forrásaikból országos átlagban kiegészítették az állami normatív támogatást.

Ami a középfokú (a 8. évfolyam feletti) ellátást illeti, itt a megyei önkormányzatoknak van ugyan körzeti/területi feladat-ellátási felelősségük, azonban ezt nagymértékben korlátozza az a tény, hogy magának az intézményhálózatnak a jelentős része települési önkormányzatok tulajdonában van. Ilyen, települési szintű tulajdonban működik – mint láttuk – például a jellegzetesen területi funkciót betöltő kollégiumok többsége is. A településeknek az ilyen területi feladatot ellátó intézményeknek a fenntartásához és különösen megfelelő színvonalú finanszírozásához nem fűződik érdeke. Végül külön említeni kell az olyan, az érintettek ki száma vagy az ellátás speciális jellege miatt jellegzetesen területi ellátást vagy településközi együttműködést igénylő feladatokat, mint a speciális oktatás vagy az un. pedagógiai szolgáltatások (tanácsadás, továbbképzés, szakértői szolgáltatás, dokumentációs szolgáltatás stb.).

A felelősség tartalma és terjedelme

Az önkormányzatok közoktatással kapcsolatos feladatait az 1993-as közoktatási törvény határozta meg. E feladatokat határozzák meg Magyarországon az önkormányzati felelősség terjedelmét, amiről egyértelműen megállapítható: nemzetközi összehasonlításban is igen tág. Nagyon fontos külön kihangsúlyozni, hogy a települési önkormányzatok közoktatási felelősségének terjedelme nem függ a települések méretétől, azaz a legkisebb és a legnagyobb önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelőssége egyforma (ez alól csak a megyei városok jelentenek kivételt, amelyek a megyékhez hasonló jogokkal és felelősséggel rendelkeznek).

A települési önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelőssége a következőkre terjed ki:[3]

a) A szolgáltatás biztosítása. Amint arra már utaltunk, a települési önkormányzatok kötelesek biztosítani az ott élők számára az alapfokú (1-8. évfolyam) oktatási szolgáltatást. E felelősség keretében az önkormányzatok dönthetnek iskola alapításáról, fenntartásáról, átszervezéséről, megszűntetéséről, társulás létrehozásáról, együttműködési megállapodás kötéséről. Ezt a jogot korábban semmi nem korlátozta, a közoktatási törvény 1996-os módosítása óta azonban bizonyos korlátokat szab a megyei tervezési rendszer. Az önkormányzatok alapító okirat létrehozásával vagy módosításával hoznak létre intézményt, és határozzák meg annak feladatait.

b) Általános szabályozási felelősség. Az önkormányzatok a településen lévő oktatási intézményekre vonatkozóan rendeletben szabályozhatják az óvodába, iskolába történő jelentkezés módját és idejét, meghatározhatják a felvételi körzeteket.

c) Az oktató személyzettel kapcsolatos feladatok. Az önkormányzatok (a képviselő testületek) bízzák meg az általuk fenntartott intézmények igazgatóját és gyakorolják felette a munkáltatói jogokat (azaz munkáját minősítik, értékelik, jutalomban vagy bérfejlesztésben részesítik).

d) Az oktatási programokkal (tantervekkel) kapcsolatos feladatok. A magyar közoktatási irányítás egyik legfontosabb jellemzője az önkormányzatoknak az oktatás tartalmával kapcsolatos erős szerepe. Az önkormányzatok fogadják el az iskolák pedagógiai programját. Ez egy olyan dokumentum, aminek alapján az iskolában a tanítás és a nevelés folyik, ennek része maga a helyi tanterv. Fontos hangsúlyozni, hogy az iskolai pedagógiai programok jóváhagyásánál az önkormányzat csak törvényességi és pénzügyi szempontokat mérlegelhet, szakmai-pedagógiai tartalmú véleményt azok a szakértők alkothatnak, akik rajta vannak egy országos listán. ezek véleményét az önkormányzat bizonyos esetekben köteles kikérni.

c) Igazgatási és törvényességi ellenőrzési feladatok. Az önkormányzatok az iskola felett a másodfokú hatóságot alkotják. Feladataik közé tartozik az iskolák működésének hatósági ellenőrzése, ezen belül azoknak a nevelőtestületek által megalkotott és elfogadott dokumentumoknak a jóváhagyása (ilyen például az iskola szervezeti és működési szabályzata), amelyek az intézmények belső viszonyait szabályozzák. Az iskola működésének a törvényességét közvetlenül is ellenőrzi az önkormányzat jegyzője (nem csak az önkormányzat által fenntartott, hanem a településen működő valamennyi intézményben).

d) A minőség biztosításával kapcsolatos feladatok. Az iskolafenntartó önkormányzatok feladata az iskolák szakmai munkájának értékelése. Azt, hogy ezt miképpen tehetik, a közoktatási törvény szabályozza (szakértői vélemény, az intézmény saját beszámolója, az iskolaszék véleménye alapján).

Fontos hangsúlyozni azt, hogy a fenti körbe tartozó döntéseket általában a képviselő testületek vagy a hivatalt vezető jegyző hozza meg. Az önkormányzati hivatalokon belül csak a nagyobb településeken van olyan hivatali egység, amely az oktatás ügyeivel foglalkozik, de ez egység még a nagyobb városokban is általában egyéb ügyekért is felelős (pl. egészségügy, szociális ügyek). Azoknál az önkormányzatoknál, ahol legalább három intézményt tartanak fenn létre kell hozni egy oktatási bizottságot, amelynek tagjainak többsége kötelezően a választott képviselők közül kerül ki.

Települések közötti együttműködés mint stratégiai ágazatpolitikai kérdés

A fentiekben láttuk, hogy Magyarországon az önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelőssége rendkívül tág. E tág felelősség azt jelenti, hogy az önkormányzatok viselkedése alapvető módon meghatározza a közoktatás fejlődését és aktuális színvonalát, valamint az oktatással kapcsolatos alapvető állampolgári jogok érvényesülését. Az, amit ezzel kapcsolatban itt mindenekelőtt hangsúlyozni kell az, hogy e tág felelősséget Magyarországon nagyon sok önkormányzat gyakorolja, amelyek átlagos mérete nagyon kicsi. Amint arra már utaltunk, 2400 olyan önkormányzat van, amelyeket az a tény, hogy közoktatási intézményt tartanak fenn, automatikusan felruház a fenti felelősséggel, és ezek közül több, mint 1800 olyan van, amelyek e felelősséget az alsó középfokú oktatás (10-14 évesek oktatása) vonatkozásában is gyakorolják (lásd 1. Táblázat).[4] Ennyi önkormányzat tart ugyanis fenn legalább nyolc évfolyammal működő általános iskolát, amely a nemzetközi terminológia szerint magába foglalja az alsó középfokú oktatási szintet.[5]

 

2. Táblázat
A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma a település nagysága szerint, 1996
/97

Lakosság létszáma 1996.01.01. fő

Települési önkormányzatok száma

A legalább nyolc osztállyal működő általános iskolát fenntartó önkormányzatok száma

-500

992

31

500-999

697

344

1000-1999

668

629

2000-4999

514

510

5000-9999

135

134

10000-19999

76

76

20000-49999

45

45

50000-99999

28

28

100000-199999

12

12

200000

1

1

Összesen

3168

1810

Forrás: BM adatok; Közoktatási statisztika 1996/97. tanév

 

