HALÁSZ GÁBOR
AZ OKTATÁSI RENDSZER IRÁNYÍTÁSI
MECHANIZMUSÁNAK
KORSZERŰSÍTÉSE[1]
1. ELVEK ÉS FOGALMAK A PROBLÉMA
ELEMZÉSÉHEZ
3 AZ IRÁNYÍTÁSI MECHANIZMUS
TOVÁBBFEJLESZTÉSE
Az oktatási rendszer működését elemezve hamar beleütközünk abba a
nehézségbe, hogy nem áll rendelkezésünkre olyan általánosan elfogadott fogalmi rendszer, melynek segítségével a felmerülő
problémákat megragadhatnánk. Nincs kidolgozva az oktatási rendszer működésének általános elmélete, aminek egyik oka valószínűleg az, hogy az oktatási rendszerek a társadalmi fejlődés viszonylag kései képződményei. Érdemes tehát a diagnózis megállapítása és
a korszerűsítés lehetséges irányainak megjelölése előtt vázolni az elemzés
elméleti kereteit.
1.1
Oktatási rendszerről beszélve nem feledkezhetünk meg arról a történeti fejlődésről, melynek során a rendszer konstituálódott. Ez nem azonos a nevelés vagy oktatás
intézményesülésének a folyamatával. Az intézményesülés különböző fokozatain
álló oktatási formák akkor váltak oktatási rendszerré, amikor kikerülve az őket közvetlenül kontrolláló különböző társadalmi csoportok /pl. egyházak, községek stb./ privát hatásköréből
alárendelődtek a homogenizáló közhatalmi szférának. Ez többé-kevésbé konkrét időpontokhoz is köthető. A rendszerré szerveződéssel az oktatás nemcsak alárendelődött a
közhatalmi-politikai szférának, hanem relatív autonómiára is szert tett. Kialakult egy saját identitással rendelkező, noha belülről nagyon is
rétegzett szakmai testület, amelybe immár csak meghatározott csatornákon keresztül lehetett bejutni. Azok a külső társadalmi csoportok, amelyek korábban - ha rendelkezésükre állottak a megfelelő erőforrások - saját
hatáskörükben szervezhettek az igényeiknek megfelelő oktatási formákat, ezentúl
egyrészt e szakmai testület szűrőjébe ütköztek, másrészt a közhatalmi-politikai
szféra korlátozó szabályainak kellett megfelelniük.
1.2
Az oktatási rendszer
irányításáról beszélve olyan metaforát használunk, amely arra a képre épül,
hogy e rendszer valamilyen irányba "mozog", s így a mozgását befolyásolni vagyis
irányítani lehat. Ez igen jól használható, bevett metafora, amelynek segítségével az oktatással kapcsolatos problémáink
jelentős része megragadható és kezelhető.
Az oktatási rendszer
"mozgásának" a befolyásolására három, egymástól jól elkülöníthető
pontról nyílik lehetőség. Erre képes lehet egyrészt a rendszerbe szerveződéssel
konstituálódótt szakmai testület, másrészt képesek lehetnek ezek a külső
társadalmi csoportok /szülők, gazdasági szervezetek stb./, melyek
érdekeltek valamilyen oktatási forma kialakításában. Végül képes a politikai
hatalmat gyakorló társadalmi csoport, amely az oktatás közhatalmi vagyis
törvényhozási úton történő befolyásolásával érvényesítheti az érdekeit.
Maga a szakmai testület közvetlenül alakíthatja az oktatás
formáit, ha ezt valamilyen törvényhozási illetve jogalkotási aktussal nem
korlátozza saját szakmai elveinek megfelelően meghatározhatja, az oktatás
formáit, akkor a megfelelő forrásokkal rendelkező külső társadalmi csoportok
közvetlenül fordulhatnak hozzá speciális igényekkel. Ha a politika korlátozza a
szakmai testület jogait, akkor a külső társadalmi csoportoknak érdekeiket
politikaivá kell transzformálniuk, de erre kényszerül ilyenkor maga a szakmai
testület is, amely kénytelen kilépni tevékenysége színhelyéről és szakmai
érdekeit politikai mezbe kell öltöztetnie. Ilyenkor az oktatási rendszer a
politika kontrollja alatt áll és működése csak a politika szféráján keresztül
befolyásolható.
1.3
A szakmai testület belső kezdeményezése, a különböző
társadalmi csoportok külső érdekérvényesítése és a politikai csatornákon
keresztül történő politikai befolyásolás jelentik tehát az oktatási
rendszer irányításának azokat az elemeit, amelyekre az oktatásirányítás
elemzőjének oda kell figyelnie.
Ezek közül természeténél fogva a
harmadik
a legjelentősebb, hiszen az oktatásnak a közhatalmi szféra alá rendelődésével a
politikai centrum maga alá rendelte az oktatással kapcsolatos érdekérvényesítés
egyéb lehetőségeit. A politikai centrum törvényhozási úton legátolhat minden
olyan változást, amely az érdekeivel ellentétes, és megeshet, hogy az
oktatásügyi változások kizárólagos forrásává válik. Ezért érdemes külön is
figyelmet szentelni neki.
A politikai centrumnak megkülönböztethetjük két típusát. Az egyik esetben
a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoport valamilyen társadalom-átalakító
ideológiával rendelkezik, amikor is olyan oktatásügyi változásokat kezdeményez,
melyek e társadalom-átalakító törekvést szolgálják. A másik esetben a politikai
hatalom gyakorlói saját identitásukat magának a közhatalmi funkciónak a gyakorlásában
találják meg, vagyis abban, hogy az ő kontrolijuk alatt és érdekeiknek
megfelelően köttetnek meg a
különböző
társadalmi csoportoknak azok a kompromisszumai, melyek az együttélésükhöz
szükségesek. Ez utóbbi esetben nem feltétlenül a politikai centrum kezdeményezi az oktatásügyi változásokat,
bár lehetséges, hogy elébe megy a
különböző
követeléseknek.
Ugyancsak meghatározza a politika kontrollja alatt álló oktatási
rendszerben lezajló változásokat a politikai centrum nyitottsága. Nyitott
politikai centrum esetén mód van a legkülönbözőbb oktatási érdekek politikaivá
transzformálódására. Zárt centrum esetén csak a politikai hatalmat gyakorló
társadalmi csoport közvetlen támogatóinak van lehetőségük érdekeiknek a
politika csatornáiba juttatására, másoknak esetleg csak akkor, ha érdekeiket
tompított formában vagy a politika által megkívánt mezben juttatják
kifejezésére.
1.4
Centralizált oktatási rendszerekben a szakmai testület nem
rendelkezik olyan autonómiával, hogy az oktatás formáit saját hatáskörében definiálja,
illetve hogy külső társadalmi csoportokkal egyezkedhessen. Mindkét félnek meg
kell járnia a politikai befolyásolás útjait, s ha sikeresek, általában olyan
változásokat érhetnek el, melyek törvényhozási kormányzati úton a rendszer
egészét érintik. így centralizált rendszerekben az oktatással kapcsolatos
követelések természetes módon az oktatási rendszer egészét veszik célba. Az
érdekeltek nem egyfajta speciális oktatási formát kívánnak, hanem "az
iskola" mint olyan redefiniálását kérik. Ilymódon gyakran egymást kizáró,
átfogó koncepciók vitáznak egymással, s a vitázók ritkán keresik a
kompromisszumkötés lehetőségét. Mivel az oktatási rendszer feletti politikai
kontrollnak alapfeltétele a rendszer egységességének a fenntartása, a politikai
centrum ehhez erősen ragaszkodik. Az oktatási érdekekkel fellépőknek, ha nem
akarják egyből elveszíteni a politikai centrum támogatását, ehhez mint közös
platformhoz tartaniuk kell magukat.
