Halász
Gábor
Az oktatáspolitika lehetőségei[1]
(hozzászólás Gazsó Ferenc „A
társadalmi folyamtok és az oktatási rendszer” c. tanulmányához)
Gazsó Ferenc tanulmányáról
nem lehet úgy véleményt alkotnunk, hogy közben ne gondoljunk arra, hogy a
szerző a magyar közoktatás egyik meghatározó egyénisége. A nyolcvanas évek
közepén miniszterhelyettesként kulcsszerepet játszott abban a folyamatban,
amelynek eredményeként magyar közoktatásban a volt szovjet blokk országokban
egyedülálló decentralizáló reform zajlott le. A kilencvenes évek elején a
közoktatási törvény szakmai előkészítését végző minisztériumi munkacsoport
vezetőjeként meghatározó szerepe volt azoknak a törvényalkotási elképzeléseknek
a kidolgozásában, amelyek - a régióban megint csak egyedülálló módon - egy
olyan következetesen demokratikus és liberális szabályozási koncepció
megszületéséhez vezettek, amely a későbbiekben kimutathatóan nagy hatást
gyakorolt a közoktatási törvényalkotás folyamatára.[2] Végül utalnunk kell arra
is, hogy legutóbb, a parlamentben 1997 őszén szervezett közoktatási vitanapon ő
fejezte ki legélesebben és a legnagyobb visszhangot kiváltó módon azt az
elégedetlenséget, amely ma Magyarországon a közoktatás legtöbb szereplőjét
jellemzi.
Gazsó Ferenc tanulmánya a
Magyar Tudományos Akadémia Nemzeti
Stratégiai Kutatások programja keretei között született. Mint az e program
keretei között készült többi elemzésnek, ennek is az a célja, hogy segítse az
adott ágazatra vonatkozó nemzeti stratégia kialakítását. Ezért a legfontosabb
kérdés, amelyet e tanulmánnyal kapcsolatban fel kell tennünk magunknak ez: vajon valóban hozzájárul-e az oktatás
helyzetéről és jövőjéről való stratégiai gondolkodáshoz?
Előre kell bocsátani, hogy a
tanulmány nagyon kevés olyan pozitív gondolatot fogalmaz meg, amelyet egy
kormányzati cselekvési stratégia megalkotásánál közvetlenül használni lehetne.
Műfaja inkább helyzetelemző és kritikai, mintsem programadó vagy cselekvést
orientáló. Oktatásügyünk mai helyzetének nem csak tudományos elemzés műfajában
szokatlan keménységű kritikáját fogalmazza meg, hanem egyúttal radikálisan
megkérdőjelezi mindazt, ami az 1990 utáni az oktatáspolitikában történt. Ha a
tanulmány üzenetét nagyon egyszerűen meg akarnánk fogalmazni ezt kellene
mondanunk: a magyar oktatásügy elfogadhatatlanul
rossz állapotban van, ami részben a korábbi állam-szocialista rendszer
örökségének, részben az 1990 utáni hibás kormányzati politikáknak tudható be.
Az oktatáspolitikában ezért teljes
irányváltásra van szükség: amerre mostanáig mentünk, az rossz irány,
egészen más irányba kell tovább menni.
Azt gondolom, hogy az a
kritika, amelyet Gazsó Ferenc a magyar oktatásügy helyzetéről megfogalmaz,
döntő részben helytálló. A tanulmányban megfogalmazott bírálat lényegében két
pontra koncentrál. Az egyik az oktatás
anyagi helyzete, amely - éppúgy mint az összes többi közszolgáltatásé és a
humán infrastruktúra egészéé - nyilvánvalóan mélyen alatta van annak a
színvonalnak, amely a magyar társadalom igényeinek megfelelne. A másik a társadalmi egyenlőtlenségek kérdése. Itt
is nyilvánvaló, hogy az a társadalmi polarizálódás, amely az elmúlt években a
magyar társadalomban a piacgazdaság megteremtését kísérte, az oktatásban is
szembetűnő módon megjelenik, s hogy az az eszközrendszer, amely a növekvő
esélyegyenlőségek oktatásügyi kompenzálását szolgálhatná, nem elégséges.
Az oktatásügy akut
problémáinak ennél nyilván jóval tágabb körét lehetne elemzés alá vetni. A
tanulmány egyáltalán nem érinti például a tanulás világát: az elavult és rossz
hatékonyságú tanítási módszereket, a hazai pedagógiai kultúra szegényességét, a
modern taneszközök hiányát vagy a tantervi programok egy részének gyenge
minőségét. Nem beszél az iskola és a munka világa közötti kapcsolat súlyos gondjairól,
e kettő közötti nyomasztó távolságról: így arról, hogy az iskola által átadott
tudás és képességek mennyire elszakadnak a mai és a jövőben várható technikai
és műszaki fejlődés igényeitől, s hogy ez milyen veszélyeket jelent az ország
gazdasági versenyképességére. Nem érinti azokat a kihívásokat, amelyek az
ifjúsági kultúra átalakulásával, a családi nevelés válságával, a fiatalkori
bűnözéssel, a drogfogyasztással függenek össze és azt sem, hogy mindezekre
mennyire képes ma az iskola választ adni. De - hogy még csak egyetlen, az
oktatáspolitika szempontjából meghatározó jelentőségű problémát említsek - nem
szól az elemzés a magyar közoktatás információs rendszerének azokról a súlyos
gondjairól sem, amelyek miatt a döntéshozók egyre kevésbé képesek követni
azokat a folyamatokat, amelyek a közoktatási rendszerben zajlanak, s ami miatt
a közoktatás stratégiai irányításának a feltételei sokszor vakrepüléséhez
hasonlíthatók.