A fentiek jól mutatják a magyar közoktatás-irányítás három egymással összefüggő legfontosabb sajátosságát: (1) igen nagy számú, (2) igen kicsi önkormányzat (3) igen nagy terjedelmű felelősséget gyakorol. Ennek a sajátosságnak az értékelése meghaladná e tanulmány kereteit. Nyilvánvaló, hogy a helyi közösségek ilyen nagy szerepe a közoktatás meghatározásában óriási jelentőségű a társadalom demokratikus fejlődése, és a társadalomnak a közoktatás fejlesztésében való erős érdekeltsége fenntartása szempontjából. Magyarországon a közoktatás valóban helyi közszolgáltatás, az iskolák jellegét – beleértve ebbe pedagógiai arculatukat – nagyon nagy mértékben meghatározzák a helyi közösségek igényei, aminek számos szakmai-pedagógiai előnyét lehetne említeni. Ugyanakkor ezek miatt a sajátosságok miatt kétségtelenül sérül több olyan alapvető követelmény, amelyeket a modern társadalmak a közoktatással kapcsolatban megfogalmaznak. Így mindenekelőtt a szolgáltatás egyenletes minőségével kapcsolatos igény. A magyar közoktatásban az elmúlt években – részben az irányítás sajátosságai miatt, részben egyéb okokból – erősödtek az egyenlőtlenségek.

A standardizált tesztekkel mért tanulmányi teljesítmények elemzése részben azt mutatja, hogy a tanulmányi teljesítmények a nyolcvanas évek közepe óta romlanak, részben azt, hogy e területen növekszik a települések közötti különbség (lásd Táblázat 3). Elemzések azt mutatják, hogy ezek az eredmények összefüggenek a települések anyagi helyzetével, azaz ugyanolyan települési kategórián belül a szegényebb (kevesebb személyi jövedelemadót fizető lakossággal rendelkező) településeken a közoktatási szolgáltatás ilyen módon mért színvonala gyengébb. Igen fontos hangsúlyozni persze, hogy a standardizált tesztekkel mért tanulmányi teljesítmények az oktatás eredményességének csupán egyik, nem is mindenki szerint a legfontosabb mutatóját alkotják.

Táblázat 3
A tanulmányi teljesítmények változása a nyolcadik évfolyamokon matematikából és olvasásból (a sikeres tanulók arányának a változása, %)

 

Olvasás

Matematika

Budapest

-9,25

-2,39

Megyeszékhelyek

-9,93

-0,92

Egyéb városok

-11,91

-4,95

Falvak

-13,07

-4,52

Országos átlag

-11,98

-3,24

Forrás: Az oktatás minősége és az önkormányzati közoktatás, OKKER,  1997

 

Az iskolafenntartó önkormányzatok nagy száma és kis mérete miatt jelentkező mérethatékonysági problémákat a közoktatás területén az elmúlt években nagymértékben felerősítette az, hogy jelentős demográfiai csökkenés zajlott le. 1975 és 1985 között a született korosztályok száma több, mint 30%-kal, 1985 és 1995 között további több, mint 10%-kal csökkent.[6] Ez a drámai létszámcsökkentés – amely számos kisebb településen az országos átlagnál erősebb volt – tömegesen tett gazdaságtalanná olyan szolgáltatásokat, amelyek korábban gazdaságosnak minősültek. Ehhez érdemes hozzátenni, hogy az állami támogatásnak a tanulólétszámokhoz való hozzákapcsolása (fejkvótás normatív finanszírozás) éppen abban az időszakban történt meg, amikor a hetvenes évek közepén született népes korosztály elhagyta az iskolarendszert. A demográfiai csökkenéssel együtt járó támogatáscsökkenésre a nagyobb önkormányzatok képesek voltak intézmény-átalakításokkal, feladatok összevonásával reagálni, a kisebbek azonban nem. A kisebb önkormányzatok erre a helyzetre vagy tényleges képességüket meghaladó anyagi terhek vállalásával, vagy – amint erre korábban már utaltunk – a meglévő szolgáltatás minőségének a lerontásával tudtak reagálni,[7] ami kétségtelenül hozzájárult az oktatás eredményességének a romlásához.

Településközi együttműködés a közoktatásban

A fentiek egyértelműen jelzik azt, hogy a közoktatás területén nélkülözhetetlen a kisebb települések közötti együttműködés a közös feladatellátásra való hajlam erősítése. A közoktatási ágazat szempontjából ez igazi stratégiai kérdés. Amennyiben nem sikerül a településeket együttműködésre és a közoktatási feladatok közös ellátására késztetni, a magyar közoktatási rendszer nem lesz képes eleget tenni néhány alapvető, esetenként alkotmányos jogokhoz is köthető elvárásnak. Mindenekelőtt nem lesz képes biztosítani a megfelelő minőségű közoktatási szolgáltatáshoz való hozzáférés alapvető jogát, azaz azt, hogy a szolgáltatások minősége mindenütt elérjen egy meghatározott minimális standardot. Nyugodtan megfogalmazható az is, hogy amennyiben ezt nem sikerül elérni, ebben a szektorban elkerülhetetlenül meg fognak erősödni azok a törekvések, amelyek korlátozni kívánják az önkormányzati felelősség terjedelmét, illetve ezt a szolgáltatást részben vagy egészben ki szeretnék vonni az önkormányzati felelősség köréből. Mivel egy ilyen folyamat hosszú távon nagymértékben károsítaná magának az oktatási szektornak a fejlődését és különösen a modern társadalmi és gazdasági feltételekhez való alkalmazkodását, ennek az elkerülése ágazatpolitikai szempontból is létfontosságú.[8]

Magyarországon a települések közötti együttműködésre való hajlam viszonylag alacsony fokú. Számos olyan település van, amelyet pusztán az a tény, hogy önerőből nem képesek a közoktatási feladatok megfelelő színvonalú ellátására, nem késztet eléggé arra, hogy keressék a másokkal való együttműködés lehetőségeit. Ezt annál is inkább megtehetik, mert a magyar közoktatásban az általános standardoknak való megfelelés ellenőrzése rendkívül gyenge. Így például a legutóbbi időkig nem volt olyan országos, a helyi hatóságoktól független szervezet, amely ezt ellenőrizte volna.[9] Azok az önkormányzatok, amelyek az általuk fenntartott intézményekben nem képesek az országos (pl. az alkalmazott taneszközökre, a tanítási időre, a pedagógusok végzettségére, díjazására stb. nézve meghatározott) standardokat betartani, ezt megtehetik anélkül, hogy szankciókkal kellene számolniuk. Ez olyan érdekeltségi rendszert eredményez, amelyben növekszik a valószínűsége annak, hogy egy az önkormányzatok a magasabb színvonalú közös feladatellátás helyett az alacsonyabb színvonalú önálló feladatellátást választják.

Mindezek ellenére, ha nem is kellően tág körben, a magyar közoktatási rendszerben mégis megfigyelhetők olyan folyamatok, amelyek a települések közötti együttműködésre való hajlandóság és képesség meglétét igazolják (ezekre az alábbiakban részletesebben is kitérünk). Ezek azt jelzik, hogy megfelelő oktatáspolitikai eszközök alkalmazásával, ezen belül különösen az érdekeltségi viszonyok alakításával a jelenlegi decentralizált struktúrán belül is megteremthető és tovább erősíthető a települések közötti közoktatási együttműködés, olyan mértéken, amely már lehetővé teszi az alapvető közoktatási célok teljesülését.

