A vizsgaszabályzatok sajátos ellentmondásokat hordoznak. Ezek (1) részben olyan ellentmondásokhoz kapcsolódnak, amelyek már a törvényi szabályozásban is megtalálhatók, (2) részben ahhoz a tényhez, hogy egy időben elhúzódó reformfolyamat szabályozás a feladatuk.

A törvényi szabályozásra visszavezethető ellentmondás az, hogy a vizsgaszabályzatok egyszerre két olyan funkciót vagy területet szabályoznak, amelyek szabályozása normális esetben eltérő szabályozókkal történik. Az egyik területet a vizsga rendszerszerű sajátosságai alkotják, tehát azok a sajátosságok, amelyek a rendszer strukturális jellemezőit határozzák meg (pl. az, hogy az egyes tantárgyakból lehet középszinten és emelt szinten vizsgázni). A másik területet a vizsgáztatás gyakorlati lebonyolításának a módja, tehát az eljárási jellegű elemek alkotják (pl. az, hogy hogyan kell megszervezni a vizsgázók tanári felügyeletét). A törvényi szabályozás ugyanis egyfelől az érettségi vizsgaszabályzat feladatává tette a középiskolai oktatás záró szakaszának a szabályozását, másfelől nem rendelkezett arról, hogy a vizsgákkal kapcsolatban az eljárási kérdéseket még nem tartalmazó kormányszintű szabályozás történjen.

A közoktatásban zajló reformfolyamat időben való elhúzódódása azért vezet szükségképpen ellentmondásokhoz, mert a szabályozásnak egy időben kell a mai szervezeti viszonyokat és a kialakulóban lévő új szervezeti viszonyokat szabályoznia. Ezek szétválasztása sokszor nem lehetséges. Mivel a cél az, hogy a szabályzatoknak megfelelő új szervezeti viszonyok kialakulásában a fokozatosság és a helyi feltételeknek figyelembe vétele érvényesüljön, ezt az ellentmondást nem lehet kiküszöbölni.

A fenti ellentmondások tehát olyan adottságokhoz kapcsolódnak, amelyek túlmutatnak a vizsgaszabályzatokon, azok szintjén nyilván nem kezelhetők. Ugyanakkor a vizsgaszabályzatok értékelésénél ezek a tényezők is meghatározó szerepet játszanak. Ezért a szabályzatok értékelése során mindig érdemes figyelemmel lenni arra, hogy azok a problémák, amelyeket azonosítunk, milyen mértékben kötődnek ilyen, külső tényezőkhöz. E külső tényezőkkel kapcsolatban úgy vélem, egyfelől abból érdemes kiindulni, hogy a közeljövőben nem számolhatunk olyan törvénymódosítással, amely a rendszerszintű és az eljárási kérdések szabályozását különválaszthatná, másfelől abból, hogy a cél a NAT bevezetéséhez kapcsolódó reformfolyamat folytatása és nem a lassítása vagy leállítása.

2. Általános értékelés

Úgy találom, hogy a két vizsgaszabályzat általában megfelel a magyar közoktatásban zajló reformfolyamat céljainak. Megfelelnek a közoktatás törvényben rögzített általános kereteknek és nincsenek ellenmondásban a közoktatás fejlesztési stratégiájában megfogalmazott célokkal sem.

A fentiekben jelzett ellentmondások ugyan komoly problémát jelentenek, azonban ha összevetjük egyfelől ezek negatív hatásait (pl. azt, hogy a rendszerszintű és a eljárási szintű kérdéseket más egyeztetési folyamatba kellene belevinni, illetve az időszakos szabályozási bizonytalanság fennmaradását), másfelől azokat a „költségeket”, amelyekkel a kiküszöbölésük járna (törvénymódosítás, a reform megtorpanása) akkor kiderül, hogy a vizsgaszabályok megjelentetésének a halogatása okozna nagyobb problémákat. A szabályzatok szintjén kezelhető problémák megoldása esetén tehát nem érdemes azok kiadását halogatni.

3. Néhány konkrét probléma

- A szabályzatok értelemszerűen nem rendezik el az egyik legfontosabb kérdést, azt ti. hogy ki kontrollálja a központilag meghatározott vizsgaelemeket. Az érettségi vizsga esetében a törvényi szabályozás rendelkezik erről (az OKNT keretében) a alapműveltségi vizsga esetében azonban nem. Itt tehát mindenképpen szükség lesz majd a szabályzatokon túlmutató szabályozásra.

- Azokon a pontokon, ahol az érettségi vizsgaszabályzat a 2003 után szervezett vizsgákra vonatkozik, a dolog jelentősége miatt talán világosabb módon jelezni kellene. A hatályba léptető intézkedések ugyan megteszik ezt, mégis célszerű lenne talán a szabályzat elején egy olyan szöveg, ami ezt hangsúlyozza.

- A szabályzatok nem rendezik megfelelő módon a standard vizsgaelemek kérdését. Összekeveredik ugyanis egyfelől a központilag meghatározott tételek (ami ma is van), másfelől a valóban standard, azaz standardizált feladatokat tartalmazó országos feladatbankból származó és központilag vagy központilag meghatározott kulcsok alapján helyileg értékelt tesztek kérdése. A szabályzatoknak jobban támogatniuk kellene az utóbbi forma kiépülését. Így például külön rendelkezést kell tartalmazniuk arra az esetre, ha az ilyen standard elemek is megjelennek a vizsgán (azzal számolva, hogy ezek elterjedése is fokozatos lehet).

- Az akkreditálás bevezetése a szabályzatok egyik legprogresszívebb eleme, ami lehetővé teszi, hogy a minőségbiztosításnak a felsőoktatásban már létrejött rendszere az alap és középfokú oktatásban is kiépüljön. A javasolt szabályozásban azonban van néhány probléma:

(1) Nem derül ki eléggé világosan, hogy az akkreditálás mire vonatkozik. Vajon egy-egy intézményt akkreditálnak e meghatározott tárgyak tanítására, illetve meghatározott tárgyakat akkreditálnak országos szinten. Nyilván mindkettőre szükség van, hiszen egy-egy intézmény csak olyan tantárgyi program akkreditálását kérheti, amely országosan akkreditálást nyert, illetve ha az adott intézmény a kezdeményező, akkor egyúttal ezt is kérne kell.

(2) Az akkreditálási folyamatot az alapműveltségi vizsgaszabályzat tervezete részletesebben és másképpen szabályozza, mint az érettségi vizsgaszabályzaté. A szabályozottság mértékének és tartalmának ilyen fokú eltérését semmi nem indokolja.

(3) Az akkreditálást a közoktatásban sem lehet a szakintézmények kizárólagos hatáskörébe utalni, illetve afelett itt is testületi kontrollra van szükség. Ez a folyamat ugyanis olyan szakmai érdekeket érinthet, amelyeket a szakintézmény testületi ellenőrzés és felelősség nélkül nem tud kezelni.

- Az érettségi esetében a két vizsgaszínt közötti pontszámítási eltérést semmi nem indokolja. Az emelt szintű vizsgát nem az minősíti, hogy több pontot hoz, hanem maga a tény, hogy emelt szintű, azaz az ismeretek és kompetenciák nagyobb körét öleli fel. A pontozásbeli különbségtétel olyan presztízs-hierarchiát visz a két színt közé, ami nem szándékolt. Ez különösen akkor okoz nagy gondot, ha a továbbtanulást, illetve felvételit e pontszámok befolyásolják. Amennyiben egy felsőoktatási intézmény nem kívánja meg adott tantárgyból az emelt szintet, valakinek mégis az van, akkor ez a tény önmagában is előnnyé tehető, nem kell ehhez pontszámokat társítani.

- Az alapműveltségi vizsga esetében nem látom az általános vizsgakövetelmények funkcióját. Mivel e vizsga a NAT-ra épül, a NAT értelemszerűen tartalmazza az általános követelményeket, ezeket most a vizsgaszabályzat mellékleteként kiadni nem jár semmilyen pozitív hozadékkal.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Tartalmi szabályozás és iskolaszerkezet - 1998

- Az iskolaszerkezet fogalmának az értelmezésénél, azt hiszem, érdemes lenne tágítani tartalmi szabályozási szempont felől. Az iskolaszerkezetnek ugyanis nemcsak tartalmi szabályozási funkciója van, hanem egyéb is, amelyek szerepet játszanak az iskolaszerkezettel kapcsolatos politikai és igazgatási gyakorlat kialakításában. Így mindenekelőtt a következők:

- igazgatási, ezen belül pénzügyi igazgatási szempont (iskolatípusokhoz köthetők a pénzügyi támogatások mutatói),

- tanuló-elosztási (a tanulók rendszeren való átáramlását és a kilépők - ezen belül a munkaerőpiac különböző szegmentumaiba beléptethetők - számának és arányának a szabályozását ezen keresztül tudja végezni a társadalom),

- társadalmi tájékoztatás (az iskolatípusok adják a szolgáltatás igénybe vevői számára az egyik legkönnyebben áttekinthető jelzést a szolgáltatás rendelkezésre álló és választható formáiról).

Ezért, miközben valóban megfogalmazhatjuk azt, hogy „az iskolaszerkezete: makro-tananyagszabályozás”, ehhez a félreértések elkerülése érdekében feltétlenül hozzá kell tennünk azt, hogy nem csak az, sőt a mai társadalmi, politikai és közigazgatási viszonyok között szerintem már nem is elsősorban az.

- A modellekben való gondolkodás, miközben továbbra is nélkülözhetetlen, ma már nem használható megfelelően a társadalmi alrendszerekre, így az oktatásra vagy azon belül az iskolaszerkezetre vonatkozó politika kialakításánál. Nélkülözhetetlen, hogy emellett szcenáriókban is gondolkodjunk. Vagyis ne csak arra figyeljünk, hogy egy-egy modellnek milyen erőségei és gyengeségei vannak, hanem arra is, hogy bizonyos felvázolt szerkezeti politikáknak rövid és középtávon (1) milyen hatásai lehetnek (1.1.) az oktatás fejlődésére és (1.2.) a tágabb társadalmi és gazdasági környezetre, (2) milyen pénzben mérhető és egyéb költségei vannak ezeknek a politikáknak, (3) milyen esélye van e politikák társadalmi elfogadtatásának, (4) mennyire felkészült a közigazgatás rendszer az adott politika megvalósítására (és még sorolhatnám). A modellek előnyeire és hátrányaira szűkített vita a mai társadalmi környezetben kifejezetten kockázatos.

- Ha a mai iskolaszerkezeti problémákat nemzetközi kontextusba helyezzük, nem elégedhetünk a XIX. századi vagy a második világháború utáni évtizedek elemzésével, hanem kiemelt figyelmet kell szentelnünk a kilencvenes évek legfontosabb kihívásainak és tendenciáinak. Általában nagyon problematikusnak érzem, hogy a ma követhető politikák meghatározásában nagyon kevés helyet kap a közeljövő várható társadalmi, gazdasági és oktatási fejlődéséről folytatott reflexió. Ebből a szempontból például megkerülhetetlennek tartom azt, hogy az OECD országok miniszterei - egy több éves, a munka világára és a munkaerőpiac átalakulására irányuló elemzésnek, az. u.n. Job Study-nak a lezárulását követően - egybehangzóan úgy döntöttek, hogy az oktatáspolitikában egy olyan új paradigma felé mozdulnak el, amely egységben nézi a gyermek és a felnőttkori tanulást, illetve a formális iskolarendszeren belüli és azon kívüli tanulást (life-long learning). Ez óriási hatással van egy sor olyan kérdésre, amelyek az iskolaszerkezetről való gondolkodásunkat is meghatározzák, így például a végzettségekről vagy kvalifikációkról, a tananyagok felépítéséről, az oktatási módszerekről, a társadalmi partnerek szerepéről, az intézmények hasznosításáról stb. való gondolkodásra. Ha mi most a szerkezetpolitikáról való gondolkodásunkat túlságosan erősen a történeti modellekre építjük, akkor a valóságnak egy olyan szegmentuma tűnik el a látóterünkből, amely pedig meghatározó hatással van arra, amivel foglalkozunk.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

A tandíj eltörléséről - 1998

A tandíj kérdése volt talán az egyetlen olyan oktatásügyi téma, amely a választások során a közfigyelem előterébe került, és amellyel kapcsolatban a pártok között markáns véleménykülönbség alakult ki. Ez arra utal, hogy Magyarországon nem vált még visszafordíthatatlanná az a folyamat, amelyek célja az, hogy az oktatás is olyan szolgáltatássá váljék, amelybe az egyéneknek és a társadalomnak érdemes befektetnie, és ahol e befektetések haszna hosszú távon is kalkulálható. Miközben például a nyugdíjrendszer reformja meg tudta az embereket győzni arról, hogy az egyéni megtakarítási stratégiára épülő megoldások jobbak, mint a közös kalapba történő befizetés, itt ezt a váltást nem sikerült elérni. Azt ma már senki nem követeli, hogy térjünk vissza a korábbi nyugdíjrendszerhez, melyben az ország állapotától és az adott kor társadalmi preferenciától függően részesülhetünk a közös kalapból, esetleg minden befizetést elveszítve, ha a nyugdíjkort nem érjük meg. Az oktatás területén azonban ez a fajta gondolkodásmód nem tud gyökeret ereszteni. Nem sikerül átlépni azt a mentális korlátot, amely az ingyenességhez köt minket, noha a tandíj fenntartása mellett érvek sokasága áll, míg az eltörlése mellett, túl azon, hogy sokan vágynak erre, szinte semmi nem szól.

A tandíj valójában csak egyetlen eleme annak a reformnak, amelynek a célja az, hogy a felsőoktatás, az emberek tömegei által elérhető, nyitott rendszerré váljon, amelybe értelmes kalkulációk alapján akár többször is érdemes belépni és amelyben a tudással rendelkezőknek mindig érdemes új programokat hirdetniük vagy az erőforrásokkal rendelkezőknek érdemes befektetniük. Figyelemre méltó, hogy a tandíj eltörlését szorgalmazók szinte soha nem gondolkodnak a felsőoktatás jövőjéről. Gondolkodásukban nem jelenik meg az oktatás világának az a drámai átalakulása, amely - ha a mai intézményi keretek között valósul meg - az egészségügyhöz hasonlóan kezelhetetlen költségrobbanásához vagy a szolgáltatások minőségi leépüléséhez vezethet.

A felsőoktatás egyik legfontosabb jellemzője ma világszerte az expanzió. Ez nem csak azt jelenti, hogy a ma létező intézményekbe egyre többen lépnek be, hanem azt is, hogy új oktatási formák jönnek létre. Olyan formák, amelyek akár a már dolgozók igényeit is szolgálják és amelyek a modern információs és távközlési technikák segítségével elérhetnek akár olyanokat is, akik térben távol vannak. Ezek a formák lebontják a felsőoktatás és a gazdaság között ma meglévő választóvonalakat és egyre közvetlenebb hatást gyakorolhatnak a gazdaság versenyképességére is. Mindez az oktatásról alkotott mai felfogásunk keretei között nem kezelhető. Az ezzel együtt járó finanszírozási robbanás vagy minőségcsökkenés csak akkor kerülhető el, ha az oktatás világában is az egyéni költségek és a haszon mérlegelésén alapuló önszabályozó struktúrák alakulnak ki.

A költségek és a haszon folyamatos kalkulációját megengedő önszabályozó struktúrák kialakításának az elkerülhetetlensége mellett nagyon sok érv szól. Csupán egyetlen egyet hadd említsek még ezek közül: azt, amely az oktatás globalizálódásához és a nemzetközi versenybe való kikerülhetetlen bekapcsolódásához kapcsolódik. A magyar felsőoktatásban is egyre nő a valószínűsége annak, hogy más országból érkező hallgatók jelennek meg, akiknek nem biztos, hogy mindazokat a kedvezményeket meg akarjuk adni, mint saját gyermekeinknek. Hozzáteszem ehhez, hogy az Európai Unió tagjaként eleve tiltott lesz a számunkra az, hogy a más tagországból jövőktől pénzt kérjünk azért, amit saját polgárainknak ingyen adunk. Ez még inkább elgondolkodtató, ha arra gondolunk, hogy az új távközlési és távoktatási formáknak köszönhetően alig néhány év múlva úgy is lehet valaki egy-egy intézmény hallgatója, hogy akár oda sem utazik. Vajon ki tudja ma megmondani, hogy mindez milyen költségekkel járhat? Vagy ki lesz az, aki e költségeket egy ennyire gyorsan átalakuló rendszerben az állami szabályozás eszközeivel ellenőrizni tudja?

Sajnos Magyarországon a tandíj bevezetése nem egy olyan átfogó reform keretében történt meg, amely mindezekre a kihívásokra kereste a választ, hanem egy rövid távú költségvetési egyensúlyi politika kényszerintézkedéseként, amit a gazdasági helyzet stabilizálódásával most vissza lehet vonni. Ezt az intézkedést nem kísérték olyan alapos és hosszú távú kalkulációk és elemzések, mint a nyugdíjreform vagy az egészségügyi reformot bevezetését. A tandíj bevezetésével eredetileg együtt tervezett egyéb intézkedések sorra elmaradtak vagy felemás módon valósultak meg. Mindez azonban nem indokolja azt, hogy akkor most ezt a nehezen kiizzadott reformelemet is megszűntessük.

Azok a célok, amelyek miatt ma a tandíjat meg akarják szűntetni, más módokon hatékonyabban elérhetők. Az esélyegyenlőséget jobban szolgálja az, ha a szegényebb hallgatókat támogatjuk, mint az ha az ingyenességet a módosabbakra is kiterjesztjük. A hosszú távú életstratégiában gondolkodásra és mondjuk előtakarékoskodásra nem képes társadalmi csoportokat nem az segíti az, ha ezt az erre képesektől sem várjuk el. Azt a pénzt, ami az ingyenesség visszaállításához szükséges, az állami tandíjhitel-garancia megteremtésére is lehetne fordítani. Olyan garanciáéra, amely valóban csökkenti az egyéni kockázatot, vagyis lehetővé teszi, hogy az egyénnek ne kelljen visszafizetnie a hitelt, ha később nem jut olyan életkeresethez, ami ezt lehetővé teszi. A rosszabb életkeresettel kecsegtető egészségügyi vagy oktatásügyi szakmák gyengébb hitelképességén is jobban segít ezek speciális támogatása, mint az, ha a jobb életperspektívát nyújtó közgazdasági és jogi területen is ingyenessé tesszük az oktatást.

A tandíj bevezetésével és elfogadásával a magyar társadalom óriási lélektani lépést tett afelé, hogy lemondjon az oktatás ingyenességéről és elfogadja azt, hogy ez is olyan érték, amihez költségek vállalása árán lehet hozzájutni és amelynek a jövőbeni hasznával kalkulálva hosszú távú életstratégiákat lehet tervezni. Ezt nagyon nagy hiba lenne lerombolni. Ehelyett abban érdemes gondolkodnunk, vajon azok a célok, amelyeket a tandíj megszűntetésével szeretnénk elérni, milyen más eszközökkel érhetők el. És különösen azon, hogy a tandíjat hogyan tehetjük az állami költségvetési hiány rövidtávú pótlását szolgáló eszközből a hosszú távú reformcélok megvalósítását szolgáló eszközzé.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Lehetséges-e növelni a tanári béreket? - 1998

Azt, hogy Magyarországon a pedagógusok méltatlanul keveset keresnek, mindenki tudja. Az elmúlt években, az OECD által közölt adatok fényében a keresetek mértéke különösen megdöbbentőnek látszik. Ezekből kiderül ugyanis, hogy a magyarországi pedagógusok az ország saját gazdasági lehetőségeihez képest is riasztóan alacsony fizetést kapnak. Amíg egy kezdő tanár éves keresete az OECD országok szinte mindegyikében magasabb az egy főre jutó nemzeti jövedelemnél, addig Magyarországon ez annak mindössze kétharmada. Vagyis a magyar pedagógusok nem csak azért keresnek sokkal rosszabbul mint más országokban élő kollégáik, mert szegényebbek vagyunk, hanem azért, mert a mi társadalmunk még annál is kevesebbet jutat nekik, amennyit megengedhetne magának.

A méltatlanul alacsony keresetek mára demoralizálták a pedagógus társadalom nem kis hányadát. Teljesen érthető, hogy egyre többen gondolják: egy olyan társadalom, amely ennyire alacsonyra értékeli az iskolákban dolgozók munkáját, nemhogy áldozatot nem várhat cserébe, de tisztességes munkavégzést sem. Minthogy olyan hivatásról van szó, amelyet csak szakmai autonómia birtokában és belső meggyőződéstől hajtva lehet eredményesen folytatni, ez a demoralizálódás katasztrofális hatással van az iskolai munka eredményességére. Egy lefelé tartó spirál alakulhat ki, amely nemcsak pedagógiai, hanem gazdasági értelemben is tarthatatlan helyzethez vezet: a pedagógiai munka minőségének a romlása miatt az oktatásra fordított pénzek egyre kevesebb új értéket hoznak létre.

Annak, hogy ebből a helyzetből ki lehessen törni, úgy gondolom két elengedhetetlen feltétele van. Az egyik annak a felismerése, hogy a drámai hiány oka nemcsak a magyar társadalom szűkmarkúságában keresendő, hanem abban is, hogy oktatási rendszerünk egyszerűen pazarlóan bánik az erőforrásokkal. A másik feltétel egy világos társadalmi megegyezés, amely nélkül legfeljebb illúzió lehet bármilyen változás.

Ahol szűkösség van, mindig nagyon nehéz a pazarlás tényét elismerni. Gondoljuk csak azonban végig, mit mutatnak a nemzetközi összehasonlító adatok. Magyarország ma nemzeti jövedelmének körülbelül ugyanakkora hányadát költi közoktatásra, mint a legtöbb OECD ország és az oktatásra költött pénzeknek is nagyjából ugyanakkora hányadát költjük tanári bérekre, mint más országok. Ennek ellenére, mint láttuk, a magyar pedagógusok az egy főre jutó nemzeti jövedelem jóval kisebb hányadát kapják, mint a többi OECD országban dolgozók. Az egyén felöl nézve tehát úgy tűnik, mintha valahol elfolyna a pénz. Rögtön adódik a következtetés: azért olyan alacsonyak a keresetek, mert ugyanakkora pénzen nálunk több pedagógusnak kell osztoznia, mint másutt. A pedagógus-ellátottság mutatói valóban ezt támasztják alá. Magyarországon az egy pedagógusra jutó tanulók száma jóval alacsonyabb, mint a legtöbb OECD országban és a pedagógusoknak az aktív népességhez viszonyított száma is magasabb. Ezért, ha mi magasabb béreket akarunk fizetni a pedagógusoknak, akkor ezt csak úgy tehetjük meg, ha a nemzeti jövedelmünknek másoknál jóval nagyobb hányadát fordítjuk oktatásra.

Ahhoz, hogy a hazai tanári keresetek a közoktatásban a saját gazdasági helyzetünknek viszonyítva is elfogadható mértékűek legyenek (azaz elérjék, mondjuk, legalább az egy főre jutó GDP összegét), minimum 40%-os béremelésre lenne szükség. Ha arra gondolunk, hogy az oktatási kiadásoknak körülbelül 80%-át fordítjuk bérekre, könnyen kiszámítható, milyen mértékben kellene emelnünk a GDP-ből az oktatásra fordított hányadot ahhoz, hogy ez megvalósuljon. Ha még azt is figyelembe vesszük, hogy mekkora erőforrásokra lenne szükség ahhoz, hogy a közoktatásban megfelelő épület és eszközfeltételek alakuljanak ki, akkor ezek a kalkulációk még meghökkentőbb eredményeket hoznak. A kérdés nemcsak az, vajon van-e ennek realitása, hanem az is, vajon bölcsen cselekednénk-e akkor, ha a szűkös erőforrásokat egyszerűen a magasabb létszámok finanszírozására fordítanánk.

A magas hazai pedagógus létszámmal persze addig senki nem fog tudni semmit kezdeni, amíg ennek valóságos okait nem sikerül feltárni. Ennek ugyanis nagyrészt olyan strukturális okai vannak, amelyek feltárása és megszűntetése nélkül lehetetlenség a létszámigényt csökkenteni. Vagyis nem azért van sok tanár, mert felelőtlen helyi munkáltatók a szükségesnél több tanárt foglalkoztatnak, hanem azért, mert a jelenlegi intézményi viszonyok között a közoktatás alapfeladatai valóban nem oldhatók meg kisebb létszámmal. Ezért kudarcra van ítélve minden olyan racionalizációs politika, amely egyszerű létszámleépítésben gondolkodik. A közoktatásban éppúgy a strukturális viszonyokat, vagyis az intézményi szerkezetet és a feladatellátás szabályozását érintő reformokra van szükség, mint más közszolgáltatások területén. A helyzet alig különbözik attól, ami az egészségügyben van: azok az intézményi viszonyok, amelyek a korlátozottabb igények, az alacsony bérek és az olcsó eszközök időszakában még működtethetők voltak, nem tudják elviselni a szolgáltatások kiterjesztését, a bérek emelkedését és az eszközök drágábbá válását.

Mindennek a felismerése azonban önmagában nem elég. Addig, amíg nincs komoly garanciákkal körülbástyázott társadalmi megegyezés arra, hogy a hatékonyabb struktúrák kialakításával felszabaduló források benntarthatók az oktatási rendszerben, a bent lévő szereplők semmilyen reformban nem lesznek partnerek. Különösen nem azok után, hogy az elmúlt években megtapasztalhatták: a hatékonyabb foglalkoztatás eredményeképpen esetleg felszabaduló forrásokat a helyi döntéshozók a leggyakrabban kivonják az oktatásból. Ritkábbak azok az esetek ahol az ilyen forrásokat valóban a bennmaradók keresetének a növelésére használják fel. Ezek azonban mégis igazolni tudják, hogy az intézményi struktúra társadalmi megegyezésen alapuló ügyes átalakítása a decentralizált hazai környezetben akár már helyi szinten is hozhat eredményt. Kérdés persze, sikerül-e ezt országos szinten is megtenni. Vajon lehetséges-e a társadalom egészét, de főleg a politikai elitet ráébreszteni egyfelől a helyzet tarthatatlanságára és a társadalmi cselekvés szükségességére, másfelől arra, hogy a probléma nem oldható meg kizárólag többlet külső erőforrások bevonásával, hanem az intézményi viszonyokat érintő belső reformokra is szükség van?

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

A területfejlesztés problémái a közoktatásban - 1998

BEVEZETÉS

E rövid összegzés célja annak a segítése, hogy az oktatási ágazat megfelelő módon hozzájárulhasson a területfejlesztési politika érvényesüléséről és az ország területi folyamatairól szóló országgyűlési beszámoló elkészítéséhez, illetve később megfelelő szerepet játszhasson a területfejlesztési politika alakításában, beleértve ebbe a területfejlesztés országos koncepciójának az alakítását.

Az összegzés kiindulópontja az, hogy a területfejlesztési politika és az ágazati politika között az elmúlt időszakban nem alakult ki megfelelő együttműködés, ezért (1) . az oktatási ágazat saját politikáján belül a területfejlesztési aspektusok nem fogalmazódnak meg kellő hangsúllyal, (2) az ágazati politikán belül megjelenő és már érvényesülő területi megközelítések nem álltak össze koherens egésszé, (3) e megközelítésekről a területfejlesztési politika képviselői nem rendelkeznek megfelelő információkkal és (4) az oktatási ágazat szempontjai emiatt a területfejlesztés politikában nem kellő súllyal jelennek meg.

Ezt az anyagot a közoktatási szakterület megbízása alapján, közoktatási szakemberek készítették. Emiatt döntően a közoktatási szakterülettel foglalkozik, és csak utalások szintjén tér ki a szakképzési és felsőoktatási szakterületekre. Ez utóbbi szakterületeknek ezért ugyancsak el kell végezniük a szakterületi politika területfejlesztési aspektusainak a feltárását, majd ezeket tárcaszinten egységes anyaggá kell összefoglalni.

A KÖZOKTATÁS-FEJLESZTÉS TERÜLETI VONATKOZÁSAI

Előzmények

A közoktatási intézményrendszer fejlesztése a hetvenes évek elejétől döntően a területi (megyei) tervezési rendszeren belül zajlik. A közoktatás tervezése ebben az időben vált - az akkori az ötéves tervezés rendszerén belül - az egységes megyei infrastrukturális tervezés részévé. Ez a folyamat a középfokú szakképzés egészének megyei szintre történő decentralizálásával a hetvenes évek közepén vált teljessé. Az ezt követő időszakban a megyei oktatásfejlesztési elképzeléseket az egységes megyei infrastruktúra-fejlesztési tereken belül fogadták el és valósították meg. Az oktatástervezés technikai hátterét ez az egységes tervezési rendszer, ezen belül a megyei tervosztályok valamint az Országos Tervhivatal megfelelő egységei biztosították. A területi hatások érvényesülésének mindezek következtében Magyarországon a közoktatás területén is jóval nagyobb hatása lehetett, mint a régió egyéb országaiban. Megjelentek a közoktatási területi kutatások, valamint a közoktatás területi döntési folyamatait bemutató elemzések.