Gazsó Ferenc elkeseredett és
radikális kritikája tehát indokolt, sőt sokkal tágabb területekre
kiterjeszthető, mint ami az ő látókörében megjelent. Fontos persze
hangsúlyoznunk: ehhez hasonló jogosan radikális és elkeseredett kritika
fogalmazódik meg ma gyakran a közszolgáltatások és a humán infrastruktúra
egészével, így kórházainkkal, közlekedésünkkel, közútjaink állapotával,
közbiztonságunkkal, igazságszolgáltatásunkkal, közigazgatásunkkal és más
társadalmi alrendszerekkel kapcsolatban is. Ennek hangsúlyozását azért érzem
itt nagyon fontosnak, mert stratégiai tanulmányról van szó, amely csak akkor
vezethet az ágazati stratégia számára valóban hasznosítható következtetésekhez,
ha az ágazat helyzetét képes belehelyezni a közszolgáltatások és az
infrastruktúra helyzetének tágabb kontextusába. Ha ez nem történik meg, az
ilyen elemzés inkább csak az indulatok levezetését szolgálja, de a közoktatási
stratégiára komoly hatást nem tud gyakorolni. A tanulmány egyik - talán
legnagyobb - hiányosságának éppen e
tágabb kontextus figyelmen kívül hagyását látom.
Az 1989 és 1996 közötti
időszak oktatásügyét és oktatáspolitikáját nem érthetjük és nem értékelhetjük
úgy, ha nem abból indulunk ki, hogy ebben az időszakban az ország által
megtermelt nemzeti jövedelem - évtizedes stagnálást követően - csaknem egyötödével csökkent, hogy a
foglalkoztatottak száma csaknem másfél
millióval lett alacsonyabb. A KGST kapcsolatok lebomlásával ebben az
időszakban elveszítettük azoknak a korábbi külső piacainknak nagy részét,
amelyeken olcsón nyersanyaghoz juthattunk és ahol gyenge minőségű termékeinket
is eladhattuk. Ebben az időszakban kellett megfizetni jövőbeni jólétünk, azaz a
demokráciára és a piacgazdaságra való áttérés valamennyi költségét, beleértve
ebbe például a települési közösségek önállóságának a megteremtését vagy az állami
vagyonok privatizálását. Olyan időszakról beszélünk tehát, amikor az országot -
egyáltalán nem túlzás ez a hasonlat - egy
háborúhoz hasonló hatás érte. Legalább ennyire fontos annak a jól ismert
ténynek a hangsúlyozása is, hogy mindez a volt szovjet blokk valamennyi
országában hasonló vagy még durvább formában módon zajlott le, vagyis
nyilvánvalóan nem lehet a dolgot csupán a magyarországi politikusok
ügyetlenkedésének a számlájára írni.
Bármely ágazat helyzetét
elemezzük is és bármely ágazati politika elmúlt évekre jellemző lépéseit
értékeljük is, ha nem ebből indulunk ki, akkor ítéletünk nem lehet reális. 1990
és 1996 között egyetlen reálisan gondolkodó oktatáspolitikus sem gondolhatta
azt, hogy a közszolgáltatások anyagi ellátottságában a korábbiakhoz képest
komolyabb javulás történhet. A kérdés nem az volt, hogyan lehet többlet
erőforrásokra szert tenni és milyen értelmes új fejlesztési célokat lehet ehhez
hozzárendelni, hanem ez: hogyan lehet a
válság és az egyensúlyteremtés remélhetőleg nem túl hosszú korszakát úgy
átvészelni, hogy közben a közoktatás megtartsa működőképességét, és emellett a
szabadság által megnyílt új lehetőségek is kibontakozhassanak. Azaz a
megszorítások időszaka ne vezessen se reményvesztéshez vagy apátiához, se a
megvalósíthatatlan célok kitűzésébe való oly gyakori meneküléshez, hanem tegye
lehetővé az emberekben és az intézményekben meglévő alkotó energiák
kibontakozását. Ennél is nagyobb
súlyú másik kérdés volt persze az, vajon sikerül-e a politikai demokrácia, a jogállam és a piacgazdaság követelményeinek
megfelelő jogi intézményi és szabályozási viszonyokat kialakítani a közoktatás
területén, s hogy sikerül-e elkerülni annak a veszélyét, hogy az oktatás a
demokratizálódással és a nemzeti függetlenség visszaszerzésével szükségképpen
együtt járó politikai és világnézeti konfliktusok levezetésének a terepévé
váljék. Nem kétséges, hogy ezek Magyarországon jobban sikerültek, mint a régió
más országaiban, és ezért a jövőbeni fejlődés számára nálunk kedvezőbb a terep,
mint másutt. Ezért bármennyire is egyetértek azzal a kritikával, amelyet Gazsó
Ferenc az oktatás mai állapotával kapcsolatban megfogalmaz, e kiinduló pontok
megfogalmazásának a hiánya vagy explicitté tételének az elmaradása miatt a
kritikát mégis félrevezetőnek érzem.
Azt a megállapítást, hogy „az iskolarendszer a rendszerváltozás egész
eddigi menetében a leginkább diszpreferált és méltánytalanul kezelt szférának
bizonyult” valójában nem tudjuk adatokkal alátámasztani. A tanulmány maga
sem tartalmaz olyan adatokat, amelyek az oktatást más területekkel vetnék össze. Az a tény, hogy az egy tanulóra jutó
kiadások reálértéke 1995-ig az általános iskolában megmarad ennek önmagában is
ellentmond. Az pedig, hogy a középiskolai oktatásban a tanulólétszám emelkedése
az egy tanulóra jutó kiadások reálértékének a csökkenésével járt együtt nem
lehet meglepő. A meglepő éppen az lenne, ha egy mély gazdasági válság
periódusban a tanulólétszám növekedésével
arányos kiadásnövekedés történt volna. Az 1995 után bekövetkezett nagyobb
reálérték-csökkenés egyszerűen azt mutatja, hogy a gazdasági válság hatása -
éppen a decentralizáció, a helyi döntéshozói viselkedés tehetetlensége miatt -
csak késve érte el a közoktatást (és sajnos feltételezhető az is, hogy a most
elkezdődött gazdasági növekedés hatása is csak késve fogja elérni). Mindezek
tükröződnek azokban a közvélemény-kutatási adatokban, amelyek ma is azt
mutatják hogy messze nem az oktatás az a terület, amellyel a társadalom a
leginkább elégedetlen, s amíg több más területen az elmúlt években nőtt az
elégedetlenség, itt nem ez a helyzet.[3]
Még egyszer hangsúlyozom,
mindez nem jelenti azt, hogy a közoktatásban ne lennének méltánytalanul rossz
állapotok, akár az épületek állagát, akár a szakmai anyagok minőségét, akár a
tanári béreket tekintjük. Pusztán ebből azonban nem lehet a közoktatás
stratégiai irányítása számára értelmes következtetéseket levonni, hacsak azt
nem, hogy a többi ágazathoz hasonlóan itt is több erőforrásra lenne szükség.