Decentralizált
oktatási rendszerekben a szakmai testület intézményi vagy helyi szintű
autonómiája egyfelől lehetővé teszi, hogy az oktatás formáit a saját szakmai
elvei szerint definiálja, másfelől képessé teszi arra, hogy külső társadalmi
csoportokkal közvetlenül egyezkedjen. A politikai befolyásolás eszközéhez azok
kénytelen nyúlni, akik helyi-intézményi szinten - források hiányában vagy az
érdekeikkel szembenálló helyi erőknek való kiszolgáltatottságuk miatt - nem
képesek az érdekeiket érvényesíteni.
1.5
Az oktatási rendszer, függetlenül attól, hogy centralizált
vagy decentralizált, állhat belső szakmai vagy külső társadalmi
illetve politikai kontroll alatt. A belső szakmai kontroll
decentralizált rendszerben logikusan következik egyrészt az intézményi
autonómiából, másrészt abból, hogy a szakmai testület rendelkezik a rendszer
működtetéséhez szükséges források jelentős része felett. Centralizált
rendszerben a belső szakmai kontroll azt jelenti, hogy az oktatást
mindenekelőtt a politikai hatalmat gyakorló társadalmi csoporthoz legközelebb
álló szakmai csoportok határozzák meg. /Ilyenkor az egyes nevelők és
intézmények autonómiája éppoly korlátozott lehet, mint nem szakmai kontroll
esetén/. A külső - társadalmi csoportok vagy a politika által gyakorolt - kontroll centralizált
rendszerben logikusan következik a politikai centrumnak való alárendeltségből.
Decentralizált rendszerben erről beszélhetünk, ha helyi társadalmi ós politikai
testületek gyakorolják az ellenőrzést az intézmények és az egyes nevelők
tevékenysége fölött /közvetlen beleszólási joggal vagy a finanszírozás forrásai
feletti rendelkezéssel/. Az oktatás feletti kontroll tehát a fenti három elem
együttes játékában alakul ki úgy a centralizált, mint a decentralizált
rendszerekben, ám a politika- dominálta centralizált rendszerben a kialakuló
egyensúly meghatározója nyilván a politikai hatalmat gyakorló társadalmi
csoport lesz.
1.6
A centralizált és decentralizált oktatási rendszerek
mellett egyaránt hozhatók fel érvek, önmagában egyik sem jobb a másiknál. A
legjellegzetesebb pro és kontra érvek a stabilitással és a változásra való hajlammal
kapcsolatosak. Egy centralizált oktatási rendszer a természeténél fogva
könnyebben átalakítható a legkülönbözőbb modernizáló vagy egyéb
társadalompolitikai erők által, ha azok a politikai centrumot uralják.
Ugyanakkor az ilyen rendszerek egyszerre merevek és instabilok, melyeket
felboríthat akár egy gyors politika-váltás, akár a politika-váltás hiánya a
külső körülmények változása esetén. A decentralizált oktatási rendszereknek
nagy a tehetetlenségük, ám ezzel együtt nagy a stabilitásuk. Ha lassan is, de
alkalmazkodnak a külső körülmények változásaihoz ós kevéssé érzékenyek a
politika cikk-cakkjaira.
Egy centralizált oktatási rendszer fenntartása, ugyancsak természeténél fogva, igen költséges, mint ahogy költségesek a rendszerben végrehajtott változások is. Mégis, a centralizált irányítási rendszer kifizetődő lehet egyrészt egy olyan társadalmi csoport számára, amely a politikai hatalmát akár radikális felzárkóztató és társadalom-átalakító törekvései, akár saját érdekeinek túlzott előtérbe helyezése miatt nem tudja legitimizálni, másrészt egy olyan társadalomnak, amelyet túl éles belső ellentétek osztanak meg. Centralizálásra törekedhetnek a legkülönbözőbb oktatásügyi érdekcsoportok, amennyiben a központtól várják érdekeik védelmét egy másik csoporttal szemben, de a decentralizálásért is síkra szállhatnak, ha az erőforrásokhoz való jobb hozzáférésük miatt ez szolgálja az érdekeiket. Az oktatási rendszer irányításának decentralizálása akkor kifizetődő egy társadalomnak, ha az oktatásban érdekelt különböző csoportok között olyan erőegyensúly alakul ki, hogy egyik sem vagy csak kevesen kerülnek tárgyalóképtelen pozícióba, tehát képesek a politikai centrum beavatkozása nélkül olyan kompromisszumokat kötni, amelyek minden érintettet kielégítenek. A decentralizálásnak tehát a különböző szakmai és külső érdekcsoportok többé-kevésbé kiegyensúlyozott érdekérvényesítési lehetőségének a megteremtése az előfeltétele.
1.7
Decentralizált rendszerben szorosabb kapcsolat van az egyes
oktatási szolgáltatások ós az azokat igénybevevők között, mint centralizált
rendszerben. Ez megkönnyíti az oktatás különböző formáinak
"elszámoltathatóságát". Ugyanakkor a decentralizált oktatási rendszer
kevésbé "elszámoltatható" a politika által, így kevésbé tűzhetők elé
globális társadalompolitikai célok. A decentralizált irányítás tehát kedvez a
működés belső racionalitásának, de nem kedvez a külső céloknak való
megfeleltetésnek. Az oktatáspolitikának, úgy tűnik, meg kell találnia a középutat a demokratizáló társadalompolitikát
szolgáló egységesítő centralizálás
és a működés belső racionalitásának a fenntartásához szükséges differenciáló decentralizálás között. A kettő között való választás vagy balanszírozás
valószínűleg éppúgy elkerülhetetlen, mint a gazdaságban az infláció és a
munkanélküliség között.
A tünetek felsorolása viszonylag egyszerű. Nehezebb viszont a betegség vagy betegségek megállapítása, hiszen éppen ehhez lenne szükség arra az általános elméletre, melynek a
hiányáról a bevezetőben szó volt. A felvázolt elméleti keretben azonban talán erre is lehet
néhány lépést tenni.
2.1
A politikai-közhatalmi szférához
erősen kapcsolódó oktatási rendszer természetes módon magán hordozza a szféra működésének általános jegyeit. A
magyar gazdaság és társadalom reprodukciójának redisztributív jellege és az ebből következő centralizált irányítási mechanizmusok tehát meghatározzák az
oktatási rendszer irányítását is. Mivel az oktatásnak a politikai-közhatalmi
szférához való kötődése lazítható, de meg nem szüntethető, a centralizált irányítás diszfunkciói az oktatási rendszerre is jellemzőek lesznek, mindaddig,
amíg magát a politikai-közhatalmi
szférát illetve a gazdasági és társadalmi reprodukció egészét jellemzik.