Az együttműködés helyzete és létező formái

Az alábbiakban a településközi együttműködésnek azokat a formáit mutatjuk be, amelyek jelenleg is megfigyelhetők a magyar közoktatási rendszerben (természetesen ezek nem mindegyikéről állnak rendelkezésre adatok). Az együttműködésnek sokféle formája létezik, a közös intézményfenntartástól kezdve bizonyos funkciók vagy részfeladatok közös ellátásán keresztül a kooperáció egészen felszínes formáiig.

Egy 1994-ben végzett felmérés adatai szerint[10] az akkor vizsgált 8056 intézményből 1028 (12%) látott el un. kistérségi feladatokat, és ebből 373 (4%) tette ezt un. társulási megállapodás keretei között. Országos vagy nagytérségi feladatellátásról e felmérésben 2082 (25%) intézmény adott információt, ez valamennyi esetben társulási megállapodás formális megkötése nélkül történt. A körzeti vagy kistérségi feladatellátás a legnagyobb arányban érthető módon az alapfokú oktatást jellemezi. Az említett felmérés során vizsgált 3408 óvodának 24%-a, a 3177 általános iskolának pedig 32%-a fogadott a fenntartótól eltérő önkormányzatok területén élő tanulókat (függetlenül attól, hogy ez formális megállapodás keretében történt-e vagy sem. Ez az arány megyék szerint – azok településszerkezetének függvényében – eltérő volt: 50% volt felett Baranya, Vas és Zala megyében, 30 és 50% között volt Győr-Moson-Sopron, Komárom-Esztergom, Pest, Somogy és Veszprém megyékben.

Fontos hangsúlyozni, hogy a társulásokról való adatgyűjtés nem eléggé megoldott. Az adatok megbízhatatlanságát jelzi, hogy a Belügyminisztérium adatai szerint 1996 végén mindössze 489 intézményirányító társulás működött, ugyanakkor az Oktatási minisztérium ugyanezen évre szóló adatai szerint 517 ilyen társulás kapott speciális normatív állami támogatást. Amennyiben a települések un. intézményfenntartó társulást működtetnek, azaz egy-egy intézmény közös fenntartására jogi értelemben is formalizált társulást hoznak létre, speciális normatív állami támogatásban részesülhetnek. A társulásban fenntartott óvodák és általános iskolák tanulói után a helyi önkormányzatok 1999-ben 12.500 Ft-ot kaphattak azon a 80, illetve 83 ezer forinton felül, amelyet az ilyen tanulók után mindenképpen megkaptak (ez a társuló önkormányzatok számára kb. egy hatodnyi többletbevételt jelentett).[11] 1999-ben 88.123 tanuló, azaz az összes óvodás és általános iskoláknak valamivel több, mint 7%-a járt ilyen társulásban fenntartott intézménybe. Az intézményfenntartó társulást működtető és ehhez állami költségvetési támogatást igénylő székhely önkormányzatok száma 1999-ben 535 volt, ami az összes önkormányzatnak kb. 17%-a, az oktatási intézményt fenntartó önkormányzatoknak pedig kb. 22%-a. Az intézményfenntartó társulásokat működtető önkormányzatok számát a 4. Táblázat mutatja.

 

4. Táblázat
Intézményfenntartó társulást működtető és ehhez állami költségvetési támogatást igénylő székhely önkormányzatok száma (1998 és 1999)

 

A székhely önkormányzatok száma

 

 

1998

1999

3500 fős és több

32

30

3000-3499 fő

13

15

2000-2999 fő

47

46

1100-1999fő

138

146

1100 fő alatt

311

298

Összesen

541

535

Forrás: Oktatási Minisztérium

 

Fontos megjegyezni, hogy ezeknek a társulásoknak a tényleges működéséről viszonylag keveset tudunk. Kutatási adatok azt mutatják, hogy az estek nem kis részében a társulásból fakadó előnyöket vagy lehetőségeket kevéssé használják ki, és a társulást csupán az állami támogatáshoz való hozzájutás érdekében hozzák létre vagy tartják fenn. A jelenleg működő társulások gyakran legfeljebb a feladatellátás alapvető nehézségeit oldják meg, a helyi irányítás szakmai tartalmában és szakszerűségében azonban nem feltétlen hoznak változást. Egy 1997-ben végzett kutatás[12] során a vizsgált 33 társulás (150 érintett önkormányzat) között csupán kettő olyat találtak, amelyekben volt az oktatás ügyeivel foglalkozó külön munkatárs. Emellett számos olyan jogszerűséggel kapcsolatos problémára is fény derült, amelyek elsősorban a megfelelő igazgatási kompetencia hiányára voltak visszavezethetők. Érdemes arra is felfigyelnünk, hogy amíg 1997 és 1998 között a normatív támogatást igénylő társulások száma 517-ről 541-re emelkedett, addig egy évvel későbbre ez a szám 535-re esett vissza. Ebből arra következtethetünk, hogy a társulások normatív támogatása mint ösztönző valamilyen okból nem eléggé hatékony.

Az éves költségvetési törvény értelmében az társulások normatív állami támogatását nemcsak a falusi, hanem az olyan városi önkormányzatok is igénybe vehetik, amelyek – erre is vannak példák – a környező településekkel együtt alkotnak kistérségi társulást. A társulás akkor kaphatja meg a támogatást, ha megfelel az 1997-ben elfogadott társulási törvény előírásainak, amit a megyei szinten működő Közigazgatási Hivatal nyilatkozatával kell igazolnia. Másik feltétele az, ha az intézmény közös működtetésére az érintett települések külön megállapodást kötnek (ami lehet egyszerűen az intézmény közösen elfogadott alapító okirata).

Érdemes újra hangsúlyozni, hogy a tárulások száma az adott megye településszerkezeténél fogva megyénként eltérő. A megyék közötti eltérésekről képet alkothatunk a társulások támogatására igénybe vett normatív támogatás elosztásából. 1997-es adatok szerint a legtöbb társulásra Baranya, Borsod és Zala megyében vettek igénybe normatív támogatást, a legkevesebbre pedig Békés, Hajdú-Bihar és Fejér megyében (lásd 5. Táblázat).

5. Táblázat
Az intézményfenntartó társulások normatív támogatása, 1997

 

Általános iskola

Óvoda

Kisegítő iskola

Együtt

Általános iskola

Óvoda

Kisegítő iskola

Összesen

 

Társulások száma (db)

Tanulók, ellátottak létszáma

Békés

2

 

 

2

881

0

0

881

Hajdú-Bihar

2

1

2

2

470

76

22

568

Fejér

2

 

2

3

383

0

19

402

Jász-Nagykun-Szolnok

3

 

 

3

901

0

0

901

Komárom-Esztergom

6

3

2

6

1171

316

36

1523

Csongrád

7

1

1

7

1323

45

17

1385

Bács-Kiskun

8

5

 

8

1581

464

0

2045

Pest

8

4

2

8

1616

467

61

2144

Tolna

15

8

6

15

3164

865

54

4083

Heves

14

9

7

16

2875

749

121

3745

Nógrád

24

9

6

24

2988

422

40

3450

Szabolcs-Szatmár-Bereg

28

17

6

29

4899

804

133

5836

Győr-Moson-Sopron

37

16

4

40

4824

712

22

5558

Somogy

47

40

14

53

8099

2631

109

10839

Vas

45

38

5

55

6171

2035

44

8250

Veszprém

53

39

11

59

7936

2258

151

10345

Zala

57

47

2

60

7735

2318

8

10061

Borsod-Abaúj-Zemplén

61

43

14

63

9614

2145

221

11980

Baranya

62

54

13

64

9467

2918

239

12624

Összesen

481

334

97

517

76098

19225

1297

96620

Forrás: Önkormányzati adatok az 1997. évi normatív hozzájárulások igényléséhez (BM adatgyűjtés)

 

Az együttműködési hajlamra következtethetünk az iskolabuszok vásárlására szánt állami céltámogatások elosztásának az adataiból is. Ilyen támogatás létezett például 1996-ban (lásd 6. Táblázat). Érdemes megjegyezni, hogy ennek a településközi együttműködést segítő eszköznek az alkalmazása azóta megszűnt (2000-ben azonban várhatóan újra megjelenik). Amíg használták, hatékonyságát nagymértékben csökkentette, hogy a támogatás csak a beruházásra szólt, a megvásárolt eszköz működtetésére azonban már nem (ami sok önkormányzatot visszariasztott e támogatási forma igénybe vételétől.