Azt is rögtön hozzá kell tennünk, hogy a közoktatást- megint csak más
közszolgáltatásokhoz hasonlóan - még ma is olyan, az állam-szocialista
időszakból örökölt strukturális adottságok jellemzik, amelyek miatt pazarló rendszerről kell beszélnünk. Ha
csak hiányról beszélünk, és nem mutatunk rá ezzel azonos súllyal a pazarláshoz
vezető strukturális adottságokra, nem jutunk el reális megoldási javaslatokhoz.
Így például nyilvánvalóan a pazarló szegénység tartós fennmaradását idézi elő
konok ragaszkodásunk ahhoz, hogy az alsó középfokú oktatás egészét vagy egy részét
(a 12-14 éves gyerekek oktatását) a kisebb falvakban is fenn akarjuk tartani.
Holott tudjuk, hogy ez csak akkor
lehetséges, ha kimondva vagy kimondatlanul, de az oktatást olcsó üzemnek fogjuk
fel, azaz idejét múlt oktatási eszközökben és gyengén fizetett tanárokban
gondolkodunk. Ilyen keretek között ugyanis nem lehetünk képesek minőségi és
ezért drága oktatást fenntartani.
De ugyanígy említenünk kell a tanulói létszámhoz és az aktív lakosság
számához viszonyítva nagyon magas pedagógus-létszámot is. A nemzetközi
összehasonlítások elég világosan mutatják: a leggazdagabb országokat leszámítva
mindenütt abba a választási helyzetbe kerülnek bele, hogy vagy kevesebb, de
jobban megfizetett tanárt alkalmaznak vagy pedig a tanári munkahelyek
megőrzését vagy gyarapítását tekintik célnak, de akkor lemondanak a magasabb
bérekről. Az a fajta érvelés, hogy nekünk azért, mert szegények vagyunk, jobban
kell ragaszkodnunk a 13-14 éves fiatalok kis iskolákban való oktatásához és a
magas pedagógus létszámhoz, mint azoknak, akik gazdagabbak, persze érthető, de
látnunk kell azt is, hogy éppen ez az, ami a leginkább veszélyezteti a
szegénység ördögi köréből való kiemelkedés esélyét.
Végül hasonló választási
helyzetet jelent az is, hogy az oktatásra vagy az emberi erőforrások megőrzésére
és fejlesztésére szánt összegeket egy-egy ország milyen arányban osztja meg a
fiatalok általános képzése és a szakképzés, ezen belül a felnőttkori szakképzés
között. Magyarország a kilencvenes évek első felében a munkaerőpiac drámai
átalakulása miatt - több más országokhoz hasonlóan - arra kényszerült, hogy a
rendelkezésre álló erőforrások növekvő hányadát munkaerő-piaciakciókra, ezen
belül a felnőtt lakosság képzésére és átképzésére fordítsa. Az ilyen források
egy részét az ország nyilvánvalóan a formális iskolarendszertől vonta el: azaz
az oktatáspolitika itt is nehéz választásra kényszerült. Nagyon fontos azonban
hangsúlyozni, hogy itt sem rövid, a válságperiódussal együtt lezáruló
tendenciáról van szó. A - megint nemcsak Magyarországra jellemző - tartós
demográfiai csökkenés és a munkaerőpiaci igények gyors átalakulása miatt
ugyanis a tanulásra és tanításra fordított erőforrások növekvő hányada a
belátható jövőben is a felnőttek oktatását, az élethosszig tartó tanulást kell, hogy szolgálja. Ez talán az egyik
legnagyobb kihívás, ami ma a modern oktatási rendszereket éri: ezért ha erre
nem figyelünk, nem tudunk reális oktatáspolitikai stratégiát megalkotni. Ez
ugyanis az oktatás területén olyan drámai módon megváltoztatja az intézmények
és az emberek közötti kapcsolatokat, hogy radikálisan át kell alakítanunk az
oktatás szervezésével, szabályozásával és finanszírozásával kapcsolatos korábbi
gondolkodásunkat.
Nem kérdéses, hogy a
gazdasági növekedés elindulása az elkövetkező években lehetőséget fog teremteni
az oktatásra szánt kiadások növelésére. Csaknem két évtized óta először adódik
alkalom arra, hogy e területre is jelentős többlet erőforrásokat vonjunk be. A
mai nyomorúságos állapotokra való erős fényű rávilágítás ezért is indokolt: a
politikusokat szembesítenünk kell a valóságos helyzettel és ezzel kapcsolatos
felelősségükkel. Ha viszont a szegénység demonstratív bemutatásán és az
erőforrások egyszerű követelésén nem tudunk túllépni és nem tudunk olyan, a
jövőbeni gazdasági és társadalmi kihívásokkal számoló fejlesztési stratégiát
bemutatni, amely - ezt nagyon erősen szeretném hangsúlyozni - nem mond ellent a
más ágazatokra vonatkozó stratégiáknak és önmagában is koherens, akkor nem
sokat tettünk az ügy érdekében. A mai szegényes állapotoktól szenvedők tapsait
megkaphatjuk, hiszen elégedetlenségük szószólójává tudunk lenni, de magának az
oktatási szektornak a fejlődéséért keveset teszünk. Kormányzati hatalomhoz
jutva esetleg elindíthatunk egy-egy látványos fejlesztést vagy elérhetünk egy
egyszeri jelentősebb béremelést, ezeket azonban hamar elviszi a pazarlás, pénz
értéktelenedése vagy egyszerűen az, hogy a befektetést nem ott tettük meg, ahol
arra szükség lett volna.
Gazsó Ferenc tanulmányából a
strukturális és fejlődési problémáknak és meghatározottságoknak a hosszú távú
stratégiai gondolkodás számára e nélkülözhetetlen alapos elemzését hiányolom.