E diszfunkciók közismertek, így csak röviden érdemes érinteni őket) a döntéshozók és végrehajtók közötti távolság miatt a döntések a kellő
információk hiányában születnek, amit erősít a hierarchikus utak betartásának
és az információk titkosságának a követelménye. Ugyanakkor a rendszer merevségének
a kiküszöbölésére kialakulnak a döntéshozatal és információ-átadás informális, kontrollálhatatlan és az irracionális működésének kedvező csatornái. Ennek megfelelően az érdekérvényesítés és érdekképviselet a nyilvánosságtól elzárva, az igazgatási és személyes kapcsolatok csatornáin zajlik, aminek következtében bizonyos érdekek tartósan mellőzve lehetnek, mások tényleges súlyukat meghaladóan kihangsúlyozódnak. Ennek következtében a képviseleti szervek működése formális, a tényleges döntések mér a döntés-előkészítési folyamat során az igazgatási apparátus kebelén belül megszületnek. Ez azonban nem jelenti a szakszerűség uralmát a laikus képviselet felett, mivel a
bizonytalan hatásköri megoszlások, a gyakori személycserék, a szakapparátus feletti
erős politikai kontroll és a személyi függőségek meghatározó volta
miatt az igazgatási apparátus döntéseit sem a szakszerűség határozza meg. A
pártszervek általában közvetlen kontrollt gyakorolnak az
igazgatási apparátus és az igazgatási döntéshozatal felett,
ami a felelősség megosztásához, a politikai és szakszerűségi szempontok
irracionális keveredéséhez, a kapkodó és ellentmondásos döntések sorozatához
vezet.
2.2
Az érdekérvényesítés és döntésbefolyásolás ezen általános
jellemzői mellett az irányítási rendszer néhány konkrét működési zavarát is
érdemes megemlíteni:
2.2.1
Nem sok lehetőség van arra, hogy a szakmai testület,
illetve annak különböző csoportja az oktatással kapcsolatos panaszaikat
megfogalmazzák és képviselhessék. Milyen jellegű panaszok azonosíthatók:
- a nevelők egy része nagyobb szakmai autonómiát kíván.
Túlzottnak és értelmetlennek érzik a tevékenységük szoros adminisztratív
kontrollját, a tantervi és módszertani kötöttségeket, illetve az ezek
betartását ellenőrző felügyelet tevékenységét. Növelni kívánják szakmai
kompetenciájukat, ami lehetővé tenné, hogy tudásuk elismertetődjék mint a tevékenységük meghatározására képes autonóm szaktudás,
- a különböző iskolafokozatok
nevelői nagyobb beleszólást kívánnak az alsóbb
iskolafokozatokban zajló oktatás definiálásába, ilymódon befolyásolni szeretnék
intézményük inputját,
- különösen az iskolák vezetői
csökkenteni szeretnék a helyi hatóságoktól való szakmai és igazgatási
függőségüket,
- a nevelők növelni szeretnék az egyes intézmények irányításába való beleszólásukat csökkentve az igazgatók
egyszemélyi hatalmát,
- a szakmai testület növelni szeretné anyagi lehetőségeit, stb.
2.2.2
Nem sok lehetősége van annak, hogy külső társadalmi csoportok érvényesíthessék oktatással kapcsolatos érdekeiket. Például:
- a gazdasági szervezetek jelentős része elégedetlen azzal a szocializációs modellel, melyet az iskolák leendő dolgozóiknál használnak és kívánják az oktatásuk meghatározásába való beleszólást,
- a különböző szülői csoportok
különböző szocializációs és oktatási mintákat kémek számon az iskolától. Egy részük azt veti az iskola szemére, hogy alacsony színvonalon oktat, más részük bizonyos nevelési feladatok átvállalását kívánja,
- a helyi igazgatási szerveknek
olyan oktatástervezési és oktatásszervezési feladatokat kell megoldaniuk,
amelyek meghaladják kompetenciájukat.
2.2.3
A hatékonyság növelésére és a
minőség emelésére törekvő központi politikai akarat érvényesülését gátolja a
rendszer belső racionalitásának a hiánya. A fenti kívánalmak általános politikai célként megfogalmazódva hatástalanok maradnak,
ugyanakkor konkretizálásukra nincs mód, mivel az egyes oktatási szolgáltatások
igénybe vevői közvetlenül nem érvényesíthetik minőségi követelményeiket az
adott a szolgáltatás irányában. A politikai centrumok
tehát olyan rossz körbe kerülhetnek, ahol éppen a megfogalmazott politika
végrehajtásához szükségesnek ítélt szoros kontroll fenntartása lehet a
végrehajtás gátolja.
Ugyanakkor az oktatás
feletti szoros politikai kontroll - illetve az ehhez elengedhetetlen
egységesség és centralizált irányítás - fenntartását egyéb tényezők is
indokolják. Egyrészt semmit nem lehet tudni a felszabadulás után politikai úton
egységessé tett oktatási rendszer belső kohéziójáról és belső konfliktus
feldolgozó képességéről, másrészt az oktatási rendszer belső demokratizálása ós
decentralizálása nem függetleníthető a gazdaság és társadalom egészében lezajló
folyamatoktól.
2.3
Olyan ellentétes és sokrétű igényekkel, panaszokkal és
követelésekkel állunk tehát szemben, melyek jelentős részének explicit
megfogalmazására a megfelelő csatornák hiányában egyrészt nincs lehetőség,
másrészt - ha meg is fogalmazódhatnának - egymással gyakran
összeegyeztethetetlenek. Ennek alapján a következő általános diagnózist
fogalmazhatjuk meg:
2.3.1 Hiányoznak azok az
intézményes csatornák, amelyeken keresztül a különböző oktatással kapcsolatos
igények megfogalmazódhatnának. Így ezek az oktatással való általános
elégedetlenség formájában jelennek meg.
2.3.2 A különböző igényeket közvetítő politikai szféra olyan domináns
társadalompolitikai céloknak rendeli alá az oktatási rendszer egészét,
melyeknek e rendszer csak egyéb célok elhanyagolásával próbálhat megfelelni. Ez
ugyancsak általános elégedetlenséget okoz.
2.3.3 A rendszer
egységességének a kívánalma a különböző kívánalmak olyan kompromisszumát
követeli meg, amely végső soron egyik felet sem elégíti ki.
2.3.4 A rendszer belső
racionalizálásához illetve az egyes oktatási formák
"elszámoltathatóságához" szükséges belső differenciálásnak,
demokratizálásnak és decentralizálásnak gátat szab három olyan tényező, melyek
az egységesség és a szoros politikai kontroll fenntartását kívánják meg. Ezek a
gazdaság és társadalom általános reprodukciós viszonyainak tartós fennmaradása,
a politikai centrum modernizációs törekvései és az oktatási rendszer
feltételezhetően korlátozott belső konfliktuskezelő képessége.