 

6. Táblázat
Az iskolabuszok vásárlására adott állami támogatást igénylők megoszlása (1996)

Állami támogatással vett iskolabuszok száma (1996. szeptember)

148

            ebből az érintett intézmények száma

300

            ebből az érintett önkormányzatok száma*

304

Forrás: MKM Közoktatás-tervezési Főosztály (Jelentés a magyar közoktatásról, 1997, Bp, OKI, 1998)

Megjegyzés: A legtöbb igénylést beadó megyék: Borsod-Abaúj-Zemplén (61), Szabolcs-Szatmár-Bereg  (60), Somogy (36), Baranya (29), Győr-Moson-Sopron (27).

 

A településközi együttműködésnek az intézmény fenntartására létrehozott társulás mellett egyéb, csupán egy-egy részterületet érintő formái is kialakultak. Viszonylag könnyen társulnak a települések egy-egy olyan új, az alapvető szolgáltatást csupán kiegészítő, de a fenntartott intézmények szervezetét nem érintő funkció közös működtetésére, mint amilyen például a logopédus foglalkoztatása. Ilyen esetben közösen finanszírozzák egy olyan szakember foglalkoztatásának a költségeit, aki az együttműködésben résztvevő települések mindegyikét szolgáltatja.

Ilyen, a fenntartott intézmények szervezetét vagy foglalkoztatási viszonyait nem érintő együttműködés az, amikor a pedagógusok továbbképzésének közös megszervezésére vállalkoznak. Ez különösen azt követően terjedt el, hogy a közoktatási törvény 1996-os módosítását követően ez a funkció (pedagógusok továbbképzése) nemcsak jelentős központi pénzügyi támogatást kapott, de e támogatás nagy részét közvetlenül a felhasználóhoz, azaz az önkormányzatokhoz és rajtuk keresztül az iskolákhoz juttatják el. Az intézmények és a fenntartók, amennyiben az ily módon kapott forrásokat összeteszik, könnyebben hozzájuthatnak a sajátos igényeiknek megfelelő, testre szabott képzéshez vagy pedagógus fejlesztési programokhoz.

Nehezebben szánják el magukat olyan funkció közös működtetésére, amelyek az intézmények belsőszervezetét és foglalkozatási viszonyait érinti. Ilyen például az, amikor olyan tanárokat, akiknek a munkaerejét egy-egy iskola csak részben tudja kihasználni, vagy amikor megfelelő színvonalú munkaerőhöz csak különösen nagy bér-ráfordítással lehet hozzájutni (pl. informatika oktatók vagy idegen nyelveket tanító tanárok). Arról, hogy ilyen esetek vannak, elsősorban azok a pályázatok adnak hírt, amelyeket együttműködésre hajlandó önkormányzatoknak vagy iskoláknak írnak ki különböző fejlesztő vagy innovációs alapok.[13]

A fenntartók és a megyei önkormányzatok egy részénél megjelent a törekvés arra, hogy un. helyettesítő pedagógust alkalmazzanak, azaz olyan pedagógust, akit nem iskolák, hanem iskolafenntartók foglalkoztatnak, és aki egyszerre több iskolában is adhat órákat.[14] A magyar oktatási jog és gyakorlat ismeri az un. óraadó pedagógus fogalmát is, aki megbízási jogviszonyban – tehát nem főfoglalkozású közalkalmazottként – dolgozik egy-egy iskolában, és ugyanilyen munkát más iskolákban is végezhet. A magyar pénzügy szabályozás kifejezetten kedvez ennek a alkalmazási formának, mivel az ilyen óraadó tanár társasági formában, vállalkozóként is elláthatja a munkáját, ami nem terheli az iskola béralapját.[15] Noha ez közvetlenül nem úgy jelenik meg, mint településközi együttműködés – hiszen ezekben a munkavégzésre irányuló szerződéseket egyének kötik és ebben a település maga nem jelenik meg – ilyen funkciót mégis betölthet akkor, ha például egy-egy ilyen óraadó tanár egyszerre több szomszédos település igényeit elégíti ki.

A korábban említett pályázatok ara utalnak, hogy viszonylag gyakran kezdeményeznek együttműködést a kisebb települések az oktatás informatikai rendszerének a kiépítésére, és ezen belül az iskolai informatikai szolgáltatások biztosítására. Például közösen hoznak létre hálózati kapcsolatot, és az ehhez kapcsolódó oktatási vagy oktatást segítő szolgáltatásokat is közösen szervezik meg.[16]

Érdemes megemlíteni, hogy a magyar közoktatási jog támogatja az olyan rugalmas intézményszervezési megoldásokat, amelyek részben a méretgazdaságosság hatékonyság megteremtésének olyan egyéb lehetőségeit kínálják fel, amely kiválthatja a települések közötti együttműködést, részben pedig megkönnyítik a településközi együttműködést. A különböző feladatok (pl. középfokú általános és középfokú szakképzés) egy intézményen belül való kombinálása, ami más országokban ritka, Magyarországon igen elterjedt. Az oktatási szintek és programok legkülönbözőbb kombinációival találkozhatunk, amelyek nemcsak egy-egy településen belül engedik meg a méretgazdaságosság megteremtését, hanem azt is elősegítik, hogy több település közösen a lehető legkedvezőbb intézményszervezési formát találja meg. A vegyes feladatellátás sajátos formáját alkotják az un. általános művelődési központok, amelyekben oktatási és közművelődési feladatokat kombinálnak. Érdemes persze megjegyezni, hogy az ilyen feladatközi vagy szektorközi együttműködés adott esetben gátolhatja is a településközi vagy területi együttműködést, azáltal, hogy annak a helyébe lép (azaz nem két település iskolái között jön létre a mérethatékonyságot szolgáló együttműködés, hanem egyazon település különböző szektorokhoz tartozó intézményei között).