Azt, hogy ezek közül kizárólag a pénzhiányra és az egyenlőtlenségekre vonatkozó
kérdések jelennek meg, és hogy ezeknek sem történik meg a megfelelő kontextusba
való belehelyezése. Ez az elemzés nem tesz eléggé határozott különbséget
egyfelől közoktatás strukturális és
fejlődési problémái, másfelől hatalmi
aktorok által előidézett problémák között. Azért komoly gond ez, mert így
olyan problémák miatt is a hatalmi tényezőket okoljuk, amelyek nem rajtuk
múlnak, és ezzel egyfelől azt az illúziót keltjük, hogy a hatalmi tényezők
lecserélésével ezek a problémák megoldódhatnak, másfelől eltereljük a figyelmet
e problémák tényleges orvosolásának strukturális feltételeiről.
Van ebben a tanulmányban egy
másik, az előbb említetthez közvetlenül kapcsolódó problematikus elem is, amire
szeretném a figyelmet felhívni. Arról van szó, hogy ha a megfogalmazott
kritikát, illetve javaslatokat gyakorlati
kormányzati politikává próbáljuk lefordítani, azonnal megoldhatatlan
ellenmondásokba ütközünk bele. Ezek az ellenmondások is oktatási rendszerek
általános strukturális jellemezőiből fakadnak, és nem a hatalmi aktorok jó vagy
rossz cselekvéséből. Így ma már egyre jobban tudatosul bennünk, hogy az esélyegyenlőség garanciáinak a
megteremtése és a pedagógusok vagy
iskolák szakmai autonómiája között éppolyan ellentmondás feszül, mint
például a gazdaság területén a munkanélküliség állami költekezéssel való
csökkentése és az inflációellenes politika között. E kettőt nem lehet egyszerre
következetesen megvalósítani. Ezért tisztában kell lennünk azzal, hogy mit kell
fizetnünk az egyik oldalon akkor, ha a másik oldalon eredményt akarunk elérni.
Ez a fajta tudás, a választási kényszereknek ez a fájdalmas tudása nem jelenik
meg ebben a tanulmányban, ezért az olvasóban illúziókat kelt a politika
cselekvés lehetőségeit illetően.
Így például, ha jól követem
a gondolatmenetet, egyfelől az a javaslat fogalmazódik meg, hogy a tantervi alternativitás az
alapkövetelmények tekintetében is érvényesüljön, másfelől viszont az az
igény is megjelenik, hogy az egyenlő esélyek érdekében a különböző felkészültségű és képességű gyerekek hasonló oktatásban
részesüljenek. Ezt a kettőt egy időben egyetlen oktatáspolitika sem lesz
képes megvalósítani, hiszen ha az állam lemond az alapkövetelmények egységes
szabályozásáról - ami ma a Nemzeti alaptantervben megtörténik - akkor az egyik
legfontosabb eszközét veszíti el annak, hogy a különböző társadalmi
környezetből érkező fiatalok oktatását tartalmilag közelítse. Ezért bármilyen
követelés, amely a közös tantervi követelmények megszűntetését igényli, hiába
hangoztatja az esélyegyenlőség melletti elkötelezettséget, objektíve ellen
dolgozik annak. De ugyanilyen ellentmondás feszül egyfelől az esélyegyenlőség megvalósításának a követelése, másfelől az állami ellenőrzés és felügyelet
rendszerének az elutasítása között. Ha ugyanis a jogi szabályozás - például
közös követelmények előírása útján - korlátozzuk az iskolákat abban, hogy
szegregációs helyi iskola- és tanulásszervezési politikát valósítsanak meg, de
azzal már nem törődünk, hogy e szabályokat betartják-e, megint csupán szavakban
szolgáltuk az esélyegyenlőség megvalósítását. Itt is választanunk kell: a
szabadság és a méltányosság vagy esélyegyenlőség céljának a megvalósítását
célzó eszközök elkerülhetetlenül konfliktusba kerülnek egymással, azt amit az
egyik oldalon megnyerünk, a másik oldalon kell megfizetnünk.
A modern
közoktatás-politikai gondolkodás egyik legnagyobb értéke az a felismerés, hogy
a szabadság, az eredményesség és a méltányosság három alapvető értékének a
megvalósítását szolgáló oktatáspolitikai eszközök szükségképpen korlátozzák
egymást. Ezért minden oktatáspolitika egyik legérzékenyebb vállalkozása e három
érték és a megvalósításukat szolgáló (jogi, finanszírozási, intézményépítési
stb.) eszközök egyensúlyának a megteremtése: egy olyan egyensúlyé, amely
egy-egy adott időszak társadalmi igényeinek és politikai lehetőségeinek a
leginkább megfelel, és amelyről pontosan tudni lehet, hogy a fenntartása csak
időlegesen lehetséges.
Gazsó Ferenc tanulmánya
kiemelten foglalkozik a kilencvenes évek hazai oktatáspolitikájának két talán
legnagyobb dilemmájával: az egyik a közoktatás
finanszírozásához, a másik az
iskolaszerkezetben zajló változásokhoz kapcsolódik.
Azok
a választási kényszerek, amelyekre az oktatáspolitika rákényszerül, talán sehol
nem jelennek meg olyannyira közvetlen és feltűnő módon, mint a finanszírozás
területén. Azok, akik Magyarországon az elmúlt évtizedben ezzel a területtel
foglalkoztak, újra meg újra beleütköztek abba a dilemmába, hogy miképpen lehet
egyfelől maximális garanciát adni arra, hogy minden iskola hozzájusson a
működéséhez szükséges pénzügyi eszközökhöz, másfelől megmaradjon a szakmai
feladatok meghatározásának helyi szabadsága. Ez - túl azon, hogy a nemzeti
jövedelemből az oktatásra fordított hányadot miképpen lehet megfelelő szinten
tartani - mindig az egyik legkomolyabb oktatáspolitikai kérdés volt. Erre a
kérdésre sokan keresték/kerestük a választ az 1993-ban megszületett közoktatási
törvény előkészítése során éppúgy, mint törvény 1996-os módosításakor. Előre
kell bocsátani, hogy megnyugtató választ nem csak nálunk, hanem másutt sem
sikerült találni. Gazsó Ferenc tanulmányával ebből a szempontból két problémám
van. Az egyik az, hogy nem jelzi az olvasó számára azt, hogy e kérdés
megválaszolása során milyen elkerülhetetlen dilemmákba ütközik bárki, aki ezzel
próbálkozik. A másik pedig az, hogy elvetve azokat a megoldásokat, amelyek a
közoktatási törvény 1996-os módosulásába beépültek és ezáltal elvetve azt az
utat, hogy ezeken jobbítsunk, olyan megoldások felé orientálódik, amelyek csak
a közigazgatás és az államháztartási Magyarországon kialakult rendszerének
jelentős átalakításával lennének megvalósíthatók, ezért a realitásuk
megkérdőjelezhető és gyakorlati oktatáspolitikai következtetéseket nehéz
levonni belőlük.