A tervezés intézményrendszerének a széthullása nyomán a nyolcvanas évek végén a közoktatásban is megszűnt a területi tervezés. Ezt követően az oktatási infrastruktúra az egyes önkormányzatok eseti döntései alapján, a központi céltámogatási programok által befolyásolt, de nem koordinált módon történt. Mivel ugyanebben az időszakban a közoktatás területén nagyfokú dereguláció zajlott le, a helyi döntések különösen jelentős hatást gyakorolhattak az ellátási viszonyok, illetve az intézményi struktúra alakulására. Ilyen döntések nyomán átalakult az iskolarendszer vertikális és horizontális szerkezete. Részben e koordinálatlan változások váltották ki azt a törekvést, hogy a közoktatás létrehozza a területi tervezés ágazati rendszerét (lásd a következő részt).

Érdemes hangsúlyozni, hogy a középfokú szakképzés fejlesztésében a fentiek mellett egyéb hatások is érvényesültek. Ezek közül legjelentősebb a Szakképzési alap hatása, amelynek a szétosztása a munkaügyi adminisztráció területi szervein (Megyei Munkaügyi Központok) keresztül, a társadalmi partnerség területi szerveinek (Megyei Szakképzési Tanácsok) bevonásával történt. Itt tehát megjelent egyfajta területi koordináció, azonban ez általában nem épült hosszabb időtávra szóló és a fejlesztési prioritásokat rangsoroló fejlesztési tervekre. A középfokú szakképző intézmények nagy részét működtető megyei önkormányzatok, illetve megyei jogú városok ugyanis általában nem dolgoztak ki a szakképzési rendszer strukturális átalakulását támogató fejlesztési terveket, aminek következtében e strukturális átalakulás sok helyen elmaradt vagy a szükségesnél lassabban zajlik.

A közoktatás ágazati területi tervezési és fejlesztési rendszere

A közoktatás ágazati területi tervezési és fejlesztési rendszerének a kialakítására a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán került sor. Ez a törvény előírta azt, hogy a megyei önkormányzatok, az érintett települések és egyéb partnerek bevonásával hozzanak létre hat évre szóló intézményfejlesztési és beiskolázási terveket. Emellett a törvény előírta azt is, hogy a megyei önkormányzatok mellett jöjjenek létre olyan közoktatás-fejlesztési alapítványok, amelyek részben helyi, részben központi források felhasználásával a megyei fejlesztési tervek megvalósítását szolgálják.

Érdemes megjegyezni, hogy az 1996-os törvénymódosítás előkészítése során hangsúlyozottan fölvetődött a területfejlesztéssel való kapcsolat kérdése. A törvénytervezetben eredetileg olyan alternatívák is megfogalmazódtak, hogy a közoktatás-tervezés megyei struktúráját az akkor kialakulóban lévő megyei területfejlesztési struktúrán belül hozzák létre. Megjelent olyan alternatíva is, hogy a közoktatás területi tervezésére és fejlesztésére önálló, megyei önkormányzatoktól és a területfejlesztés intézményrendszerétől egyaránt független intézményi kereteket alakítsanak ki.

A közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán miniszteri feladat lett a megyei tervezés szakmai segítése. A miniszter ennek megfelelően elkészíttette és közzé tette a tervezés javasolt szempontrendszerét. 1997 folyamán a megyei közoktatás-fejlesztési tervek minden megyében, emellett a megyei jogú városokban is elkészültek. A megyei tervezés számos partner bevonásával, jelentős munkabefektetéssel zajlott, több megyében az egyeztetés új fórumainak a kialakításával és a területi ellátási rendszer alapos feltérképezésével. Létrejöttek a megyei közalapítványok is, amelyek 1997-ben és 1998-ban már jelentősebb ágazati céltámogatásban is részesültek. A közalapítványok részben - a megyei fejlesztési tervekkel általában összhangban lévő - helyi fejlesztéseket, részben egyéb területi feladatok ellátását támogatták.

A jelenlegi helyzet

Noha az elmúlt két évben jelentős előrelépés történt a közoktatás területi tervezési és fejlesztési rendszerének a kialakításában, e rendszer ma még messze nem működik kellő hatékonysággal. Emellett a rendszer olyan újabb kihívások elé került, amelyek nélkülözhetetlenné teszik átfogó felülvizsgálatát.

A közoktatás megyei tervezési rendszere számára a legnagyobb kihívást a szakképzésért és az általános képzésért való kormányzati felelősség összevonása, illetve a Szakképzési alapért való kormányzati felelősség és a területi munkaügyi adminisztráció feletti kormányzati kontroll szétválasztása jelenti. Mivel a Szakképzési alap az Oktatási Minisztérium ellenőrzése alá került, ugyanakkor az alap elosztását korábban végző területi intézmények a Szociális és Családügyi Minisztérium felügyelete alá kerültek, nem megoldott a szakképzési fejlesztési források decentralizált felhasználása. Ez a feladat a megyei ágazati tervezés jelenlegi rendszerére nem telepíthetők rá változtatások nélkül, ugyanis ez az eredetileg döntően általános képzési feladatokra és kisebb nagyságrendű erőforrások kezelésére létrehozott rendszer nem eléggé felkészült (1) az ilyen nagyságrendű erőforrások kezelésére, azaz a pályáztatásra, a partnerekkel való egyeztetésre és a támogatott projektek értékelésére (2) a középfokú és különösen nem a felsőfokú szakképzés igényeinek a kezelésére, valamint (3) a társadalmi partnerekkel való egyeztetésnek a szakképzés területén kialakult formai működtetésére.

Ugyancsak jelentős kihívást jelent az ágazati tervezés-fejlesztés és a területfejlesztés közötti kapcsolatok gyengesége. Bizonyos megyékben törekedtek arra, hogy a két rendszer között hidat építsenek, másutt viszont alig van vagy egyáltalán nincs kapcsolat. Ez annál kevésbé tartható, minél inkább a területfejlesztés keretei között történik a közoktatási és szakképzési beruházások forrásainak a biztosítása. Ezzel kapcsolatban érdemes a figyelmet külön felhívni arra, hogy az ágazati és a területi fejlesztési politika közötti kapcsolatok erősítése nemcsak a középfokú, hanem a felsőfokú szakképzés tekintetében elengedhetetlen. Ugyancsak érdemes jelezni itt is azt, hogy az ágazati tervezés és a területfejlesztés közötti kapcsolatok megteremtése mindezidáig országos szinten a területi szintnél is kevésbé sikerült.

Kihívást jelent az is, hogy ha az oktatás-fejlesztés szorosabban beleépül az emberi erőforrások általános fejlesztési politikájába. Ennek fényében különösen problematikus az a jelenlegi állapot, amelyre az elmúlt időszakban egyfelől a közoktatásra, a szakképzésre, a felsőoktatásra és az iskolarendszeren kívüli képzésre irányuló fejlesztési politikák közötti kapcsolatok gyengesége, másfelől mindezeknek a foglalkoztatás-politikához való nem kellő mértékű hozzákapcsolása volt jellemező.[1] Az oktatásfejlesztésnek a humán erőforrás-fejlesztés általános politikájába való beleillesztése nélkül nem lesz lehetőségünk az Európai Unió strukturális alapjainak hatékony felhasználására.

Ágazati fejlesztés, területfejlesztés, EU csatlakozás

A területfejlesztési politika egyik kiemelt célja az Európai Unióhoz való csatlakozást követően számunkra is hozzáférhetővé váló strukturális alapok fogadására való felkészülés. A strukturális alapoknak az EU tagországokban történt felhasználásának a tapasztalatai[2] azt mutatják, hogy a strukturális alapok közül az egyik legjelentősebb az Európai Szociális Alap (ESF), amely a humán erőforrások fejlesztését és a társadalmi kohézió biztosítását szolgáló programok finanszírozására használható fel. Az ilyen célú felhasználás a közösségi támogatásoknak akár egyharmadát is elérheti.

Az ilyen programok részben a területfejlesztési politikán belül, részben a területfejlesztéstől függetlenül, az ágazati fejlesztési programokon belül jelenhetnek meg, de e kettő egy átfogó nemzeti fejlesztési program keretein belül mindenképpen egy egységet képez. Mindezek az EU strukturális alapjaihoz való hatékony hozzáférés szempontjából a következőkre hívják fel a figyelmünket:

- az ágazati fejlesztési célokat oly módon kell megfogalmazni, hogy azok minél inkább köthetők legyenek az EU strukturális alapjaiból finanszírozható célokhoz, azaz minél inkább beilleszthetők legyenek az emberi erőforrások fejlesztésének és a társadalmi kohézió fenntartásának általános politikájába,

- az ágazati fejlesztési politika és a területfejlesztési politika között szoros kapcsolatot kell teremteni úgy a célok meghatározása, mint a végrehajtás szintjén,

- a területfejlesztési politikán belül a humán erőforrások fejlesztésére irányuló céloknak a jelenleginél jóval nagyobb figyelmet kell fordítani, illetve a területfejlesztés szereplői között e terület képviselőinek nagyobb szerepet kell biztosítani,

- a PHARE támogatás felhasználásával a csatlakozást megelőzően el kell kezdeni a humán erőforrások fejlesztésére irányuló programok megalkotását és kipróbálását.

A területi tervezés feltételei

Jelenleg különösen nagy kihívást jelent az a tény, hogy hiányzik számos olyan tényező, amelyek nélkül megfelelő színvonalú és hatékonyságú területi tervezés nem képzelhető el. Ezek mindenekelőtt (1) a közoktatás-fejlesztés kormányzati prioritásai világos meghatározásának a hiánya, (2) a területi tervezés technikai hátterének és egységes módszertanának a kidolgozatlansága, (3) a közoktatási információs és statisztikai rendszer kiépületlensége és - ezen belül (3) a tervezési és a fejlesztési politika alapjait képző legfontosabb indikátorok meghatározásának a hiánya. Az alábbiakban ezekről lesz szó.

A közoktatás-fejlesztés kormányzati prioritásainak meghatározása

A hatékony területi tervezés alapvető feltétele a közoktatás-fejlesztés kormányzati prioritásainak meghatározása. Ez természetesen nem ennek az anyagnak a feladata és ebbe itt nincs is lehetőség részletesen belemenni. Csupán néhány olyan prioritás megfogalmazására kell itt javaslatot tennünk, amelyek nélkül már a területi fejlettségi szint leírását lehetővé tevő indikátorok meghatározása sem lehetséges. Erre annál is inkább szükség van, mert a területfejlesztési politika érvényesüléséről és az ország területi folyamatairól szóló országgyűlési beszámoló előzetesen elfogadott tematikája tartalmaz ilyeneket, noha nem valószínű, hogy ezek ágazati megerősítése előzetesen megtörtént volna.[3] E dokumentum szerint a legfontosabb ágazati fejlesztési prioritások „a humán infrastruktúra terén az egészségügyi, szociális és oktatási rendszerekben az esélyegyenlőség fenntartása és az ellátás elérhetőségének javítása.

Valójában az oktatás területén részben az elfogadott kormányprogram alapján, részben az ismert nemzetközi fejlődési trendek és ezen belül különösen Európai Unió által megfogalmazott célok alapján ezektől eltérő és ezeknél tágabb prioritásokat kell megfogalmazni. Enélkül az a veszély fenyeget, hogy a fejlesztési politika az oktatás területén teljességgel célt téveszt. Az esélyegyenlőség és az elérhetőség említett céljai mellett ilyennek tekinthetők a következők:

- a népesség iskolázottsági és képzettségi szintjének a növelése,

- az oktatás minőségének a biztosítása, az oktatási innováció erősítése valamint a szolgáltatás eredményességének és hatékonyságának a javítása,

- az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolatok erősítése, ezen belül különösen

. a gazdaság versenyképességének a növelését szolgáló oktatási formák kiemelt fejlesztése,

. az oktatási rendszer adaptivitásának növelése, a képzési kínálatnak a munkaerőpiaci igényeknek megfelelő alakítása,

. a gazdasági-műszaki fejlődés által igényel új kompetenciák fejlesztése (pl. idegen nyelv tudás vagy az információs társadalomban szükséges kompetenciák),

. a formális iskolarendszeren kívüli, felnőtt kori tanulási formák és lehetőségek (élethosszig tartó tanulás) fejlesztése.

Emellett az esélyegyenlőséggel kapcsolatos prioritást is szükséges kiegészíteni, illetve módosítani oly módon, hogy ezen belül hangsúlyt kapjon a társadalmi leszakadás elleni küzdelem, azaz a leszakadás által leginkább fenyegetett rétegek munkaerőpiaci aktivizálásának és általában a társadalmi kohéziónak az erősítése. Ez a tartalmi módosulás azért fontos, mert emiatt módosulhat a konkrét fejlesztési célok közötti hierarchia (pl. adott esetben a felsőoktatáshoz való egyenlő hozzájutás biztosítása elé kerülhet a cigányság alapfokú oktatásának a biztosítása).

Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti célok, illetve prioritások kivétel nélkül olyanok, hogy azokhoz olyan konkrét fejlesztési programok rendelhetők, amelyek a területfejlesztésen belül megjeleníthetők és megjelenítendők.

Ugyancsak fontos hangsúlyozni, hogy szükséges kérni az itt leírt prioritások ágazati megerősítését, mint ahogy szükség van arra is, hogy ezek a területi tervezés keretein belül is egyeztethetők legyenek más ágazatok prioritásaival.

A területi oktatástervezés technikai hátterének problémái

A területi szintű oktatástervezésért felelős szervezetek jelenleg nem rendelkeznek olyan egységes módszertannal, amely lehetővé tenné számukra a hatékony közép és hosszú távú tervezést, valamint annak a biztosítását, hogy a különböző területei tervek egymással összehasonlíthatók legyenek. Noha a közoktatás területén az ágazati minisztérium kiadott a megye tervezők számára egy egységes szempontrendszert, ez nem pótolhatja a megfelelő technikai támogatást és a közösen elfogadott módszertant. A kiadott szempontrendszer különösen a szakképző intézményrendszer tervezése szempontjából hiányos.

Az információs és statisztikai rendszer fejlesztése

Az ágazati területfejlesztési politika kialakulásához elengedhetetlen a közoktatás információs és statisztikai rendszerének a fejlesztése. Közismert, hogy e rendszer évek óta nem képes megfelelő képet adni a közoktatási rendszeren belül zajló folyamatokról, így ezen belül az intézmények és az intézmények által ellátott feladatok és alkalmazott oktatási programok alakulásáról, a pedagógus munkaerő foglalkoztatásának a helyzetéről valamint a tanulói mozgásokról. A hatékony ágazati területfejlesztési politika egyik feltétele az, hogy sor kerüljön a közoktatás információs és statisztikai rendszer reformjára. Ezen belül külön is érdemes hangsúlyozni az ágazati adatrendszerek és egyéb (települési, foglalkoztatási, pénzügyi stb.) összekapcsolhatóságának a biztosítását.

A FEJLETTSÉGI SZINT INDIKÁTORAI

A területfejlesztési politika egyik legfontosabb eleme azoknak az indikátoroknak a meghatározása, amelyek lehetővé teszik egy-egy terület (régió) fejlettségi szintjének a meghatározását, majd ennek alapján konkrét fejlesztési célok megállapítását. Az ágazati politika egyebek között éppen ezen indikátorok meghatározásával befolyásolhatja a területfejlesztési politikát.

A területfejlesztési politika érvényesüléséről és az ország területi folyamatairól szóló országgyűlési beszámoló előzetesen elfogadott tematikája (idézett dokumentum) felsorolja azokat az indikátorokat, amelyek az oktatási ágazat területi fejlettségének a mérésére felhasználható. Ezek az indikátorok azonban, figyelembe véve a fejlesztés fent jelzett prioritásait, nem elegendőek a fejlettségi szint megállapítására és ennek alapján a szükséges fejlesztési feladatok meghatározására. Különösen nagy gond a dokumentumban rögzített indikátorokkal kapcsolatban az, hogy kizárólag a formális oktatás intézményi ellátottságára vonatkoznak, azaz hiányoznak azok az indikátorok, amelyek az emberi erőforrásokkal való tágabb értelemben vett ellátottság fejlettségét mérhetik. Ez különösen - amint erre korábban utaltunk - az EU csatlakozásra való felkészülés szempontjából problematikus. Az alábbiakban javaslatot teszünk először arra, hogy a közoktatás, illetve esetenként tágabban az oktatás területén felhasználható indikátoroknak milyen csoportjait érdemes megkülönböztetni, majd arra, hogy milyen konkrét indikátorok felhasználást lehet javasolni.

Az indikátorok lehetséges csoportjai

Ahhoz, hogy a lehetséges indikátorokat meg tudjuk határozni, alapvetően fontos ezek lehetséges csoportjainak előzetes kijelölése.

Részben logikai alapon, részben a fentebb jelzett ágazati prioritásokból kiindulva az oktatás fejlettségi szintjének a megállapításához az indikátorokat három dimenzióban érdemes megkülönböztetni:

(1) Egyfelől az egyénekre, másfelől az intézményekre vonatkozó indikátorok,

(2) Egyfelől az egyenlőtlenségekre vonatkozó, másfelől a fejlődési potenciál felmérését szolgáló indikátorok,

(3) Egyfelől a helyzetleírást, másfelől a kitűzött ágazati célok megvalósulásának értékelését célzó indikátorok.

A területfejlesztési politika érvényesüléséről és az ország területi folyamatairól szóló országgyűlési beszámoló előzetesen elfogadott tematikája (idézett dokumentum) jelenleg elsősorban az intézményi egyenlőtlenségek mérését szolgáló indikátorokat tartalmaz, ugyanakkor például az emberi potenciál felmérését szolgáló indikátorok alig jelennek meg. Ez különösen annak a fényében problematikus, hogy - amint azt láttuk - a majdan igénybe vehető uniós támogatások legjelentősebbike, az Európai Szociális Alap (ESF) döntően éppen e területen támogat fejlesztéseket, azaz e területen kell majd konkrét fejlesztési célokat megfogalmaznunk.

Érdemes hangsúlyozni, hogy a javasolt indikátorokat részben a fejlettség egy-egy időpontban történő statikus, részben az időbeni változásokat (pl. javulást vagy romlást) jelző dinamikus elemzésre lehet és szükséges felhasználni.

A lehetséges indikátorok

A fentieknek megfelelően a területfejlesztési politika érvényesüléséről és az ország területi folyamatairól szóló országgyűlési beszámoló előzetesen elfogadott tematikájában (idézett dokumentum) jelzett indikátorok bővítését javasoljuk. Az alábbi javaslatok elvileg mind alkalmazhatók lennének, de a nagy számuk miatt ez nyilvánvalóan nem lehetséges. A célunk a munka jelenlegi fázisában nem kizárólag annak a néhány indikátornak a megjelölése, amelyek alkalmazását a jövőben javasoljuk. Egyelőre azon indikátorok számbavételét tekintettük célnak, amelyek alkalmasak lehetnek azoknak a folyamatoknak vagy viszonyoknak a bemutatására, melyekről a korábbiakban szó volt. Eközben természetesen igyekeztünk elvégezni valamilyen előzetes szelekciót, erre azonban lehetőség szerint az ágazati egyeztetést követően kellene sort keríteni.

1. A társadalmi rétegződés, egyenlőtlenségek (1.2.) témát javasoljuk kibővíteni oly módon, hogy az ne csak a rétegződésről és az egyenlőtlenségekről szóljon, hanem ez foglalja magába a humán erőforrások (humán potenciál) leírását is. Elképzelhető erre az indikátorok önálló, új csoportját is megalkotni, bár ezek általában jól köthetők a rétegeződés és az egyenlőtlenségek itt jelzett indikátoraihoz is. Az itt szereplő indikátorokat nagyon sokkal ki lehetne egészíteni, de az első körben az alábbiakat tudnám javasolni:

- az egyes évjáratok, ezen belül különösen a 16-19 évesek oktatási részvételének az adatai (ez a nemzetközi összehasonlításokban alkalmazott egyik legjobb mutatója az iskolázásnak - az országos oktatási statisztika ezt már tartalmazza)

- a középfokú oktatásban továbbtanulók iskolatípus/képzési program szerinti megoszlása (ez a népesség továbbtanulási hajlandóságának és lehetőségeinek egyik legjobb mutatója)

- a középfokú oktatásból kilépők felsőfokú továbbtanulási arányának a mutatói (mint fent)

- az ifjúság (16-24 évesek) aktivitási, munkanélküliségi és iskolázottsági mutatói (ez azért kell, mert e területen különösen nagy bajok vannak és a majdani EU programok e korcsoportot valószínűleg különösen erősen célozzák majd)

- a szakmai képzésből kilépők ágazat/szakmacsoport/szektor szerinti megoszlása (ez az iskolarendszerből kilépőknek a mai és jövőbeni gazdaságban való alkalmazhatóságának egyik jó mutatója)

- a munkanélküliek körében az adott végzettséggel rendelkezők aránya (ez a szakképzési munkaerő-piaci relevanciájának jó indikátora)

- a szakképzésből kilépők körében az adott év végén munkanélküliek aránya (mint fent)

- az ifjúsági munkaerőforrás végzettség szerinti összetétele (ez az iskolarendszerből kilépő fiatalok iskolázottságának egy gyakran használt jó mutatója).

- az idegen nyelv vizsgát tevők megoszlása (ez a munkaerő felkészültségének egy hozzáférhető jó indikátora lehet - erről az idegen nyelvi továbbképző központnak lehetnek adatai)

- a felnőttoktatásban végzettséget (pl. érettségit) szerzők száma

- a munkaerőpiaci képzésekben résztvevők és/vagy végzettséget szerzők száma (lásd a munkaügyi statisztikát)

- az 1000 lakosra jutó ifjúsági bűnelkövetők száma

2. A humán infrastruktúra (1.3.) témán belül javasoljuk, hogy a mutatók között az eddig szereplők mellett jelenjenek meg az alábbiakra utalók is: (1) az épületek mellett a tanárellátottságra, (2) a naturális mutatók mellett költségvetési ellátottságra, (3) az ellátás mennyisége mellett annak minőségére vagy hatékonyságára, (4) a formális iskolarendszer mellett az iskolarendszeren kívüli (felnőtt) oktatásra. Így figyelmbe vehetők például az alábbi mutatók:

- az egy pedagógusra jutó tanulók aránya az alap és a középfokú oktatásban (ez az egyik legfontosabb hatékonysági/gazdaságossági mutató),

- az egy osztályteremre jutó tanulók száma az alap és középfokú oktatásban,

- gyakorlati képzőhelyek száma, meghatározott számú, pl. 1000 lakosra (a szakképzés egyik fontos mutatója),

- a bejáró tanulók aránya

- az általános iskolát 14 éves korban befejezők aránya (az oktatás hatékonyságának egyik fontos mutatója, amely persze nemcsak az intézményi viszonyokra, hanem az egyénekre is utal, így az előző csoportban is szerepelhet),

- az iskolarendszerből végzettség nélkül kilépők (lemorzsolódók) aránya (ez sem csak az intézményi viszonyokra, hanem az egyénekre is utal, így az előző csoportban is szerepelhet),

- a tankötelezettséget nem teljesítők aránya

- az 1000 lakosra jutó állami gondozottak száma

- a kollégiumi ellátásban részesülő tanulók aránya

- gyógypedagógiai ellátásban részesülők száma / 100 vagy 1000 tanuló (mint fent)

- az alap és középfokú oktatásban oktató pedagógusok között az egyetemi végzettséggel rendelkezők aránya (a pedagógus állomány minőségére utaló mutató)

- az egy lakosra jutó általános iskolai és összes közoktatási kiadás átlagos összege (anyagi eltérések mutatója - a TÁKISZ adatbázisból kivehető),

- az összes önkormányzati költségvetés és az alap/közép fokú oktatásra fordított költségek átlagos aránya (anyagi eltérések mutatója - a TÁKISZ adatbázisból kivehető),

- a felnőttoktatási férőhelyek alakulása

Az iskolával nem rendelkező települések, valamint a csak alsó tagozattal és felső tagozattal rendelkező iskolák arányára vonatkozó mutatók értelmét nehezen tudjuk értelmezni, ha abból indulunk ki hogy nem cél sem az, hogy minden településen legyen iskola, sem az, hogy ahol van, ott legyen felső tagozat. Ezek az adatok csak az átlagos településmérettel együtt tűnnek értelmezhetőnek.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Levél az oktatási miniszterhez a közoktatási törvény módosításának tervéről - 1999

Az elmúlt napokban beletekinthettem a közoktatásról szóló törvény módosításának a tervezetébe. Úgy látom, hogy a javaslat megfogalmazói arra törekedtek, hogy a lehető legkevesebb helyen nyúljanak hozzá a törvényhez, és általában csak azokat a pontokat érintsék, amelyek módosítása a kormányprogram megvalósításához feltétlenül szükséges. A javaslat általában megtartja az elmúlt évtizedekben kialakult szabályozás pozitív elemeit, alapvetően a folyamatosságot támogatja és csak a feltétlen szükséges korrekciókra szorítkozik. Több ponton – például az értékelés és minőségbiztosítás új elemei, a megyei tervezés továbbfejlesztése, az iskolai pedagógiai programok tartalmának pontosabb meghatározása, a miniszter önkormányzatokkal szembeni fellépésének szabályozása stb. – olyan új, progresszív elemeket visz bele a szabályozásba, amelyek az elmúlt évek tapasztalatai alapján egyértelműen indokoltak.

Néhány ponton azonban látok olyan elemeket, amelyek a kormányprogram nem feltétlenül indokol, ugyanakkor bevezetésük azzal a kockázattal jár, hogy leblokkolódnak a magyar oktatásügyben zajló pozitív alkalmazkodási folyamatok, illetve negatív, a jövőbeni társadalmi és gazdasági kihívásoknak ellentmondó folyamatok indulhatnak el. Engedd meg, hogy az ezzel kapcsolatos megjegyzéseimet ezúton eljuttassam hozzád.

1. A fejlesztő dimenzió

A törvényjavaslat bizonyos pontokon azonban érinti az alapvető célkitűzések, az alapelvek megfogalmazását is. Azok a magyar gazdaság fejlődésével, a munka világával, a technikai fejlődéssel valamint az oktatás minőségével kapcsolatos elemek azonban, amelyek a kormányprogramban és különösen a Te politikai beszédeidben nagy hangsúlyt kaptak, ezen a szinten nem jelennek meg. Én nem ismerem a törvényjavaslat indoklását, nem tudom, hogy ezek ott megjelennek-e. A hiányuk e javaslat szövegében azonban zavaró lehet, mert kétséget hagynak a jogalkalmazókban a módosítás alapvető célkitűzéseit, a törvény szellemét illetően. Én javasolnám a fejlesztő, modernizáló szellem határozottabb megjelenítését, úgy ahogy az a kormányprogramban egyértelműen megtörtént.

2. A műveltségi terület fogalma

A tervezet a tartalmi szabályozás rendszeréből kiiktatja a műveltségi terület fogalmát: e fogalmat módszeresen törli a törvény szövegéből. Szerintem ezt szakmai okokból nem szabadna megtenni, és erre a kormányprogramban megfogalmazott célok végrehajtásához politikai okokból sincs szükség.

Nem szabadna ezt a fogalmat törölni, mert a műveltségi terület a hazai tartalmi szabályozás egyik legértékesebb újítása, amely megfelel a modern tantervi és tanterv-politikai gondolkodásnak. E tantervi gondolkodást a modern gazdaságnak és társadalomnak azok a kihívásai alakították, amelyekről oktatáspolitikai beszédeidben Te is nagyon pontosan beszélsz. Világszerte mindenütt a tradicionális tantárgyi szegmentálódást tartják az iskolai oktatás egyik legnagyobb gondjának és arra törekednek, hogy olyan integratív elemeket vigyenek be az oktatásba, mint amilyenek a mi NAT-unkban megjelennek. Te is nyilván tudod, hogy a progresszív hazai tudományosság már a hetvenes évek végétől ezt szorgalmazta (lásd az MTA EKB “Fehér Könyv”-ét). Olyan kiemelkedően értékes elemről van tehát szó, amelyeket meg kell őriznünk. Ennek a felszámolása sajnálatos szakmai és politikai tévedés, értelmetlen visszalépés lenne.

Ennél is fontosabb azonban, hogy a műveltségi terület fogalmának a törvényből való kigyomlálását a kormányprogramnak a tantárgyak megerősítésére vonatkozó céljai nem is teszik indokolttá. A kerettantervek, a tanárképzés és az iskolai ellenőrzés szintjén ugyanis a tantárgyi szintű szemlélet vagy szabályozás érvényesítésére akkor is van lehetősége, ha a NAT szintjén a tantárgyak továbbra is műveltségterületeken belül jelennek meg. A kerettantervekben akkor is tantárgyak jelennek meg, a tanárképzésben akkor is tantárgyak szerint folyik az oktatás és az iskolákban akkor is lehet az egyes tantárgyak oktatását értékelni, ha a NAT ezeket műveltségi területekhez sorolja. Az a törekvés, hogy a műveltségi terület fogalmát a szabályozásból kiiktassák valószínűleg sajnálatos kommunikációs félreértésekhez kapcsolódik (pl. néhány naiv NAT-barát azt gondolta, hogy az iskolákban a tantárgyak oktatásáról át kell térni a műveltségi területek oktatására vagy tanárképzést is át kell állítani műveltségi területek szerinti képzésre – amiről természetesen szó nincs).