Az iskolarendszer vertikális szerkezetének a rugalmassága ugyanakkor egyértelműen kedvez a településközi együttműködésnek. E vertikális rugalmasság egyik jellegzetes formája az, hogy noha az általános iskola alapvetően nyolc évfolyamos, a törvény megengedi az ettől való eltérést. Ez lehetővé teszi azt, hogy településeknek ne arról kelljen dönteniük, hogy legyen-e iskolájuk vagy sem, hanem arról, hogy hány évfolyamot tudnak fenntartani (ez utóbbi döntés nyilván sokkal kisebb politikai kockázattal jár, és így kedvez az együttműködési hajlandóságnak).[17]

A vertikális intézményi struktúra rugalmas követését ösztönzik az olyan eszközök, amelyek arra épülnek, hogy bizonyos szintű feladatellátás fenntartását csak bizonyos településméret alatt vagy felett ösztönzik. Ilyennek tekinthető például az a speciális normatív támogatás, amely az 1100 főnél kisebb létszámú önkormányzatok esetében az általános iskolai oktatás kezdő szakaszának a kiemelt támogatását célozza.[18] Az ilyen ösztönzőkkel kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy azok nem alkotnak eléggé koherens rendszert, illetve a fenntartói viselkedésre gyakorolt hatásukról gyakran túl keveset tudunk. Így például az un. kistelepülési kiegészítő normatív támogatást a települések bizonyos lélekszám alatt akkor is megkapják, ha elutasítják a más településekkel való együttműködést és tudatosan tartanak fenn nagyon gazdaságtalan intézményi formákat.[19]. Vagy például nagyon keveset tudunk a már említett bejáró normatívának az önkormányzati viselkedésre gyakorolt hatásáról.[20] Az ilyen normatívák ugyanis többletfeladat nélküli többletbevételt jelentenek azoknál az önkormányzatoknál, ahol a bejáró tanulók csak az osztályok létszámát növelik, de a tanulócsoportok számát nem. Ugyanakkor a többletfeladat többletköltségeit nem fedezik ott, ahol a saját tanulókkal feltöltött osztálylétszámok már olyan magasak, hogy mindössze két-három bejáró tanuló miatt új tanulócsoportot kell indítani, viszont a kiegészítő támogatást csupán e két-három tanuló után veheti igénybe az önkormányzat. Arról, hogy ezek a sajátos esetek milyen arányban fordulnak elő a bejáró normatívát igénybe vevő önkormányzatok között, nincs adatunk.

A települések közötti együttműködés és koordináció erősödését eredményezte a közoktatási törvény 1996-os módosítása és várhatóan hasonló hatása lesz 1999-es módosításának is. A megyei önkormányzatokat a településközi koordináció pontosabban nem definiált puha jogkörével már az 1993-as közoktatási törvény is felruházta. Az 1996-os módosítás vezette be azután a területi (megyei) közoktatási tervezés intézményét.[21] A törvény előírásának megfelelően valamennyi megyében közoktatás-fejlesztési és feladat-ellátási tervet kellett készíteni. Ezzel a közoktatás területén létrejött az első és mindmáig egyetlen – mint látni fogjuk meglehetősen korlátozott hatású – olyan eszköz, amely az önkormányzatokat arra készteti, hogy iskolafejlesztési döntéseik meghozatala előtt másokkal kooperáljanak.[22] Noha a tervezés feladatát a törvény a megyei önkormányzatokhoz rendelte, egyúttal arra is kötelezte, őket, hogy a folyamatba vonják be a területükön működő önkormányzatokat, sőt a megyei városok önkormányzatainak önálló tervezési jogot biztosított. Hangsúlyozni kell, hogy a megyei közoktatás-fejlesztési tervek, melyet a megyei önkormányzatok határozatban hirdetnek ki nem rendelkeznek kötelező erővel, bár ezeket a helyi önkormányzat döntéseinél köteles figyelembe venni.[23]

Ennek ellenére vannak olyan eszközök, amelyek a helyi önkormányzatokat a terveknek megfelelő viselkedésre késztetik. Ezek között a legjelentősebb az ugyancsak az 1996-os törvénymódosítással létrehozott megyei közoktatási közalapítvány. E közalapítvány a megye területén jelentkező térségi feladatok ellátását, illetve az ehhez szükséges fejlesztések támogatását szolgálja. A közalapítványokat a központi költségvetés támogatja (1999-ben az erre elkülönített összeg 1.2 milliárd forint volt). A közalapítványok a megyék nagy részében csak olyan helyi fejlesztéseket vagy feladatellátást támogatnak, amelyek összhangban vannak a megyei fejlesztési tervvel. Van példa arra, hogy a közalapítványból való támogatásnak az a feltétele, hogy a település saját rendeletben hirdesse ki a megyei tervben őrá vonatkozó részeket.

A közalapítványok számára nyújtott állami támogatás közvetlenül is szolgálja a településközi együttműködést. A 2000-es költségvetési évben a tervek szerint nagymértékben megnőne ez a támogatás. Az összege várhatóan 1.2 milliárd forintról 4 milliárd forintra nő, oly módon, hogy ezentúl olyan korábbi támogatások is közalapítványokon keresztül érkeznének az intézményekhez, illetve fenntartóikhoz (pl. a taneszközök vásárlását célzó támogatás), amelyek korábban más úton jutottak oda. Mivel a támogatás igénybe vételének a feltételeit úgy fogalmazzák meg, hogy az egyértelműen a közoktatási társulásokat és a térségi feladatokat ellátó intézményeket támogassa,[24] az eredetileg nem a társulások ösztönzésére szánt támogatásokat is lényegében ennek a célnak a szolgálatába állítják. Ugyanerre korábban is volt már példa: 1999-ben például a pedagógiai szakmai szolgáltatások és szakértői szolgáltatások vásárlására adott állami támogatások elosztásánál előnyt élveztek azok az önkormányzatok, amelyek társulásban látták el közoktatási feladataikat.

A megyék egy része a településközi koordinációval kapcsolatos jogkörét, valamint a tervezés és a közalapítványokon keresztül történő támogatás eszközeit tudatosan felhasználja arra, hogy támogassa a települések közötti együttműködést koordinációt. Erre az egyik legjobb példa Borsod-Abaúj-Zemplén megye ahol megyei fejlesztési tervben határozottan megjelennek az alapellátás kistérségei, és a fejlesztés és működtetés megyei támogatása is erre épül. Emellett itt a megyei önkormányzat kistérségi közoktatási referensi rendszert is kialakított, amire egy megyei közoktatási információs rendszert is ráépített. A kistérségekben működő önkormányzatokat – részben a támogatási eszközök alkalmazásával – meggyőzték arról, hogy a nekik átadott közoktatási normatív támogatás meghatározott hányadát adják össze. Ennek a terhére a kistérség központjának önkormányzatánál alkalmaznak egy olyan személyt, aki a kistérségen belül gondoskodik a közoktatási feladatellátás szakszerűségéről és jogszerűségéről, emellett aktív szerepet játszik a kistérségen belüli továbbképzési és pedagógus személyi fejlesztési feladatok ellátásában (konkurálva a megyei pedagógiai intézettel). Ezeknek a referenseknek a munkáját a megyei önkormányzat, részben a térségi feladatokra rendelkezésére bocsátott állami támogatás felhasználásával koordinálja. A megyei önkormányzat itt egyfajta kistérségi szervező-szolgáltató funkciót lát el.

Az együttműködés támogatásának lehetséges eszközei: összefoglalás és javaslatok

A települések közötti együttműködés létező formáit bemutató előző részben más bemutattunk több olyan létező eszközt, amelyeket a magyar közoktatásban alkalmaznak a településközi együttműködés elősegítésére. A továbbiakban áttekintjük mindazokat az eszközöket, amelyekkel az országos szintű ágazati politika a közoktatás területén a településközi együttműködést elősegíti (már alkalmazott eszközök), illetve elősegíthetné (javasolt eszközök). A jobb áttekintés érdekében ezeket az eszközöket egy táblázatban is összefoglaljuk, utalva arra is, hogy (1) azokat mely irányítási szint alkalmazhatja, illetve (2) alkalmazzák-e már azokat, és ha igen milyen mértékben (lásd 7. Táblázat)

7. Táblázat
A településközi együttműködés erősítését segítő lehetséges eszközök

 

 

Eszköz

Az eszköz alkalmazásának szintje

Jelenlegi alkalmazás

1.       