2.4
Mindezek alapján megfogalmazható az oktatási rendszer
irányítási mechanizmusának korszerűsítési célkitűzése) oly módon kell lehetővé
tenni a rendszer működésének belső racionalizálását, az
"elszámoltathatósághoz" szükséges differenciálás és belső
demokratizálás erősítését illetve az ezekhez szükséges decentralizálást, hogy
mindez számoljon a politikai kontroll lazítási lehetőségeinek a korlátaival, a
gazdasági és társadalmi reprodukció redisztributív jellegéből fakadó
adottságokkal és a továbbra is fennmaradó modernizációs törekvésekkel.
Az oktatási rendszer
irányításának centralizált és decentralizált rendszerben egyaránt három
szintjét lehet megkülönböztetni az intézményi, a helyi-területi
és az országos szintet.
Alapkérdés a döntési hatalomnak e három szint között
történő megosztása. Ennek megfelelően a továbbiakban e szintek szerint, nézzük meg
a továbblépés lehetőségeit.
Az intézmény szintjén
mindenekelőtt az u.n. szakmai kérdések jelentkeznek. Ezek
definiálásában nincs közmegegyezés, hiszen jórészt az oktatást kontrolláló
politika döntésétől függ, mi utalható közéjük. Célszerű azonban három típusukat
megkülönböztetni. Az elsőt jelentik a szocializáció során átadott
értéktartalmakkal illetve kognitív ismerettartalmakkal kapcsolatos kérdések: a
másodikat az átadás módszereihez kapcsolódó kérdések; a harmadikat pedig azok,
amelyek a szakmai testülethez illetve az általa működtetett szervezetekhez
kötődnek.
Helyi-területi szinten mindenekelőtt az intézmények és ezek gazdasági-társadalmi
környezetének a kapcsolatát illető kérdések jelentkeznek. Itt is érdemes
megkülönböztetni eme környezet elvárásainak három típusát. Az első esetben az
elvárások diffúz, strukturálatlan nyomást gyakorolnak az intézményre, a második
esetben a különböző igények és elvárások az érdekközvetítés formális csatornáin
keresztül strukturálódnak a harmadik esetben bizonyos szervezetek vagy
személyek tartják fenn maguknak a jogot, hogy az elvárásokat kifejezzék. A
decentralizált modellben, mint láttuk, ezek az igények és elvárások közvetlenül
az intézmények felé fogalmazódnak meg és csak akkor kerülnek
magasabb szintre, ha helyileg kielégíthetetlenek.
Az irányítás
alapkérdése tehát így hangzik: melyek azok a szakmai kérdések, melyek megoldását valami miatt a központra /illetve annak
szakmai szervére/ kell bízni, és melyek a gazdasági-társadalmi
környezet és az oktatás kapcsolatának azok a kérdései, melyek helyi-területi szinten valami miatt nem oldhatók meg. Nyilván nincsenek
olyan általános szabályok, melyek alapján a kérdések megválaszolhatók lennének. A válaszadás a politikai kontextus és a konkrét elemzés függvénye. A decentralizáció
irányába való elmozgás esetén a döntési jogoknak az egyes szintek közötti
megosztásánál minden felsőbb szintnek adott döntési jog esetén explicit
módon indokolni kell, hogy miért nem alsóbb szint kapta és azt, hogy a
centralizálást ideiglenesnek vagy tartósnak szánják.
A döntési hatalomnak
az egyes irányítás szintek közötti megosztásának a kérdése mellett másik
alapkérdés a közigazgatás és az oktatásügyi szakigazgatás kapcsolata. Ez
független az előző kérdéstől. Egy decentralizált modellben az alsóbb szintnek
éppúgy garanciákra van szükségük a közigazgatási, mint az oktatásigazgatási
bürokráciával szemben. A bürokratikus igazgatási kontroll oldására tehát
önmagában nem alkalmas stratégia az intézményeknek, illetve a helyi szakmai
irányító szerveknek a közigazgatás alól történő kivonása, hiszen az önállóságot
a szakmai bürokrácia éppúgy veszélyeztetheti, mint a közigazgatási. A belső
demokratizálás, a differenciálás és a decentralizálás céljait tehát inkább
szolgálja egy olyan sokszínű ós a hatalom több kézben való megosztásán alapuló
irányítási rendszer, ahol az intézményi, a közigazgatási és a szakigazgatási
döntési hatalom hármasának a játéka alakítja ki a működés szabályait.
3.1
Intézményi szint.
Az irányítási
mechanizmus elemei közül valószínűleg az intézményi szintre kell a legtöbb
figyelmet fordítani több okból is. Egyrészt olyan rendszer kialakítása a cél,
amely az intézmények szakmai autonómiáján és az erre épülő intézményi
adaptivitáson alapszik. Másrészt az intézmények szorulnak rá leginkább az
autonómia garanciáira.
3.1.1
Az intézmény szintjén egyik legfontosabb problémát azoknak
a szervezeti és szabályozási formáknak a kialakítása jelenti, melyek lehetővé
teszik az intézményi autonómiát. Ez úgy tűnik, két alapfeltételtől függ:
egyrészt olyan szakmai kompetencia meglététől, amely lehetővé teszi a
külső ellenőrzésnek belsővel való felváltását, másrészt olyan érdekeltségi
rendszer kialakulásától, amely lehetővé teszi a szakmai kompetencia
működtetését. Ezeknek egymás nélkül nem sok értelmük van. Érdekeltség nélkül a
szakmai kompetencia nem fog fejlődni, szakmai kompetencia nélkül az érdekeltség
nem a szakmai kérdések megoldása felé fog orientálódni.
3.1.2
Az intézményi autonómia növelésének valószínűség feltétele
az intézményen belüli szakmai hierarchia kiépülése. Ezt több dolog is
indokolja. Egyrészt anélkül az intézményi autonómia csak az igazgató
egyszemélyi hatalmát növeli, amelyet belülről semmi nem egyensúlyoz. Másrészt a
tantestület szakmai kompetenciájának a növelése mindenki egyforma bevonásával
illuzórikusnak tűnik. Harmadrészt a szakmai hierarchia nyújt lehetőséget olyan
szakmai kritériumokon alapuló jövedelemnövelésre illetve egyéni
karrierlehetőségek kialakítására, amelyek ugyancsak feltételei a kompetencia
növelésének. Természetesen garanciákra van szükség, hogy a belső hierarchia
egyrészt valóban szakmai elvekre épüljön, másreszt önmagát a tantestület
egésze előtt legitimizálni tudja. A legitimizálást a titkos választási
vagy egyetértési jog gyakorlása biztosíthatja, a szakmai elveket pedig külső
szakmai kontroll /tanfolyamok, posztgraduális képzésben való részvétel és
speciális diplomák/ biztosíthatja. A belső hierarchia kétélű dolog, amely egyéb
tényezők változatlanul hagyása mellett a tantestületen belüli hatalmi viszonyok
megmerevedését is előidézheti. Ez ellen némi biztosítékot nyújt az intézménytől
teljesen különválasztott külső szakmai kontroll. Ennek tehát a posztgraduális képzési formák megteremtése előfeltétele.