A
közoktatás biztonsága - olvashatjuk a tanulmányban - azt igényelné, hogy a
normatív állami támogatást az iskolában ellátandó feladatok valóságos
költségigénye alapján határozzák meg. Tudjuk, hogy jelenleg a finanszírozási
rendszer egészen más elvre épül. Arra, hogy a törvényi szabályozás megszabja az
iskolákban kötelezően ellátandó feladatokat és ezek alapvető minőségi mutatóit,
majd az iskolafenntartókra bízza, hogy ezek tényleges költségigényét
meghatározzák. Ennek a rendszernek az az egyik legfontosabb kiindulópontja,
hogy az egyes iskolákban az ellátandó feladatok költségigénye eltérő, ezért
ennek országos szinten való standard meghatározása nem lehetséges. Ahol idősebb
és képezettebb tanárok tanítanak, ahol drágábbak a megélhetési költségek és
ezért a bérekben is méltányolni kell, ahol csak extra források biztosításával
telepíthető le pl. egy idegen nyelvet oktató tanár, ahol a távolságok miatt
drágább a közlekedés vagy ahol olyan épületben tanítanak, amelynek valamiért
többe kerül a fenntartása, ott a költségek magasabbak, mint ahol mindennek az
ellenkezője jellemző. A költségek akkor lehetnének mindenütt egyformák, hogyha
a feladatellátás minden elemét központilag meghatároznánk, ezért viszont a
helyi és intézményi szabadság értékének a feladásával kellene fizetnünk és
mindazzal, ami ezzel együtt jár. Kétségtelen, hogy ma Magyarországon az
iskolafenntartók saját belátásuk szerint határozzák meg az egyes intézményeknek
nyújtandó támogatás konkrét összegét, viszont döntésüket a közalkalmazotti
bértáblának a és közoktatási törvény által előírt minőségi mutatóknak
megfelelően kell meghozniuk. Az iskolafenntartók a kötelező mértékűnél több
pénzt adhatnak az iskoláknak, kevesebbet azonban nem. Ha az esélyegyenlőség
értékét helyezzük előtérbe, akkor odáig is elmehetünk - lehetne erre is példát
találnia -, hogy az iskolafenntartóknak megtiltjuk a többletráfordítás jogát,
amiért persze nagy árat kell fizetnünk, hiszen elveszítenénk a többlet helyi
források közoktatásba való bevonásának a lehetőségét.
Ha baj van ezzel a
rendszerrel, akkor az nem az, hogy a fenntartók önállóan döntenek, hanem az,
hogy ha törvényellenesen cselekszenek,
azaz az előírtnál kevesebb pénzt adnak, akkor nagy valószínűséggel semmi nem
történik. Ezért azonban nincs értelme a finanszírozási rendszer egészét
felborítanunk, hanem keresni kell azokat az eszközöket, amelyekkel ez a
probléma kezelhető. Például tanfelügyelőket alkalmazhatunk, akik vizsgálják az
iskolák anyagi ellátottságát. Ennek is van persze ára, hiszen a tanfelügyelők
nemcsak azt fogják nézni, vajon minden pedagógus megfelelő közalkalmazotti
besorolásba került-e és megkapja-e a besorolásának megfelelő bért, illetve nem
bocsátottak-e el idős pedagógusokat azért, hogy alacsonyabb bérért
fiatalabbakat vehessenek fel, hanem azt is, hogy vajon a pedagógusok úgy
tanítanak-e az órákon, ahogy azt az előírások megfogalmazzák.
A
tanulmány persze nemcsak az iskolafenntartók és az iskolák közötti pénzügyi
kapcsolatokkal foglalkozik, hanem az iskolafenntartóknak adott állami támogatás
nagyságával és e támogatásnak az oktatási szférába való eljuttatásának a
kérdésével is. Azt, hogy a normatív támogatás mértékét olyan magasra kell
emelni, hogy az országos átlagban hozzávetőlegesen fedezze a pedagógus
bérköltségeket tulajdonképpen mindenki egyetért: ez a folyamat 1996-ban el
kezdődött és - a közoktatási törvénybe beépített, a tanulmány által joggal
elégtelennek tartott, de mégis óriási előrelépést jelentő un. 80%-os
garanciális mechanizmustól nem függetlenül - a jövőben várhatóan folytatódni fog.
A nehézségek azonban nem itt vannak, hanem egyfelől abban, hogy e támogatás,
mint tudjuk, nem címkézett, ezért nincs garancia arra, hogy az oktatásba
kerüljön, másfelől abban, hogy nem tudjuk, vajon bérköltségek alatt a
közoktatásban ma foglalkoztatott minden pedagógus bérköltségét kell-e értenünk,
vagy pedig egy kisebb és hatékonyabban foglalkoztatott pedagógus létszám
bérköltségét.
Ami
az első kérdést illeti, tudjuk, hogy ezzel kapcsolatban 1990 óta állandó vita
folyik (a területet kevéssé ismerők számára itt jelezni kell, hogy mindezidáig
az önkormányzatok nem elvettek a közoktatás normatív támogatásából, hanem
jelentősen kiegészítették azt). A közoktatási támogatások címkézése a
közoktatásnak az önkormányzati rendszerből és az önkormányzati támogatási rendszerből
való kiemelését jelentené, amit az elmúlt években sokan sokféle - nemegyszer
egymással teljesen ellentétes célok által vezérelve - szorgalmaztak. E
hozzászólás keretei között nincs lehetőség belemenni ennek a megvitatásába,
ezért csak egyetlen dolgot emelnék ki. Olyan finanszírozási megoldásokat,
amelyek nem illeszkednek bele a közfinanszírozás hazai rendszerébe csak ez
utóbbi átfogó reformjába illeszkedő módon érdemes javasolnunk. Ha nem ez
történik, azt kockáztatjuk, hogy megvalósíthatatlan konstrukciókat vázolunk
fel, miközben elszalasztjuk azoknak a megoldásoknak a kidolgozását, amelyek a
meglévő rendszeren hozhatnának ténylegesen megvalósítható eredményt.