A társulás mint ágazatpolitikai prioritás deklarálása

 

 

2.       

ágazati standardok meghatározása

országos

van, de kismértékben továbbfejlesztendő

3.       

a standardoknak való megfelelés kikényszerítése

országos

van, de gyenge

4.       

pénzügyi ösztönzők, állami támogatási politika

országos

van, de nem elég koherens

5.       

iskolabusz vásárlás és használat, közlekedési feltételek javításának támogatása

országos, területi

van, de továbbfejleszthető

6.       

területi tervezés

területi

van, de továbbfejleszthető

7.       

foglalkoztatási megoldások (pl. helyettesítő pedagógus)

országos, területi

minimális

8.       

intézményi struktúra rugalmassá tétele

országos

van, de éppen gyengül

9.       

jó példák megismertetése

országos, területi

nincs

10.   

tanácsadás

területi

ritka

11.   

innovációs programok

országos, területi

van, de továbbfejleszthető

 

1)      Az önkormányzatok viselkedését nagymértékben meghatározzák az ágazatpolitika deklarált céljai. A közoktatási társulásnak és a települések közötti együttműködésnek kiemelt ágazatpolitikai célként való deklarálása önmagában is jelentő ösztönző erő. A központi kormánnyal azonos politikai színezetű önkormányzatok esetén ez akár közvetlen politikai csatornákon is érvényesül, de az ellenzéki vagy semleges önkormányzatok viselkedésére is hat.

2)      Az eszközök között az egyik legjelentősebb általános ágazati standardok meghatározása és az ezeknek való megfelelés kikényszerítése.[25] Igényes ágazati standardok meghatározása és mindenekelőtt az ezeknek való megfelelés kikényszerítése ugyanis számos önkormányzatot arra kényszeríthet, hogy adja fel azt az igényét, hogy egyedül oldja meg a közoktatási szolgáltatás biztosítását. A standardok meghatározásával viszonylag kevés probléma van. A pedagógusok foglalkoztatásával és bérezésével kapcsolatos standardok rendelkezésre állnak. Az utóbbi években jelentős lépések történtek a tartalmi (curricular) standardok meghatározásában is, bár itt bizonyos pontokon további lépéseket kell még tenni (pl. egy-egy tantárgy vagy műveltségi terület esetében a minimálisan biztosítandó óraszámok kötelező meghatározása). Ugyancsak jelentős lépések történtek az iskolák felszereltségével kapcsolatos standardok meghatározásában.[26]

3)      Jóval több gond van a standardoknak való megfelelés kikényszerítése területén. Ebben is várhatók azonban változások (az Országos Értékelési és Vizsgaközpont 1999 őszén történt létrehozásával valamint az Oktatási Jogok Biztosa intézményének várható megteremtésével.) Ezzel kapcsolatban érdemes hangsúlyozni, hogy a standardoknak való megfelelés kikényszerítése sok önkormányzatnál intézményi válságokat kell, hogy előidézzen, ezért ez csak fokozatosan, az alkalmazkodáshoz szükséges türelmi idő biztosításával és az alkalmazkodás központi segítésével történhet (pont ez történik az iskolai felszerelési eszközökre vonatkozó standardok követésével kapcsolatban).

4)      A már alkalmazott és a jövőben alkalmazandó eszközök között kiemelt szerepet játszanak a finanszírozási rendszeren belül alkalmazott ösztönzők, azaz az állami támogatások minél több ponton való hozzákapcsolása a közös feladatellátás feltételéhez. Ilyen a már említett társulási normatíva vagy bejáró tanulók után igényelhető normatíva, de ilyen az egyéb támogatások igénylésének részleges hozzákötése a társuláshoz. Ennek az eszköznek az alkalmazása már bevett gyakorlattá vált. Itt két további dologra lenne szükség. Egyfelől a különböző támogatások közötti koherencia növelésére, másfelől a támogatások tényeleges hatásának a vizsgálatára. A jelenlegi rendszerben számos inkoherencia figyelhető meg, azaz előfordul, hogy különböző ösztönzők egymással ellentétes, egymást kioltó hatásúak, így a rendszer egyszerre ösztönözhet a közös és a nem közös feladatellátásra (ahogy azt pl. az un. kistelepülési normatíva esetében láttuk). A normatív támogatásnak az önkormányzati viselkedésre gyakorolt hatásait kutatásokkal kellene feltárni, ezekről ugyanis a leggyakrabban csupán az önkormányzati viselkedéssel kapcsolatos feltételezések alapján születik döntés (ahogy azt pl. bejáró normatíva hatásával kapcsolatban láttuk).

5)      A településközi együttműködés és különösen a közös intézményfenntartás egyik alapvető feltétele a települések közötti közlekedési feltételek biztosítása. A gyerekek tömegközlekedési eszközökön való utaztatása Magyarországon bevett gyakorlat, amit ugyanakkor az utazási feltételek rosszasága miatt az emberek általában elutasítanak. A kifejezetten tanulói utazást szolgáló iskolabuszok meglehetősen ritkák, bár az elmúlt években a számuk az e célt szolgáló állami támogatás nyomán - amint az láttuk – gyarapodott. Az iskolabuszok vásárlása mellett a központi költségvetés támogatást adhatna ezek használatához is: ez ugyanis olyan költséget jelent, ami sok önkormányzatot elriaszt attól, hogy iskolabuszt vásároljon. Emellett elképzelhető lenne olyan szabályozás megalkotása, amely a tanulók utaztatásának a feltételeire vonatkozva (olyan témákat érintve, mint a biztonság, a megkívánható várakozási idő, a buszvetetők speciális felkészítése stb.). Az iskolabuszok mellett jelentős szerepe lehet az általános közlekedési feltételek javításának, amire módot adna például az, ha a közoktatási szempontokat fokozottan lehetne érvényesíteni a közlekedésfejlesztéssel és útfejlesztéssel kapcsolatos országos vagy területi szintű döntésekben.

6)      A következő, ugyancsak már alkalmazott eszköz a területi tervezés, és ezen belül a fejlesztéseknek és a feladatellátásnak kistérségi szintű tervezése. Ezzel kapcsolatban elsősorban a települési önkormányzatoknak a tervezésbe való intenzív bevonását kell hangsúlyoznunk, valamint azokat az eszközöket, amely révén elérhető, hogy a települési önkormányzatok valóban az elfogadott területi terveknek megfelelően cselekedjenek. A pénzügyi ösztönzés már alkalmazott eszközeit nyilván lehet tovább bővíteni, illetve ezek alkalmazását lehet következetesebbé tenni.

7)      A közoktatásban a legjelentősebb olyan erőforrás, amelyet a települések egymással megoszthatnak, illetve aminek közös használatára társulhatnak, a személyi erőforrások, ezen belül különösen a pedagógus munkaerő. A nem pedagógus munkaerő (karbantartók, takarítók, biztonsági őrök stb.) megosztott használata viszonylag egyszerű, különösen abban az esetben, ha ezeket nem közalkalmazottként, hanem vállalkozási formában foglalkoztatják (ami elég gyakori létező megoldás). Nehezebb a pedagógus munkaerő közös használata, noha a legnagyobb tartalékok éppen ebben vannak. Ezért célszerű lenne a pedagógus foglalkoztatás szabályait még rugalmasabbá tenni, olymódon, hogy több lehetőség nyíljon olyan formákra, mint a fenntartói által való foglalkoztatás (pl. helyettesítő pedagógusok) vagy a más iskolába történő áttanítás. Ez különösen olyan területeken segíthetné a megfelelő pedagógusellátottság megteremtését, mint az idegen nyelvek, a számítástechnika vagy a művészeti és a technikai oktatás.