3.1.3
Olyan motivációs vagy érdekeltségi rendszerek kialakítását
kell elősegíteni, amelyek megléte garantálja, hogy a tantestületek egésze és az
egyes nevelők igyekeznek emelni az iskola szakmai színvonalát, kielégíteni az
oktatási-nevelési szolgáltatásokra irányuló helyi szükségleteket, növelni
egyéni szakmai kompetenciájukat. Az érdekeltségen alapuló motiválás a
hierarchiához hasonlóan kétélű, fegyver. Garantálni kell tehát, hogy az
érdekeltség szakmai motívumokhoz kapcsolódjon. A belső mozgatók
/önérvényesítés, előrejutási vágy, jövedelemszerzési vágy/ felszabadítása
mellett lehetővé kell tenni, hogy ezek hosszútávú egyéni és kollektív
stratégiákba épülhessenek bele.
3.1.4
Az intézményen belüli hatalmi viszonyok megfelelnek a
társadalom egészére, a különböző termelő vagy nem termelő szervezetekre
jellemző hatalmi viszonyoknak. Ha ezek változatlanok, a szakmai hierarchia
kiépítése illetve az érdekeltségi rendszer kialakulását támogató szervezeti
megoldások diszfunkcionálisak vagy - legjobb esetben - semleges elemek lesznek.
Alapkérdés tehát annak meghatározása, hogy hol tart adott időpontban a
társadalom demokratizálódásának a folyamata. Annak eldöntése helyett, hogy az
oktatási rendszer elébe menjen-e a társadalomban lezajló demokratizálódási
folyamatoknak, vagy kövesse őket, célszerűbb differenciált stratégiát kialakítani,
vagyis azokon a pontokon kell előbbre lépni, ahol a demokratizálódás előrébb
tart. Differenciáltan kell tehát elemezni, melyek a rendszernek ezek a pontjai
/települések, intézménytípusok, konkrét helyi adottságok stb. szerint/.
3.1.5
Alapkérdés a szülői beleszólás. Egy adott intézmény
tanulóinak szülei olyan testületet alkotnak, amelynek közvetlen érdekei
fűződnek az intézmény működéséhez és szakmai színvonalának növeléséhez, így
egyfelől természetes joguk, hogy beleszólhassanak az intézményt érintő kérdések
eldöntésébe, másfelől az érdekeltségen alapuló irányításnak célszerű számolni
velük. A szülői beleszólás lehetőségeinek intézményesítése az intézményi
önállóság erősítője lehet a szak- és igazgatási bürokráciával szemben. Ez
megint kétélű eszköz, amelynek alkalmazása megkívánja az intézmény szakmai
elveinek és a szülők /"laikus"/ érdekeinek az egyeztetését. A szülői
érdekek érvényesítésére feltehetően elsősorban az alsófokú illetve a nem felsőfokra előkészítő középfokú oktatásban nyílik lehetőség.
3.1.6 Intézményi szinten fogalmazódik meg a diákrészvétel kérdése. Az iskolán kívüli társadalomban lezajló értékváltozások egyik legjobb közvetítője a hagyományos iskolai értékekhez és oktatási illetve szocializációs formákhoz ragaszkodó intézménnyel, és nevelői /oktatói/ testülettel szemben a diákság. Itt két alapkövetelményt érdemes számításba venni. Egyrészt célszerű bevonni a diákságot az intézmények működésének a kialakításába, másrészt célszerű ezt függetleníteni a KISZ szervezettől.
3.1.7
Lehetséges, elmozdulások.
3.1.7.1
A belső szakmai hierarchiát a munkaközösség-vezetőkre
lehetne építeni. Rövid távon lehetséges olyan szabályozás kibocsátása, amely
bizonyos intézményekben lehetőséget biztosit a tantestületek számára titkosan
választott és a szakmai megfelelőség szempontjából utólagosan megítélt
munkaközösség-vezetőkre épülő belső hierarchia kialakítására. Követendő elvek
lehetnek a következőké A belső szakmai hierarchia kialakítására a rendtartásnak
lehetőséget kell biztosítania ott, ahol bizonyos megszabott feltételek adottak
és a tantestületileg így határoz. A belső hierarchia bizonyos posztjainak
beleszólási jogot kell nyerniük az iskolát érintő fontos kérdések eldöntésébe.
Ki kell alakítani a szakmai megfelelés utólagos elbírálásának a lehetőségét. A
belső hierarchia posztjait betöltőknek óra- és bérkedvezményben kell
részesülniük, és adott felelősségeket az igazgatótól át kell vállalniuk.
Kísérleteket kell
folytatni, illetve támogatni, melyekben az általánosan lehetővé tett formáktól
eltérő formákat lehet kipróbálni.
3.1.7.2
Az érdekeltségen alapuló működés kialakulását segíthetik
elő a következő szabályozások.
- lehetőséget lehetne
biztosítani a nevelőknek arra, hogy saját módszertani és tartalmi újításaikat
az intézményben vagy azon kívül /szakmai testületeknél/ elfogadtassák, illetve
ezek gazdasági okokból történő elutasítása esetén a szülők vagy más külső
csoportok felé fordulhassanak az újításukat különleges szolgáltatásként
felajánlva.
- A felettes hatóság
engedélyével és ellenőrzése alatt ki lehet alakítani olyan
különleges szolgáltatásokat /nyelvtanítás, testnevelés, speciális szakkörök,
felkészítések, stb./, amelyek fedezetét a szülők vagy más külső csoportok
teremtik elő. Ezzel párhuzamosan a szülőknek lehetőséget kell adni arra, hogy
az intézménynél igényeljék extra szolgáltatások megszervezését.
- az igazgatói
jutalomosztás helyett, egyfelől a tantestület kollektív megegyezésen alapuló
többletjövedelem és kedvezmény juttatást kell megteremteni, amely lehet
egyrészt egyszeri juttatás valamilyen kollektíve elismert kiemelkedő tevékenységért
/amelyet 1-2 főnek adhat a tantestület/, másrészt munkaidő-kedvezmény
vagy jövedelem-kiegészítés valamilyen utólagos beígért teljesítményre /pl.
évente egy fő megpályázhatja a tantestületileg erre a célra biztosított
keretét/. Az igazgatói jutalmazás helyett másfelől iskolán kívüli kollektív és
egyéni szakmai pályázatok lehetőségét kell megteremteni. E szakmai pályázatok
elbírálását az igazgatástól független szakmai testület kezébe kell tenni, amely
elismerhet utólagosan korábbi teljesítményt, vagy támogathat beígért
teljesítményt.
3.1.7.3
Lehetővé kellene tenni, hogy a
szülői munkaközösségek helyett a szülők szülői tanácsokat hozzanak
létre, amelyek közgyűlés-szerűen tanácskozhatnak és meghatározott jogaikat
valamilyen végrehajtó bizottságon keresztül gyakorolhatják. Az igazgató
ismertetné az iskola működését a szülői tanács előtt, ahol a szülők kérdéseket tehetnek föl neki. A szülői tanács kezdeményezhetné
bizonyos különleges szolgáltatások nyújtását az intézménynél, részt vállalhatna ezek megszervezésében. Lehetővé lehetne
tenni intézményközi szülői szervezetek kialakulását.