A műveltségi területekre fordítandó időkeretek meghatározása a korábbiakban csak a NAT ajánlásaként jelent meg, most törvényi szintre lehetne emelni, ugyanakkor az, hogy egy-egy kerettantervben vagy helyi tantervben például az ember és természet műveltségi területen belül mennyi időt szánnak a konkrét tantárgyak, így a fizika, a kémia vagy a biológia tanítására nem igényel törvényi szintű szabályozást. Ez az egyetlen mód arra, hogy egyszerre biztosítsuk két, egyébként nehezen összeegyeztethető dolgot: egyfelől azt, hogy egy-egy műveltségi terület megfelelő arányú iskolai tanítási időt kapjon, ugyanakkor – másfelől – azt, hogy kellő mozgástér maradjon a tantervfejlesztők és az iskolák számára. A társadalom számára bőségesen elegendő annak a törvényi szintű kontrollja, hogy a fiatalok megfelelő óraszámban tanuljanak általában természettudományos tárgyakat, arra nincs szüksége, hogy ezen belül az egyes konkrét természettudományokra szánt időt is ellenőrzése alatt tartsa. A kerettantervek segítségével persze lehetősége nyílik ennek az ellenőrzésére is, de ezt már rábízható a tantervi kérdésekben döntést hozó a szakmai testületekre.

3. A követelmények ciklusonként vagy évfolyamonként való meghatározása.

A fentiekhez hasonló szakmai tévedésnek látom a követelmények ciklusonkénti meghatározásának az eltörlését a NAT szintjén. Itt ugyancsak egy kiemelkedően progresszív elemről van szó, amelynek a hazai szabályozásban való megjelenése nagyon nagy eredmény. A követelményeknek hosszabb ciklusokra és nem évfolyamokra való meghatározás lehetővé teszi a tantervkészítők, tankönyvírók és az iskolák számára, hogy a tananyag elrendezésében kisebb változásokat végezzenek, növeli a rendszer rugalmasságát és alkalmazkodó képességét, a gazdaságosabb helyi szintű iskolaszervezési megoldások alkalmazását. Ezt évek óta igényelték a legkülönbözőbb szakmai körök. Jellegzetesen olyan változásról van szó, aminek nagy a szakmai haszna és kevés a szakmai vagy társadalmi költsége. Ma a világban ebből a szempontból sokfelé modellnek tekintik a hazai szabályozást: ha ezt felszámoljuk, akkor sokat vesztünk és szinte semmit nem nyerünk.

A kerettantervek szintjén itt is minden további nélkül lehet szorosabb szabályozást alkalmazni akkor is, ha a NAT törvényi szintű szabályozása nem évfolyamokhoz, hanem hosszabb ciklusokhoz (esetleg 1-2 éves pontossággal meghatározott életkori csoportokhoz) kapcsolódó követelményeket ír elő. Amennyiben a törvény korábbi szövegében megfogalmazott konkrét évfolyamhatárok politikai döntések miatt nehezen elfogadhatók, akkor kompromisszumos megoldásként, javasolnám ennek a kiváltását azzal, hogy a NAT a követelményeket “meghatározott életkori csoportokra” határozza meg.

Sajnos nem látom tisztán a kétéves ciklusokkal való szabályozásról az évfolyamok szerinti szabályozásra való visszatérés oktatáspolitikai céljait. Amennyiben a cél az iskolai oktatás minőségének és elszámoltathatóságának a javítása, akkor ezt egyéb eszközök alkalmazásával nyugodtan meg tudjuk tenni akkor is, ha a követelményeket nem egyes évfolyamokra, hanem kétéves ciklusokra fogalmazzuk meg. Amennyiben a cél a horizontális átjárhatóság növelése akkor látnunk kell, hogy a magyar iskolarendszerben az átjárhatóságnak ennél sokkal komolyabb gátjai vannak, ezért ha ezeket akarjuk bontani, nem indokolt azon éppen azon a ponton közelíteni ehhez, ahol nagyok a költségek és kicsi a haszon. A tananyag vertikális elrendezésében a kisebb mértékű helyi szabadság lehetősége, az ezzel járó előnyök (pedagógiai hatékonyság, gazdaságosság stb.) általában sokkal jelentősebbek, mint az az költség, amit az iskolaváltások során jelentkező nehézségekben kell a társadalomnak fizetnie.

4. A képzési célok szétválasztása az érettségire felkészítő iskolák 9-10 évfolyamán

A javaslat most lehetővé teszi azt, hogy olyan kerettantervek készüljenek, amelyek az érettségire felkészítő iskolák 9-10 évfolyamán – az 1993 előtti szabályozáshoz visszatérve –a képzés céljait tekintve jelentősen eltérnének. Ez azt jelenti, hogy a szakma és pályaválasztási kényszert visszanyomnánk a 10-ről a 8. évfolyamra. Nem szükségszerű, hogy ez bekövetkezik, de a törvénymódosítást követően ez döntően a mindenkori minisztériumok szándékától függ majd. Eddig a NAT garantálta, hogy a szakközépiskolák és a gimnáziumok első két évfolyamán folyó képzés alapvetően hasonló követelmények szerint folyjék, a tervezett változtatások érvényre juttatásával azonban ez megszűnne. Ezért a törvény szövegében valahol egyértelművé kellene tenni, hogy az érettségire felkészítő programok a 9. és 10. évfolyamon még alapvetően hasonló követelmények szerint folynak, azaz ennek az alapvető célnak a kerettantervek is meg kell, hogy feleljenek. A pályaválasztási kényszer későbbre való kitolása olyan alapvető és kiemelkedő oktatáspolitikai prioritásunk, amelyet a tantervi szabályozással kapcsolatos szakmai viták fölé kell helyeznünk, azaz az eltérő tantervi szabályozási alternatíváknak mindenképpen e keretek között kell megszületniük. Ellenkező esetben az fenyeget, hogy olyan tantervi szabályozási javaslatok valósulnak meg, amelyek ezt az alapvető célkitűzést veszélyeztetik.

5. A négyéves szakiskola és a szakképzési évfolyamok

A törvényjavaslatnak egyik legnagyobb horderejű szerkezeti jellegű eleme a négyéves szakiskola megteremtése, illetve – ami ennél fontosabb – egyfelől annak a kizárása, hogy a szakiskola csak szakképzési évfolyamokkal működjék, másfelől annak kizárása, hogy a szakiskola érettségire épülő OKJ-s szakmákban is nyújtson képzést. Mivel korábban olyan oktatáspolitikai cél megfogalmazásét, hogy kizárólag szakképző évfolyamokkal rendelkező iskolák ne legyenek, illetve hogy az érettségire és nem érettségire épülő szakképzést szét kell választani nem láttam, nem értem, miért jelenik meg most ez a törvényjavaslatban (Megjegyzem a törvényi szabályozás eddig is megengedte, hogy egy szakiskolának négy évfolyama legyen, de nem zárta ki a csak szakképző évfolyamokkal működő iskolákat.)

Ez a szabályozás azzal a hatással járna, hogy lefékezné a magyar iskola-rendszenek azt a hallatlanul értékes fejlődési trendjét, amely a szakmunkásképzés és a szakközépiskolai típusú képzés intézményi integrációjával – és ennek minden gazdasági és szakmai előnyével – jár és elindítana egy visszafelé mutató folyamatot, amely az elkülönült, korán szelektáló és elmaradott szakmai struktúrákat őrző szakmunkásképzési szektor feléledéséhez vezetne, annak minden gazdasági, szakmai és társadalom-integrációs szempontból egyaránt kedvezőtlen hatásával. A szakmai és a gazdaságossági ésszerűség egyértelműen azt mondja, hogy az érettségihez kapcsolódó és az érettségihez nem kapcsolódó szakképzés intézményi szinten egymással összekapcsolódjék, azaz a meglévő és ezután létrehozandó emberi és technikai kapacitásokat mindkét fajta képzés egyaránt használhassa.

Mivel az OKJ-nak megfelelő szakképzés időtartamát az OKJ szabályozza, felesleges és az erőforrásokkal való pazarláshoz vezető az, ha ezt az iskolatípusok évfolyamai számának a szabályozásához kapcsoljuk hozzá. Ez abba az irányba viszi a képzés tervezését, hogy mindenképpen is az iskolatípus törvényben meghatározott évfolyam-számához igazítsák hozzá a képzés időtartamát, és ne a képzés tényleges időigényéhez.

A szakképzésnek a gazdasághoz való intenzívebb hozzákapcsolása a progresszív oktatáspolitikai gondolkodás által évtizedek óta szorgalmazott cél, ami tulajdonképpen csak az 1993-as szakképzési törvénnyel valósult meg. A most javasolt változások, amelyek újra iskolásítanák a szakmunkásképzést, most visszafelé tennének egy lépést. A kérdésem az, hogy e mögött van-e valamilyen oktatáspolitikai szándék. Ismereteim szerint ilyen szándék nincsen, azaz továbbra is az az érdek, hogy a szakmunkásképzés minél inkább a gazdasághoz kapcsolódjék hozzá. Emellett alapvető érdek az is, hogy a 9-10 évfolyamon még nagyobb létszámban érettségi felé nyitott oktatásban lévő fiatalok egy része a 11. évfolyam után lépjen át a szakmunkásképzésbe. A javasolt törvényi szabályozás azonban azzal a kockázattal jár, hogy (1) a négyéves szakiskolák olyan lineáris programtervezést folytatnak, amely az ide való későbbi belépést kizárja, (2) társadalmilag oly mértékben elszigetelődnek, hogy a szakközépiskolába már bejutott fiatal ide akkor sem jön át, ha az adott szakma érdekelné, (3) egy nehezen finanszírozható, a gazdaság által kevéssé támogatott, és a gazdaság igényei által kevéssé befolyásolható és döntően az állami költségvetésre támaszkodó szektor jön létre.

Kétségtelenül vannak olyan pedagógiai vagy intézményszervezési megfontolások, amely indokolhatnak egy ilyen jellegű változást, azonban ezek jóval kisebb jelentőségűek, mint az itt jelzett makroszintű célok, ezért az utóbbiakat nem lenne szabad az előbbiek oltárán feláldozni.

6. A pedagógus továbbképzési akkreditáció

Az 1996-os oktatási törvénymódosítás egyik reformértékű lépése volt a pedagógus továbbképzési akkreditációs rendszer bevezetése. Ezzel a közoktatásért felelős szakmai és kormányzati szféra egyedülálló lehetőséget kapott arra, hogy a közoktatás igényeit érvényesítse felsőoktatás felé, amely ezeket az igényeket intézményi okokból hagyományosan elhanyagolja (nemcsak nálunk, hanem a világon mindenütt). Ez a reform hallatlan értéket képvisel: arra lehet számítani, hogy néhány éves távlatban olyan változásokat fog generálni a felsőoktatás és az egyéb képzők viselkedésében, amelyeket az oktatáspolitika egyébként szorgalmaz. Ha jól érzékelem, akkor most ennek a törvényi szabályozásból való kiemelésére történik javaslat.

Ennek a nagyjelentőségű szabályozó eszköznek a rendszerből való kivétele nagyon nagy tévedés lenne. Nem tudom, milyen motívumok húzódnak meg e mögött a szándék mögött, de feltételezem, hogy a javaslatot megfogalmazók elégedetlenek azzal, ahogy ez a ma még bejáratás alatt lévő mechanizmus működik. Ha ez a helyzet, azt javasolom, hogy a mechanizmus javítására fogalmazódjanak meg javaslatok, ne az eliminálására. Ha azzal van gond, hogy az akkreditációt most olyanok csinálják, akikkel a kormány nem tud jól kooperálni, vagy az OKNT kapacitásaival kapcsolatban vannak kétségek, akkor meg lehet tenni, hogy ez az OKNT-től átkerül valahová máshová. Ha a változtatás mögött bizonyos felsőoktatási körök nyomásgyakorlása áll, akkor megfontolandó, vajon a velük való békesség nem túl nagy ár-e azért, amit ennek a mechanizmusnak a megszűntetésével a közoktatás fizetni fog. Emellett ezekkel a körökkel módokon is meg lehetne egyezni. Például növelni lehet a közvetlen képviseletüket az akkreditációs rendszerben, lehet az akkreditációs mechanizmusba bizonyos, a felsőoktatás érdekeinek inkább megfelelő szabályozási elemeket belevinni. Ennek a reformértékű elemnek a felszámolása azonban olyan oktatáspolitikai hiba lenne, amit később nagyon bánnánk.

7. A négyéves gimnáziumi osztályok létrehozásának előírása

A törvényjavaslat előírja, hogy minden gimnáziumban működjenek négy évfolyamos programot követő osztályok. Ez számos gimnáziumban alapvető szervezési problémákat fog eredményezni: vannak hat évfolyamos gimnáziumok, ahol ennek a megvalósítása áthidalhatatlan nehézségeket okoz majd. Ezért ez több helyen nyilván ellenállásba is fog majd ütközni, mégpedig olyan társadalmi és szakmai csoportok részéről, amelyek egyébként ettől a kormánytól várták a viszonyaik javulását. Itt sem igazán látom az intézkedés mögött meghúzódó oktatáspolitikai szándékot. Egy racionális okot tudok elképzelni: azt, ha ily módon a továbbtanulásra felkészítésben élenjáró intézményi szektorban növelni akarjuk a beiskolázási kapacitást. Önmagában a gimnáziumi kapacitás növelésének a szándéka ezt nem indokolja, hiszen ilyen kapacitások alakulnak és továbbra is alakíthatók vegyes profilú iskolákban. Amennyiben az előző a cél, akkor megfontolandónak tartom, hogy ezt más eszközökkel próbáljuk meg elérni. Amennyiben a szakközépiskolai képzés első szakasza (9-10. évfolyam) alapvető követelményeit tekintve nem tér el a gimnáziumi képzéstől, illetve amennyiben folytatódik az a jelenlegi tendencia, hogy a szakközépiskolák körében is nő a továbbtanulásra sikeresen felkészítő intézmények száma, a problémát ebben a körben is lehet kezelni. Megjegyzem, hogy a legutóbbi statisztikai adatok azt mutatják, hogy megállt az első éves gimnazisták számának a csökkenése, ami azt mutatja, hogy a vegyes iskolákban létrejött új gimnáziumi osztályok kapacitásbővülést eredményeztek.

A helyi viszonyok ismerete nélkül országosan előírni azt, hogy minden gimnáziumnak legyen négy évfolyamos osztálya, ésszerűtlen, konfliktusokat generáló átszervezési kényszert visz bele a rendszerbe. Ott is létre kell majd hozniuk ezt, ahol erre semmi szükség, mert kellő számú négy évfolyamos gimnáziumi osztály áll rendelkezésre és ahol kialakult már egy mindenki által elfogadott egyensúly. Kompromisszumos megoldásként azt javasolnám, hogy a törvényjavaslat azt tartalmazza, hogy a gimnáziumok akkor legyenek kötelesek négy évfolyamos képzést is indítani, ha a helyi viszonyok elemzése alapján ez a megyei fejlesztési tervbe belekerül.

8. A minőségbiztosítás egyéb elemei

A törvényjavaslatban a minőségbiztosítás jól megjelenik, de én még több elemének a megjelenítését lehetségesnek tartanám.

Ezek között az egyik legfontosabb a tantervi programok akkreditációja. Ezzel kapcsolatban két megjegyzésem lenne. Az egyik az, hogy nem logikus a saját program elfogadtatásának a lehetőségét kizárólag a 6, 8 vagy 12 évfolyammal működő középiskolákra korlátozni (ahogy az az egyik alternatív javaslatban megfogalmazódik). A másik az, hogy a program-akkreditáció alapvető kereteit logikus lenne törvényben szabályozni, legalább azon a szinten, hogy a miniszter feladata az erre vonatkozó szabályozás megalkotása. Tehát a miniszter szabályozási feladatai között sorolnám fel a program-akkreditáció szabályozását, hiszen ennek jogilag szabályozott keretek között és a szakmai partnerek részvétele biztosításával kell folynia, azaz nem lehet egyszerű államigazgatási aktus.

A törvényjavaslat ugyan tartalmazza azt, hogy a miniszter szabályozza az országos mérési, értékelési és minőségbiztosítási feladatok rendjét, de ebből még nem következik az, hogy ki kell adnia azokat a szabályokat, amelyek az intézmények szakmai értékelését, így a szakértők által végzett értékelő tevékenységet szabályozzák. Az intézmény-értékelés és általában az intézményi szintű szakértői tevékenység végzése általános szabályainak a kiadását külön megemlíteném. Ma ugyanis a szakértővé válást a törvény, ha elégtelenül is, de valamennyire szabályozza, viszonyt a szakértői munkavégzés kereteit – ami a minőség szempontjából meghatározó – nem szabályozza semmi. Ezt nem szükséges törvényi szinten szabályozni, de a törvénynek elő kellene írnia a miniszter ezzel kapcsolatos szabályozási felelősségét.

A törvény most előírja ugyan a fenntartónak azt a kötelezettséget hogy értékelje a közoktatási intézmény működésének eredményességét (102. paragrafus) és szabályozza is, hogy milyen eszközök igénybe vételével teheti ezt (104. paragrafus) de ez a szabályozás lehetővé teszi azt, hogy a fenntartó szinte soha vagy csak nagyon ritkán végezzen ilyen tevékenységet, illetve hogy ezen eszközök közül többet ne vegyen igénybe. Ezért a meghatározott időszakonként történő (pl. a vezetői megbízásokhoz kapcsolódó) értékelés kötelezettségét a törvénynek elő kellene írnia, mint ahogy azt is elő kellene írnia, hogy a felsorolt eszközök mindegyikét vegye igénybe. E nélkül megtörténhet az, hogy egy-egy fenntartó például tízévenként véleményt kér az iskolaszéktől és az értékelés ebben ki is merül.

A törvényi szabályozásnak szerintem jobban kellene ösztönöznie a kisebb önkormányzatokat a közös feladatellátásra, ami nem feltétlenül csak intézményfenntartói társulást jelent, hanem a szakmai feladatok (pl. az eszközök-fejlesztés vagy az intézményértékelés) közös ellátását. A fenntartói irányításról szóló paragrafusokat ilyen elemekkel ki lehetne egészíteni. Különösen fontosnak tartanám ezt a 102. paragrafus esetében, ahol a pedagógus munkakör betöltésére jogosító munkatársnak a fenntartói döntéshozatalba való bevonásáról van szó. Ebben az esetben elő lehetne írni – ahogy az az 1996-os törvénymódosításnál már felmerült – ilyen személy foglalkoztatását, amit a kisebb települések társulásban tudnának megoldani. Ennek ma már működik egy elég jól bejáratott modellje Borsod megyében. Nem lenne akadálya annak, hogy ezt általánossá tegyük. E feladat megoldásában való részvételt a megyei közalapítványok feladatai között is szerepeltetni lehet.

Végül, de nem utolsó sorban a minőségbiztosítás egyik legfontosabb ma eleme az intézményvezetés fejlesztése. Az intézményvezetői megbízás – esetleg a vezetői megbízás meghosszabbítása – feltételei között ma már nyugodtan meg lehetne jeleníteni a vezetőképzésben való részvételt. A kialakult képzési struktúrák és kapacitások ugyanis ma már ezt lehetővé teszik. A közoktatási szakértői megbízás – esetleg meghosszabbítás – feltételeként ez ugyancsak megjeleníthető.

9. Az oktatási jogok miniszteri biztosa

Mivel az oktatási jogok miniszteri biztosának a tevékenysége az állampolgári jogokat és feltehetően az önkormányzatok működését is érinti, logikus lenne ezen intézmény alapvető feladatainak törvényi szintű meghatározása. Ha ez teljes mértékben miniszteri szintű felelősség marad, a későbbiekben ezzel kapcsolatban alkotmányos jogi problémák alakulhat ki.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Hozzászólás az OKNT 1999, február 11-i ülésének a Nemzeti alaptanterv korrekciójával kapcsolatos vitájához - 1999

1. Szerkezeti problémák és ciklushatárok

Szeretném ezúttal is nyilvánvalóvá tenni, hogy a NAT strukturális adottságainak a megváltoztatását, különösen a 12 évfolyamra való kiterjesztését és a 8. évfolyamon történő cikluszárást rossz stratégiai iránynak tartom. Az ezzel kapcsolatos érveimet nagyon sokszor és nagyon sok helyen kifejtettem, ezek sokak előtt jól ismertek. Legutóbb az OKNT számára készített “A tankötelezettség 18 évre való kiterjesztésének hatása az iskolaszerkezetre és a tantervi szabályozásra” c. anyagban érveltem emellett (ezt az anyagot ehhez a hozzászóláshoz is csatolom). Itt az érvek részletes kifejtésére nincs mód, az álláspontom indokaira csak vázlatosan szeretnék utalni:

- A NAT belső strukturális tagolása csak részben tekinthető tantervi kérdésnek. Az iskolaszerkezet alakulása egy sor más (finanszírozási, közigazgatási, munkaerőpiaci, demográfiai, iskolaszervezési, állampolgári jogi, hosszú-távú tervezési, modernizációs stb.) szempont figyelembe vétele alapján és a különböző iskolaszerkezeti szcenáriók előnyeinek és hátrányainak a mérlegelése alapján kell, hogy történjen. Mindezekre eddig nem került sor. Tisztán tantervi megfontolások alapján ezzel kapcsolatban nem szabad állást foglalni, hanem arra kell kérni a kormányt, hogy a fentiek figyelembe vételével, megfelelő szakmai előkészítést követően alakítson ki álláspontot. Ahhoz, hogy e kérdéssel kapcsolatban politikai állásfoglalás szülessen, előbb olyan kérdésekben kell politikai állásfoglalás, mint például a következők:

. egy-egy évjáratnak – különösen a 14-16 éveseknek – kb. mekkora hányadát kívánjuk olyan képzésben tartani, amely az érettségi felé nyitott.

. egy-egy évjáratnak kb. mekkora hányadát kívánjuk az érettségihez eljuttatni,

. egy-egy évjáratnak kb. mekkora hányadáról gondoljuk azt, hogy szakmai középiskolában szerez érettségit,

. egy-egy évjáratnak kb. mekkora hányadáról gondoljuk azt, hogy érettségi nélkül tesz szert szakmai végzettségre,

. egy-egy évjáratnak kb. mekkora hányadáról gondoljuk azt, hogy a középiskola befejezése után rövid szakmai képzésben szerez – közép, illetve felsőfokon – szakmai végzettséget.

Mindezeknek a kérdéseknek a megválaszolása nélkül, kizárólag tantervi megfontolások alapján nem lehet a kormányzati politika számára használható véleményt alkotni a képzés belső ciklushatárairól. Ezeken túlmenoen még nagyon sok hasonló kérdés van, de ezek kifejtésére itt nincs mód.[4]

- Az 1993-as Közoktatási törvény az általános alapoktatást Magyarországon 8-ról 10 évre emelte fel. Azaz a pályaválasztási döntést és a konkrét szakképesítés megszerzésére irányuló képzés megkezdését a fiataloknak ezt követően lehet és kell megkezdeniük. A fiataloknak csak egy kisebb hányada az, akik ezt követően is tisztán általános képzésben vesz részt. Az erre való átállás az 1993-as törvénynek megfelelően a NAT elfogadását követő harmadik évben, azaz 1998-ban elkezdodött. Amennyiben abból indulunk ki, hogy Magyarországon az általános alapoktatás 10 évfolyamos – ami teljesen független az iskolakötelezettség időtartamától, sokkal több érv szól amellett, hogy a tizedik évfolyam vége legyen a meghatározó tantervi ciklushatár, mint amellett, hogy a nyolcadik évfolyam.

- Az alsó középfokú oktatás szakaszhatárának a nyolcadik évfolyamon tartása, illetve egy erre épülo négy évfolyamos felső középfokú ciklus fenntartása többek között a következő jelentős – már nagyon sokszor leírt, és komolyan sehol nem vitatott – kockázatokat és hátrányokat jelenti:

. a nyolcadik évfolyam után továbbtanulók belekényszerülnek abba, hogy ha befejezett végzettséget akarnak elérni, még négy évig normál oktatásban vegyenek részt, azaz korábban csak lemorzsolódva léphetnek ki (aminek a valószínűsége a középiskolai beiskolázási arányok növekedése miatt nő),

. a fentiek miatt a rendszer fejlődése abba az irányba tolódik, hogy az a szakképzés minél nagyobb arányban a 12 évfolyam utánra tolódjék ki. Ezt – egy bizonyos arány felett és megfelelő minőségben – Magyarország még 1-2 évtizedig nem lesz képes finanszírozni,

. a megmarad a korai pályaválasztási kényszer, ami a munkaerőpiac kiszámíthatatlansága mellett az emberi és anyagi erőforrásokkal való nagyfokú pazarlást eredményez,

. a kisebb (1000-3000 lélekszámú) településeket arra ösztönzi, hogy a csökkenő gyereklétszám mellett is a teljes alapképzést, azaz nyolc évfolyamot működtessenek, ami ma még talán finanszírozható, de jelentősebb tanári bérnövekedés és tárgyi fejlesztés esetén finanszírozhatatlanná válik és a mérethatékonyságból fakadó előnyök kihasználását nem engedi meg

- az a tény, hogy a kisebb településeket e rendszer arra ösztönzi, hogy alsó középfokú oktatást tartsanak fenn, azzal is együtt jár, hogy az alsó középfokú oktatásért való felelosség igazgatási szakszerűségi szempontokból nem biztosítható,

- A szakaszhatárnak a nyolcadik évfolyamra való visszaállítása mellett szerkezetpolitikai érvek alig hozhatók fel. Az emellett felhozható érvek döntően azokhoz a kockázatokhoz és veszélyekhez kapcsolhatók, amelyek a rendszer pedagógiai és igazgatási értelemben vett stabilitását, működőképességét és kormányozhatóságát fenyegetik egy strukturális átalakulás esetén. Az ezzel kapcsolatos kockázatok és veszélyek azonban 1999-ben, a reformhoz való intézményi szintű alkalmazkodás tömegessé válása nyomán egészen másmilyenek, mint 1997-ben vagy 1998-ban voltak. Ma már inkább az elindult alkalmazkodási folyamat leállítása vagy visszafordítása az, ami a rendszer stabilitását és kiszámítható működését fenyegeti. Az eddig elemzett kutatási eredmények azt mutatják, hogy az intézményi szintű alkalmazkodás tömegessé vált. (Azt, hogy az alkalmazkodás nem teljes körű, alapvető tévedés az alkalmazkodás hiányaként interpretálni: az oktatási reformok soha nem úgy zajlanak le, hogy az intézmények teljes köre egyik évről a másikra másfajta működésre áll át, hanem mindig évekig tart a régi és új struktúrák egymás mellett élése. Ez a reform természetes állapota: ilyenkor félúton visszafordulni jóval inkább fenyegeti már a stabilitást, mint következetesen továbbmenni). Az elindult átalakulási folyamat megállítása azt jelentené, hogy meghátrálunk a rövidtávon szükségképpen megjelenő nehézségek előtt és egy olyan szerkezetet próbálunk meg visszaállítani, amelynek a túlhaladására most történelmi esély kínálkozik, és amely – ha így marad – a későbbiekben a korábban már jelzett és hasonló nehézségek sokaságát fogja hozni.

- Az általános alapoktatás 10 évfolyamra való fölemelése ellen, és a ciklushatárok ezzel járó szükségszerű átrendeződése ellen felhozott egyik gyakori kifogás az, hogy emiatt szelektívebbé válik a magyar iskolarendszer. Ennek valójában nincs semmilyen igazolt alapja. Az a tény, hogy a tanulók növekvo aránya az iskolai kezdőszakasz és az alsó középfokú oktatás között iskolát vált, nem vezet szükségképpen esélyegyenlotlenséghez. Ma már általánosan elfogadott, hogy az esélyegyenlőség biztosítása elsősorban nem szerkezetpolitikai feladat: a szerkezettől függetlenül a kompenzációs politikák gazdag eszköztárának a mozgósítására van szükség.

- Az a tény, hogy a szakközépiskolák és a gimnáziumok első két évfolyamának tantervi programjai az elmúlt évtizedben nagymértékben közelítettek egymáshoz, indokolatlanná teszi azt, hogy ezekben az iskolákban ezeken az évfolyamokon alapvetően eltérő tantervi követelmények szerint oktassanak. Ez azt jelenti, hogy ezeken az évfolyamokon egy-egy korcsoport 75-80%-a esetében ma már természetes módon megvalósítható az alapvető követelmények egységesítése (ahogy az a NAT-ban megtörtént). Ezzel – a nemzetközi trendekhez illeszkedő, a nemzetközi szakmai körök által általánosan támogatott és nem egy ország által ma is elérni kívánt célként megfogalmazott – fejlődéssel a magyar rendszer számára óriási előnyök tárultak fel, amelyekről nem szabad lemondanunk. Egy olyan, ország, amelynek sikerült elérnie, hogy egy-egy korcsoport 75-80%-a a tizedik évfolyam végéig lényegében megegyező alapvető követelmények szerint tanuljon, nem teheti meg, hogy innen visszalépjen.

- Az a tény, hogy egy-egy korcsoport 20-25%-a számára a közös követelmények követése gondot okoz, nem lehet akadálya a közös követelmények fenntartásának. A magyar rendszerben kialakultak a helyi-iskolai szintu differenciálásnak azok a feltételei, amelyek mellett ez a probléma kezelheto akkor, ha ehhez az iskolák megfelelo központi segítséget kapnak. Noha nem ismerek erre vonatkozó kutatásokat, feltételezem, hogy ez a 20-25%-os arány megfelelo eszközök mozgósításával – ami részben el is indult – leszorítható akár 10-15%-osra is.