Tulajdonképpen ez történt akkor is, amikor az iskolavezetés szakmai minőségének
a garanciáit keresve azért küzdöttünk, hogy a tantestületek a vezetők
megbízásánál vétójogot kapjanak és nem a vezetők felkészítésével kapcsolatos
ágazati felelősségre koncentráltunk. Tudjuk, hogy a vétójogot az
alkotmánybíróság eltörölte, ugyanakkor a korszerű iskolai vezetőképzés
kiépülése csupán a kilencvenes évek közepén kezdődött meg és az ebben való
részvétel még mindig nem feltétele a vezetői kinevezésnek.
Ami
a másik kérdést, a szükséges pedagógus létszám és a tényleges pedagógus
bérigény meghatározását illeti, korábban már utaltam az ezzel kapcsolatos
dilemmákra. Itt csak annyit jegyeznék meg, hogy kizártnak tartom olyan bérigény
tartós elismertetését az állami költségvetéssel, amely nem igazolható
létszámigény számításokra épül és amely a nemzetközi mutatóknál
összehasonlíthatatlanul jobb ellátási mutatókon alapszik. Emiatt szidhatjuk a
mindenkori pénzügyi adminisztrációt és egy-egy sikeres miniszter el is érhet a
feszültséget rövid időre csökkentő látványos eredményeket, de tartós megoldás
csak a pedagógus foglalkoztatás hatékonyabbá tételétől várható (beleértve ebbe
a munka minőségének az értékelését és a minőségi munka díjazását is). Több
nyugat-európai ország tapasztalata jelzi, hogy szakszervezeti stratégiaként is sokkal sikeresebbek azok a
megoldások, amelyek túlmennek a béremelés egyszerű követelésén és a
foglalkoztatás hatékonyságát érintő elemeket is tartalmaznak. Kormányzati
stratégiáról beszélve ez nyilván még inkább így van.
Az elmúlt évek iskolaszerkezeti politikájával kapcsolatban
a tanulmány utal arra a gyakran megfogalmazott kritikára, amely szerint azok a
szerkezeti változások, amelyeket a művelődési kormányzat közép és hosszú távú
stratégiája, illetve a Nemzeti alaptanterv bevezetése indukál, olyan iskolaszerkezet kialakulásához
vezetnek, amely a társadalmi polarizálódás konzerválódását és megerősítését
szolgálja.
Az ezzel kapcsolatos érvek
elemzése előtt szeretném jelezni, hogy a vertikális iskolaszerkezetnek az a
modellje, amely a kormányzati stratégiában és a NAT-ban megjelenik, összhangban
van azzal a koncepcióval, amelyet az 1990 és 1991 között működő Gazsó Ferenc
által vezetett törvényelőkészítő szakmai bizottság is javasolt. Ez a koncepció
a közoktatási rendszer három szintjét különböztette meg: a hat tanévig tartó
un. elemi szintet, a 10 évfolyam
végére teljesítendő un. alapműveltségi
szintet, és az ezt követő, a szakmaszerzést vagy továbbtanulást előkészítő
un. érettségi szintet.[4]
Ami a létező iskolatípusok és a képzési szintek kapcsolatát illeti, az 1991-ben
megfogalmazott koncepció lényegében ugyanazt tartalmazta, amit a későbbi
törvényi szabályozás és a NAT megerősített: a nyolcosztályos általános iskola”
felkészíti tanulóit az elemi szint követelményeinek a teljesítésére, továbbá
megkezdi az alapműveltségi szintre való felkészítést”, a középiskolák pedig
„felkészítenek az alapműveltségi szintre és/vagy az érettségi és szakmai
minősítő vizsga követelményeinek a teljesítésére”.[5]
Az iskolaszerkezettel kapcsolatban itt javasolt politika mögött két alapvető
megfontolás állt. Az egyik az, hogy az általános alapoktatás időtartamát meg
kell emelni (nyolcról tíz évfolyamra), azért, hogy a fiatalok tömegei ne
kényszerüljenek 14 éves korukban belépni a specializált szakmai képzés amúgy is
válságnak szembenéző világába. A másik az, hogy a közös követelmények alapján
folyó általános alapképzést tíz évfolyamnál hosszabb időre nem lehet és nem is
szabad kitolni, ugyanis a 16-18 éves korosztály jelentős hányada számára már
lehetővé kell tenni a konkrét szakmára is felkészítő képzésbe való belépést. A
kilencvenes évek oktatáspolitikája tehát lényegében azt az iskolaszerkezeti
modellt követte, amelyet 1991-ben javasoltunk.
Nyilvánvaló, hogy azokat,
akik emellett az iskolaszerkezeti modell mellett foglaltak állást, nem a
társadalmi polarizáció konzerválása és megerősítése volt a célja. Ez persze
önmagában még kevés, ha igaz az, hogy e modell - a támogatói szándékai ellenére
- objektíve mégis csak ezzel a hatással jár. Ezt azonban semmi nem igazolja,
sőt továbbra is meggyőződésem, hogy a helyzet éppen ennek az ellenkezője. Azok,
akik attól féltek, hogy az általános alapképzés időtartamának a megnövelése -
és ami ezzel elkerülhetetlenül együtt jár, a képzési periódus belső vertikális
tagolódásának a módosulása - korai szelekcióhoz vezet, két feltételezést
fogalmaztak meg. Az egyiknek, ami szerint az fenyeget, hogy fiatalok tömegei az
első ciklus teljesítése után, még a tankötelezettség teljesítése előtt kilépnek
az iskolarendszerből, semmilyen komoly alapja nincsen: ezzel nem érdemes sokat
foglalkozni. A másik azonban, nevezetesen az, hogy a fiatalok 14 éves kor
előtti horizontális mozgása az iskolarendszeren belül, a jobb és rosszabb
iskolák elkülönüléséhez vezet, komolyabb megfontolást igényel. Látnunk kell
azonban, hogy a tanulók 14 éves kor előtti horizontális mozgása a NAT és a
közoktatási fejlesztési stratégiától függetlenül, a hat és nyolcosztályos
gimnáziumok elterjedésével kezdődött meg. Ezt
a folyamatot nem a NAT, nem a közoktatási stratégia és nem az ezeknek megfelelő
szabályozás indította el. Ezekkel szemben legfeljebb az kritika
fogalmazható meg, hogy nem vetettek és vetnek eléggé kemény gátakat e
folyamatoknak.