8)      Láttuk, hogy a települések közötti együttműködést nagymértékben segítheti a rugalmas szerkezeti és intézményi szabályozás, amely lehetőség ad sajátos helyi intézményszervezési megoldások kialakítására (így vegyes profilú intézmények nyitására, iskoláknak a megszokottnál kevesebb vagy több évfolyammal való működtetésére, az iskolában megszokott szolgáltatások –pl. bizonyos tantárgyak tanítása – egy másik iskolában való megszervezésére és hasonlókra. A szerkezeti és intézményi szabályozás rugalmassá tételével természetesen kockázatok is járnak (az intézményi viszonyok a fogyasztók és a közpénzek felhasználásáért felelős hatóságok számára kevésbé áttekinthetővé válhatnak) de ezek a kockázatok nagymértékben csökkenthetők, ha tudunk róluk és bizonyos kompenzációs lépéseket is megteszünk (pl. külső intézmény-értékelések folytatása).

9)      Különösen fontos, és mostanáig alig alkalmazott eszköz a jó példák megismertetése. A sikeres társulásokról vagy egyéb közös feladat-ellátási próbálkozásokról, és különösen ezeknek az oktatás színvonalára gyakorolt hatásáról nagyon kevés nyilvános információ áll rendelkezésre, pedig ennek igen komoly hatása lehet a társulási döntések meghozatalára. Az ilyen példákat tehát össze kellene gyűjteni és a kommunikáció legkülönbözőbb csatornáin (pl. önkormányzati és oktatásügyi vezetők továbbképzése, szakmai konferenciák, pedagógiai szolgáltatási rendszere stb.) az érintettekhez el kellene juttatni.

10)  Hasonlóképpen fontos, és ma még alig alkalmazott eszköz a tanácsadás. Van ugyan erre példa (pl. a Baranya megyei önkormányzat a megyei fejlesztési terv szerint működtet ilyen szolgáltatást, a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei önkormányzat pedig társulási szerződés mintákat is ad a kistérségi együttműködésre vállalkozó önkormányzatoknak), de ez kevéssé elterjedt. A társulások létrehozásának és a közös feladatellátás megszervezésének a segítését a pedagógiai szolgáltatásokon belül önálló és kiemelt figyelmet kapó területté lehetne tenni. Így például a megyei önkormányzatok vagy az ezek által működtetett megyei pedagógiai intézetek biztosíthatnának olyan jogi, pénzügyi és szervezési tanácsadó szolgáltatást, amelyet az együttműködésre vállalkozó önkormányzatok igénybe vehetnek.

11)  Láttuk, hogy az elmúlt években a településközi közoktatási együttműködés egyik legfontosabb mozgatórugóját alkották azok az innovációs alapok, amelyek támogatást adtak együttműködésen alapuló vagy annak létrehozását célzó helyi kezdeményezések számára. Ennek az eszköznek az alkalmazása és az eddigi tapasztalatok alapján történő további gazdagítása különösen indokolt. Az együttműködést támogató elemek beépíthetők olyan pályázati támogatásokba is, amelyek egyébként nem ezt a célt szolgálják (pl. idegen nyelv oktatás fejlesztése, informatikai oktatás fejlesztése, pedagógus továbbképzés támogatása, európai uniós oktatási programok támogatása stb.), ilyen módon ezek között szinergikus kapcsolat létesíthető.

 

Összefoglalás

A rendkívül elaprózott és a rendkívül tág helyi iskolafenntartói felelősséggel jellemezhető magyar közoktatásban a települések közötti együttműködés és a közös feladatellátás erősítése kiemelkedő oktatáspolitikai cél. Ennek a megvalósításához ugyanakkor nemcsak erős ágazati érdek fűződik. Mivel a közoktatás biztosítása az egyik legfontosabb önkormányzati feladat, ennek a célnak az elérése az önkormányzati közigazgatási rendszer egészének eredményessége szempontjából is meghatározó fontosságú.

Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatták, hogy az önkormányzatok hajlandósága a feladatellátás közös megszervezésére nem kellő mértékű. Ugyanakkor megmutatták azt is, hogy megfelelő eszközök alkalmazásával ez a hajlandóság nagymértékben erősíthető. E tanulmány legfontosabb megállapítása az, hogy ilyen eszközök kidolgozásával és gyakorlati alkalmazásával a jelenlegi decentralizált közigazgatási struktúrán belül is létrehozható és megerősíthető a települések közötti közoktatási együttműködés olyan mértékben, amely lehetővé teszi a szolgáltatás minőségével kapcsolatos alapvető elvárások kielégítését. Ezen eszközök között kiemelkedő jelentősége azoknak, amelyek az önálló helyi aktorok viselkedését befolyásolják, így elsősorban az érdekeltségi viszonyok megváltoztatásának – azaz ösztönzők és szankciók alkalmazásának – valamint a kommunikációnak.

 



[1] Közoktatás fogalmába Magyarországon az iskolaelőtti nevelés, az alap és középfokú oktatás, a középfokú szakképzés, az ezekhez kapcsolódó kollégiumi ellátás, az ilyen szintű felnőttoktatás valamint a speciális (gyógypedagógiai) oktatás tartozik. E szféra valamelyest felfelé is nyitott, ugyanis középfokú szakképző intézmények egyre gyakrabban folytatnak felsőfokúnak tekinthető szakképzést (ezáltal az önkormányzati szféra által szervezett oktatási szolgáltatások kezdenek kiterjedni a felsőfokú oktatás irányába).

[2] Ezt azért szükséges hangsúlyozni, mert egészen másfajta fejlesztési stratégiai képzelhető el egy friss rendszerben, mint egy olyanban, amely hosszabb fejlődés eredményeképpen jött létre. Az oktatásügyi decentralizáció történeti háttérhez lásd: A közoktatási rendszerek irányítása c. könyv (Okker, 1996, Budapest) 62-75. oldal.

[3] Mindennek bővebb kifejtése, az egyes funkciók ellátásának részletes értékelésével olvasható Balázs Éva, Halász Gábor, Imre Anna, Moldován Judit, Nagy Mária, A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás Magyarországon c. tanulmányban (Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ, Budapest, 1998 november, magyarul és angolul elérhető: www.oki.hu Internet címen.

[4] Érdemes utalni arra, hogy azokban az országokban, amelyekre a közoktatás területén ugyancsak nagyfokú önkormányzati felelősség jellemző (pl. Egyesült Királyság, Svédország, Dánia), az önkormányzatok száma 200-300 körül van

[5] Magyarországon tehát – szemben a legtöbb fejlett országgal – a differenciált tantárgyi oktatatásra és specializált szaktanárok alkalmazására épülő alsó középfokú oktatás biztosítása olyan helyi önkormányzati feladat, amelyet valamennyi, így a legkisebb településnek el kell látnia.

[6] 1975-ben 189 428 gyerek született, 1985-ben 126 205, 1995-ben pedig 110 995. Előrejelzések szerint az várható, hogy a következő évtizedben egy-egy születő évjárat létszáma akár 100 000 alá is csökkenhet.