3.1.7.4
Az intézmények számára lehetővé kell
tenni, hogy olyan saját szakmai programot alakíthassanak ki, amelyet az
irányító hatósággal elfogadtathatnak, ós ez esetben ennek megfelelően
alakíthatják ki a tevékenységüket. Erre elsősorban a nem továbbtanulásra
felkészítő iskolatípusokban nyílhat lehetőség.
3.1.7.5
A 12 éven felüli korosztály
számára meg kell teremteni annak a szervezeti lehetőségét, hogy a KISZ-től
függetlenül részt vehessen az intézmény működésének a meghatározásában /a
felsőoktatásban meghonosított hallgatói képviseleti rendszer mintájára/. A
kialakuló képviseleti rendszer folyamatos működését biztosítani kell.
3.1.7.6
A felsőoktatásban az intézményi
autonómia jóval szélesebb kiterjesztésére kell lehetőséget biztosítani úgy az
oktatás tartalmának a meghatározása, mint a gazdálkodás területén, illetve a
belső demokratizálás is jóval messzebb vihető.
3.2
Helyi - területi irányítás
3.2.1
A helyi - területi szint par
exellence feladata az intézményekhez kapcsolódó szakmai és a területen jelentkező, az oktatásra irányuló társadalmi és gazdasági érdekek egyeztetése, egymás felé való közvetítése. Ez nem zárja
ki az intézményi szintű érdekegyeztetést vagy közvetítést. Az kerül a
helyi-területi szint kontrollja alá, ami intézményszinten egyeztethetetlen. Ennek
megfelelően helyi-területi szinten biztosítani kell azoknak az oktatáson kívüli
érdekeknek az érvényesülését, illetve kifejeződését, amelyeket intézményi
szinten nem lehet érvényesíteni, illetve képviselni.
3.2.2
A helyi-területi irányítás
szintjén alapkérdés a közigazgatás és a szakmai irányítás viszonya. Itt is ki
kell egészíteni a képet egy harmadik tényezővel) a helyi-területi irányításnak
az intézményekhez való viszonyával. A közigazgatástól elválasztott
helyi-területi szakmai irányító szervezetek az intézmények feletti erős
kontrollra törekednének, ami szakmai köntösbe bujtatott igazgatási kontroll
lenne. Ezek a szervezetek feltehetően az oktatásirányítás jelenlegi személyi
állományára épülnének, amely a korábbi stílusban folytatná az intézmények
feletti kontroll gyakorlását. A központi irányítás számára vonzóak az ilyen
szervezetek, mert ezeket könnyen a közvetlen ellenőrzése alá vonhatja. Ez
kedvezne egy "napóleoni típusú" országosan egységes szakmai
irányítási hierarchia kialakulásának. Feltételezhetnénk ugyan, hogy a helyi-területi szakmai szervezetek képesek
lennének az intézményi önállóság támogatására, ám nehéz belátni, mi késztetné
őket erre, ha a közigazgatástól függetlenedve nincs
riválisuk. Ugyanígy semmi nem késztetné az ágazati minisztériumot a kormánypolitika befolyásolásán keresztül történő indirekt irányítási stílus kialakítására, ha lenne egy könnyen irányítható irányító hierarchia a keze
alatt. Ha tehát az irányítás sokszínűsége vagy pluralitása a cél, akkor a
helyi-területi szakmai szervezetek kialakításában csak addig szabad elmenni,
amíg marad valamilyen hatalommegosztás a szakmai és közigazgatási irányítás
között, amelyet az intézmények ki tudnak használni, és amely a központi
hatóságot rákényszeríti az indirekt irányításra. Az intézményi önállóságot és a
szakmai főhatóság indirekt irányítási stílusra való átállását csak az
garantálhatja, ha helyi-testületi szinten nem olvadnak Össze a hatósági és a
szakmai kontroll feladatai. Amennyiben - jelenlegi helyzetnek megfelelően -
hatósági szervezetek gyakorolják a szakmai kontrollt, akkor a jelenlegi
diszfunkciók fennmaradnak. Ha pedig szakmai szervezetek kapnak hatósági kontroll
gyakorlására jogosítványokat, semmi sem gátolná őket abban, hogy megpróbálják
aprólékosan szabályozni az iskolai gyakorlatot, ami kiszolgáltatná az
intézményeket a szakmai bürokráciának. Olyan differenciált irányítási
mechanizmust célszerű tehát kialakítani, ahol a szakmai szervezetek ellenőrzést
gyakorolhatnának a közigazgatás hatósági irányítása felett, anélkül, hogy ennek
feladatait átvállalnák,
3.2.3 A helyi-területi
irányítás átalakításában két irányban lehet haladni. Egyrészt lehet építeni
azokra a kezdeményezésekre, melyeket az önállóságát a közigazgatáson belül
egyre inkább elveszítő szakigazgatás folytat annak érdekében, hogy az
intézmények feletti befolyását megőrizze, másrészt lehet teljesen új szervezeti
formákban gondolkodni. Új szervezeti formákat lehet kiépíteni a központból,
vagy kiépülhetnek alulról. A központból való építkezést jelenthetnék a régi
tankerületekhez hasonló formációk létrehozása, az alulról való építkezést a
különböző szakmai értekezletek, tanácskozó testületek /pl. igazgatói
értekezletek/ jogokkal való felruházása. E koncepció elveiből az utóbbi
megoldás preferálása következik. Külön megfontolást igényel a helyi-területi
szakmai irányító szervezetek és a felsőoktatás /ezen belül a tanárképzés/
kapcsolatának a kialakítása.
3.2.4 A helyi-területi
irányító szervezetek kialakítását az "elszámoltathatóság" elvének
célszerű alárendelni. Ez azt jelenti, hogy az egyes intézményeket elsősorban
annak kell kontrollálnia, akinek az intézmények a szolgáltatásaikat nyújtják.
Mivel a haszonélvező személye általában nem egyértelműen tisztázható, a
kontroll többek között kell, hogy megoszolják, ám ezek között nem azonos
súllyal. A következő érintetteket lehet számításba venni:
A fentiekből olyan
irányítási modell következik, ahol két alapvető érdeknek kell érvényesülést
biztosítani. Az intézmények egyfelől olyan gyerekeket bocsátanak ki, akiknek
iskolai pályafutása a kibocsátással véget ér /az ilyen formák ellenőrzésében fő
szerepet a helyi hatóságok, a szülők és a helyi gazdasági szervezetek
kaphatják/, másfelől olyanokat, akik valahol folytatják az iskolai
pályafutásukat /az ilyen formák ellenőrzésében a felsőbb iskolafokozatoknak
kell domináns szerepet kapniuk/. Az ellenőrzés ilyen megosztása elfogadná a
kétfokozatú iskolarendszer tényét. Hátránya az, hogy veszélyezteti az
iskolarendszer egységét, előnye az, hogy az "elszámoltathatóság" elve
szerint működik.
3.2.5
Külön ki kell emelni a szülői és a szakmai szervezetek
ellenőrzési jogát. A jelenlegi mechanizmus csak az elvont és differenciálatlan
társadalmi vagy lakossági érdeket képviselő közigazgatás és az ennek keretei
között működő szakbürokrácia szerepét ismeri el. Ez a helyi hatalmi
viszonyoknak megfelelően elsősorban a helyi gazdaság érdekeit képviseli
/különösen az iskolahálózat tervezése során/, illetve különböző
településfejlesztési érdekeket támogat. Az irányítás sokszínűsége megköveteli
helyi-területi szinten működő szülői szervezetek és /oktatási formák,
iskolatípusok stb. szerint/ differenciált szakmai érdekszervezetek
kialakítását.