2. Kerettantervek és minőségbiztosítás

A kormányzat részéről eddig elhangzottak alapján – és ez teljesen egybevág azzal, amit én gondolok – a kerettantervek funkciója az oktatási szakmai minőségének a garantálásai, illetve – amiről ritkábban esik szó – annak biztosítása, hogy az alkotmányos elveknek megfelelően mindenki megfelelő iskolai szolgáltatáshoz jusson hozzá. A cél az, hogy ezek teljesüljenek, akár kerettantervek bevezetésével, akár más módon.

Az, ami eddig a kerettantervekkel kapcsolatban megfogalmazódott, megengedi a kerettantervek egy olyan értelmezését, amely nem vezet a tartalmi szabályozás egész jelenlegi rendszerének a felborításához, hanem kisebb módosításokkal lehetővé teszi a fenti célok teljesítését. Ez a következo intézkedések meghozatalát jelentené:

- A NAT-ban megfogalmazott ajánlásokat a tanítási időnek a műveltségterületek közötti elosztására kötelezővé kell tenni.

- Az iskolák csak a központilag ajánlott (akkreditált) tantervi programok között választhatnak, illetve – megfelelő procedúra mellett – új tantervi programokat akkreditáltathatnak. Olyan helyi tanterv, amely sem központilag ajánlott programot nem követ, sem akkreditáláson nem esett át, megfelelo türelmi időt követően a rendszerből kivonandó.

- A központilag ajánlott tantervi programokkal szemben olyan világos tartalmi és formai követelményeket kell megfogalmazni, amelyek alapján egy megfelelő testület egyértelműen el tudja dönteni, hogy az adott tantervi program akkreditálható-e vagy sem. Ugyanígy megfogalmazhatók az iskolák által beadott programjavaslatok akkreditálásának a szabályai.

- A központilag kínált tantervi programokkal szemben megfogalmazott követelmények egyike az, hogy azoknak a tanítási idő meghatározott részét az iskolák számára szabadon alakíthatóként kell meghatározniuk.

- A központilag kínált tantervi programokkal szemben megfogalmazott követelmények jelentős része a minőség garantálását szolgálhatja (pl. kipróbáltság, referencia adatok, kapcsolódó tankönyvek és taneszközök, mérési eredmények stb.).

- Az iskolákat a lehető legintenzívebb szakmai kommunikációs kapcsolatrendszerekbe kell bevonni olyan eszközök révén, mint a továbbképzés, a szakmai tanácsadás, a fejlesztési programokba való bevonás, az intézményközi szakmai munkaközösségek támogatása, a rendszeres intézményértékelés és a rendszeres közvetlen (elektronikus úton történő) adatgyűjtés, amelyek folyamatosan biztosítja az intézményi szintű szakmai hibák vagy tévedésék azonosítását és korrekcióját.

Az iskolák által alkalmazott tantervi programok minőségének a biztosítása természetesen a minőség biztosításának csak egyik eleme, ezen túl más, csaknem azonos fontosságú vagy még fontosabb elemei is vannak.

3. A tantervi szabályozás és a tantervek korrekciójával kapcsolatos általános követelmények

A tartalmi szabályozás alapveto dokumentumainak, így a NAT-nak és a vizsgakövetelményeknek az átalakítása csak hosszabb szakmai egyeztetési folyamatban lehetséges. Hallatlanul nagy szakmai és politikai kockázattal jár és nagy valószínűséggel kudarchoz vezet ebbe gyors intézkedésekkel beleavatkozni. Ez az egyeztetés annál bonyolultabb és hosszadalmasabb, minél inkább érinti a korrekció a tananyag (a követelmények) elrendezését és az alapvető időkereteket. Ez a folyamat időigényes, ezért egy éven belül ezen területen érdemi változtatás nem várható. A tartalmi szabályozással és a NAT korrekciójával kapcsolatos igazgatási és politikai döntéseket ennek a figyelembe vételével szükséges meghozni.

4. Válasz a közoktatási helyettes államtitkár által megfogalmazott kérdésekre

- Milyen tanterv szerint kezdődjék 1999 szeptemberében a tanítás a 7. évfolyamon?

- Ezzel kapcsolatban – a fentiekben kifejtettekből is ez következik – nem tartok indokoltnak törvénymódosítást. Különösen azért nem, mert a volt szakmunkásképzők 9 évfolyamán több tízezer tanuló kezdte meg a tanulmányait olyan általánosan képző programok szerint, amelyek feltételezik az általános iskolákban folyó tanításnak a NAT szerint való folyamatos megszervezését. Ha a három lehetséges szcenáriót - (1) a korábbi szisztémára való kötelező visszaállás; (2) a NAT követése kötelezőségének a feloldása; (3) a jelenlegi szabályozás változatlanul hagyása) alaposan végiggondolom, akkor nem tudok más következtetésre jutni, mint hogy a legkevesebb veszteséggel a harmadik jár. Hangsúlyozom: olyan megoldás, amely csak nyereséget hoz, nincsen.

- Megszűntethetők-e a NAT szakaszhatárai az alaptanterv érvényességének 12 évre történő kiterjesztésével?

- Amint azt már jeleztem, a NAT 12 évfolyamra való kiterjesztését feleslegesnek és – szakmai és szerkezetpolitikai szempontból megfelelő módon – nagyon nehezen megvalósíthatónak tartom. A 11. és 12. évfolyamon valamennyi iskola számára közös követelmények megfogalmazása csak akkor lehetséges, ha a differenciálás és az elágaztatás olyan mértékét visszük bele a szabályozásba, ami mellett egységes követelményrendszert fenntartani nagyon nehéz. Az érettségi követelményeket – amelyek műfajilag nagyon hasonlítanak a NAT-hoz – lehet persze “NAT-osítani”, de ennek sok értelme nincsen. Ami a belső szakaszhatárok kiemelését illeti – túl azon, hogy a fentieknek megfelelően ez nem tartom jó útnak – nehezen tudom elképzelni. Nem zárom ki, hogy lehetséges (próbaképpen meg lehet kérni egy szakmai testületet ennek egy részmintán való részleges elvégzésére), de nem hiszem, hogy ez sikerülhet.

- Milyen legyen a NAT és a kerettantervek egymáshoz való viszonya?

- A kerettantervek olyan értelmezése esetén, amit a fentiekben kifejtettem (akkreditált vagy központilag ajánlott tantervi programok), illetve a NAT alapvető szerkezetének az érintetlenül hagyása mellett egy alapvető problémát látok: az alkalmazkodás lassúsága miatt az iskolák viszonylag nagy hányada még évekig nem a NAT-nak megfelelő programok szerint fog tanítani, ezért a rendszer működőképességének a biztosítása érdekében átmenetileg nem NAT kompatíbilis programokat is engedélyezni vagy akkreditálni kell. Itt valójában az átmenet és az alkalmazkodás folyamatának a szabályozásáról és az ezzel járó szervezeti és igazgatási feszültségek kezeléséről van szó.

- Szükséges és lehetséges-e tananyagcsökkentés

- Én egyfelől nem használnám a tananyagcsökkentés fogalmát, hanem helyette a követelmények átalakításáról beszélnék, azaz a hagyományos tantárgyi követelmények mellett nagyobb súlyt adnék a tantárgyközi kompetenciák kialakítása és a készségfejlesztés feladatának. Másfelől e kérdéssel kapcsolatban elengedhetetlennek tartom egyrészt a helyi és központi (országos) szint feladatainak világos megkülönböztetését, másrészt a lehetséges eszközök gondos számbavételét. Az előbbire (helyi és országos szint megkülönböztetése) azért van szükség, mert az országos szintű szabályozás megváltoztatása egyáltalán nem biztos, hogy helyi szinten megfelelő hatással jár, ha a helyi szinten nem történnek megfelelő cselekvések. Az utóbbira (az eszközök számbavételére) azért van szükség, mert a tantervekbe foglalt ismeretanyag terjedelmének a meghatározása csak egyike a lehetséges eszközöknek. Ennél is fontosabb például a tanári mentalitás és szaktudás alakítása. Az ismeretekkel való túlterhelés legalább annyira a tanári viselkedéssel, mint a tantervekkel függ össze. A tananyagcsökkentés fogalma rossz képzeteket kelt és olyan területekre és eszközökre irányítja a döntéshozók figyelmét, ahol, és amelyekkel a kívánt cél nem érhető el.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

A tankötelezettség 18 évre való kiterjesztésének hatása az iskolaszerkezetre és a tantervi szabályozásra - 1998

- A tankötelezettség 18 éves korra való felemelésével Magyarország nemzetközi összehasonlításban nagymértékben előre szaladt. Az EU-ban mindössze három országban van ilyen hosszú tankötelezettség (Belgium, Hollandia, Németország), de ez ezekben az országokban sem jelent teljes idejű iskolába járási kötelezettséget. A 16-18 éves fiatalok legnagyobb része a duális szakképzési rendszer keretein belül részidős formában tesz eleget tankötelezettségének (lásd: „Jelentés a magyar közoktatásról - 1997”, színes ábra a 80-81.oldalak között). A tankötelezettség kiterjesztését az EU országok általában nem tervezik (bár lényegében minden országra jellemző az, hogy - kötelezés nélkül - a 16-19 éves fiatalok számára az iskolázás vonzó formáinak nagy választékát próbálja biztosítani). Előreszaladt Magyarország abban az értelemben is, hogy a 16-18 éves fiatalok beiskolázási aránya nálunk jóval alacsonyabb, mint pl. az OECD országokban, amelyekben e korosztályt általában nem kötelezik iskolába járásra (lásd: „Jelentés a magyar közoktatásról - 1997”, 3.4. ábra, 72. oldal), sőt az elmaradásunk az utóbbi években még nőtt is.

- A tankötelezettség 18 évre való kiterjesztése közvetlenül és rövid távon nem gyakorol semmiféle olyan hatást, ami kikényszerítené akár a szerkezeti viszonyok, akár a tantervi viszonyok átalakítását. Azaz lehetséges változás nélkül működtetni a jelenlegi tanterveket és iskolatípusokat akkor is, ha a tankötelezettség a 18. életév betöltéséig tart. Így a 18 éves korig tartó tankötelezettség nem jelent semmiféle kényszert a NAT felülvizsgálata számára: sem, önmagában emiatt nincs szükség arra, hogy a NAT-hoz hozzányúljunk.[5] Amennyiben a NAT-ot más okokból megváltoztatjuk, a tankötelezettség felemelése nem kell, hogy e változtatásban komoly szerepet játsszon.

- A tankötelezettség felemelése a törvényi szabályozás szerint azoknak a tanulóknak az esetében sem jelent majd problémát, akik 16 éves korukra befejezik az általános alapképzést, majd ezt követően egy két évnél rövidebb időtartamú szakképzésbe lépnek be, ezért a szakképzettségük megszerzését követően 18 évesnél fiatalabbak. A Közoktatási törvény 131. paragrafusa lehetővé teszi ezeknek a fiataloknak az iskolarendszerből való kilépését a 18. életévük betöltése előtt. Vagyis a jelenlegi törvényi szabályozás értelmében csak azoknak kell 18 éves korukig az iskolarendszerben bennmaradniuk, akik még nem szereztek szakmát. Mivel a 16 éves korban elkezdődő szakmatanulás sok szakma esetében kevesebb lehet két évnél, továbbra is nagy számba lesznek olyan fiatalok, akik teljesen normális módon 18 éves koruk előtt kilépnek az iskolarendszerből.

- A 16-19 éves fiatalok oktatásában a szakképzés ma meghatározó szerepet játszik és azt fog játszani a jövőben is. A kötelezettség életbe lépése szinte kizárólag a szakképzés számára jelent majd kihívást. Azok között a fiatalok között, akik ma 18 éves koruk előtt kilépnek az iskolarendszerből, alig van olyan, aki ha kötelező lenne valamilyen formában bennmaradnia, akkor ne a szakképzés valamilyen formájába lépne be. Az általánosan képző középiskolai szektort ez a változás lényegében nem fogja érinteni. Erre tehát döntően szakképzés-politikai választ kell adni, ami a hagyományos általános képzést kevéssé fogja érinteni.

- Az általános képzés szempontjából nem a tankötelezettség kiterjesztésének, hanem a középiskolai expanziónak van jelentősége, vagyis annak, hogy növekszik azoknak az aránya, akik egy-egy évjáratból középiskolákba járnak és érettségit tesznek. Érdemes hangsúlyozni hogy emögött a folyamat mögött döntően demográfiai okok húzódnak meg. Amennyiben ugyanis a mai, valamivel több, mint 74 000-res középiskolai beiskolázási létszám változatlan maradna - aminek az elmúlt évek csökkenése nyomán egyébként nem túl nagy esélye van - akkor a 14 évesen középiskolába belépők aránya pusztán a demográfiai csökkenés miatt az 1996-os 62%-ról 2010-re 73%-ra növekedne. Ha pedig ezt a beiskolázási létszámot sikerülne visszatornászni a korábban már elért 80 000-re, akkor ugyanez az arány csaknem elérné a 80%-ot (amely arány elérése például a franciáknál nemzeti oktatáspolitikai cél).

- A NAT szempontjából a legnagyobb kényszert a specializáló (konkrét szakmára felkészítő) szakképzés megkezdése időpontjának a kitolása és nem a tankötelezettség időtartamának a megváltoztatása jelenti. Azáltal, hogy a konkrét szakmára felkészítő szakmai 1997/8-tól kezdve csak a tizedik évfolyamot követően - általában 16 éves korban - kezdődhet meg, a 14-16 éves fiatalok teljes köre az általános alapoktatás keretei közé került. A komoly kérdés nem az, hogy a NAT magába foglalja-e a 16-18 évesek oktatását, hanem az, hogy a 14-16 évesek oktatását hogyan szabályozza. Ami a NAT-nak a 16-18 évesek oktatására való kiterjesztését illeti, ennek önmagában nincs sok értelme. Ez valószínűleg egyszerű elnevezési problémát jelent (pl. formálisan a NAT részének kezdjük tekinteni az ezt a szakaszt szabályozó mostani - érettségi követelménynek tekintett - dokumentumokat). Az feltehetően nem merül föl, hogy a 14-16 évesek oktatásához hasonlóan a 16-18 évesek oktatásában is a korcsoport egészére kiterjedő egységes követelményeket fogalmazzunk meg.

- Az egy-egy évjáratból középiskolába járók arányának növekedése elkerülhetetlenül együtt kell hogy járjon a középiskolai oktatás záró szakaszának a differenciálódásával. Az érettségi differenciálódása a választható tantárgyakat, illetve az ezekben való felkészülés intenzitását illetően (kétszintű érettségi) ebből a szempontból Magyarország számára kedvező feltételeket teremt. Ilyen érettségi rendszer mellett a beiskolázási arányok növekedése kevesebb pedagógiai feszültséggel fog majd járni és előnyösebb feltételek alakulnak ki majd arra, hogy a magyar lakosságon belül növekedhessen a középiskolai végzettséggel rendelkezők - nemzetközi összehasonlításban alacsony - aránya.

- A kötelezően majd benntartott fiatalok között sokan lesznek olyanok, akik esetében a bennmaradás feszültséggel vagy konfliktusokkal fog járni és a benntartás csak speciális - szociálpolitikai esetleg foglalkoztatáspolitikai elemeket is tartalmazó eszközökkel lehetséges. Ez elkerülhetetlenné teszi olyan új oktatási formák kialakítását - illetve más országokban már létező ilyen formák adaptálását - amelyekkel ez a feladat megoldható. Érdemes megjegyezni, hogy e formák általában igen költségesek (az utolsó 5-10% benntartása sokkal drágább lesz, mint az azt megelőző 5-10%-é).

- A tankötelezettség felemelése mellett felhozható legkomolyabb érv az volt, hogy az általános alapképzés időtartamának a megnövelését (8-ról 10 évre való emelését) követően is célszerű volt fenntartani azt a korábban kialakult hazai rendszert, amely rákényszeríttette a fiatalokat arra, hogy az alapoktatás befejezése után belépjenek valamilyen középfokú oktatási formába.

- A szakképzés valamilyen formájába belépő 16-18 évesek körében a lemorzsolódási arány nagy mértékben meg fog nőni annak ellenére, hogy a lemorzsolódó fiatalok törvénytelen helyzetben találják majd magukat. Ennek a helyzetnek a kezelése érzékeny társadalompolitikai módszereket igényel. Mivel e fiatalok jelentős részét az iskolák nem fogják tudni nyomon követni, e területen jelentős felelőssége lesz majd az önkormányzatoknak, illetve a helyi szociálpolitikának.

- - A tankötelezettség hosszát és tartalmának meghatározását, az iskolaszerkezetet valamint a NAT ezekkel összefüggő elemeit illetően az OKNT-nek nagyon óvatosnak kell lennie a véleménye kialakításában, illetve a tárca nem támaszkodhat kizárólag az OKNT-re saját véleményének a kialakításakor. Az OKNT-ben ugyanis nem jelennek meg olyan szempontok és érdekek, amelyek pedig ezekre a kérdésekre meghatározó módon hatnak. Így különösen azok munkaerővel és a népesség gazdasági aktivitásával kapcsolatos munkáltatói és tágabban gazdaságpolitikai, illetve a szakképzési rendszer fejlődésével kapcsolatos szempontok, amelyek alakításában egyfelől az oktatáson kívüli kormányzati tényezőknek, másfelől a társadalmi partnereknek alapvető érdekeik és formális jogosítványaik is vannak. Ha megalapozott véleményt akar alkotni, akkor magának az OKNT-nek is arra kellene törekedni, hogy ezeknek a szereplőknek az igényeit és érdekeit jobban megismerje. (Ezért javasolnék például a társadalmi partnerek képviselőivel való konzultációt).

Összefoglalva: A NAT szempontjából a 18 éves korig tartó tankötelezettség bevezetése nem igazán érdekes dolog. Ugyanakkor a 18 éves korig tartó tankötelezettség olyan kemény oktatáspolitikai kihívásokat támaszt, amelyekkel, a NAT-tól függetlenül az oktatás-politikának, azon belül különösen a szakképzés-politikának kiemelten kell foglalkoznia.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Gondolatok az oktatási jogok biztosa intézményről - 1999

1. A biztosi intézmény létrehozása a közoktatási törvényben kell, hogy történjen. Fontos, hogy a törvénynek a biztos feladatait is szabályozza (azaz ne utalja ezt a miniszter hatáskörébe), hiszen felelőssége az oktatási szektoron kívüli területeket is érint (általános állampolgári jogok, önkormányzati szférával való kapcsolat), ezért a miniszteriális szabályozási szint nem elegendő.

2. Az oktatási jogok biztosa (vagy pontosabban az oktatási jogok miniszteri biztosa) feladata az oktatással kapcsolatos alapvető állampolgári jogok érvényesítésülésének segítése. E feladat pontos meghatározása megkívánja e jogok pontosabb számbavételét. Ezek természetesen nem korlátozódhatnak a diákjogokra vagy a szülők törvényben direkt módon megfogalmazott jogaira, hanem magukba kell, hogy foglalják a polgárok (szülők, családok, kisebbségi csoportok) jogát a törvényekben meghatározott minőségű ellátásra (pl. megfelelő tantárgyak tanítása, megfelelő óraszámok alkalmazása, megfelelő tárgyi feltételek biztosítása, az iskola megfelelő távolságban és közlekedési feltételekkel való elérhetősége, a továbbtanulási lehetőségek biztosítása stb.).

(Ebből a szempontból a Varga Zs. András által készített egyébként remek elemzés – Az oktatási ombudsman intézményének lehetséges modellje – kiegészítésre szorul. Az oktatással kapcsolatos állampolgári jogok ugyanis jóval tágabbak és nagyobb számúak annál, mint ami ott például a diákjogok vagy szülői jogok alatt megjelenik. Így például a megfelelő színvonalú szolgáltatáshoz való jog mindenképpen megjelenítendő, illetve – ami ennél jóval bonyolultabb – ki is kell fejteni azt, hogy mit lehet megfelelő színvonalú szolgáltatás alatt érteni. Erre például a közoktatás területén nyilván elsősorban a közoktatási törvény ad választ, amely szabályozza az iskolai viszonyokat. Ez értelmezhető úgy is, hogy az ilyen viszonyoknak megfelelően működő intézményi szolgáltatáshoz való hozzájutás az állampolgári jog. Azaz például azok a törvényi előírások (vagy a törvényi előírásnak megfelelő alacsonyabb szintű szabályozások), amelyek egy-egy tantárgy vagy műveltségi terület megfelelő óraszámban való tanítását írják elő nem csak az intézmény számára jelentenek szakmai feladatot, hanem egyben meghatározzák a szolgáltatásnak azt a minőségét, amihez az állampolgárok számára hozzáférést kell biztosítani. Az ombudsmani tevékenységnek ebbe az irányba – a megfelelő minőségű szolgáltatáshoz való hozzájutás jogának érvényesítése felé – való kiterjesztését (tudatában az ezzel járó, pl. költségvetési kockázatoknak) stratégiai jelentőségűnek érzem.)

3. Mivel a jogi és szakmai jellegű problémák soha nem szétválaszthatók (pl. egy olyan szülői panasz esetén, amely tantervi problémákra vonatkozik) a miniszteri biztos elkerülhetetlenül szembesülni fog olyan szakmai kérdésekkel, amelyek megítélése nem tartozik a kompetenciájába. Ezekben az esetekben a biztos feladata kizárólag az oktatással kapcsolatos állampolgári jogok sérelmének a feltárása (azaz olyan mértékben vizsgálhat szakmai kérdéseket, amilyen mértéken ezek a jog által szabályozottak). A szakmai elemek jelenléte elkerülhetetlenné teszi, hogy a döntően jogi kompetenciával rendelkező biztos szakértői szolgáltatásokat vehessen igénybe.

4. A fentiek azt jelentik, hogy a biztos figyelme elsősorban az intézmények és az intézményhasználók, illetve szükségképpen az intézményfenntartók és az intézményhasználók kapcsolatára terjed ki. Nem hiszem, hogy a biztos tevékenységének ki kellene terjedne az intézmények és a fenntartók közötti kapcsolatban jelentkező jogi természetű vitákra (pl. a pedagógia program elfogadásának az elutasítása, az iskolával szembeni jogszerűtlen fenntartói intézkedésekre). Ez döntően a közigazgatáson belüli viszonyokat érinti, amelyek más természetűek, mint az intézmények (fenntartók) és az állampolgárok viszonyai. Az állampolgári jogok védelme és a közigazgatás jogszerű működésének ellenőrzése természetüket tekintve eltérnek, ugyanaz az intézmény e ket feladatot, azt hiszem, egyidejűleg nem tudná megfelelő módon ellátni. Ugyanakkor a biztos helyzeténél fogva indirekt módon mégis szerepet játszhat a közigazgatás törvényes működésének a biztosításában, ugyanis a tevékenysége során elkerülhetetlenül találkozik az intézmények és a fenntartók közötti jogi természetű konfliktusokkal. Ezekkel a következőket kezdheti: (1) hivatalból tovább kell utalnia a megfelelő intézkedési jogkörrel rendelkező hatóságnak (megyei közigazgatási hivatalok), (2) tájékoztatja ezekről az oktatási minisztert.

5. Kérdés, hogy a biztos tevékenysége kiterjedjen-e az intézmények és az intézményekben alkalmazottak közötti jogvitákra. Én azt tartom logikusnak, ha erre sem terjed ki, ugyanis ezek megint csak egészen más természetűek. Azt megfontolandónak tartom, hogy a biztosnál az állampolgári jogok sérelmével kapcsolatban intézmények vagy alkalmazottak is bejelentést tehessenek, de ezek tartalmilag csak az állampolgári jogok sérelmére vonatkozhatnak és nem vonatkozhatnak például a munkáltató és a munkavállaló közötti viszonyokra.

6. A Varga Zs. András által készített elemzéssel egyetértve alapvetően azt gondolom, hogy a biztos vizsgálati jogköre ne terjedjen ki a miniszteri tevékenységre. Bizonyos korlátok között azonban ez elkerülhetetlen. A szakminisztérium tevékenysége három alapvető relációban vizsgálható: (1) mint az átfogó ágazati felelősség gyakorlója, (2) mint intézményfenntartó és (3) mint állampolgári ügyek (pl. honosítás) intézője. A közoktatás területén ez utóbbi szűk ügycsoportban nem tartom kizártnak a biztos vizsgálati jogát, és csak az előbbi kettő esetében kizárható. A felsőoktatás területén a második terület is felmerülhet.

7. A biztos vizsgálati és intézkedési jogköre. A miniszteri biztos feladata a jogsérelmek feltárása, azaz az ezekkel kapcsolatos panaszok felvétele, e panaszok kivizsgálása, az ezzel kapcsolatos jogi álláspont megfogalmazása és intézkedési javaslat megtétele az erre jogosult szerv felé. A biztosnak tehát közvetlen intézkedési jogköre természetesen nincs. Jogköre a fentiekre terjed ki, amelyek közül elsősorban a vizsgálat lefolytatására irányuló jog érdemel kiemelt figyelmet és megfelelő szabályozást. E szabályozásnak érintenie kell az intézmények és a fenntartók együttműködési kötelezettségét és ennek tartalmát. A biztos a panaszügyeken túl az állampolgári jogok oktatási érvényesülésével kapcsolatban saját kezdeményezésére tematikus vizsgálatokat is folytathat.

8. A jogtalanságok esetén megtehető lépések. Mivel a biztosnak közvetlen intézkedési jogköre nincsen, alapvető kérdés annak meghatározása, hogy a feltárt jogtalanságok garantált felszámolása miképpen történik meg. Ezzel a kérdéssel kapcsolatban abból kell kiindulnunk, hogy a jelenlegi közigazgatási viszonyok között az intézmények törvényes működésének biztosítása a fenntartó feladata, ami a közoktatásban döntően a helyi önkormányzatokat jelenti. A helyi önkormányzatok felett a megyei közigazgatási hivatalok gyakorolnak törvényességi ellenőrzést, ehhez azonban közvetlen intézkedési jog nem kapcsolódik. A politikai autonómiával rendelkező önkormányzatok csak bírósági úton kényszeríthetők törvénysértő viselkedésük megváltoztatására. A helyi önkormányzatokat a bíróság előtt természetesen nemcsak a megyei közigazgatási hivatalok támadhatják meg, hanem a más szereplők is (így például ilyen pert állampolgárok vagy országos szintű kormányhivatalok is indíthatnak). Az oktatási biztos működésének ehhez a helyzethez kell igazodnia. A jogszerűtlenségek elleni közdelemnek vannak “puhább”, a kommunikációt előtérbe helyező formái. A biztosi tevékenységnek ezeket is célszerű kihasználnia. Az egész folyamatban szűk keresztmetszetet alkot a közigazgatási bíráskodási technikai és létszámbeli fejletlensége. Végül is – a közigazgatási jelenlegi viszonyai között – a feltárt jogtalanságok felszámolására következő lehetőségeket látom.

- A biztos a feltárt jogtalanságról tájékoztatja a jogtalan viszonyokat létrehozó intézményt, illetve fenntartót és kéri jogtalan viszonyok felszámolására. A törvény válaszadási kötelezettséget határozhat meg a számukra.

- A Varga Zs. András által írottaknak megfelelően a biztos közvetíthet az érintettek között és így informális módon érheti el a jogszerűtlenség felszámolását.

- A biztos a jogsértést elszenvedő számára jogi tanácsot adhat annak érdekében, hogy a hagyományos közigazgatási vagy bírósági csatornákon közvetlenül védhesse érdekeit.

- Közoktatási intézmény vagy fenntartója által előidézett jogtalanság esetén a biztos a megyei közigazgatási hivatalt kérheti a megfelelő intézkedés meghozatalára. (Ezzel kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy a megyei közigazgatási hivatalokban általában nincs az oktatás szakmai viszonyait jól ismerő munkatárs. Mivel a biztosi hivatalban kifejezetten ilyen szakemberek vannak, ez egyfajta szakmai hátteret adhat a megyei hivatalok számára is az intézkedésükhöz.)

- Súlyosabb jogsértés vagy a megyei közigazgatási hivatal passzivitása esetén a biztos ajánlhatja a miniszternek, hogy közvetlenül a bírósághoz forduljon.

- A biztos a panaszügyek módszeres elemzése és tematikus vizsgálatai alapján jelentéseket tesz közzé, amelyek a nyilvánosság és a jogalkotók számára jelzik, milyen pontokon lehet szükség a meglévő szabályok módosítására vagy a szabályalkalmazók viselkedésének más módokon való befolyásolására.

1. A panaszok beadása és ezek fogadása. A szabályozásnak ki kell térnie arra, hogy ki és milyen módon fordulhat a biztoshoz, illetve erre a biztosnak hogyan kell reagálnia. A fentiekből az következik, hogy panaszt elsősorban az intézményeket használó állampolgárok (szülők, diákok, ezek érdekképviseleti szervezeti, civil szerveződések, kisebbségi szervezetek stb.) tehetnek a szolgáltatással kapcsolatban, de – a fentieknek megfelelően – ilyen tartalmú panasszal mások (pl. pedagógusok) is élhetnének. Ismétlem: ezek nem lehetnek pl. az alkalmazással kapcsolatos panaszok.

2. Tematikus, nem panasz alapján folytatott vizsgálatok. Az oktatási jogok biztosa döntően panaszok kivizsgálásával foglalkozik. Értelmetlen lenne azonban tapasztalatai és a rendelkezésére álló információk hasznosítását erre korlátozni. Ezért indokolt, hogy saját kezdeményezésére tematikus vizsgálatokat is folytathasson (pl. olyan kérdésekkel kapcsolatban, hogy a szülői jogok hogyan érvényesülnek az iskolákban vagy a körzeti ellátásban részesülőkre nem hárulnak-e aránytalanul nagy utazási terhek.)