Ezzel kapcsolatban viszont
csak akkor lehetünk tárgyilagosak, ha két dolgot nagyon határozottan megfogalmazunk.
Az egyik az, hogy a NAT és a közoktatási stratégia, az 1994-ben hatalomra
került koalíció kormányprogramjának megfelelően nagyon világosan és
egyértelműen rögzíti: a 10-16 éves
korcsoport oktatásában nem fogadható el az, hogy eltérő célokat követő és
eltérő alapkövetelményeket megvalósító iskolatípusok alakuljanak ki. A
másik pedig az, hogy ez a cél csakis közvetett, igazgatási szempontból
„puhának” minősíthető eszközökkel, így a tartalmi szabályozás, a helyi
döntéshozói érdekeltséget befolyásoló finanszírozás és a helyi döntéshozatalt
orientáló területi tervezés eszközeivel valósítható meg. A kilencvenes években
ugyanis egyfelől nem volt és nincs esélye megfelelő társadalmi támogatás
megnyerésére olyan politikának, amely kemény eszközökkel próbálná meg
visszaállítani a közoktatási rendszer korábbi egységét, másfelől az ehhez
szükséges anyagi eszközök sem álltak rendelkezésre.
A leginkább aggasztónak én
is azt látom, hogy az érettségit adó középiskolákba beiratkozó tanulók száma
évek óta csökken, vagyis nem voltunk képeset megőrizni azt a középiskolai
kapacitást, amely a demográfia hullám idején ha feszültségekkel is, de
létrejött. Ennek az okát elsősorban a NAT bevezetésének az elhúzódásában és,
ezzel párhuzamosan, annak az évről évre történt elhalasztásában látom, hogy
szakmunkásképző iskolákban megszűnjék a 14-15 évesek hagyományos specializált
szakmai képzése. Fontos azonban ehhez hozzátenni azt is, hogy a statisztikákat
itt is egyre óvatosabban kell kezelnünk, hiszen már ma is lehetnek olyan
szakmunkásképző iskolák, ahol a 14-15 évesek egy része a NAT-nak megfelelő és
az érettségi felé elvileg nyitott képzésben vesz részt, ugyanakkor a
statisztikában ezek a tanulók ugyanúgy jelennek meg, mint azok, akik továbbra
is a hagyományos képzést követik. A jövőben ez várhatóan még inkább így lesz,
hacsak nem történik meg a közoktatási statisztikai rendszer várva várt
reformja, és sikerül elérni, hogy a tanulók nyilvántartása ne csak a valóságról
egyre kevesebbet elmondó iskolatípus, hanem
a követett tantervi programok alapján
is történjen.
Nagyon gyakori - és ez ebben
a tanulmányban is így jelenik meg -, hogy a jelenlegi szerkezeti politikát
egyfelől annak „puhasága” miatt
bírálják, másfelől amiatt, hogy még így is túlságosan
korlátozó. El tudok képzelni olyan koherens érvelést, amely a Nemzeti
alaptantervben megjelenő rugalmas szabályozást „az államszocializmus időszakát
idéző „állampedagógiai szabályozásnak” tekinti és ezért elveti. Ebben az
esetben azonban akkor valóban korrekt és következetes az érvelő, ha
figyelmezteti az olvasót arra, hogy a
pedagógiai munka alapkövetelményeit a modern demokráciákban általában ennél
erősebb mértékben szabályozza az állam, azaz nem a magyarországi
politikusokkal, hanem a modern államok által követett szabályozási modell
egészével van gondja. Ami nekem problémát okoz elsősorban az, ha az
alapkövetelmények állami meghatározásának az elvetése olyan oktatáspolitikai
célok megvalósításának a követelésével jár együtt, amelyek egyébként
feltételezik az állam ilyen jellegű beavatkozását.
Ha valóban komolyan vesszük
azt a célt, hogy az oktatáspolitika hatékonyan járuljon hozzá a társadalmi
esélyegyenlőtlenségek kompenzálásához, és ezzel egy időben meg akarjuk őrizni
az egyéni választási szabadság és a szakmai önszabályozás legalább ilyen fontos
értékeit is, akkor olyan oktatáspolitikai
eszközökben kell gondolkoznunk, amelyek esélyt adnak ezek egyidejű
megvalósítására. A modern demokráciák az elmúlt évtizedekben az ilyen eszközök
hallatlan gazdagságát termelték ki. Ezeknek csak kisebb része
szerkezetpolitikai eszköz: döntő részük a pedagógiai módszerek megújításához,
oktatáspolitikai, a szakképzés-politikai és foglalkoztatáspolitikai
beavatkozások összehangolásához, az oktatáspolitikai és szociálpolitikai cselekvések
összekapcsolásához, az ilyen célú helyi és civil kezdeményezések
felkarolásához, a helyi döntéshozók viselkedését befolyásoló koherens
finanszírozási megoldásokhoz kapcsolódnak. Tény, hogy ennek az
eszközrendszernek a kidolgozása és alkalmazása a kilencvenes évek
oktatáspolitikájának egyik leggyengébb eleme. Ez azonban nem az alapvető
stratégiai irányok rosszaságából, hanem más okokból fakad. Az egyik ezek közül
kétségtelenül az, hogy azok a szellemi kapacitások, amelyek a modern
közoktatási rendszerekben alkalmazható esélykiegyenlítő politikák szakmai és
intellektuális megalapozását szolgálhatnák, nagyrészt mással vannak lekötve. A
másik nyilvánvalóan az - és ez az előzővel közvetlenül összefügg -, hogy az
ilyen politikák nemcsak meglehetősen költségesek, hanem az eredményességük is
nagyon nehezen mérhető. Az esélykompenzálás az oktatáspolitika egyik olyan
területe, amelyről az elmúlt évtizedekben egyértelműen kiderült: az erőforrások
óriási mennyiségét lehet elpazarolni e területen minden komolyabb eredmény
nélkül.