3.2.6 A helyi területi irányítással kapcsolatban külön kell elemezni a felügyelet kérdését. Alapkérdés az általános felügyelet funkciójának meghatározása, illetve létjogosultságának eldöntése. Abból lehet kiindulni, hogy az általános felügyelő a szakigazgatást végző hatóság embere, aki e hatóság hatalmát érvényesíti az intézmény felé, tehát a szakmai tevékenység hatósági irányítását végzi. E feladat belső ellentmondását észlelve két irányban lehet javasolni az általános felügyelői funkció átalakítását. Vagy tisztán hatósági emberré válik, aki nem szól bele az iskola szakmai ügyeibe, vagy u.n. pedagógiai felügyelővé válik, aki a hatóság szakmailag kompetens embere, tehát akinek a segítségével a hatóság képessé válik megoldani a szakmai irányítás feladatát. Intézményi Önállóságra épülő kontroll-mechanizmus esetén az általános felügyelőnek inkább tisztán hatósági emberré kell válnia, aki nem szólhat bele az intézmény szakmai ügyeibe. A szakfelügyelet funkciója a centralizált rendszerben a központilag szabályozott, szaktárgyi kontroll fenntartása. Ennek átalakítása ugyancsak két irányban képzelhető el, ha a központ hajlandó lemondani a szoros szaktárgyi kontrollról. Vagy átalakul valamilyen pozitív szelekcióval kiválogatott tanácsadó csoporttá, amely fejlesztő-modernizáló feladatot lát el és biztosítja a külső szakmai hierarchiában való előrejutást, vagy átadja a szerepét egy a belső hierarchiára épülő munkaközösségi rendszernek. Létszáma mindkét esetben. súlya csak az utóbbi esetben csökken.
3.2.7
A lehetséges elmozgások
3.2.7.1 Helyi-területi szinten támogatni kell az igazgatástól független szakmai szervezetek /megyei pedagógiai intézetek/ létrehozását, azonban ezeket távol kell tartani a hatósági tevékenységtől.
3.2.7.2
A közigazgatáson belül növelni kellene
a szakmai bizottságok súlyát. A megyei tanácsi művelődési vagy
kulturális bizottság átveheti a szakigazgatási osztály bizonyos feladatait, kiterjeszthetők jogosítványai. Hosszabb távon a közigazgatáson belül tanácsadóból döntéshozó szervezetté tehető, amelynek
elnöke tanácsi elnökhelyettes ós a VB tevékenységét közvetlenül befolyásolja.
3.2.7.3
Meg kellene teremteni a kereteit annak, hogy helyi-területi /megyei/ szintű szülői szervezetek
alakulhassanak, amelyek valamilyen tárgyalási, javaslattételi joggal rendelkeznek.
Ezek épülhetnek az iskolai vagy iskolaközi szülői szervezetekre.
3.2.7.4
Olyan szakmai tekintéllyel bíró megyei szakmai
testületet kellene létrehozni, amelynek tagjait szakmai
kiválóságuk alapján a miniszter nevezi ki, és amelynek a véleményét
bizonyos esetekben /pl. kinevezések/ figyelembe kellene venni.
3.2.7.5
Az általános felügyelet
feladatait újra meg kellene határozni. Mindenekelőtt meg kell vonni tőle azt a
jogot, hogy szakmai kérdésekben utasítási joga legyen az igazgatók felé, mivel
ehhez általában nincs megfelelő kompetenciája. Másfelől garantálni kell, hogy
tanfelügyeleti funkciót csak nagy szakmai gyakorlattal rendelkező. a szakma ós
a hatóság bizalmát egyaránt élvező, erre külön - posztgraduális úton szerzett -
képzettséggel rendelkező ember láthasson el. Az iskolának a helyi hatóságok
által történő ellenőrzését a szakmai testületek bevonásával, komplex vizsgálatok végzésével kell lefolytatni.
3.2.7.6
Lehetővé kellene tenni az
oktatásirányítás helyi-területi szervezeteinek országos együttműködését olyan országos
szervezet kialakításával, amely a szakmai főhatóság partnereként részt
vállalna az oktatás fejlődéséért való felelősségből.
3.2.7.7
Kormánypolitika szintjén
támogatni kellene a helyi-területi szakigazgatásnak azokat a kezdeményezéseit,
melyeket a szakmai kontrollnak a 70-es évek végén elindult pénzügyi integrációt
követő visszaszorulása váltott ki. A pénzügyi integrációt szolgáló szervezetek
/GAMESZ, gondnokságok/ mellé e kezdeményezések olyan irányító szülői, tanári
illetve igazgatói testületeket hoznak létre, melyek különböző véleményezési és
döntéshozatali jogokkal ruházhatók fel, ellensúlyozva a hatósági kontrollt. E
folyamatban kiemelt szerepet lehet szánni az igazgatói értekezleteknek, melyek
átalakíthatók döntéshozó szervezetekké.
3.2.7.8
A helyi-területi irányítással
kapcsolatban felül kell vizsgálni a szabad iskolaválasztás és az alacsony
színvonalon működő iskolák kérdését. A jelen irányítási koncepcióból következik
a szabad iskolaválasztás lehetőségének a növelése.
3.3
Központi irányítás
3.3.3
A központi /minisztériumi/
irányításnak decentralizált irányítási modellben két feladata van. Egyrészt a
kormánypolitikát kell az oktatási érdekeknek megfelelő irányba befolyásolnia
vagyis az oktatás érdekeinek megfelelő kormánypolitikát kell
kezdeményeznie: másrészt az oktatás területén döntenie kell minden olyan
ügyben, melyben az alsóbb szintek nem tudtak dönteni, tehát hatalmi szerepet kell
játszania. A rendszer normális működése esetén az első feladat kerül előtérbe.
A minisztériumi irányítás tehát nem épít ki a helyi folyamatokat aprólékosan
kontrolláló és szabályozó szakirányítási apparátust, hanem a helyi folyamatokat
erre alkalmas háttérszervezetek segítségével elemezve kormányszinten
kezdeményez olyan átfogó szabályozásokat, amelyek elősegítik az oktatási
érdekek helyi érvényesülését. Ha a politika leglényegesebb területét, a
költségvetés elosztását nézzük, a minisztérium két feladata így fogalmazódik
meg: egyrészt gondoskodik arról, hogy az állami költségvetésből megfelelő
összeg jusson az oktatásnak, másrészt dönt ennek az összegnek az egyes
területek közötti felosztásában.
3.3.4
Az oktatási érdekeknek megfelelő
kormánypolitika-alakítás és a főhatósági szerepkör mellett a központi irányítás
fontos feladata a modernizálás. Ezt két módon teheti: egyrészt olyan
programokat, javaslatokat készít illetve kutatásokat és helyi kezdeményezéseket
finanszíroz, melyek a modernizálást szolgálják, másrészt a minőség növelését
célzó vizsgálatokat folytat illetve ezek nyomán változtatásokat kezdeményez.