3. Fel kell készülni arra, hogy a panaszok jelentős része a kisebbségi jogok érvényesülésével lesz kapcsolatos. Ez azt jelenti, hogy ilyen jellegű speciális kompetenciának is jelen kell lennie a biztosi hivatalban.

4. A biztos függetlensége. A biztos függetlenségének a garantálása alapvető jelentőségű. Ezt szolgálhatja az, ha – a Varga Zs. András elemzésében szereplő második, szerintem is legjobb alternatívának megfelelően – a biztost a miniszter javaslatára a kormány nevezi ki a parlament oktatási bizottságának a meghallgatása után meghatározott időszakra, és ha az elmozdítása is feltételekhez kötött. A biztos nem lehet közvetlen függésben a minisztertől, még akkor sem, ha hivatala működési feltételeit a minisztérium biztosítja. A hivatal működési költségeit az oktatási törvény alapján a parlament az éves költségvetési törvényben önálló pontban határozza meg. Megfontolandó a kinevezés előtt valamilyen formában kikérni az iskolafenntartók véleményét (ez történhet például úgy, hogy az Oktatáspolitikai Tanács, amelyben minden fenntartó képviselve van, vagy e testület fenntartói oldala külön mond véleményt.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések az “Országos Közoktatási Minőségfejlesztési Stratégia” c. anyagról - 1999

Általános értékelés

A minőségfejlesztésnek a kormányzati oktatáspolitika alapvető prioritásai közé emelése a magyar oktatásügy fejlődése szempontjából kiemelkedő jelentőségű lépés. A minőségfejlesztés az elkövetkező években az oktatáspolitika egészét integráló, a politika több más elemét is meghatározó elvvé válhat, ha sikerül kellően tág és differenciált cél és eszközrendszert hozzákapcsolni, és ha sikerül e politikát a különböző szakmai felfogások számára egyaránt elfogadható minőségértelmezésre építeni. A minőségfejlesztés politikájának egyik alapfeltétele az, hogy a minőség fogalmáról és a minőség biztosításának vagy fejlesztésének a lehetséges eszközeiről széles körű nyilvános kommunikáció alakuljon ki. E kommunikáció az, amelyben a minőség lehetséges és a legtöbb szakmai csoport számára elfogadható értelmezései megfogalmazódhatnak.

Alapvető jelentőségű, hogy a minőségfejlesztés intézmény és eszközrendszerének a fejlesztése olyan részletesen kidolgozott koncepció alapján történjen, amellyel a közoktatás lehető meghatározó szereplői azonosulni tudnak. Ez az anyag egy első lépés egy ilyen koncepció kidolgozása felé. Arra azonban még nem érzem alkalmasnak, hogy a kérdésről folyatandó országos szakmai vita kiindulópontja legyen.

Általános elvi megjegyzések

- Miközben az anyag címében a minőségfejlesztés fogalmát tartalmazza, szinte alig tartalmaz valóban fejlesztő jellegű elemeket. Alapvetően olyan lépéseket javasol, amely alkalmasak lehetnek a meglévő állapotok konstatálására, de nem alkalmasak a minőség javítása érdekében szükséges változások generálására. Javasolom az anyag gazdagítását ilyen elemekkel. Például:

- a minőség kérdésének a szakmai kommunikáció előterébe helyezése,

- a minőségbiztosítással kapcsolatos kutatás és fejlesztés kiemelt támogatása,

- az oktatásirányítás különböző szereplőinek a minőség biztosításával kapcsolatos felelőssége pontosabb meghatározása,

- a minőség-problémák feltárása esetén tehető fejlesztő lépések,

- a minőség-biztosítással kapcsolatos kompetenciák fejlesztése a tanárképzésben és továbbképzésben,

- az iskolai vezetőképzés és értékelési szakértő képzés kiemelt fejlesztése, ezen belül a minőségbiztosítással kapcsolatos kompetenciák előtérbe helyezése,

- a nemzetközi együttműködésben rejlő lehetőségek kihasználása (aktívabb magyar részvétel a témával kapcsolatos nemzetközi együttműködési programokban, a nemzetközi szervezetek – különösen az OECD és az Európai Unió – ehhez kapcsolatos programjaiba való aktív bekapcsolódás, a bilaterális oktatási egyezményekben ennek az elemnek a megjelenítése stb.). Az OECD PISA programban való részvétel e szempontból kiemelt figyelmet érdemel.

- Az anyag túlságosan erősen az intézmények értékelésére és ellenőrzésére helyezi a hangsúlyt, miközben az országos politika számára az igazán nagy feladatot sokkal inkább az intézményfenntartók közoktatási tevékenységének az értékelése és ellenőrzése jelenti. Javasolom ennek a vonatkozásnak a sokkal hangsúlyosabb megjelenítését (így például a miniszter a felelősségének az erősítését a közoktatási feladatukat nem megfelelő színvonalon ellátó iskolafenntartókkal szemben). Ugyanígy a minőségfejlesztés egyik legfontosabb és legnagyobb hatású eszköze a fenntartói kompetenciák fejlesztése. Külön hangsúlyozni kell, hogy a fenntartói működés színvonalának a fejlesztése Magyarországon nem képzelhető el a fenntartók közötti együttműködés fejlesztése nélkül. Mivel a fenntartók nagy száma és kis mérete miatt eleve kizárt megfelelő kompetencia kialakítása valamennyi létező fenntartónál, e kooperáció garantálása az egyik legkomolyabb stratégiai kérdés. Ez igazgatási és politikai szempontból egyaránt nehezebb feladat, mint az intézményellenőrzés megteremtése, ezért arra lehet számítani, hogy a döntően a tanári szakmából toborzódó ágazati kormányzati apparátus a gyengébb ellenállás és a számára jobban áttekinthető terep irányába fog menni és az intézményellenőrzésre próbálja majd a hangsúlyt helyezni. A politikai vezetés feladata ennek a kiegyensúlyozása.

- A minőség ellenőrzésének egyik meghatározó eleme a megbízhatóan működő közoktatási statisztikai és információs rendszer. Ez a rendszer ugyanis többek között alapvető minőségi mutatókról adhat teljes körű információt, jelezve a kormányzati beavatkozás szükségességét. Az állam, illetve a kormányzat számára stratégiai szempontból ennek az eszköznek a fejlesztése is fontosabb, mint a közvetlen intézmény-értékelések megszervezése és itt is ugyanolyan kockázata van a könnyebb ellenállás irányába való lépések, mint az előzőleg említett esetben. Az ágazati érdek azt kívánja, hogy a közoktatás statisztikai rendszere ne csak a mennyiségi, hanem a szolgáltatás minőségi mutatóit is tartalmazza. Mivel ezek meghatározása jóval nehezebb, mint a mennyiségi mutatóké, itt is fenyeget a könnyebb ellenállás irányába való lépés.

- A minőségfejlesztési politika egyik legfontosabb eleme a mérhető minőségindikátorok kifejlesztése. Mivel a szakmai munka különböző területei eltérő mértékben kedveznek ilyen indikátorok kialakításának, a egyik legnagyobb kockázat abban rejlik, ha a minőségellenőrzés a könnyebben mérhető elemek ellenőrzésének az irányába megy el. Ezért az egyik kiemelt stratégiai feladat azoknak a garanciáknak a kiépítése, amelyek egy ilyen irányú fejlődést keretek között tudnak tartani. Sokféle ilyen garancia elképzelhető, de ezek között kiemelt figyelmet érdemel a minőségbiztosításról és fejlesztésről való szakmai kommunikáció állandó elevenen tartása.

- A minőségfejlesztési politika egyik legfontosabb eszköze a standardok meghatározása. Minden olyan értékelés vagy ellenőrzés, amely mögött nincsenek jó definiált standardok, visszafelé sülhet el. Ezért a minőségfejlesztési politikának az értékelési és ellenőrzési struktúrák létrehozásánál is nagyobb gondot kell fordítani a standardok meghatározására. Standardokról a közoktatás legkülönbözőbb olyan elemeivel kapcsolatban beszélhetünk, amelyeknek szerepük van a minőség meghatározásában.

- A minőségfejlesztésről való gondolkodás beszűkülése ellen – amely ezt az anyagot sem hagyta érintetlenül – az egyik legjobb védekezés az, ha folyamatosan számba vesszük a közoktatásnak mindazokat az elemeit, amelyekkel kapcsolatban minőségről beszélhetünk, illetve amelyek minőségének a biztosítása kiemelten fontos. A közoktatási intézmények és a bennük folyó szakmai munka ezek közül csak az egyik. Ilyennek tekinthetők például különösen:

- az intézmények rendelkezésére bocsátott tantervi programok, programcsomagok (pl. ezek beválásáról vannak-e adatok, van-e olyan leírásuk, amely elmondja, hogy mely célcsoportok esetében a hatékonyabbak és melyek esetében kevésbé azok stb.),

- a tankönyvek és a taneszközök

- a közoktatást szolgáló fejlesztések

- a tanárképzés és a tanárok rendelkezésére álló tanártovábbképzés

- a szakmai információszerzés és a szakmai kommunikáció lehetőségei (dokumentációs szolgáltatások, szakmai folyóiratok, fórumok stb.)

- az igazgatási környezet.

Hiába kerül sor az intézmények és az intézményekben folyó szakmai munka értékelésére és ellenőrzésére, ha a figyelem ezeket az elemeket elkerüli. Ezért a minőségfejlesztési koncepciónak ki kell térnie arra, hogy mit tehet a kormányzat ezek minőségének a fejlesztése érdekében.

- A minőséghez hozzákapcsolódik egy kulturális dimenzió is, amit nem szabad figyelmen kívül hagyni. Amennyiben e kulturális dimenzió fejlesztésére nem kerül sor, a minőség értékelésére és ellenőrzésére létrehozott struktúrák az eredeti céloktól teljesen eltérő hatást fejthetnek ki (pl. a minőség nevében rivális szakmai csoportok egymással való leszámolása indulhat el). A minőség kultúrájának a fejlesztése természetesen különösen nehéz, ezért hajlamosak vagyunk ezt is elhanyagolni. Ezzel kapcsolatban egyfelől meghatározási problémák lépnek fel, másfelől eszközproblémák. Ami a meghatározási problémákat illeti, olyan kérdésekre kell választ adni, mint például vajon a szervezeti viselkedés milyen elemei szolgálják a minőséget (pl. kooperativitás, a kritika elfogadásának a képessége, a tévedés lehetőségének ez elfogadása, az igényesség stb.). Ami az eszközproblémákat illeti, olyan kérdések merülnek fel, vajon az előbb említett viselkedési elemek miképpen fejleszthetők. Alapvető fontosságú annak a rögzítése, hogy mindazoknak a személyeknek és intézményeknek, amelyek feladata a minőség fejlesztése és biztosítása – ezek közé tartozik a Országos Érettségi és Vizsgaközpont valamint annak területi egységei – ezt a kultúrát is képviselniük kell. Ha ez nem történik meg, akkor viselkedésükkel a minőségfejlesztés egész politikáját diszkvalifikálhatják.

- A minőségfejlesztési politika egyik legnagyobb tévedésének tartanám az értékelési és a hagyományos hatósági (pl. vitázó felek közötti hatalmi döntések meghozatala, a jogkövetés szankciókkal való kikényszerítése stb.) és a minőségértékelési feladatok olyan módon történő összeolvasztását, ami hatósági feladatként jelenítené meg a minőség biztosítását. Nem vonom kétségbe, hogy a hatósági feladatok megfelelő ellátása is fontos szerepet játszik a minőség érvényre juttatásában, azonban a kettő összeolvasztásának sokkal nagyobb az ára, mint a haszna. Ezt az árat többek között amiatt kell megfizetni, mert a hatósági feladatok ellátása másfajta szakmai kompetenciával rendelkező szakszemélyzetet igényel, mint az értékelési feladatok ellátása.

- Az ellenőrzésnek a rendszeren belüli erősítése mindig azzal a kockázattal jár, hogy nemcsak a minőségromlást állítja meg, hanem a pozitív alkalmazkodási és innovációs folyamatokat is lefékezi. Annak érdekében, hogy ez a kockázat csökkenjen nagyon határozottan meg kell fogalmazni az ellenőrzés filozófiáját, amit az ebben aktívan részt vevő személyeknek és szervezeteknek követniük kell. E filozófián belül a változás, az alkalmazkodás és az innováció kiemelt pozitív értékek kell, hogy legyenek. Csak olyan személyeknek és szervezeteknek szabad az ellenőrzési és értékelési rendszerben meghatározóvá válniuk, akik vagy amelyek modernizációs elkötelezettséggel rendelkeznek és nem a változások megbénítását tekintik céljuknak.

Konkrét megjegyzések

- Az ellenőrzés definíciója – ahogy ez a szövegben megjelenik – a fentiekben elmondottak miatt félrevezető. Az ellenőrzésnek ugyanis nemcsak az intézmény lehet a tárgya és elsősorban nem is az intézmény kell, hogy az legyen, hanem a fenntartó. Amennyiben az anyag csak az intézmények felett gyakorolt ellenőrzésről akar beszélni, ennek megfelelően kell megfogalmazni a címet, és jelezni kell a tartalom korlátozottságát (a “továbblépés” részben a fenntartók feletti ellenőrzés egyébként már megjelenik). Ezzel kapcsolatban a legfontosabb az, hogy a fenntartók ellenőrzésének igazodnia kell az önkormányzatok feletti törvényességi és pénzügyi ellenőrzés meglévő rendszeréhez. Az Országos Értékelési és Vizsgaközpont nem válthatja ki e területen a közigazgatási hivatalokat és a TÁKISZ-okat, ugyanakkor az ágazati irányításnak nem szabadna lemondania a közigazgatási hivatalok és TÁKISZ-ok oktatással kapcsolatos speciális szakmai kompetenciájának a növeléséről, az e hivatalokkal való szorosabb együttműködésről.

- A szakértőkkel kapcsolatban: Az országos szakértői jegyzéke való bekerülést nem szigorítani kell, hanem a most hiányzó standard procedúrát kell létrehozni. Az, ahogy ez ma történik, nem felel meg az ilyen típusú személyzet kiválogatásánál alkalmazandó elemi normáknak. Erre konkrét javaslatokat kell az anyagban megfogalmazni, nem általában szigorításról beszélni. A szakértők felkészítésével kapcsolatban elsősorban nem “átvilágításban” kellene gondolkodni, hanem konkrét fejlesztő akcióban. Azt az energiát, amit a kormány a létező képzések átvilágítására fordítana, modern, jól szervezett és a gyenge minőséget kiszorító új állami képzési programok szervezésére kell fordítani. A szakértők listára kerülésével azonos fontosságú a szakértői munkavégzés standardjainak a központi meghatározása. Erről a stratégiai jelentőségű kérdésről az anyag most nem mond semmit. Itt is abba a hibába esünk, hogy ellenőrizni akarunk valamit, még mielőtt az ellenőrzés kritériumait meghatároztuk volna. Ebből a szempontból különösen figyelemre méltó az angol példa, ahol a piaci alapon működő intézményértékelők tevékenységét alaposan kidolgozott országos standardok és szabályok vezérlik. Ez a szakértők kiválasztásánál is fontosabb elem.

- A hozzáadott érték kimutatása olyannyira jelentős, hogy ennek különösen nagy figyelmet kell adni. Itt ma már jól működő külföldi modellek vannak, amelyeket át lehet venni. Ha ez az elem hiányzik az értékelésből, akkor a rendszer a padlóra küldhet nagyon eredményes iskolákat is.

- Arra érdemes vigyázni, hogy az MPI-ket nehogy a szabályozás ügyetlensége folytán kivegyük az értékelés szereplői közül. Az a tény, hogy az értékelési központ e területen meghatározó feladatot kap, nem szabad, hogy azzal járjon, hogy az MPI-k ebben való részvétele lehetetlenné válik.

- Az egyik legfontosabb dolog, a programértékelés és az akkreditáció ebből az anyagból is kimarad, holott ez a minőségbiztosítás egyik legfontosabb eszköze. Ennek a kérdésnek a minőségfejlesztésről szóló stratégia önálló fejezetet kellene hogy szenteljen. A program-akkreditáció szakmai szűrőjén normális esetben a kormány által megrendelt tantervi programoknak is keresztül kell menniük.

- Az Országos Értékelési és Vizsgaközpont valamint annak területi egységei szervezését nem szabad addig elkezdeni, amíg nem történik meg a szervezet feladatainak és működése szabályainak rögzítése, illetve a munkatársakkal szemben támasztott szakmai követelmények, a bekerülés pályázati feltételei nincsenek meghatározva. Ha a szervezés mindezeket megelőzően elkezdődik, akkor az a kockázat áll elő, hogy ezek az intézmények nem tudnak olyan magas színvonalú, modern és a minőség kulturális modelljének is a közvetítésére képes intézményekké válni, mint amilyenre szükség van. Ebben az esetben reprodukálódhat az 1993-as TOK-ok esete, azaz a tanári szakma legdinamikusabb, leginnovatívabb rétegeivel szemben álló, e réteg számára ellenszenves intézmény jön létre, amelybe a legjobbak nem mennek be. E központ és regionális egységei létrehozása ma az egyik legnagyobb szakmai felelőséget igénylő feladat, aminek az elrontása (pl. a személyzet politikai alapon történő rekrutálódása vagy a személyzettel szembeni szakmai igényesség hiánya) a magyar oktatásügy számára éppen a minőség szempontjából jelentene hosszú távon helyrehozhatatlan csapást. Nagyon nagy óvatosságot igényel az, hogy ezekben az intézményekben meg fognak jelenni azok, akiket a TOK-ok megszűntetése annak idején egzisztenciálisan sújtott és akik között lehetnek olyanok, akik most nem tudnak ellenállni a kísértésnek, hogy ezért az őket akkor ellenszenvvel fogadó iskolákon revansot vegyenek. Ez a minőségfejlesztés politikája számára az egész vállalkozás kudarcával járna.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a kerettantervekre vonatkozó tervezett rendelkezésekhez - 2000

1. Általános megjegyzés

A kerettantervekre vonatkozó szabályozásnak két alapvető tartalmi elemet kell tartalmaznia: (1) a kerettanterv iskolai szintű alkalmazására vonatkozó szabályokat, valamint (2) a tantervi programok akkreditálására vonatkozó szabályokat.

A kerettantervekre vonatkozó szabályozást olymódon kell megfogalmazni, hogy az ne tapadjon hozzá kizárólagos és specifikus módon a most elkészült kerettantervekhez, hanem kellően általános legyen, azaz a hatálya majd kiterjedhessen később esetleg elkészülő egyéb kerettantervekre.

2. A kerettantervek iskolai alkalmazására vonatkozó szabályok

A kerettantervnek magának csak a kötelező tanórák felhasználását kell szabályoznia. Ugyanakkor a kiadandó rendeletnek kell mondania valamit arról, hogy az oktatási törvény által biztosított nem kötelező tanórai foglalkozásokat mire lehet és mire nem lehet felhasználni.

A kiadandó jogszabálynak meg kell határoznia a kerettanterv iskolai szintű alkalmazásának általános szabályait. Ezeknek a rugalmasságot kell erősíteniük, aminek nagyon sokféle formája lehetséges. Az egyik lehetséges forma azoknak a helyi-iskolai tanításszervezési megoldásoknak a szabályozásban való megjelenítése, amelyek alkalmazása belefér a kerettantervek követésébe. Ilyen lehet például

- az adott tantárgyra meghatározott éves időkerettől való meghatározott arányú (pl. 20%) eltérés

- az adott tantárgy óraszámának integrált tantárgy keretei között való felhasználása

- az adott tantárgyon belül kötelezően megjelenítendő tartalmi területek sorrendiségének a megváltoztatása stb.

Fontos, hogy a rendelkezés lehetővé tegye, hogy az iskola ne hagyományos heti órarendet alkosson, hanem a kerettantervben előírt tantárgyi óraszámokat más elrendezésben teljesítse (pl. epochális rendszer alkalmazása). A rendeletet oly módon kell megszövegezni, hogy ne zárja ki azt, hogy az iskola a hagyományos tantárgyi tanórai rendszer mellett alkalmazhasson olyan modern, hatékony módszereket, mint pl. projektmódszer. A rendelet jóságának egyik fontos próbája lehet az, hogy kizárja-e ennek a módszernek az alkalmazását, vagy pedig meg tudja fogalmazni a kerettantervek iskolai alkalmazására vonatkozó szabályokat olymódon, hogy azok lehetővé teszik a tanulás ilyen módon való megszervezését is.

A szabályozásnak célszerű külön is kitérnie a 11. és 12. évfolyam speciális területére. Itt a tantárgyak és a felkészülési szint megválasztása olyan speciális problémákat vet fel, amelyek az általános szabályozás keretein belül nehezen kezelhetők.

3. Új kerettantervek elfogadása és az elfogadott kerettantervektől eltérő programok (helyi tantervek) akkreditálása

A közoktatási törvény értelmében több kerettanterv lehetséges. Ennek megfelelően meg kell teremteni annak a lehetőségét, hogy új kerettantervek szülessenek és elfogadásra kerüljenek. Az új kerettantervek elfogadása és az elfogadott kerettantervektől eltérő, helyi tantervként használható részletes programok vagy iskolai szintű tantervek akkreditálása két különböző procedúra. Megkülönböztetésük kikerülhetetlen, mert a kerettanterv és a részletes iskolai szintű tanterveket kidolgozottságát tekintve eltérő, ezért eltérő követelményeket is lehet velük szemben megfogalmazni. A kerettanterv maga átfogó szabályozó eszköz, amelyet miniszteri rendelettel kell hivatalossá tenni, ezzel szemben a részletes helyi tanterv megítélése nem igényel ilyen szintű jogi aktust. Mivel a most elfogadásra kerülő kerettanterv kellő rugalmassága esetén az adott oktatási fokozatra legfeljebb 1-2 másik kerettantervre lesz igény, ezek elfogadásának procedúra jóval kevésbé forrásigényes, mint a helyi tantervek akkreditálásáé.

Az akkreditáció a helyi tantervként alkalmazható iskolai szintű programra mint dokumentumra vonatkozik, és nem arra, hogy egy-egy konkrét iskola alkalmazhatja-e azt. Az akkreditált programot ebből következően változtatás nélkül bármely iskola átveheti, újabb akkreditációs eljárás nélkül. Ezért ehhez finanszírozási dokumentumokat vagy fenntartói jóváhagyást stb. nem kell kérni. Az az iskola, amely olyan helyi tanterv szerint akar tanítani, amely nem illeszkedik egyik érvényes kerettantervhez sem, megszerzi az akkreditálás majd ennek birtokában fordul a fenntartó felé annak érdekében, hogy az finanszírozza annak esetleges többletköltségeit. Részletes helyi tantervként alkalmazható programot bárki, bármilyen fejlesztő műhely beadhat akkreditálásra, nem csak iskola.

A program-akkreditálás érinthet valamennyi tantárgyat tartalmazó teljes iskolai programot és egy-egy önálló tantárgyi programot. E kettővel szemben eltérő követelményeket kell meghatározni, ugyanakkor magának az akkreditálásról szóló jogszabálynak ismernie kell ez a distinkciót.

A program-akkreditálás szakmai kritériumait előre világosan meg kell fogalmazni. Ezek részben formális elemek (pl. hogy mit kell csatolni az akkreditálási kérelemhez), amelyek a jogszabályba be kell hogy kerüljenek, részben viszont szakmai kritériumok, amelyek a jogszabály mellékleteként, nem jogi természetű dokumentumként jelenhetnek meg. Kérdés, hogy mit hova lehet sorolni, pl. a számomra elképzelhető, hogy maga jogszabály megfogalmaz néhány olyan alapvető bírálati kritériumot, mint amilyen pl. (1) annak vizsgálata, hogy a helyi tantervként alkalmazható program hozzárendelhető-e valamilyen, az oktatási törvényben meghatározott képzési szinthez, (2) tartalmaz-e a tanulói teljesítmény értékelésére vonatkozó szempontokat, (3) megjelöli-e a program alkalmazása során használandó tankönyveket és taneszközöket stb. Kiemelkedően fontos kritérium az, hogy az adott programot vagy annak elemeit valahol kipróbálták-e, arról vannak-e referenciák, ez viszont már nem jogi természetű kritérium. Az akkreditálásban dolgozó szakértők az ilyen előre rögzített, részben jogi, részben szakmai kritériumoknak megfelelően végezhetik a részletes programok értékelését.

A program-akkreditáláson belül lehetőséget kell teremteni arra is, hogy egy-egy program ne végleges, hanem csak kísérleti kipróbálásra kapjon engedélyt. Enélkül a rendszerben teljesen leállhat az innováció, hiszen – főleg részletes szakmai kritériumok alkalmazása esetén – soha senki nem fog majd akkreditálni olyan programot, amelyik úttörő elemeket tartalmaz. Ilyen esetben lehet arról a konkrét intézményről is referenciát kérni, ahol a kipróbálás történik, beleértve ebbe a fenntartó hozzájárulását.

A helyi tantervek akkreditálásának szakmai előkészítését olyan testületre kell bízni, amelyben szakmai vita alakulhat ki, érvek csaphatnak össze. A hivatali eljárást ilyen testületi javaslatra kell építeni. Emellett az elutasítás esetére lehetőséget kell biztosítani a döntéshez való visszatérésre. A hatóság csak jogi elemeket bírálhat el, azaz a testület szakmai javaslatát el kell fogadnia, ha nincs kizáró jogi akadály. Az akkreditációs folyamatnak nyilvánosságot kell biztosítani. Az egészet tekintve érdemes figyelembe venni a felsőoktatásban már működő rendszer pozitív és negatív tapasztalatait és különösen a pedagógus-továbbképzési rendszerben kialakult akkreditálási forma tapasztalatait.

II. További megjegyzések a kerettantervekre vonatkozó miniszteri rendelet vázlatához (2000.01.26)

1) Ezek a megjegyzések csak kiegészítik a korábban már megtett megjegyzéseimet (“Megjegyzések a kerettantervekre vonatkozó tervezett rendelkezésekhez”).

2) Szerintem a jogszabálynak nem “a kerettanterveken alapuló helyi tantervek elkészítéséről és elfogadásáról” kell rendelkeznie (különösen nem úgy, hogy ez szemben áll a kerettantervektől eltérő helyi tantervek elfogadásának elkülönülő a szabályozásával – ahogy ez most megjelenik a tervezetben), hanem általában a kerettantervek iskolai alkalmazásának a szabályairól.

3) Lehet, hogy ez elég késői gondolat, de megfontolandónak tartom azt, hogy ne kerettanterv-rendelet jelenjen meg, hanem egy olyan szabályozás, amely általában a helyi tantervek készítésére és elfogadására vonatkozik, illetve külön egy rövid rendelet, amely egyszerűen a most elkészülő kerettantervek bevezetéséről szól. A helyi tanterv készítése és elfogadása egyfelől és a kerettantervek másfelől eltérő halmazokat alkotnak, amelyeknek jelentős hányada átfedésben van ugyan, de a kettő mégsem azonos.

4) Nem világos a számomra, hogy mi a funkciója az iskolatípusonként speciális szabályozásnak. Feltételezésem szerint a helyi tantervek elkészítésére és elfogadására alkalmazható szabályok iskola-típusonként nem térnek el egymástól. Speciális szabályozást kizárólag a 11-12 évfolyam igényel az ott jelentkező erős differenciálás és a kétszintű képzés miatt, valamint a speciális ellátást nyújtó iskolák.

5) Az eltérés szabályaira vonatkozó rész most nincs kifejtve, ezért erről nem lehet sokat mondani.

6) Nemcsak a kerettantervektől eltérő programok akkreditálásával kell foglalkozni, hanem azzal is, hogy miképpen történik a most elkészülő és bevezetésre kerülő kerettantervek mellett a jövőben újabb kerettantervek elfogadása. Mivel a törvény lehetőséget teremt több kerettantervre, erről is rendelkezni kell.

7) A tantárgyi program fogalmát nem biztos, hogy értem. Értelmezésem szerint ez egy-egy tantárgy tantervi programját jelenti, szemben azokkal a tantervi programokkal, amelyek az egész képzési folyamatot, azaz valamennyi tantárgyat vagy műveltségi területet lefedik. Ha ez az értelmezés helyes, akkor a tantárgyi program és a helyi tanterv fogalmának egymás mellett való alkalmazását nem látom logikusnak. Ha viszont ez alatt a fogalom alatt az egész képzési folyamatot, azaz valamennyi tantárgyat vagy műveltségi területet lefedő tantervi programot vagy mintatantervet (ezt szokták intézményi programnak is nevezni) érteni, akkor a tantárgyi program megnevezés félrevezető.

8) Az adott képzési szintre érvényes kerettantervektől eltérő helyi tantervek elfogadásáról (akkreditálásáról) kell és lehet rendelkezni, de ezek elkészítéséről nem. A jog nyilván nem kívánja szabályozni ilyenek elkészítésének a folyamatát. Azt kell itt is alkalmazni, ami a helyi tantervek készítésére általánosan vonatkozik. Egyetlen eltérés van: ezeket akkreditáltani kell.