[7] Az Állami Számvevőszék egy 1998-as vizsgálata szerint “…a nagyobb településeken megtett intézkedések egy része (iskolák bezárása, tanulócsoportok összevonása, pedagóguslétszám leépítése) a tartalékok feltárását szolgálta és az oktatás fajlagos mutatóira kedvezően hatott (…) Kisebb településeken az önkormányzatok lehetőségei az intézményi tartalékok feltárásában . Tanulócsoportok összevonására alig van mód (…) Ehelyett inkább finanszírozták a többletköltségeket, illetve megnyirbálták a hatékony feladatellátáshoz nélkülözhetetlen előirányzatokat is (pl. szakmai beszerzés, szakkörök csökkentése, napközis ellátás visszaesése). (Jelentés az alapfokú oktatásra fordított pénzeszközök felhasználásának vizsgálatáról, Állami Számvevőszék, 1998)

[8] Az oktatási rendszerek zártságának oldása, a helyi közösségek fel történő nyitása, a helyi problémakezelés erősítése valamennyi fejlett államban a közoktatási politika egyik kiemelt, stratégiai célkitűzése, amely egyértelműen kiolvasható úgy az e területen meghatározó szerepet játszó nemzetközi szervezetek dokumentumaiból, mint az egyes országok nemzeti oktatáspolitikáját megfogalmazó dokumentumokból (lásd pl. A decade of reforms at compulsory education level in the European Union (1984-94), Eurydice, 1997). Ez olyan makrogazdasági és makrotársadalmi változásokra vezethető vissza, amelyek jóval túlmutatnak az oktatási szektoron (lásd pl. Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában, in: Az oktatás jövője és az európai kihívás, (szerk. Halász G.), Educatio, 1993, 77-98.)

[9] A közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán 1999 szeptemberében megalakult az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont, amely a jövőben betöltheti ezt a funkciót.

[10] Közoktatási intézményhálózat és feladatellátás országos felmérése: MKM, 1995. Június.

[11] A 2000-es költségvetési évre ezt az összeget 12500 Ft-ról 14000 Ft-ra tervezik felemelni. Az e célra szánt teljes állami támogatást tervezett összege 2.12 milliárd forint, ami az önkormányzatoknak juttatandó tervezett teljes normatív támogatási összegnek valamivel több mint 0.8%-a.

[12] Sió László (1997): Intézményfenntartói társulások. Kézirat, Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ.

[13] Ilyen pályázati kiírás az elmúlt években megjelent például a Soros Alapítvány közoktatás-fejlesztési programjában, amelynek kiírására körülbelül nyolcvan pályázat érkezett. Ilyen tartalmú pályázati kiírása volt az elmúlt években az Oktatási Minisztérium által létrehozott és működtetett Közoktatási Modernizációs Alapítványnak is.

[14] Magyarországon az pedagógusok munkáltatója maga az iskola, ami nemzetközi összehasonlításban ritkaságnak számít. A iskolafenntartók közvetlenül nem szoktak pedagógusokat alkalmazni, legalábbis olyanokat nem, akik intézményekben tényleges pedagógiai munkát végeznek.

[15] A közoktatási törvény 1996-os módosítása előtt lehetséges volt az is, hogy az iskola vállalkozóként foglalkoztasson teljes munkaidőben dolgozó pedagógusokat is, de a törvénymódosítás ezt a lehetőséget az óraadókra korlátozta.

[16] A már említett Soros Alapítvány által kiírt pályázat keretében az egymással együttműködni kívánó és ehhez támogatást kérő pályázók számára közös konferenciát szerveztek, amelyen az pályázók három nagyobb csoportja alakult ki: (1) azok, akik a pedagógusok továbbképzése és fejlesztése, (2) akik a pedagógus munkaerő és egyéb források közös hasznosítása és végül (3) akik az oktatást segítő informatika fejlesztése és használata területén kívántak együttműködni.

[17] Érdemes megemlíteni, hogy az 1999-es közoktatási törvénymódosítás ebből a szempontból nem kedvező. Az oktatáspolitika 1998 óta bizonyos szakmai megfontolásokból az intézményi profilok és a vertikális szerkezet bemerevítésére törekszik, ami strukturálisan kedvezőtlen feltételeket termet a településközi együttműködés számára.

[18] A 2000 évi költségvetési törvényjavaslat szerint az 1100 főnél kisebb lélekszámú településeken az általános iskolai tanulók után 46 000 Ft többlettámogatás igényelhető, ami a teljes általános iskolai normatíva 46%-a.

[19] Ilyen például a 3000 fő alatti települések számára tervezett 24 000 és a 3000-35000 fő lélekszámú települések számára tervezett 12 000 Ft-os kiegészítő normatíva.

[20] Ennek összege 1999-ben, mint már jeleztük, 12 500 Ft volt, 2000-re tervezett összege 14 000. Ezt a kiegészítő támogatást – szemben a magasabb, 20 000 Ft-ra tervezett társulási normatívával - azok a fenntartók is megkapják, akiknek az iskolái formális társulás nélkül fogadnak más településről bejáró tanulókat.

[21] Közoktatási Törvény (1996) 88. paragrafus, 1. bekezdés: “A fővárosi önkormányzat a fővárosi kerületi önkormányzatok, a megyei önkormányzat a megye területén működő helyi önkormányzatok véleményének a kikérésével – a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntés előkészítését szolgáló – feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési tervet készít. (…) …a tervet a megyei önkormányzat ajánlás formájában, határozattal adja ki.”

[22] Ezt megelőzően egy-egy önkormányzat iskolafejlesztési döntéseit saját erőforrásainak és a várható automatikus állami támogatásnak a figyelembe vételével úgy hozta meg, hogy közben nem feltétlenül volt információja arról, hogy a szomszéd települése nem kíván-e ugyanazokra a tanulókra építve szintén új szolgáltatást kiépíteni. Érdemes itt is hangsúlyozni, hogy a helyi beruházási döntések nincsenek központi engedélyezéshez kötve (szemben olyan országokkal, ahol pl. a bérköltségeket a központi költségvetés fedezi, és ezért az új szolgáltatások kiépítéséhez magától értetődően központi jóváhagyásra is szükség van. 

[23] Az említett paragrafus 5. bekezdése azt mondja ki, hogy “A helyi önkormányzat új közoktatási intézményt akkor létesíthet, a meglévő intézmény feladatát akkor bővítheti, ha (…) a szükséges személyi és tárgyi feltételek, valamint a költségvetési fedezet rendelkezésre áll, illetve megteremthető. A döntéshez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat – fejlesztési tervre épített – szakvéleményét.”

[24] A támogatás meghatározott százaléka “a megyei fejlesztési tervekkel összefüggő szakmai célokra, ezen belül különösen a kistérségi közoktatási társulások és a térségi feladatot ellátó közoktatási intézmények épületeinél (…) állagmegóvási munkák támogatására, a társult önkormányzatok területéről a tanköteleseket szállító iskolabusz vásárlására és egyéb utazási feltételek javítására” használható (OM tájékoztatás alapján).

[25] Ennek – és néhány más - eszköznek a lehetséges alkalmazásáról lásd még “A kormányzati szintek közötti felelősség-megosztás és a közoktatás Magyarországon” c. már idézett tanulmányt

[26] Az erről szóló rendelet 1998-ban jelent meg. A rendelet öt év türelmi időt ad az önkormányzatoknak arra, hogy a megkövetelt eszközöket beszerezzék. Ennek segítésére külön állami támogatást is létrehoztak.