Mindezek miatt a társadalmi
hátrányok oktatási újratermelése miatt aggódóknak én azt javasolnám, hogy a
megfelelő társadalmi és politikai támogatás megszerzését követően olyan
gyakorlati oktatáspolitikai eszközök kidolgozására és kipróbálására
koncentrálják energiáikat, amelyek összeegyeztethetők a modern közoktatás
nyitott és plurális jellegével. A társadalmi és politikai támogatás
megszerzését nyilván segíthetik azok a szakmai és civil mozgalmak, amelyek e
területen Magyarországon is megtalálhatók. A társadalmi szegregációt
eredményező közoktatási folyamatok, az ilyen hatással járó helyi döntések
elleni küzdelemben - számos ország tapasztalata mutatja ezt - nagyon komoly
lehetőség rejlik a megfelelő jogalkalmazást kikényszerítő bírói ítéletekben.[6]
Komoly szövetségesre találhatnak az oktatási esélyegyenlőtlenségek ellen küzdők
az oktatási rendszerek fejlődését befolyásoló nagy nemzetközi szervezetekben
is. Az Európai Unió támogatási programjai például kiemelt prioritásként kezelik
ezeket a célokat, de a gyakorlati megoldások megismerését és átvételét segíti
az OECD több programja is.
Az oktatási
esélyegyenlőségek problémakörével kapcsolatban még egy kérdést szeretnék
kiemelni. Az e területtel foglalkozóknak és az emiatt aggódóknak szinte mindenütt
két nagyobb csoportját figyelhetjük meg, akik között nemegyszer alig van
kapcsolódás. Az egyik csoportot azok alkotják, akiket elsősorban az elitbe való bejutás kérdésköre izgat,
és akik főképpen a társadalmi és politikai elit zártsága miatt aggódnak. A
másik csoportot viszont inkább a
társadalom perifériáján élők, a leszakadás által leginkább fenyegetett rétegek
problémája izgat. Ez utóbbi rétegekkel kapcsolatban természetesen nem az a
kérdés fogalmazódik meg, vajon milyen esélyük van az elitbe való bejutásra,
hanem az, vajon miképpen lehet megakadályozni a tejes leszakadásukat és a
többségi társadalomból való kihullásukat. Anélkül, hogy e kettőt szembe akarnám
állítani, úgy érzem fontos utalni arra, hogy Gazsó Ferenc tanulmánya azok közé
tartozik, amelyek inkább az előbbi, mint az utóbbi problémára koncentrálnak. Az
elit zárttá válása nemcsak társadalmi igazságérzetünket sérti, hanem hosszabb
távon kétségtelenül fenyegetést jelent a demokrácia és a hatékony piacgazdaság
számára is. Mégis, az emberi méltóság megőrzéséért való aggodalmunk és a
társadalom számára jelentett veszély nagysága, azt hiszem, egyaránt arra kell,
hogy indítson minket, hogy a figyelmünket elsősorban azokra koncentráljuk,
akiket a társadalom perifériájára kerülés fenyeget.
A leszakadás és a
perifériára kerülés elleni iskolai küzdelem kérdése ma Magyarországon nagyon
nagy mértékben összekapcsolódik egy másikkal, a cigányság oktatásának a kérdésével. Ez a kérdés - amely Gazsó
Ferenc tanulmányában egyébként alig és inkább csak közvetve kap figyelmet -
jellegzetesen azok közé tartozik, amelyeket iskolaszerkezeti és tartalmi
szabályozási eszközökkel nem lehet kezelni, és amelyek esetében önmagában a
közoktatásra szánt erőforrások egyszerű emelése is alig hozna eredményt. E
társadalmi csoport iskoláztatási problémáinak a megoldásában a tartalmi
szabályozással és a közoktatás szerkezetével kapcsolatos kormányzati politika
módosulása sem jelentene, illetve megfelelő eszközök alkalmazásával ezek
változatlansága esetén is sok eredményt lehetne elérni. Ebből a szempontból a
szerkezeti és tartalmi szabályozási kérdések túlhangsúlyozását egyenesen
kockázatosnak is látom. Itt is inkább azokra a gyakorlati megoldásokra érdemes koncentrálni, amelyek az elmúlt
évek erre irányuló fejlesztési programjai eredményeképpen ma már Magyarországon
megjelentek. Ez is azok közé a területek közé tartozik azonban, ahol nagyon
nehéz a megfelelő politikához és az ennek megvalósításához szükséges társadalmi
támogatás megszerzése, ahol nem lehet látványos eredményeket felmutatni és amit
ezért valószínűleg egyetlen politikai párt sem fog a programja középpontjába
állítani.
[1] Ez a szöveg a Századvég 1998 tavaszi számában megjelent cikk kézirata.
[2] E hozzászólás írója a nyolcvanas évek közepén Oktatáskutató Intézet munkatársaként részt vett a decentralizáció szakmai megalapozásában és tagjai volt az 1990-91 között működő Gazsó féle bizottságnak is.
[3] Lásd Jelentés a magyar közoktatásról - 1997, Országos Közoktatási Intézet
[4] Gazsó-Halász-Mihály, Törvény és iskola, Iskolafejlesztési Alapítvány, Budapest, 1992, 265. o.
[5] im. 266. o.
[6] Talán kevesen tudják, hogy az Alkotmánybíróságnak vannak olyan ítéletei, amelyek az oktatási esélyegyenlőség értelmezésével is foglalkoznak. Így például a 1310/D/1995. sz. ítélet, amely a felsőoktatásba való felvétellel kapcsolatos kérdésekkel, ezen belül az államnak a társadalmi igények érvényesítésére való joga és a felsőoktatás autonómiája közötti egyensúly kérdéseit, az állami beavatkozás határainak kijelölését és közvetlenül az esélyegyenlőség értelmezését is érintette.