9) A kerettantervek maguk a jogi szabályozásról alkotott fogalmaim szerint nem alkothatják a rendelet részét akkor, ha ezek gazdag szakmai tartalommal rendelkeznek (azaz pl. nem csak egy-egy évfolyamon az adott tantárgyakhoz vagy műveltségi területekhez rendelt minimum óraszámokat tartalmazzák). Mivel a helyzet éppen ez, a rendeletnek csak a bevezetősről szabad rendelkeznie, de magukat a kerettanterveket külön kell megjelentetni. Ezek, ahogy most kinéznek, olyan szakmai elemeket is tartalmazó dokumentumok, amelyek nem alkothatják egy jogszabály részét. Ha az igazságügyi minisztériumnak most is van általános koordinációs szerepe a kormányzati jogalkotással kapcsolatban és ha e szerepet következetesen képviseli, akkor ez ellen várhatóan tiltakozik majd.

III. Újabb megjegyzések a kerettantervekre vonatkozó miniszteri rendelet tervéhez (2000.02.28)

1. Általános értékelés

A rendelet általában problematikusnak találom.

1. Általában anakronisztikus az, ha a XXI. század elején az iskolai tanítást olyan módon próbáljuk meg beleszorítani a hagyományos, XIX. századi tanóra-szervezési keretek közé, ahogy ez a tervezett rendeletben történik. Az országos oktatáspolitikának ma - a fejlett világ más országaihoz hasonlóan – arra kellene törekednie, hogy az iskolákat megpróbálja abba az irányba nyomni, hogy rugalmas és differenciált tanulás-szervezési megoldásokat alkalmazzanak, megtanulják kezelni a tanulók sokféleségét és nyissanak a környezetük felé. Ehelyett a tanítás megszervezésének túlzott központi szabályozását vezetjük be.

2. Most a szabályozás azt a logikát követi, hogy bevezet egy viszonylag merev rendszert, majd tételes kivételjegyzékkel fellazítja azt. Miért nem lehet ezt fordítva csinálni, azaz olyan szabályozást bevezetni, amelyhez nem kell ennyi kivételt hozzárendelni? A javaslatom egy sokkal rövidebb, sokkal kevésbé részletező, a legfontosabb elemekre koncentráló szabályozás lenne, amely két dologra koncentrál: (1) a helyi tantervek megalkotásának szabályai, (2) a kerettantervek elfogadásának és az elfogadott kerettantervektől eltérő helyi tantervek akkreditálásának szabályai. (Tudatában vagyok annak, hogy a folyamat előrehaladta miatt ez praktikus okokból már nehezen megvalósítható.)

3. Az a benyomásom, hogy a szabályozással bizonyos célokat (pl. a tanulói terhelés csökkentése, az oktatás eredményességének javítása) olyan eszközökkel (a tanulásszervezés szigorúbb szabályozásával) próbálunk elérni, amelyek a kitűzött célhoz nem vezetnek el bennünket, ugyanakkor egy sor negatív mellékhatásuk lesz. A szabályozás mögött talán az az illúzió húzódik meg, hogy az iskolai szintű tanulásszervezés részletesebb központi szabályozása a tanulói terhelés csökkentéséhez vagy az eredményesebb tanuláshoz fognak vezetni. Ezeket a célokat más eszközökkel (pedagógiai módszerek fejlesztése, iskolai menedzsment fejlesztése, pedagógiai rendszerek fejlesztése, pedagógusok szakmai fejlesztése, differenciált tanulásszervezési megoldások elterjesztése, az iskolai kudarc elleni célzott küzdelem, a tantárgyi kötöttségek enyhítése stb.) kiellene elérni.

2. Részletes megjegyzések

- A 2. §-ban nem helyes az az általános megfogalmazás, hogy az iskolák a “kerettantervet alkalmazzák”. Ehelyett olyasmit kell írni, hogy “a központilag kiadott kerettanterveket, illetve a kerettantervektől eltérő akkreditált tanterveket alkalmazzák”.

- A 2 §. 2. bekezdésében nem értem azt a fogalmat, hogy “egységes iskola”

- A 4 § elején általános szabályként meg kell fogalmazni azt, hogy az iskolában a tanulás és tanítás tanórai foglalkozásokon és azokon kívül folyhat, majd jelezni kell, hogy az itt megjelenő szabályozás kizárólag az előbbire vonatkozik.

- A 4 §-ban a szabadon tervezhető órákkal kapcsolatban és az 5 §-ban a nem kötelező órákkal kapcsolatban sehol nem jelenik meg a felzárkóztatás, a speciális igények kielégítése, mindenütt csak a kerettantervekben meghatározott követelményeket meghaladásáról, elmélyítéséről van szó. (Itt jegyzem meg, hogy a kerettanterveknek – amint azt korábban más anyagokban kifejtettem – nem szabadna követelményeket tartalmazniuk. A kerettantervek esetében a “követelmények teljesítése” megfogalmazásánál pontosabb a “tananyagok átadása” megfogalmazás, bár itt is pontosabb lenne a “meghatározott témák számára biztosított időkeret” megfogalmazás).

- Nem világos nekem, hogy mi a funkciója a 4 § 5. bekezdésének, azaz miért kell az iskola által kidolgozott követelményekre épülő tantárgyak lehetséges típusait jogilag szabályozni (illetve ha kell, miért éppen az ott jelzett négy kategória jelenik meg).

- Az 5 §-ban nem pozitív módon kell szabályozni azt, hogy mit lehet a nem kötelező tanítási órákon csinálni, hanem negatív módon azt, hogy mit nem (pl. normál fizikát tanítani). A pozitív (felsoroló) szabályozás kizár egy sor olyan dolgot, amit egyébként senki nem akarna szándékosan tiltani (pl. kommunikációs képességek fejlesztése, egyéb készségfejlesztések). Ezt szerencsére enyhíti a 3. bekezdés (az iskolaszék egyetértésével való eltérés).

- Az emelt szintű oktatás meghatározása a számomra szakmailag nem megalapozott. Itt speciális igényeket kielégítő oktatásról kellene beszélni, aminek az emelt szintű oktatás csupán egyik esete.

- A 8. §-ban történő szabályozás sok olyan pontot tartalmaz, amit nem tudom, miért kell jogilag szabályozni (pl. a tanítási év végéig történő részvétel kötelezősége – miért akarjuk kizárni pl. azt, hogy 3 hónapig vagy 6 hónapig tartson egy speciális kurzus?)

- A 11 §-hoz

. itt kellene világosan megfogalmazni, hogy a heti óraszám az nem heti, hanem éves óraszám.

. a 4. bekezdésben nem világos, hogy miért éppen az egészséges életre nevelés van kiemelt feladatként megfogalmazva. Jogilag nehezen kezelhető, hogy egy adott műveltségi terület, tantárgy vagy tevékenységi forma a kerettanterven kívül, a kerettantervek alkalmazásáról szóló rendeletben jelenik meg.

. az 5. bekezdésben nem látom indokoltnak a vertikális eltéréseknek az 1-4 évfolyamra való korlátozását. Az átjárhatóság kívánalma ezt nem indokolja eléggé (itt is megjegyzem, hogy a kerettantervek az én értelmezésemben nem követelményeket tartalmaznak).

. 16/d pontban A “cigány kisebbségi oktatás” fogalma nem definiálható pontosan, de ennél nagyobb baj az, hogy a jelzett kivételt alkotmányossági okokból sem szabad kisebbségi csoporthoz kötni, hanem olyan funkcionális tanulói kategóriákhoz kell kötni, mint a leszakadók vagy hátrányos helyzetűek.

- Az a fogalom, hogy “alternatív iskola” (12 §) jogilag és szakmailag egyaránt kezelhetetlen. Általánosságban a kerettantervektől eltérő helyi tantervek akkreditálásáról kell beszélni, amelyekre nem szabad olyan címkét akasztani, hogy “alternatív”. A “nemzetközileg elfogadott” fogalom jogilag teljesen kezelhetetlen. Tételes felsorolást nem szabad a rendelkezésbe belevinni, mert egy sor egyéb programot (pl. “termelőiskola”, Kolping, Don Bosco stb.) ez nem tartalmaz. Semmi nem indokolja az “alternatívnak” mondott programoknak az akkreditálás alól való mentesülését, legfeljebb arra adhat a rendelet felhatalmazást, hogy az akkreditálásnál vegyék figyelembe a bevált programok sikeres tapasztalatait és a speciális igények szempontjából igazolt sikert tekintsék fontosabbnak, mint a szabályok vak követését.

- A jogszabályból hiányzik az új kerettantervek akkreditálásának a szabályozása. Ennek a lehetősége azonban az oktatási törvényből következően megteremtendő.

- A 13 § koncepcionálisan rossz irányba megy, amikor nem tesz különbséget egyfelől azon iskolák között, amelyek teljesen új dolgot akarnak csinálni, és másfelől azok között, amelyek egy más által már akkreditáltatott programot akartnak változtatás nélkül átvenni. Más szóval a szabályozás összekeveri az intézményi és a program-akkreditációt, ami a szabályozást működőképtelenné fogja tenni. A cél nem intézmények, hanem programok akkreditálása. A program-akkreditáció esetében azonban egészen mást kell vizsgálni, mint az intzémény-akkreditáció esetében (pl. a beválást, kipróbálást, a tankönyvek és taneszközök rendelkezésre állását stb.). Intézményi szinten ugyanakkor nem annyira akkreditációról, mint inkább programok kísérleti kipróbálásról (ez lehet országos engedélyezés tárgya), vagy a programindítás engedélyezéséről (ez mindenképpen fenntartói döntés) érdemes beszélni.

IV. Vélemény a kerettanterv kiadásáról és bevezetéséről szóló rendelet tervezetéről (2000, március 31)

Ennek a rendeletnek egyik legfontosabb célja az iskolai helyi tantervkészítés és a tanórai foglalkozások szabályozása. Ha eltekintek attól, hogy olyan iskolaszerkezetet rögzítünk, amelyet nem rögzítenünk, hanem reformálnunk kellene, akkor a rendeletet általában a NAT szükséges kiegészítőjének látom, amely lényegében megfelelő egyensúlyt teremt a külső és a belső (intézményi) szabályozás között. A megoldások általában kellő rugalmasságot biztosítanak, bár – mint korábban jeleztem – ésszerűbb lett volna nem úgy szabályozni, hogy csinálunk egy viszonylag merev keretet, majd ezt a rugalmasság érdekében kivételekkel vesszük körül. Mindazonáltal az alkalmazott konkrét megoldások, úgy látom, egy-két helyen továbbra is túlszabályozáshoz vezethetnek, ezért javaslom ezért az egész rendelet végigelemzését abból a szempontbók, hogy a javasolt szabályozás valóban mindenütt nélkülözhetetlen-e (azaz milyen hátrányokkal járna egy-egy szabályozási elem elhagyása).

A rendelet szövege most nagyon erősen a tanítás egységes szabályozására helyezi a hangsúlyt, szemben a korszerű pedagógiai megközelítéssel, amely a tanulás minél erősebb individualizálására törekszik. A rendeletben megjelenik ugyan az az újszerű – több oktatási rendszerben napjainkban bevezetett – elem, amely az egyes tanulókkal kötött megoldások alkalmazására bátorít, ezt azonban lehetne tovább erősíteni. A tanórai foglalkozások kialakítására vonatkozó rendelkezések most értelmezhetők úgy is, hogy az lényegében kizárja a projektmódszer alkalmazását. Azt javaslom, hogy a rendelet szövege tartalmazzon olyan elemet, ami ezt az értelmezést kizárja például egy ilyen szövegrész beiktatásával: “A tanulás a tanórai foglalkozásokra biztosított időkeret felhasználásával megszervezhető olyan, a tanulók aktivizálását és motiválását célzó pedagógiai módszerekkel (pl. projektmódszer), amelyek nem tantárgyi tanórai foglalkozásokból állnak, amennyiben ez biztosítja az előírt tananyag átadását és a követelmények teljesítését”

Az iskola által kidolgozott követelményekre épülő tanórai foglalkozások (a továbbtanulást segítő ismereteket tartalmazó; a helyi sajátosságokat feldolgozó; a gimnáziumban a munkába állást előkészítő, illetve segítő ismereteket tartalmazó tananyagot feldolgozó) és a közoktatásról szóló törvény 57. §-ának (7) bekezdésében meghatározott időkeret terhére szervezett nem kötelező tanórai foglalkozások tipizálása indokolatlanul szűk, emellett nem látom világosan ennek a tipizálásnak a jelentőségét. Ha jól értem a cél egyszerűen az, hogy ezeket az órákat ne használják fel tantárgyi oktatásra. Emellett, ha jól látom, ezekhez a szabályokhoz a jogalkotó nem akar olyan finanszírozási elemeket hozzárendelni, amelyek pénzügyi oldalról megkövetelnék a pontos szabályozást. Ha ez így van, akkor azt javasolom, hogy mindazoknak a tevékenységeknek a tételes felsorolása helyett, amelyekre a jogalkotó szerint ez az időkeret használható inkább egyszerűen a tantárgyi oktatásra való felhasználás tilalma jelenjen meg.

Nem vagyok biztos abban, hogy ennek a rendeletnek – amely lényegében a helyi tantervi tervezést és a tanórai foglalkozások szervezését szabályozza – a tanulói viselkedésre vonatkozóan is szabályokat kell megfogalmaznia (a tanórai foglalkozáson való tanulói részvétel szabályozása). Az ilyen szabályoknak szerintem nem ebben a rendeletben van a helye, hanem az iskola belső viszonyait szabályozóban.

A rendelet így fogalmaz: “A kerettantervben előírt óraszámokat - ha e rendelet másképp nem rendelkezik - az adott tanítási évben kell teljesíteni.” Ehelyett pontosabb lenne ez: “A kerettantervben előírt heti óraszámokat átlagóraszámok, amelyeket az adott tanítási év során, éves szinten kell teljesíteni.” Azaz világossá kell tenni, hogy az óraszámok nincsenek heti szinten rögzítve.

A kerettantervtől való eltérés engedélyezésének a szabályai a korábbiakhoz képest rengeteget javultak. Néhány további problémám:

1. Az alapítás fogalmát én nem venném át a felsőoktatási, ahol szakalapításról van szó, vagy a pedagógus továbbképzési területtől, ahol új témájú képzési programok létrehozásáról van szó. Ehelyett az akkreditálás fogalmán használnám. (azaz vannak akkreditált és nem akkreditált tantervek). A szakalapításnál az történik, hogy létrejön egy korábban nem létező új szak, ezért beszélünk alapításról. Itt viszont egy létező tantárgynak vagy műveltségi területnek új, az előzőtől eltérő megközelítése jelenik meg. A tantárgyat tehát már nem kell megalapítani. (Nem kizárt persze, hogy valaki új tantárgy bevezetésére tesz javaslatot, de nem ez a jellemző.) Világos persze, hogy nagy előnyei vannak az azonos fogalomhasználatnak, ezért ezt inkább megfontolásra ajánlom.

2. Az OKÉV döntési eljárását világosabban szabályozni kell. Nem világos ugyanis most, hogy a tantervi tanács döntése után az OKÉV még mérlegelhet-e vagy sem. Az OKÉV a szabályozás szerint olyan diszkrecionális jogokat gyakorol, amelyek nagyon hamar meg fognak kérdőjeleződni. Ha hosszabb távon fenntartható rendszert akarunk, akkor nem szabad egy szervezetnek túlzott diszkrecionális jogkört adni.

3. Az, hogy az “eljárásban vizsgálni kell, hogy a helyi tanterv összhangban áll-e a közoktatásról szóló törvény rendelkezéseivel, alkalmas-e az oktatási folyamat tervszerűségének megalapozására, tartalmazza-e a nevelés és oktatás célkitűzéseit, tananyagát, követelményeit, a feldolgozás fő módszereit, eszközeit.” nem elegendő. Azt is jelölni kell, hogy milyen esetekben lehet elutasítani. Ha ez nem történik meg, a döntéshozó nem tudja majd jogilag megalapozott módon indokolni, hogy miért utasított el kezdeményezéseket és ez állandó vitákhoz vezet.

4. A Tantervi Bizottság összetételéről a szabályozásnak illene valamit mondania.

5. Azt a fogalmat, hogy “nemzetközileg elfogadott szövetség” a jogalkalmazók nem fogják tudni értelmezni. Különösen problematikus konkrét példákat a jogszabályba beletenni.

6. Az egyik legnagyobb és legértékesebb fejlemény az, hogy alapvetően jól sikerült szétválasztani a programakkreditációt és az indításengedélyezést. Néhol azonban még mintha lenne keveredés. Az a rész, hogy “Az indítási engedély kiadásának tárgyában hozott határozatnak tartalmaznia kell, hogy a tanterv, tantárgy milyen iskolatípusban és milyen működési feltételek biztosításával alkalmazható…” valószínűleg nem az indításra, hanem a programengedélyezésre vonatkozik. Valószínűleg ezért került a jogszabályban is a megfelelő részbe. A szövegen viszont változtatni kell, hiszen ez az akkreditációs döntésről szól.”

7. Nem világos, hogy az OKÉV-nek mi a teendője akkor, ha a program akkreditálását kérelmező elégedetlen a Tantervi Bizottság javaslatával. Ezt szerintem feltétlenül tisztázni kell és ennek megfelelő elemeket kell belevinni a szabályozába..

8. Az indítási kérelem két szakértővel való véleményezését feleslegesnek tartom. Amennyiben a beadott anyagok megvannak és rendben vannak és a fenntartó támogatja a kezdeményezést, ennek a szakértői véleményeztetésnek nem sok funkciója van. Az indítási kérelmek esetén is jelölni kell, mi az elutasítás kritériuma. Ha a beadott anyagok rendben vannak, a hatóságnak már nem lehet elutasító véleménye.

Végül megjegyzem, hogy az engedélyezési és indítási kérelmekre vonatkozó – általában jó – szabályozásnak, előbb-utóbb törvényi szintre kell majd mennie, azaz az alapvető kereteket majd nem miniszteri rendeletnek, hanem az oktatási törvénynek kell megállapítania. Itt ugyanis olyan alapvető állampolgári és intézményi jogok gyakorlásáról és korlátozásáról van szó, amelyeket általában törvények szabályoznak.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések az SZDSZ közoktatás-politikai programját előkészítő dokumentumokhoz - 2000

(1. Korszakváltás a közoktatásban, 2. Expanzió - tartalmi szabályozás- iskolarendszer, 3. Az esélyt teremtő iskola)

1. Alapvető stratégiai célok

Általában a közoktatás előtti célok egyfajta leegyszerűsítése figyelhető meg az anyagokban. Amíg az esélyegyenlőség szinte mindenütt megjelenik, más alapvető célok így különösen a minőség és eredményesség szinte teljesen hiányoznak. Egy ilyen anyagnak olyan komplex cél-együttesből kellene kiindulnia, amely a modern államokban a közszolgáltatások elé tűzött célokat kiegyensúlyozott módon tartalmazza. Így különösen a következőket: minőség, eredményesség, pénzügyi hatékonyság, esélyegyenlőség és méltányosság, szabad választás, változatosság, átláthatóság és ellenőrizhetőség, alkalmazkodóképesség és rugalmasság, stabilitás és kiszámíthatóság.

Vannak alapvető stratégiai témák és gondolatok, amelyek nélkül modern liberális oktatáspolitika ma nem képzelhető el, és amelyek nagyon kevéssé vagy egyáltalán nem jelennek meg az anyagokban, és különösen nem történik meg az operacionalizálásuk. Ilyenek mindenekelőtt a következők:

· Élethosszig tartó tanulás, ennek oktatásszervezési, finanszírozási stb. konzekvenciái

· Oktatás és a munka világa közötti átmenet problémavilága

· Az oktatás nemzetköziesedése, ennek a hazai viszonyokra és lehetőségekre gyakorolt hatása, az oktatás nemzetközi piaca

· Az európai integrációra, ezen belül az európai strukturális politikára, és még ezen belül az emberi erőforrások EU által támogatott fejlesztésére való felkészülésé

· Az iskolai szintű tanulási/tanítási gyakorlat megújítása, az iskolák belső világának reformja

· A közoktatás pénzügyi hatékonysága, a magyar rendszer túlzott munkaerő-igényességének a problémája, az alacsony bérek és a rossz hatékonyság kapcsolata

2. Állami szerepvállalás, állam-társadalom kapcsolat, felelősség-megosztás

Ma már anakronizmus és a kormányzati politika szempontjából nemcsak irreleváns, de félrevezető olyan kérdéseket középpontba állítani, mint pl. az, hogy kié az iskola. Ehelyett azt a kérdés kellene feltenni (és persze elsősorban megválaszolni) hogy miképpen oldhatók meg az önkormányzati tulajdonban működő iskolarendszernek az irányítás elaprózottságából, az önkormányzatok ki méretéből és nagy számából, az irányítási és oktatási szintek rossz összekapcsolásából (2400 önkormányzat felel alsó középfokú oktatásért) fakadó problémái a magától értetődően megkérdőjelezhetetlen önkormányzati keretek között. Itt ma már konkrét technikákról, az önkormányzati rendszer eredményességének a javításáról kell gondolkodni, nem a tulajdonviszonyok rég megválaszolt kérdéséről. Az olyan kijelentés, hogy “a Fidesz-kormány filozófiája szerint az iskola az államé” ezért félrevezetők: ilyen kijelentésekből – függetlenül attól, hogy ennek nincs is objektív alapja – semmilyen kormányzati cselekvés nem vezethető le. Talán érdemes említeni, hogy, az egyik anyag a cigányoktatással kapcsolatban itt is “szigorú és szankcionált ellenőrzést” javasol, ami nyilvánvalóan erős állami eszközök alkalmazására utal.

A központosítás vagy az állami szerepvállalás megítélésében ugyancsak félrevezető leegyszerűsítés az a megállapítás, hogy a FIDESZ-MPP kormány a “kádári struktúra központosító hagyományaihoz” nyúl vissza, mert azt a képet kelti, mintha itt csak politikai problémák lennének, holott ezek egy része strukturális. Más szóval, az állam szerepének az erősítésére irányuló törekvések egy része önmagában, strukturális okokból racionális és nem vezethető vissza egyszerűen pártok hatalmi törekvéseire. Az állam szerepéről egy nagyon komoly reflexiót kellene elindítani, amely minden pro-t és kontrát végigelemezne. Egy ilyen elemezés a liberális gondolatkörben is nagy valószínűséggel oda jutna, hogy az államnak az 1990 és 1993 között kialakult mértékűnél intenzívebb szerepet kell játszania a közoktatásban. A gondolkodásnak e szerep tartalmára, különösen a piaci és az állami szabályozás közötti új egyensúly meghatározására, továbbá ennek az esélyegyenlőséghez és az eredményességhez való viszonyára kellene irányulnia.

3. Iskolaszerkezeti problémák

A középfokú oktatás expanziója ma már irreleváns oktatáspolitikai cél. Ez a folyamat lényegében megtörtént, illetve minden beavatkozás nélkül megtörténik: ma pl. a 17 éves korosztály nagyobb hányada van benn a közoktatásban, mint az OECD országokban átlagosan. Ehelyett olyan stratégiai célokat kellene kitűzni, mint az expanzió nyomán előállt heterogenitás kezelése, az expanziót követni nem képes rétegekre irányuló speciális politikák megalkotása, a poszt-szekunder szektor fejlesztése, az egyes szintek közötti átmenet kezelése. Azt a célt, hogy “5 éven belül a 16-18 éves korú népesség legalább 80%-a érettségiig vezető középiskolai oktatásban részesüljön” reálisan úgy kellene megfogalmazni, hogy az ide való belépés feltételeivel rendelkezzen vagy lehetősége legyen belépni, azaz világos legyen, hogy nem e korosztály ilyen arányban való érettségihez juttatása a cél. Azt, hogy “a 19-23 éves korú népességnek pedig legalább 40-50%-a felsőfokú oktatásban vehessen részt” úgy kellene megfogalmazni, hogy (1) világos legyen, ez nem egyetemi vagy főiskolai képzés jelent, hanem érettségi utáni kétéves szakképzést is. Továbbá (1) semmi alapja nincs annak, hogy a gimnáziumi típusú oktatást a 16-18 éves korosztálynál a szakközépiskolai típusúnál jobbnak tartsuk: éppen ellenkezőleg, a munka és tanulás összekapcsolódását kell támogatni ennél a korcsoportnál is; (2) a szakmai végzettség megszerzésének említése nélkül ezek a célok korlátozottak, (3) a végzettségeken sokan az említett korcsoportból kilépve, később szerezhetik meg.

Emlékeztetnék arra, hogy 1996-ban és 1998-ban született egy olyan kormányzati oktatási stratégia, amely a szerkezeti kérdésekre világos választ adott. Én ennek nem elegendő nyomát látom ezekben az anyagokban. Ha csak a szerkezeti politikát nézem: ott egy átfogó diagnózis és egy gazdag eszközrendszer jelent meg. Itt egy valamelyes leegyszerűsítő diagnózis és egy nagyon szegényes eszközrendszer van (igaz, ebből a szempontból az egyes anyagok színvonala nagymértékben különbözik) .

4. Tartalmi szabályozás és fejlesztés

Nagyon szegényes az anyag az iskolai szintű tanulási/tanítási folyamat megújításával kapcsolatos célok és eszközök megfogalmazásában. A modern, hatékony, motiváló, a kreativitást, kooperativitást, problémamegoldó képességet, a tanulási képességet fejlesztő tanulási módszerek iskolai szintű elterjesztése az egyik legnagyobb kihívás és ez az, amiben a liberális oktatáspolitika a legeredményesebb tud lenni. Én ennek kiemelt helyet adnék és ennek kormányzati operacionalizálására helyezném a hangsúlyt. Ez a Soros fejlesztési programban kiemelt cél volt, ott már komoly eszközrendszer alakult ki, ezt lehetne továbbgondolni.

A tartalmi szabályozással kapcsolatban az egyik legnagyobb problémát a közoktatás növekvő stabilitásigénye és az erős reformellenesség jelenti. E területen senkinek nem célszerű radikális fordulatot ígérnie, hanem azt kell nézni, hogy a kialakult intézményi struktúrákból és policy eszközökből melyek azok, amelyek kormányzati ciklusokon keresztül továbbvihetők. A tartalmi szabályozással kapcsolatban szerintem abból célszerű, hogy (1) maga a NAT konstrukció hiányos volt, azaz saját logikáján belül olyan erősebb szabályozó eszközöket is megengedett volna, amelyek 1998 előtt nem alakultak (nem is alakulhattak) ki, (2) az 1993-ban kialakult kétszintű szabályozás a kerettanterv koncepcióval sem változott meg, azaz továbbra is radikális fordulat nélkül ezen belül lehet és kell gondolkodni. A kerettanterv problémát – most a szerkezeti kérdést zárójelbe – én úgy oldanám meg, hogy (1) a kerettantervet egy, kizárólag a – mostaninál rugalmasabb – óraterveket, és az egyes képzési ciklusok alapvető tartalmi sajátosságait megfogalmazó rövidebb dokumentumként definiálnám, alapvetően elfogadva az iskolai szintű helyi tantervek megalkotására és az országosan elterjeszthető tantervek akkreditálására vonatkozó kialakulóban lévő szabályozást (2) a már elkészült részletes dokumentumokat – magukat a tanterveket – az iskolák számára felajánlott modellprogramként (mintatantervként) definiálnám, amelyek mellett mások is akkreditálhatók.

5. A társadalmi kohézióval kapcsolatos ágazati politika

Az esélyteremtő közoktatás fejezet jelenleg az egyetlen valóban kidolgozott és egy a kormányzati politika operacionalizálható rész. Valójában minden rész-politikának ilyen formában kellene megfogalmazódnia. Ebben az alábbi nagyobb (stratégiai jelentőségű) problémákat látom:

- túlságosan a finanszírozási és többletforrás-bevonásra épülő eszközökre koncentrál és nem figyel oda eléggé az egyéb meghatározó jelentőségű eszközökre (tanárképzés és továbbképzés, a pedagógiai módszerek megújítása, az iskolán kívüli nevelés eszközei, az iskola társadalmi kapcsolatainak alakítása stb.).

- az eszközök egy részét a 8. évfolyam feletti szakaszra korlátozza és általában túlságosan eltolja a figyelmet e szakasz felé, a korábbi szakaszokban rejlő lehetőségeket nem veszi eléggé figyelembe

- a foglalkoztatáspolitika, a szociálpolitika és az oktatáspolitika határterületein lévő meghatározó fontosságú eszközrendszer szinte teljesen elkerüli a figyelmét

- a mai európai támogatások és később az ESF által jelentett óriási többletforrás-bevonási lehetőséget nem érzékeli, nem reagál arra, hogy ez milyen típusú politikák felé való mozgást igényel

Itt is előjön az állami felelősségvállalás terjedelmének a kérdése. Valamennyien tudjuk, hogy a “feltételek egyenlő színvonalú megteremtetésével” – ahogy valamelyik anyag fogalmaz – nem lehet esélyegyenlőséget teremteni. Az államilag szavatol standardizálás – ezzel visszautalok az álalmi szerepvállalással kapcsolatban említettekre – az esélyegyenlőség megteremtésének is nélkülözhetetlen eszköze. A kérdés ezért nem ennek elfogadása vagy elutasítása, hanem mértékének és módjának meghatározása, a liberális garanciák beépítése, azaz annak biztosítása, hogy a standardizálás a szabad kezdeményezések támogatósát szolgálja és ne azok megbénítását.