3.3.5
A központi szakmai irányítás az
oktatásért való felelősségét hajlamos közvetlen módon érvényesíteni. Mivel a
kormányszintű politika befolyásolására különböző okokból /hagyományok, erős
pártkontroll és ideológiai befolyásoltság, az irányító személyzet szemlélete
stb./ hosszú ideig nem volt képes, ösztönösen a közvetlen kontroll kiépítésén
fáradozik. Ha ettől megfosztják, eszköztelennek érzi magát és képtelen a
felelősségvállalásra. A kormányszintű politikabefolyásolásra való képesség
hiánya logikus módon idézi elő a recentralizálási törekvéseket. Ezek azért is
erősek, mert a tanácsi decentralizálást követően az oktatásirányítás
hagyományos rendszere szétzilálódott. Az oktatás feletti kontroll jelentős
részben nem szakmai körök /munkaerő-tervezők, ipari érdekképviseletek, pénzügyi
irányítók, területi érdekcsoportok/ kezébe került. Valójában szakmai
kontrollról persze a korábbi időszakban sem lehetett beszélni, hiszen az 50-es és 60-as években a politika ós a szakmai
körök egy része dominálta az oktatást. A tanácsi decentralizálásra az
oktatás nem tudott kiépíteni megfelelő szakmai stratégiát, így nem tudott a
helyi-területi szakmai irányítók kezébe olyan eszközöket adni, melyekkel ezek
élhettek volna. Minderre az oktatásigazgatás természetes módon az inadekvát
recentralizálási törekvésekkel válaszol.
3.3.6
A lehetséges, elmozgás
3.3.6.1 Elemezni kell az elmúlt évtizedek oktatáspolitikáját, ezen belül azt, hogy a központi oktatásirányítás miért nem tudott a tanácsi decentralizálással adekvát irányítási stílust és stratégiát kialakítani.
3.3.6.2
A minisztériumot szervezetileg
alkalmassá kell tenni a politikaelemzésre és a politikaformálásra. A hagyományos tanügyigazgatásra kialakult szervezeti egységek súlya
decentralizált irányítási mechanizmus melyet szükségszerűen csökken és megnő a
jelentősége oktatásban zajló folyamatok elemzésére illetve a politikaformálásra
alkalmas szervezeti egységeknek.
3.3.6.3
A helyi-területi irányítás
súlyának és az intézményi autonómiának a növekedésével a központi
oktatásirányítást alkalmassá kell tenni az ezekkel való partneri együttműködésre.
A felsőoktatás esetében ilyen partnerként számításba vehető egy döntési joggal
rendelkező felsőoktatási tanács /amely - esetleg a rektori
értekezletekből továbbfejlesztve a felsőoktatás ügyének legfőbb irányító
testülete lehetne/, a közoktatás esetében pedig a helyi-területi hatóságok
országos szervezete.
Az oktatási rendszer irányítási mechanizmusának a korszerűsítését a
koncepció meghatározott elvek érvényesítésének rendeli alá. Ezek között első
helyen áll a rendszer hatékonyságának, belső racionalitásának növelése. A
koncepció azon a feltételezésen alapszik, hogy a hatékonyság növelésének egyik
legfőbb akadálya az oktatási rendszernek a politikától való túlzott és
közvetlen függése. A politikának elemi érdeke a rendszer egységességének a
fenntartása. Ennek az egységességnek az erőltetett fenntartása azonban
lehetetlenné teszi azoknak a speciális oktatással kapcsolatos érdekeknek
megfogalmazását és érvényesítését, amelyek kielégítetlensége folyamatosan
diszfunkcionálisnak tünteti föl az oktatási rendszer működését. Az elmúlt
évtizedben a politika mindenekelőtt a társadalmi egyenlőtlenségek mérséklését
és az extenzíven fejlesztett gazdasági munkaerő igényének a kielégítését várta
el az oktatási rendszertől. Minden más igényt alárendelt ezeknek, amivel tartós
aránytalanságokat idézett elő az oktatási rendszer működésében. Az oktatási
rendszer egyes funkcióinak kizárólagos hangsúlyozása és mások teljes háttérbe
szorítása felborította a rendszer egyensúlyát. Az irányítási mechanizmus
átalakítása ezen egyensúly helyreállítását célozza.
Ennek a célkitűzésnek megfelelően fogalmazódnak meg az
"elszámoltathatóság", a differenciálás, a belső demokratizálás és -
ezeket szolgálva - a decentralizálás követelményei. Ezek nem örökérvényű
követelmények. Adott esetben ezek is diszfunkcionálissá válhatnak. A jelenlegi
helyzetben azonban, úgy tűnik, ezek szolgálják a leginkább az oktatási rendszer
viszonylagos harmóniájának a helyreállítását.
Az "elszámoltathatóság" követelményét szolgálja azoknak az
ágenseknek /társadalmi csoportoknak, szervezeteknek stb./ az azonosítása és
érdekképviseletüknek a biztosítása, amelynek valamit várnak az. oktatás
valamely formájától. A belső demokratizálás - ami nem azonos a demokratizáló
társadalompolitikát szolgáló oktatási rendszer követelményével - ugyancsak azt
szolgálja, hogy a különböző igények, elvárások és panaszok artikulálódhassanak
és az oktatás hatékonyságának a mércéjéül szolgálhassanak. A differenciálás
ezekből természetes módon következik, hiszen a különböző igényeket csak
különböző oktatási formákkal lehet kielégíteni - akár az egységesség rovására
is. Mindezek nehezen lennének megvalósíthatók decentralizálás nélkül. Ha az
oktatási rendszer centralizáltságát fenntartjuk, akkor a központnak kell
azonosítania és rangsorolnia az igényeket, megállapítani az ezeknek megfelelő
speciális oktatási formákat és "elszámoltatnia" ezeket. Ez
elméletileg és gyakorlatilag lehetetlen.
Ugyanakkor továbbra
is fennmarad két olyan tényező, melyek a decentralizálásnak korlátot vetnek.
Egyrészt célkitűzés marad az oktatási rendszernek a spontán ütemnél gyorsabb
modernizálása, másrészt jócskán maradnak olyan ellentétes oktatásügyi érdekek,
melyektől nem várható, hogy kompromisszumot tudnak kötni. Ez nehezíti a fentebb
említett célkitűzések valóra váltását, mivel a belső konfliktusokra ós a
fejlesztési kényszerre való hivatkozás jogalapot
teremthet a centralizáltság fenntartásához. Ezért az irányító mechanizmusnak:
fentiek szellemében való korszerűsítése feltételezi azoknak a szempontoknak a
folyamatos explicitté tételét, melyek alapján a decentralizálás korlátait
kijelölik.
[1] E tanulmány egyike azoknak az 1985-ös oktatási törvény előkészítését szolgáló szakmai koncepcióknak, amelyek a Gazsó Ferenc által vezetett ún. „Oktatáspolitikai Tanács” keretében készültek. Eredetileg 1983-ban jelent meg az Oktatáskutató Intézet kiadványaként