6. Nagy hiányok

Az anyagok csak a közoktatással foglalkoznak. Feltételezem, hogy valahol – akár az SZDSZ-en belül, akár másutt – folyik az oktatás többi alrendszerére vonatkozó liberális politikai elképzelések kidolgozása. E körön belül a legnagyobb hiány a szakképzésre és a felnőttek oktatására vonatkozó politikák hiánya tűnik. A szakképzési politika esetében külön veszély fakad abból, hogy ez most kizárólag a hátrányos helyzetűek problematikán belül jelenik meg. Ezért nincs említés olyan elemekről, mint a versenyképes munkaerő, a megbízható szaktudás, a technológiai fejlődés segítése, a modern munkaszervezetbe való beilleszkedés támogatása, a szakmaváltás segítése stb. A szakképzési politikának a leszakadókkal kapcsolatos társadalompolitikai célok alá rendelődése az egyik legkockázatosabb dolog, amit el tudok képzelni. Itt olyan kérdésekkel is foglalkozni kellene, mint az OKJ reformja, a gazdaság szerepvállalásának erősítése, a gyakorlati képzés minőségének fejlesztése, a közép és felsőfokú szakmai képzés közötti kapcsolat, a felnőttek szakmai képzése, a technológiai fejlesztés és a képzés összekapcsolása, a különösen versenyképes szektorok speciális fejlesztése, a foglalkoztatás-politika és a szakképzési politika, illetve a hazai és az európai szakképzési politikák közötti összhang biztosítása, stb.

6. Politikai megfontolások

A különböző szektorokra vonatkozó pártpolitikákkal szemben egyre komolyabb igények fogalmazódnak meg. Az egyik ilyen alapvető igény a politika operacionalizálhatósága. Egy másik alapvető igény a kiegyensúlyozottság és objektivitás. Ebből a szempontból az anyagok nagyon egyenetlenek. Előfordulnak bennük olyan stiláris fordulatokat (pl. “állambácsi és államnéni”), amelyek megkérdőjelezik az egész komolyságát. Az anyagokban a modern mérsékelt liberális oktatáspolitikai megközelítés számára aránytalanul sok a radikális, leegyszerűsítő, az elégedetlenek érzelmeire hatni akaró, populista jellegű megfogalmazás. Nem a jelenlegi kormányzati gyakorlat gondos elemzésére épülnek, ezért nagyon sok igazolhatatlan állítást tartalmaznak (pl. olyan, azonnal cáfolható kormányzati szándék feltételezése, hogy “minden településen legyen iskola” vagy a már említett állami iskolatulajdonra vonatkozó megjegyzések). Esetenként a történeti hűség kérdőjelezhető meg. Így például a világnézeti semlegesség megteremtését az oktatásban irreális az SZDSZ érdemének feltüntetni. Az erről szóló alkotmánybírósági döntés és az ennek megfelelő törvény 1993-ban születetett Mádl Ferenc minisztersége idején. Az 1996-os törvénymódosítás ugyan továbbvitte ezt, de az alapvető keretek megteremtése nem a liberális oktatási kormányzás idején történt. Hiányzik az 1994 és 1998 közötti kormányzati ciklus kritikai elemzése, ezt az időszakot az anyagok úgy mutatják be, mint problémátlan időszakot, ami ellentétes nemcsak az emberek nagy részének percepciójával, hanem a valósággal is, ezért nagymértékben csökkenti az anyagok hitelességét.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a “Pedagógus életpálya modell” c. anyaghoz - 2001

Egy ilyen modell akkor tud igazán érvényesülni, ha beleilleszkedik egy átfogó pedagógus politikába vagy – másképpen mondva – egy közoktatási emberi erőforrás koncepcióba. Ilyen koncepció implicit módon nyilván ott van valamennyiünk fejében, de érdemes lenne ezt bővebben is kifejteni. Eltérő pedagógus politikák ugyanis az életpálya modellek eltérő formáit implikálják. Mindenképpen javasolnám tehát egy olyan átfogó pedagógus politika megfogalmazását, amely az életpálya modell mellett kitér egyéb elemekre is[6] még akkor is, ha a kormányzati politika adott időszakban az életpálya modell kérdését emeli ki és stratégiai megfontolásokból e területen próbál előre lépni.

Ma Magyarországon – és a volt szovjet blokk országok mindegyikében – megkerülhetetlen kérdés a tanári munkaerő hatékony foglalkoztatása és ezzel összefüggésben annak a meghatározása, hogy országosan egy pedagógusra mekkora átlagosan bérkiadás tervezhető. Az életpálya modell bérezésre vonatkozó elemei is csak egy ilyen kontextusban kezelhetőek értelmesen. Mivel tudjuk, hogy – a többi volt szocialista országgal együtt – a népesség jóval nagyobb hányadát foglalkoztatjuk pedagógusként, mint a fejlett országok, társadalmi-politikai szintű döntésnek kell születnie az alábbi három alternatíva között (a) a GDP-ből oktatásra fordított hányad változatlanul hagyása mellett több pedagógust foglalkoztatunk alacsonyabb fizetésekkel, (b) a GDP-ből oktatásra fordított hányad változatlanul hagyása mellett kevesebb pedagógust foglalkoztatunk magasabb fizetésekkel vagy (c) más országoknál nagyobb hányadot fordítunk a GDP-ből oktatásra és így megengedhetjük, hogy több pedagógust foglalkoztatunk magasabb fizetésekkel. Ha jól értem, a mostani életpálya modell az “a” alternatíva választására épül és a célja éppen az, hogy legalább a pedagógus szakma egy meghatározott hányada juthasson magasabb jövedelmekhez. Ez egy ésszerű és indokolható választás, de csak akkor, ha végiggondoltuk azt is, hogy ennek az alternatívának milyen egyéb (társadalmi és szakmai) költségei vannak, és ezt vállalni akarjuk. Ezt én nélkülözhetetlennek érzem, különben néhány év múlva – a költségekkel szembesülve – szakítani fogunk ezzel az alternatívával, és az ennek megfelelő modellbe történt invesztálás kárba vész.

Mivel az előterjesztett javaslatnak az egyik legfontosabb eleme a pedagógus fizetéseknek a nemzetgazdasági átlaghoz viszonyított meghatározása, és ezzel kapcsolatban konkrét cél is megfogalmazódik (2006-ra 125%) nélkülözhetetlen, hogy ezzel kapcsolatban komoly háttérszámítások legyenek. Az anyag azt is megfogalmazza, hogy ez az ágazatba mekkora többletforrás bevonását teszi szükségessé (5 éven keresztül évi 40-45 milliárd). Ez a cél és ennek a többletforrásnak a meghatározása csak akkor plauzibilis, ha mellette explicit megjelennek a következő adatok: (a) mekkora inflációval számolunk és (b) mekkora béremelkedéssel számolunk más szektorokban. Feltétlenül javasolom ezeknek az anyagba való betételét, különben az egésznek nincs komoly hitele. Noha az életpálya modell mindenkit érdekel, ennél sokkal nagyobb érdeklődés irányul arra, hogy ennek milyen a finanszírozási háttere. Ha ez nincs eléggé jól bemutatva, akkor az egész diszkvalifikálódhat vagy fordítva sülhet el (elégedettség helyett elégedetlenséget vált ki).

A nemzetgazdasági átlaghoz viszonyított bérmeghatározás mellett én feltétlenül javasolom a diplomás munkakörökhöz hasonlított bérmeghatározást. Erre azért van szükség, mert a pedagógus munkaerő elsősorban a diplomás munkaerő piacán mozog, azaz ha olyan béreket akarunk meghatározni, amely a pedagógus foglalkoztatást versenyképessé teszi más foglalkoztatásokhoz képest, akkor nem célszerű a munkaerőpiacnak azzal a szegmentumaival is számolni, amely pedagógus munkaerőt nem valószínű hogy elszív. Ezzel kapcsolatban külön is hangsúlyoznám, hogy a pedagógus bérkérdést nem munkaadó-munkavállaló konfliktusok (industrial conflicts) kontextusában értelmezem, hanem az oktatási minőség biztosításának a kontextusában (azaz nem olyan béreket kell meghatározni, amelyek mellett a pedagógusok nyugton maradnak, hanem olyanokat, amelyek mellett arra lehet számítani, hogy megfelelő minőségű munkaerő áramlik be ebbe a szektorba).[7]

Az eddig elmondottak is jelzik, hogy a hangsúlyokat egy kicsit én eltolnám. A pedagógus életpálya modellt olyan eszközként mutatnám be, amely egy átfogó oktatáspolitika és ezen belül pedagógus-politika megvalósítását szolgálja, és nem önmagában való célként. Ezzel összefüggésben a finanszírozási feltételeket helyezném az előtérbe, és a politikát ennek a fényében határoznám meg. Ebből az is következik, hogy a politika megvalósításának az a társadalmi-politikai és kormányzati közege, amelyben az oktatási szektor és az oktatási tárca működik, nagyobb figyelmet kellene, hogy kapjon. Így nagyobb figyelmet szentelnék például olyan kérdéseknek, mint (a) a gazdaságpolitika meghatározó szereplőivel való egyeztetés kormányzati szintjen (PM, GM, MEH), (b) a makrogazdasági folyamatok és átfogó gazdaságfejlesztési folyamatok befolyásolása, az oktatás gazdaságfejlesztő szerepének az erősítése és bemutatása, (c) a nyilvánosság és a meghatározó társadalmi aktorok meggyőzése, ezen belül a társadalmi partnerekkel való koalícióépítés.

A fentiek fényében – felkészülve arra a forgatókönyvre, hogy a szükséges többletforrások egésze nem teremthető meg – az életpálya modellel párhuzamosan kiemelt módon kezdenék el foglalkozni a hatékony pedagógus foglalkoztatás kérdésével. Komoly elemzéseket készíttetnék arról, hogy milyen okai vannak annak, hogy az oktatási rendszerünk a fejlett országokéinál jóval több munkaerőt foglalkoztat, és hogy milyen strukturális változásokkal segíthetném elő a rendszer munkaerőigényének a csökkentését.

Rátérve most már közvetlenül a pedagógus életpálya modell javaslatokban megfogalmazott megoldásokra mindenekelőtt az alábbi stratégiai javaslatokat fogalmaznám meg:

(a) A rendszer legyen jóval nyitottabb az időbeli változásokra, azaz ne betonozza be az egyének jövedelmi pozícióját oly módon, hogy később azt az oktatáspolitikai prioritások ne tudják befolyásolni. A mostani javaslat túl sok olyan elemet tartalmaz, amelyek arra épülnek, hogy az egyén egyszer elnyer egy címet és utána egész életében az azzal járó többletjövedelmet élvezi. Egy ilyen rendszer szegényíti a kormányzati politika eszközeit, azaz megnehezíti azt, hogy a kormányzati politika prioritásainak megfelelően használja a személyi juttatásokban rejlő incentívákat.

(b) Az intézményi szintű menedzsment jóval nagyobb súlyt kapjon a bérjellegű többletforrások elosztásában. A mostani javaslat igen csekély mozgásteret hagy arra, hogy a személyi juttatásokat az intézményi szintű prioritásoknak megfelelően a menedzsment átcsoportosíthassa, ami gyengíti a menedzsment pozícióját. Én jóval nagyobb mozgásteret hagynék az intézményi menedzsmentnek, természetesen oly módon, hogy eközben (a.1.) javítom az intézményi menedzsment kompetenciáját az emberi erőforrásokkal való gazdálkodásban és (a.2.) olyan szabályozó környezetet tartok fenn, amely a menedzsment döntéseit eleve jó irányba tolja (pl. az intézményi szintű tervezés központi szabályozásával). Az intézményi szintű menedzsment szerepének a növelését az is indokolja, hogy a pedagógus munka minőségének a megítélése csak ezen a szinten lehetséges.[8]

(c) A fentiekkel összhangban a többletjuttatásokat általában kevésbé rendelném címekhez és sokkal inkább feladatokhoz. Azaz a juttatások addig járhatnak, amíg a feladatvégzés tart, és azokhoz kerülnek, akik ténylegesen a feladatot végzik. Egy ilyen forráselosztás egészen másfajta incentívákat visz bele a rendszerbe, mint egy olyan, amely címekhez rendeli a forrásokat, azaz egészen másfajta pedagógus viselkedést generál. Egy hatékonyság és minőségelvű oktatáspolitika logikájához ez illeszkedik.

(d)

A fentiekből következik, hogy az életpálya modell bevezetésével egy időben meg kell határozni azokat az oktatáspolitikai prioritásokat, amelyekhez személyi többletkiadásokat lehet hozzárendelni. Azaz a személyi többletjuttatásokra használható források azokhoz az intézményekhez vagy azon feladatellátókhoz kerülnek, amelyek e prioritásoknak megfelelő tevékenységeket végeznek. Ez nemcsak megfelel a jelenlegi finanszírozási rendszerünknek, hanem annak nélkülözhetetlen kiegészítését is jelenti. Azaz például ha a felzárkóztatáshoz vagy a roma oktatáshoz magasabb normatívákat rendelünk, akkor módot ad arra, hogy ez az ilyen tevékenységeket végzők számára egyben legitim többletjövedelmet jelentsen. Én a következő prioritásokat javasolnám – tekintettel arra is, hogy bizonyos prioritásokhoz könnyen hozzá lehet rendelni személyi többletkiadásokat, másokhoz nehezebb:

- A hátrányos helyzetű, nehéz tanulói népességgel foglalkozó (ilyennek formálisan is elismert) iskolákban munkát vállaló pedagógusok díjazása.

- A központi mérések alapján leginkább eredménytelennek bizonyult iskolák “szanálását” szolgáló intézményfejlesztési programokban dolgozók díjazása.

- A központilag támogatott fejlesztési, innovációs, kísérleti programokban résztvevők díjazása.

- Egyéb, oktatáspolitikai szempontból fontos központilag finanszírozott programokba bekapcsolódó pedagógusok juttatásainak a biztosítása pályázati rendszerben.

- Központilag támogatott tovább-képzési programokban való részvétel egyéni költségeinek az átvállalása pályázati úton).

Az intézményvezetők köztisztviselővé tétele ellentmond a mai nemzetközi közigazgatási reform trendeknek: ennek éppen az ellenkezőjére törekszenek minden fejlett országban. A cél általában az, hogy minél inkább szerződés jellegűvé tegyék a közigazgatás és az intézmények kapcsolatát (lásd a francia contractualisation, azaz szerződési alapra helyezés stratégiáját). Az EU csatlakozást követően egy-két éven belül nálunk is erőteljesebben érvényesül majd ez a trend, és akkor nagyon főni fog a fejünk, hogy miért indultunk el az ellenkező irányba.

Nagyon jó ötletnek tartom az “egyéb juttatások” megjelenítését. Ezeknek nagyon nagy szerepük a pedagógus foglalkozás munkaerő-piaci vonzásának a javításában. Ezt az eszköztárat jelentősen bővíteném (pedagógus bérlakás-építési program vagy lakásépítési kölcsön program, üdülési lehetőségek, kedvező nyugdíjkonstrukciók és egyéb olyan tartósan vonzó (és a pályáról való távozással elveszíthető) lehetőségek, mint például az olcsó internethasználat.

A pedagógus életpálya modell bevezetése klasszikusan olyan terület, amelyben a pedagógus érdekvédelmi szervezetekkel közös akciót érdemes indítani. Itt ezeket a szervezeteket olyan partnernek érdemes tekinteni, akik a koncepcionálás fázisától kezdve folyamatosan részt vesznek a munkában.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a felnőttképzési törvény tervezetéhez - 2001

Általános megjegyzések

Ez egy kiemelkedően nagy jelentőségű törvény, amelynek elfogadása sürgető és – minden problematikus vonása ellenére - támogatandó.

Fontos megjegyezni, hogy mivel ez a szabályozás egy sok szempontból eltérő új társadalmi alrendszert hoz létre, illetve fejleszt tovább, és ebben az alrendszerben ugyancsak újszerű szabályozási mechanizmusokat alakít ki, az elkövetkező években a felgyűlő tapasztalatok alapján itt jelentős további alkalmazkodás és korrekció várható. A kialakuló új rendszer szükségképpen “tanuló rendszerként” fog működni, ami megkívánja, hogy ehhez olyan információs és tudásháttér álljon rendelkezésre, amely a rendszer önszabályozását és belső fejlődését, a szükséges korrekciós kormányzati lépéseket megalapozza (ezt a törvény részben Nemzeti Felnőttképzési Intézet létrehozásával teremti meg). Ezért az elfogadása akkor is indokolt, ha már most látható, hogy bizonyos pontokon korrekcióra fog majd szorulni. Célszerű viszont a törvénybe belefoglalni azt, hogy hatását néhány éven belül felül kell vizsgálni és a parlament elé – ahogy ez például az 1996-os területfejlesztési törvénynél történt – jelentést kell terjeszteni. Nagyon erőteljesen javasolnám továbbá, hogy – a végrehajtás színvonalának a javítása és a későbbi korrekciókhoz szükséges tudásháttér erősítése érdekében – Magyarország kapcsolódjék bele az OECD keretében jelenleg zajló nemzetközi felnőttoktatási vizsgálatba.

A törvény egészével kapcsolatban négy olyan, egymással összefüggő általános dilemmát jeleznék, amelyek arra utalnak, hogy a törvény az előterjesztés indoklásában szereplő elveket kisebb mértékben követi, mint ahogy lehetne abban a tekintetben, hogy (a) túlságosan kötődik az oktatási szektor belső szabályozási mechanizmusaihoz és (b) nem eléggé alkalmazkodik a szabályozott terület alapvető sajátosságaihoz, mindenekelőtt a felnőtt élet és a munka világa felé való nyitáshoz.

(a) A preambulumban csak az alkotmányban biztosított egyéni jogok jelennek meg, de azok az alapvető célok, amelyeket az előterjesztés indoklása tartalmaz (a rendszer minőségének, a szolgáltatás igénybe velő fogyasztó védelmének, a közpénzek hatékony felhasználásának és az esélyegyenlőségnek biztosításának a céljai) nem. Ugyanakkor a szabályozás mégis alapvetően ez utóbbiakhoz kapcsolódik, és nem az egyének képzési lehetőségei bővítéséhez.

(a) A szabályozás most alapvetően a képzést nyújtó intézményekről és – a preambulumban jelzettekkel szemben – kevésbé a képzésbe bekapcsolódó egyénekről szól. Emiatt az intézmény-centrikusság miatt ez a törvény kevésbé lesz korszerű, mint lehetne akkor, ha a képzésben résztvevő egyének jogai és kötelezettségei felől közelítene. Ilyen dimenzióban még persze gazdagítható lenne, így például a képzésbe belépő egyénekről, az egyének lehetséges képzési szükségleteiről (új kvalifikáció szerzése, szakmai ismeretek gazdagítása, társadalmi beilleszkedés segítése stb.) többet lehetne mondani.

(b) Az előző felvetéssel összefüggésben nem ideális, hogy a képzést nyújtó intézmények és az állami szervek közötti kapcsolatrendszer szabályozása jelenik meg az első helyen és csak második helyen a rendszer fejlesztése. Ezt a sorrendet célszerű lenne megcserélni, hiszen a reguláció célja a rendszer harmonikus, a fentebb említett társadalmi céloknak megfelelő fejlődése elősegítése.

(d) Most a törvény a munkáltatói szférára vonatkozóan szinte semmit nem tartalmaz, noha a rendszer fejlődése szempontjából elsősorban ott kellene elkezdeni az incentívákat építését. Ez tenné lehetővé azt is, hogy a szabályozott területnek megfelelően ez ne szűken szektoriális törvény legyen, hanem komolyan nyisson a munka világa felé.

Részletes megjegyzések

1.1. Nem világos, hogy e törvény hatálya milyen módon érinti az olyan, már létező nagy szakmai továbbképző rendszereket, mint amilyen az orvosoké, a mérnököké vagy a pedagógusoké. Ezt valahol érinteni kellene. Vannak továbbá olyan egyéb kisrendszerek (pl. a népfőiskolák vagy a TIT), amelyeknek olyan sajátos belső szervezeti mechanizmusaik lehetnek, amelyek ütközhetnek a törvénnyel. Érdekes lenne ismerni ezek reakcióját.

2.2. Az “iskolarendszeren kívüli képzés” fogalma a 3§ 3. bekezdésében félrevezető. A lényeg nem az, hogy a képzés az iskolarendszeren kívül vagy belül történik, hanem az, hogy kiknek a képzéséről (milyen korú és milyen előképzettségű) emberekről van szó.

3.3. A Nemzeti Felnőttképzési Intézet létrehozásának indoklását – lásd, amit az általános megjegyzésemben mondok – a bevezető indoklásnak tartalmaznia kellene, hogy világos legyen, miért kell ezt az intézményt létrehozni. Továbbá az intézet esetében is törvényi szinten kellene garantálni a társadalmi partnerek szerepét.

4.4. Az akkreditációval kapcsolatban

- Az intézmény és programakkreditáció nem eléggé világosan különválasztott és a szabályozás e tekintetben nem eléggé koherens. A 13§ a FAT-tal kapcsolatban csak intézményi akkreditációs jogot említ, ugyanakkor a 19§ paragrafus a FAT-ot jelöli meg a programakkreditálás ágenseként is.

- 19§-ban jelzett külön jogszabály szintjét (pl. kormányrendelet) definiálni kellene

- a törvénynek tartalmaznia kellene a FAT döntésével szembeni jogorvoslat kérés lehetőségét.

5.5. Az, amit a 18§. tartalmaz a nyitott képzésről és a távoktatásról nagyon szegényes több szempontból is:

(a) ezt nemcsak megengedni, hanem kifejezetten bátorítani kellene

(b) e területen is felvethető nem jogszabály, hanem önálló, orientáló szakmai dokumentum kiadása, amit a miniszternek előírhat a törvény

6.6. A 25§ személyek normatív támogatásáról beszél és nem a képzéséről. Ez szerintem hibás megfogalmazás.

7.7. A törvénynek tartalmaznia kellene azt, hogy abban az esetben, ha a képzést folytató intézmény állami támogatást vesz igénybe, nyilvántartást kell vezetnie a képzésben résztvevőkről, aminek meghatározott információkat tartalmaznia kell, és amelyet meghatározott ideig meg kell őrizni.

8.8. A felnőttképzési szerződéssel kapcsolatban olyan kitételt, hogy ez tartalmazzon “mindazt, amit jogszabály előír” nem szabadna megállapítani, mert ez nem értelmezhető egyértelműen és ezért végrehajthatatlan.

9.9. A 27§ a munkáltatói támogatással kapcsolatban – mint a bevezetőben jeleztem – a törvényt szegényesnek érzem. Ez az a pont, ahol ennek a törvénynek egy lépést kellene tenni előre és nemcsak a szakképzési hozzájárulásról szóló törvényre hivatkoznia. Továbbá – összhangban a bevezetőben mondottakkal – e törvénybe kellene átültetni azt is, ami most a szakképzési hozzájárulási törvényben van.

10.10. A felnőttképzési és a felsőoktatási, illetve közoktatási rendszer közötti kapcsolatokat célszerű lenne erősíteni azért, hogy a felnőttoktatási rendszer építsen ezekre, ezek kölcsönösen hassanak egymásra. Ennek többféle módja lehet, túl azon, ami már a törvényben benne van:

- a közoktatás intézményeinek a megnyitása a felnőttoktatási tevékenység előtt

- az iskolai és az iskolarendszeren kívüli képzés közötti választóvonal oldása

- a felsőoktatási és közoktatási szféra aktívabb bevonása az országos testületbe

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Vélemény a Nemzeti Alaptanterv 2002 c. vitaanyagról^{^[9]}

(2002. Június 22)

Általános vélemény

A tantervi követelményeket tartalmazó állami dokumentumok – amilyen a NAT, a kerettantervek vagy amilyen lenne az Eötvös József Szabadelvű Pedagógiai Társaság szakértői által most javasolt NAT 2002 – értékelését alapvetően az határozza meg, hogy ezek várhatóan milyen jellegű és milyen mértékű hatást gyakorolnak az iskolai tanulás és tanítás folyamatára. Mivel ez alapvetően függ a tartalmi szabályozási és fejlesztési környezet egészétől, ez a dokumentum is csak ebben a tágabb kontextusban értékelhető. Amíg ezzel kapcsolatban Magyarországon nem alakul ki viszonylag stabil helyzet, a NAT e javasolt revíziójának is csak igen korlátozott közvetlen hatása lehet az iskolai tanulásra és tanításra.

E dokumentum tárgyalása tehát nem szakítható el a tartalmi szabályozási és fejlesztési rendszer egészének a tárgyalásától. A dokumentum – a korábbiakra jellemző helyzetet prolongálva – továbbra is azt sugallja, mintha a NAT maga lenne a tartalmi szabályozás[10], holott ez a tágabb tartalmi szabályozási rendszernek csak egyik, nem is feltétlenül a legfontosabb eleme. Ez a jelentés-elcsúszás nyilván a miatt történik, hogy nincs olyan alapvető dokumentum, amely a tartalmi szabályozás egészét mutatná be, így magára a NAT-ra rakódik rá az a funkció, hogy ezt az űrt betöltse.

Fontos megjegyezni, hogy ennek a dokumentumnak a létrehozása és továbbfejlesztése önmagában nem alkalmas arra, hogy betöltse a NAT revíziójának a funkcióját. E revízió nem jelentheti egyszerűen egy újabb, átdolgozott dokumentum létrehozását, hanem magába kell, hogy foglaljon egy olyan elemzést is, amely egy ilyen átdolgozást megalapozhat. Ennek az elemzésnek az 1995-ös NAT bevezetéséhez kapcsolódó tapasztalatok egészére ki kell terjednie.

A NAT 2002 létrehozása során érzékelhetően fontos szempont volt az 1995-ben elfogadott NAT struktúrájának a megőrzésére való törekvés. Emiatt az anyagban a lehetségesnél kisebb mértékben jelenik meg, illetve kevésbé szervesül az elmúlt időszak néhány fontos, ma már oktatáspolitikai relevanciával is bíró szakmai eredménye. Ilyenek mindenekelőtt azok, amelyek az alapvető készségek, illetve kulcskompetenciák megfogalmazásával kapcsolatban születtek az elmúlt 6-8 év során, illetve azok, amelyek tantervi gondolkodásban a tudástartalmak meghatározásáról a képességfejlesztés technikáinak a fejlesztésére és átadására helyezik a hangsúlyt.

Végül: a NAT 2002 nyilvánvalóan egy köztes fázisban lévő munkaanyag, amelynek kidolgozottsága nincs azon a szinten, hogy nyilvános vitára lehetne bocsátani. A szakértői vita arról szólhat, vajon érdemes-e tovább haladni abba az irányba, amelybe a készítők elindultak, és nem arról, hogy ez eddig elkészült anyag rendben van-e. A saját véleményem az, hogy érdemes.

Összefoglalva: a NAT 2002 létrehozása hozzájárulhat a kilencvenes évek közepén elindult tartalmi reform újraindításához, de (1) önmagában nem elegendő, hanem igényli a tartalmi szabályozás átfogó koncepcióját is (2) jelenlegi formájában nem eléggé progresszív, nem épít eléggé a kilencvenes évek szakmai fejlődésének eredményeire, (3) a kidolgozók alapvetően jó irányba indultak el, de a folyamatnak még csak az elejénél tartanak.

Konkrét megjegyzések

A tartalmi szabályozás javasolt rendszeréről

A bevezető rész igen tömören felvázol egy olyan tartalmi szabályozási rendszert, amelyben a NAT 2002 c. dokumentum értelmezhető, illetve értékelhető. Ezzel kapcsolatban a következő megjegyzéseim vannak:

a) A három szintű, vagy inkább – ezt a terminus javasolnám – három pillérre épülő szabályozásnak az a konstrukciója, amely a 3. oldalon lévő táblázatban megjelenik, bizonyos feltételek mellett teljes mértékben működőképessé válhat, és támogatható. Azaz (a.1) országos szinten biztosíthatja az iskolai oktatásban a minőség és a méltányosság érvényesülését, (a.2) lehetővé teheti az oktatásért való állami felelősség érvényesítését, (a.3) megfelelő egyensúlyt teremthet a helyi és központi szintű felelősség között, (a.4) kedvező lehetőséget biztosíthat a tanulás fejlesztésére és (a.5.) megfelelő egyensúlyt biztosíthat a folyamatosság és változás között. E feltételek hiánya esetén azonban – az alábbiakban szó lesz ilyen feltételekről – a rendszer nem tud működni. Ezért önmagában, a szabályozási rendszer többi elemének egyidejű kidolgozása és alkalmazása nélkül a NAT 2002 mint dokumentum, még akkor sem lenne bevezethető, ha tartalmilag kifogástalanná válna.

b) Az a pillér, amit a dokumentum a “programok szintjének” nevez, lényegében megfeleltethető annak, ami 1999 után a kerettantervi szabályozás lett, és így módot adhat a kellő mértékű folyamatosság biztosítására a tartalmi szabályozás rendszerében.[11] E szinten az akkreditáció a kulcsfogalom: ennek a formája – amiről e dokumentumban természetesen nem esik szó – alapvetően meghatározza ennek a pillérnek az értékelését. Az, hogy konkrétan milyen programok kerültnek akkreditálásra, nagyobb hatással lehet az iskolai tanulásra, mint maga a NAT, ezért ez a pillér legalább olyan kiemelt figyelmet érdemel mint a NAT. Az akkreditáció mellett e pillérrel kapcsolatban még két alapvető elemet szükséges rögzíteni: (b.1) a programokkal kapcsolatban egy kellően magas szintű szabályozó dokumentumokban előzetesen meg kell fogalmazni olyan általános tartalmi és formai követelményeket, amelyekre az akkreditáció épülhet,[12] (b.2) állami felelősségként kell meghatározni legalább egy minden iskola által alkalmazható akkreditált program kidolgozását és az iskolák rendelkezésére bocsátását, de az oktatáspolitikai bölcsesség legalább 2 vagy 3 ilyen programot igényelne. Végül ezzel kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy a három pillérre épülő szabályozás logikája nincs rendesen végigvezetve a dokumentumon. A megfogalmazások és a javasolt strukturális megoldások sok helyen olyanok, hogy azt implikálják, a NAT és a helyi tantervek mellett valójában nincs harmadik pillér. Az akkreditált programok pillérjének a kivétele vagy bagatellizálása esetén a NAT koncepció szakmailag nem lenne vállalható.

c) A helyi tantervek pillérje nem kevésbé fontos eleme a szabályozásnak. Ezek szintén csak a rájuk – a kidolgozásukra, elfogadásukra, értékelésükre, ellenőrzésükre stb. – vonatkozó általános szabályok keretein belül értékelhetők. E pillérrel kapcsolatban is tovább kell vinni a reflexiót, különös tekintettel arra, hogy a kerettantervek iskolai alkalmazásáról szóló miniszteri rendeletben benne van a lehetősége annak, hogy az a 2 szintű tantervi szabályozó dokumentumok (a “programok”) helyi alkalmazásának a szabályozójává váljék. Amennyiben a helyi tantervek kidolgozása, elfogadása, értékelése és ellenőrzése nem szabályozott, nem biztosíthatóak a minőséggel és méltányossággal kapcsolatos alapvető közpolitikai célok, azaz e nélkül a NAT sem lenne alkalmazható.

d) A tartalmi szabályozás rendszerének valójában van egy negyedik pillére is, amelynek itt meg kellene jelennie: ez a fejlesztő-támogató rendszer. E nélkül továbbra is azt a teljesen téves képet erősítjük, hogy a tartalmi szabályozás valójában írott dokumentumokból áll, és ezek elfogadásával a dolgok meg is oldódtak. Ezzel összefüggésben különösen erősen hangsúlyoznám a módszertani fejlődés és a pedagógiai kultúra fejlődésének a kérdését, hiszen a tanulás eredménye ezektől még inkább annyira függ, mint attól, hogy a közös műveltségi anyagot hogyan határozzuk meg. A NAT tulajdonképpen már 1995-ben szakított azzal a felfogással, hogy az alaptanterv csupán a közös kultúra vagy műveltségi tartalom meghatározását szolgálja, és elment a kompetenciafejlesztés logikája felé, ezt a nélkülözhetetlen lépést azonban még nem tette meg. Azaz javasolom a tartalmi szabályozási rendszert olyan négy pillérre épülő rendszerként meghatározni, amelynek része az a fejlesztő-támogató rendszer is, amelynek a dolga természetesen nem egy – pl. a NAT-ban rögzített – a műveltségi kánon közvetítése a tanárok felé, hanem az iskolák és a pedagógusok segítése abban, hogy a NAT-ban rögzített kompetenciák fejlesztésére képesek legyenek.

A terjedelemről

A tartalmi szabályozás második pillérjének (programok) elfogadása tette lehetővé a NAT jelentős mértékű lerövidítését. A korábbi kétszintű struktúrában ugyanis a NAT-ra rakódott rá minden olyan funkció, amely logikus módon a “program”-hoz kapcsolódik. A lerövidítés ennek a dokumentumnak egyik legnagyobb pozitívuma. Ennek a fellazítására sok javaslat érkezik majd (konkrét elemek belehelyezését fogják sokan javasolni), de én nagyon erősen javasolom a ragaszkodást a mostani terjedelemhez. Annak, hogy a NAT 2002 nem eléggé progresszív, egyik oka éppen az, hogy még ott vannak benne azok az elemek, amelyek amiatt kellettek, mert (a) a NAT volt elképzelve úgy, mint az egyetlen nem iskolai, hanem országos szintű szabályozó eszköz, és így (b) ez töltötte be a részletes tanterv (program) funkcióját is.

A “kereszttantervi” részről

Alapvetően problematikusnak tartom a “kereszttantervek” fogalmát, ami itt “műveltségi területek közös követelményeit” jelenti. Ez a rész (9-13. o.) teljesen inkoherens azért, mert a “műveltség” vagy a tananyag fogalmába akar beletuszkolni olyan általános funkciókat mint pl. a pályaorientáció vagy a testi és lelki egészség és olyan kompetenciákat, mint például az önálló tanulás képessége. Itt nem műveltégi területről, nem oktatási tartalomról, nem ismeretekről vagy tudásról és nem tantervről van szó, hanem a műveltségi területeken átívelő fejlesztési célokról, illetve tantárgyközi kompetenciákról. A 9-13. oldalon olvasható rész így – az egyébként teljesen jó irányú módosítások ellenére is – elavult. Ennek ilyen formában való megőrzését praktikus oktatáspolitikai szempontok indokolhatják, de szakmailag ez ma már nem védhető.

a) A tanulási képesség mint kulcskompetencia nem kap olyan súlyt és figyelmet, mint kellene. Ezt már a “képesség-központúság”-ról szóló bekezdés (4. o.) sem említette, és ennek a fejlesztése az egyes műveltségi területeken sem kap kellő figyelmet. Az önszabályozó tanulásra való képesség kialakításának az egyik a legfontosabb, integráló jellegű célként kellene megjelennie, minden elé kellene kerülnie és ennek a fényében kellene az egész dokumentumot átnézni.

b) A felsorolt hét tantárgyközi kompetencia között alapvetően fontosak nem jelennek meg. Noha mindig lehet vita arról, hogy egy-egy kompetencia kiemelt módon megjelenjen-e (azaz a megjelenítése ne korlátozódjék-e az adott műveltségi terület vagy tantárgy fejezetére), néhány esetében nyugodtan elmondható, hogy szükség lehet itt megjeleníteni, hiszen valóban tantárgyközi jellegű, illetve ezt a jellegét kell hangsúlyozni. Túl a tanulás megtanulásán (amiről az előző pontban külön volt szó), csak hármat hadd említsek:

- (d.1) a kooperativitás vagy együttműködési képesség, azaz a csoportban való tanulás és munkavégzés képessége, vagy tágabban a szociális kompetenciák;

- (d.2) az önálló projektek megszervezésére való képesség, ami alapja nemcsak a sikeres életvezetésnek, hanem például a vállalkozóképességnek (ami egy olyan korban, amikor mindenkiből lehet önfoglalkoztató, nélkülözhetetlen);

- (d.3) a demokráciában szükséges polgári kompetenciák fejlesztése (ami ma a hazai oktatás egyik legsúlyosabb szűk keresztmetszete, és ami nem korlátozódhat az “ember és társadalom” műveltségi területre).

c) Teljesen zavaros a “kapcsolódás Európához” rész, amelynek az európai dimenzióról és az inter-kulturalitásról kellene szólnia, ehelyett olyan “európai kulcskompetenciákról” esik szó, amelyeknek nem az a lényege, hogy európaiak vagy sem (ICT, LLL) és amelyek olyan átfogó, integráló súlyúak (LLL, együttműködés), hogy nem lenne szabad ide eldugni őket.

d) Ma Európában egy kompetencialistát vagy CCC listát nem lehet “hon és népismerettel” kezdeni. Az “ismeret” fogalomnak a kulcskompetenciák között nem sok helye van. Ehelyett általában a közösségi kompetenciákról kellene beszélni, amelynek egyik meghatározó kapcsolódási pontja a nemzeti és a szűkebb lakóhelyi közösség, de természetesen nem korlátozódik ezekre.

e) Érdemes hangsúlyozni azt is, hogy mind a NAT-nak, mind a NAT 2002-nek nem ad kellő figyelmet a műszaki-technológiai műveltségnek és általában a munkaerőpiaci érvényesüléshez szükséges gyakorlati kompetenciáknak. A “kereszttantervi” rész további revíziója esetén erre is érdemes lenne figyelni.

A pedagógusok szerepéről

Alapvetően fontos, hogy a NAT ne keltsen olyan illúziót, hogy az iskolák és a pedagógusok a NAT segítségével képesek tömegesen önállóan olyan tanulási környezet kialakítására, amely biztosítja a kompetenciák eredményes fejlesztését. Igaz az, amit a “képesség-központúság”-ról szóló bekezdés (4. o.) mond, hogy tudniillik a képességek sokféle ismeret felhasználásával fejleszthetőek, viszont nem igaz az, hogy ezek megfogalmazását “a pedagógusokra lehet bízni”. Ez nincs is összhangban a tartalmi szabályozás javasolt rendszerével, hiszen ezek megfogalmazása döntően az ún. “programok”-ban történik, amelyeket profi fejlesztők készítenek. Noha ezek is pedagógusok, mégsem jó a “pedagógusokra lehet bízni” megfogalmazást használni, mert ez azt sugallja, hogy a programfejlesztést minden egyes iskolára, minden egyes pedagógusra rá lehet bízni. A programkészítés professzionális jellegét sokkal erősebben hangsúlyozni kellene.

Érdemes hangsúlyozni, hogy a dokumentum címzettjeinek a meghatározása alapvetően befolyásolja annak jellegét, a belső hangsúlyokat, az egyes műveltségi területeket kidolgozó csoportok munkáját. A NAT és a NAT 2002 e tekintetben egyaránt abba a hibába esik, hogy a dokumentum legfontosabb, csaknem kizárólagos címzettjének az iskolákat és a helyi tanterveket készítő pedagógusokat jeleníti meg. A NAT címzettjei között sokkal hangsúlyozottabban kellene megemlíteni a programok készítőit, tankönyvfejlesztőket, a pedagógusképzés és –továbbképzés, illetve a fejlesztő-szolgáltató rendszer szereplőit.

A NAT és az iskolaszerkezet kapcsolatáról

Valójában nemcsak a NAT és az iskolaszerkezet, hanem a tartalmi szabályozási rendszer és az iskolaszerkezet kapcsolatáról kell beszélni, [13] és valójában nem a NAT feladata iskolaszerkezeti kérdésekben állást foglalnia.

E dokumentumban elegendő lenne annak a megfogalmazása, hogy a NAT két szinten határozza meg a megszerzendő kompetenciákkal kapcsolatos követelményeket: ezek az alapozó és az alsó középfokú szint. Ezeket nem kell évfolyamhoz kötnie, hanem azt kell generálisan jeleznie, hogy az előző szint eléréséhez általában 5-6, a következő szint eléréséhez további 4-5 éves fejlesztésre van szükség. Azaz elég annak a hangsúlyozása, hogy a jelenlegi gyakorlat, amely 4 év alatt kívánja megalapozni a későbbi tanulást, az itt megfogalmazott követelmények fényében a tanulók többsége esetében bizonyosan nem lesz tartható, ezért olyan “programok” kidolgozására lesz szükség, amelyek erre hosszabb időt szánnak. Továbbá azt is jeleznie kell, hogy a középfokú oktatás felső szakaszában nagyfokú differenciálással számol, ezért a közös követelményeket szándékosan nem a közoktatásból való kilépés átlagos életkorát, hanem a nagyfokú differenciálódást megelőző életkort figyelembe véve határozza meg. Így olyan programok kidolgozását támogatja, amelyek az alapozó szakaszt követően nem lineáris, hanem kétciklusú logikát követnek. Konkrét évfolyamokat csak a “programoknak” kell tartalmazniuk. A “programok” dolga annak a garantálása, hogy annyi évfolyamot rendeljenek hozzá egy-egy műveltségi területhez, amennyi ahhoz kell, hogy az adott kompetencia a tanulók többségénél kifejleszthető legyen.

A differenciálás

A differenciálás és a tanulás egyéniesítésének a kérdését olyan általános szabályozó és integratív elvvé tenném, amelynek az egész dokumentumon végig kellene húzódnia. Abból a paradoxonból indulnék ki, hogy miközben egyre többen és egyre tovább járnak iskolába, aközben a tanulás egyre többeknek problematikussá válik, és egyre nagyobb a szakadék az elvárt és a ténylegesen megszerzett kompetenciák között. Minden műveltségterületi szakértő számára megfogalmaznám az a kérést, hogy keresse annak a módjait, miképpen kezelhető a tanulói sokféleség, milyen elágazásokat, milyen egyéniesített tanulási formákat megengedő megoldásokat tudnak beépíteni a saját szövegükbe.

Időarányok

A NAT 2002-ből hiányzik az időarányok megjelenítése. Ez jellegzetesen olyan dolog, ami nem hagyható a programok vagy a helyi tantervek szintjére. Azt, hogy a tanulásra szánt idő egészét az egyes műveltségi területek között a magyar közoktatásban hogyan osztjuk fel, az alapvető követelményeket rögzítő dokumentumnak célszerű rögzíteni, ezt nem lenne jó sem az oktatási törvényben, sem miniszteri szintű rendelkezésekben meghatározni. Az eredeti százalékos arányok kisebb-nagyobb módosításokkal való visszahozása lenne tehát indokolt.

A kidolgozottság

A szerkesztők nyilván tudják, hogy ennek a dokumentumnak a kidolgozottsági szintje egyelőre nagyon alacsony. Van olyan terület (idegen nyelv) amely nem is illeszkedik a közösen elfogadott logikába, illetve az egyes területek belső struktúrája egy ilyen dokumentumban megengedhetetlen mértékig különbözik. Ezért az anyag nyilvános vitára egyelőre nem alkalmas.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Néhány megjegyzés a kormányprogramhoz (2002)

2002.május 26.

11.Az oktatás egyes alágazatainak (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás, felnőttképzés) elkülönült kezelése, amivel szinte szükségképpen együtt jár az ezeken átívelő közös stratégiai célok hiánya vagy háttérbe kerülése, ma már anakronisztikus oktatáspolitikai megközelítésnek számít. Ez nagymértékben csökkenti annak a valószínűségét, hogy eredményes, az átfogó kormányzati politikába jól beleilleszthető oktatáspolitikát lehessen folytatni. A program egyes fejezeteit a társadalmi-gazdasági fejlődésből fakadó nagy stratégiai céloknak kellene alkotnia, és ezek alá kellene rendelni azokat a speciális célokat vagy eszközöket, amelyek az egyes alágazatokban jelenek meg. Ebből fakadnak olyan furcsaságok, mint például az, hogy az esélyegyenlőség átfogó célját szolgáló eszközökről az egyik alágazati területen belül önálló alfejezet jelenik meg, másutt viszonyt nincs ilyen.

12.A program alapvető hiányossága az, hogy az oktatás fejlesztését nem helyezi bele a társadalmi-gazdasági fejlődés tágabb összefüggésrendszerébe. Belterjes módon az ágazat belső problémavilágára koncentrál, és nem – ahogy kellene – a gazdasági versenyképességgel, a társadalmi kohézióval, a demokrácia építésével összefüggő nagy feladatokból vezeti le az ágazati politika feladatait.

13.A program nem reflektál az ágazat ma talán legfontosabb feladatára, amely az elkövetkező időszakban különösen nagy figyelmet fog igényelni: ez a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítése. Ez a feladat csak akkor oldható meg eredményesen, ha a kormányprogram az ágazati politikát összekapcsolja más politikaterületekkel, elsősorban a foglalkoztatáspolitikával és a területfejlesztési politikával. Az EU csatlakozásra való felkészülés kérdése ebben a programban szinte egyáltalán nem jelenik meg, annak ellenére, hogy (a) a kormányzati időszakban az EU források fogják a fejlesztés egyik legfontosabb forrását alkotni, (b) az EU-nak karakteres oktatáspolitikája van, és a forrásokat csak ehhez kapcsolódó célokra adja, (c) a kormányzati időszakban várható az EU közvetlen oktatáspolitika-koordináló szerepének nagymértékű növelése. Ehhez kapcsolódik például az, hogy a roma kisebbséggel kapcsolatos politikáról ma a PHARE nélkül nem lehet beszélni, hiszen e területen ez az egyik legkomolyabb eszközzé vált. A PHARE célokat – mint tudjuk – az EU-val alaposan egyeztetni kell.

14.A sajtóban olyan nyilatkozatot lehetett olvasni, hogy lesz egy, a miniszterelnök közvetlen irányításával működő tárcaközi kabinet, amely oktatáspolitikai vagy humán erőforrás politikai kérdésekkel foglalkozik. Ez olyan horderejű dolog lehet – illetve ennek olyan horderejűnek kellene lennie – hogy a programban is kiemelt figyelmet kellene kapnia. Ebből az következik, hogy a kormány ágazatközi együttműködést akar az oktatáspolitikában, ami az egész politika jellegét meghatározhatja.

15.Súlyos problémának érzem azt, hogy a minőség és eredményesség, illetve a hatékonyság közpolitikai céljai nem kapnak kellő figyelmet ebben a programban, noha (a) a magyar közoktatásban e célok teljesülésével drámai problémák vannak, (b) ez a fejlett országok oktatáspolitikájában mindenütt középponti helyen van, legyen szó akár jobb, akár baloldali kormányokról. Középponti helyen kellene lennie annak az eredményességi válsághelyzetnek, amelyre többek között a PISA vizsgálat világított rá. Az a tény, hogy ebben a programban hiányzik a minőségpolitika pillérje, egy sor kérdésben felborítja az egyensúlyt. Ilyen pl. a tantervi politika, ami a programban megjelenőnél kidolgozottabb kezelést igényelne. Rögzíteni kellene legalább néhány alapelvet. Ilyenek pl. az, hogy (1) az állam felelősséggel tartozik az iskolák által használt tantervi programok szakmai minőségéért, (2) ezért a programok kontrolljára – pl. az állami program-akkreditáció eszközével – a közoktatásban éppúgy szükség van, mint a felsőoktatásban. A program úgy fogalmaz, hogy „állami vizsgák rendszerével kívánunk őrködni a minőségen”, ami két szempontból is problémás: (a) ez az eszköz egyedül képtelen biztosítani a minőséget, (b) ennek az eszköznek az előtérbe helyezése ütközik a program egyéb fontos céljaival (pl. alapkészségek elsajátítása, kulcskompetenciák fejlesztése, túlterheltség csökkentése). A szöveg azt az érzést kelti, hogy (a) a leendő kormányzat nincs eléggé tudatában a minőségi, eredményességi és hatékonysági problémáknak, (b) nincs ezekre a problémára válasza. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a nagy három nagy közpolitikai pillér, a szabadság, a méltányosság és minőség közül a harmadikat a koalíció egyszerűen átengedi az ellenzéknek. Ez nemcsak a koalíciónak az oktatási ágazatban várható politikai jövője szempontjából kelthet aggodalmakat, hanem az ágazat egészének a jövője szempontjából is. Az ágazat egésze számára rossz az, ha a ezt a kiemelt közpolitikai cél az egymást váltó politikai erők közül az egyik monopolizálja.

16.Van egy olyan tartalmi fejlesztési terület, amelynek a jelentőségét az elmúlt választási ciklus és annak ma is tartó hatásai fényében nem kell magyarázni. Ez a demokráciára nevelés, vagy pontosabban az aktív polgári (citizen, civil) létre való nevelés. Magyarországon – hasonlóan az összes többi volt szovjet blokk országhoz – ezen a területen lényegében semmilyen komoly kormányzati kezdeményezés nem volt az elmúlt 12 évben. Ami történt, azt az amerikaiak vagy a Soros alapítvány csinálta. Egy demokrata számára ez maga az abszurditás, hiszen jól tudjuk, hogy e nélkül a demokrácia nem tud működni. Azt is tudjuk, hogy ez a feladat módszertanilag hallatlanul nehéz. Egy, tudatosan a demokrácia megerősítésére törekvő kormány oktatáspolitikai programjában az e területen elindítandó szakmai fejlesztések támogatásának a középpontban kellene lennie.

17.Nagyon komoly és kikerülhetetlen problémának látom, hogy a program nem utal a költségvetési hatékonyságnak arra a drámai helyzetére, amely az összes volt szovjet blokk ország oktatási rendszereire mindmáig jellemző[14], és amire a legélesebben talán az Élet és Irodalom vitasorozatát kiváltó Polónyi-Tímár könyv (Tudásgyár vagy papírgyár, Új Mandátum, 2001) jelzett. Ez ma a legnagyobb kihívás, amivel az oktatáspolitikának szembe kell néznie. Ha abból indulunk ki, hogy (a) 50%-os tanári béremelés lesz, (b) az összes oktatási kiadásnak kb. 80%-át alkotják a bérek, akkor nyilvánvaló, hogy ez a béremelés az összes kiadást, és ezzel együtt az oktatásnak a GDP-ből való részesedését 40%-kal fogja megemelni. Ha 2000-ben a GDP 5.2%-át költöttük oktatásra (későbbi adatom nincs) akkor ez most 7,28-ra fog emelkedni, amivel az OECD országok között az elsők leszünk, miközben a GDP arányosan bérek az emelés ellenére továbbra is az OECD legalacsonyabb értékei között lesznek. Nyilvánvaló, hogy ez egyszerűen nem tartható. Egyetlen olyan kormányprogram sem tekinthető komolynak, amely ezzel a kérdéssel nem néz szembe.

18.Végül: a most leköszönő kormánynak volt egy sor olyan oktatáspolitikai kezdeményezése, amelyekkel kapcsolatban – ezek folytatását illetően – egy ilyen programban konkrétabban állást kellene foglalni. Ezek közül én kettőt emelnék ki (mindkettő a minőség-eredményesség célhoz kapcsolódó). Az egyik a minden iskolára kiterjedő és rendszeres mérés rendszerének fejlesztése, ahol alapvetően jó stratégiai célok lettek kitűzve, azonban hiányzik egy olyan elem, aminek a megalkotásában éppen egy szoc-lib. koalíció lehet jó: ez az értékelés nyilvánosságának és az erre épülő szakmai-társadalmi párbeszédnek a kérdése. Itt jelentős infrastrukturális fejlesztésre van szükség, amit módon a programban szerepeltetni kell. A másik a Comenius 2000-nek nevezett iskolai szervezetfejlesztési program, amely – minden hiányosságával együtt – európai szinten is úttörőnek számít, és ami egy komoly „asset”. A Comenius 2000 jelentősége és az itt felhasznált erőforrások nagyságrendje megkerülhetetlenné teszi azt, hogy a kormányprogram megfogalmazza, mi lesz ennek a jövője. Számomra logikus módon (a) az egészet gyermek és tanulás-centrikusabbá kellene tenni, (b) az erőforrások nagyobb hányadát most már az iskolák közötti horizontális tudásátadásra kellene fordítani, (c) az önfejlesztő iskolák programjára jellemező megközelítést kellene ebbe belevinni.

Vélemény a Közoktatási Törvény módosítási javaslatról - 2002 november

Általános vélemény

A közoktatási törvény módosítása részben a kormányprogramból fakadó, de az előző (nyári) rövid módosítással még nem rendezett igényeket, részben az előző jelentősebb módosítás (1999) óta eltelt időben a végrehajtás során felgyűlt kisebb-nagyobb igényeket elégíti ki. Jelentős mértékű, sok paragrafusra kiterjedő módosítás, amely helyenként a közoktatás alapvető strukturális jellemzőit és folyamatait is érinti.

A módosítási javaslat egyelőre nem tartalmaz általános indoklást. A mögöttes célokra csak az egyes paragrafusoknál megjelenő indoklásokból lehet következtetni, és nehéz a javaslatot összekapcsolni a közoktatás formálódóban lévő fejlesztési stratégiájának a céljaival. Egyelőre csak az állampolgári jogokkal (a diszkriminációval) kapcsolatos elemek jelennek meg megfelelő kidolgozottsággal.

Mivel a stratégiai célok és a törvénymódosítás közötti kapcsolat megteremtésére szemmel láthatóan még nem került sor, a törvénymódosítás jelen formájában azt jelentené, hogy el lenne szalasztva egy egyedülálló lehetőség néhány olyan alapvető közoktatási probléma kezelésére, amelyeket részben vagy egészben szabályozási megoldásokkal is kell kezelni. Ezek közül csak néhányat említenék:

- a települési önkormányzatokkal szembeni ágazati igazgatási elvárások pontosítása és a településközi közoktatási együttműködést serkentő jogi háttér megerősítése

- a magyar közoktatás drámai hatékonyságproblémáinak a kezelése (pl. a megfelelő intézményméretek kialakítása, a pedagógus munkaerő megosztása több iskola között, részleges közös feladatellátás olyan területeken, mint pl. a nyelvoktatás stb.)

- a közoktatási feladatellátás tervezésének a fejlesztése, a területi tervezés és a közoktatási tervezés közötti kapcsolatok jogi hátterének megerősítése

- az iskolák külső értékelése jogi hátterének megerősítése és az olyan iskolák esetének kezelése, amelyek nem felelnek meg az alapvető minőségi követelményeknek

- a közoktatás értékelési és mérési rendszerében bekövetkezett és kívánatos változások törvényi alapjainak megteremtése (pl. a minden tanulóra kiterjedő mérés vagy az országos értékelési központ létrehozásának jogi háttere)

- a leszakadó csoportok speciális oktatási igényeinek kielégítése, a második esély iskola jogi kereteinek megteremtése

- az információs társadalommal kapcsolatos iskolai feladatok jogi hátterének megteremtése (pl. a hálózati kapcsolat fenntartása mint kötelező feladat vagy a rendszergazda kötelező foglalkoztatása)

Javasolom tehát a törvénymódosítási javaslat átfogó elemzését abból a szempontból, hogy a javasolt új szabályozási megoldások milyen módon érintik az eddig megfogalmazott stratégiai célokat, illetve a stratégiai célok alapján milyen egyéb módosítási javaslatokat kellene megfogalmazni.

Részletes megjegyzések

Az alábbi megjegyzések csak a javaslatban már megfogalmazott elemekre vonatkoznak, nem terjednek ki azokra a törvényi helyekre, amelyekkel kapcsolatban még nem fogalmazódott meg javaslat.

1.19. A 4.§-hoz fűzött első kiegészítés az oktatási szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzájutás elvének olyan kiterjesztett értelmezését tartalmazza, amely a gyakorlatban megvalósíthatatlan. Amennyiben a hátrányos megkülönböztetés fogalma tanulmányok folytatásához és vizsgákra való felkészüléshez kapcsolódik, akkor az egyenlőségfogalom olyan szakmai tartalommal töltődik fel, ami működési abszurditásokhoz vezethet. Nem lenne szabad tehát itt tanulmányokról és vizsgákról beszélni, mert ez a második esély és egyéb kompenzáló iskolaminták blokkolását is eredményezheti. E helyett azt kellene megfogalmazni, hogy a speciális igényűek számára biztosított külön ellátás akkor szervezhető, ha ez nyilvánvalóan kedvezőbb feltételeket eredményez a számukra (pozitív diszkrimináció). Az egyenlő elbánás elve ilyen formában már túlhaladott (lásd a fejlett államok és az EU második esély és egyéb kompenzáló programjait).

A 4. §-nak a „gyermek mindenek felett álló érdekét” megfogalmazó második kiegészítése olyan filozófiai elemeket visz bele e törtvényi szabályozásba, amelyek szétfeszítik a jog kereteit. Ez egy ideológiai dimenzióval terheli meg a szöveget, amire semmi szükség nincsen ahhoz, hogy a túlterhelés megszűntetésével és az egyéni tanulói igények figyelembe vételével kapcsolatos konkrét intézkedések és iskolákra háruló kötelezettségek törvénybe iktatóak legyenek. Ez utóbbiaknak kifejezetten árt az, ha ilyen ideologikus elemekhez kapcsolódnak.

2.20. A tankötelezettségről szóló 6. § módosítása 8 éves korig tolja ki az iskolába lépés lehetőségét. Ez a már most is drámaian rossz hatékonysággal működő magyar iskolarendszer hatékonyságát még jobban rontaná. Ez egy teljességgel elhibázott út: nem engedhetjük meg magunknak azt, hogy a tanulók egyre nagyobb hányada két évvel hosszabb ideig maradjon az iskolarendszerben. A korszerű megoldás nem az, hogy addig várakoztatjuk a gyerekeket, amíg „éretté nem válnak” egy rosszul működő oktatás számára, hanem az, hogy az oktatást alakítjuk olyanná, hogy mindenkit időben be tudjon fogadni. Amennyiben a gyerekek egyre nagyobb hányada számára megengedjük, hogy 8 éves korban lépjen iskolába, nemcsak rontjuk a már amúgy is drámai pénzügyi hatékonyságot, hanem egyúttal az iskolákat is arra ösztönözzük, hogy ne alkalmazkodjanak a kisebbek igényeihez, hanem egyszerűen várakoztassák őket az iskolarendszeren kívül. Ezt a problémát nem oldja meg a szakértői bizottság által való véleményezés sem, hiszen a szakértői bizottság a gyermek érdekeit védve annál inkább a halasztás mellett dönt, minél inkább olyannak látja az iskolát, hogy az nem képes a kevésbé érett kicsiket befogadni. Mivel az iskola ily módon meg tud szabadulni a kevésbé érettektől, még inkább érdektelenné válik az igényeikkel szemben, aminek hatására a szakértői bizottságok még inkább a halasztás mellett döntenek. Ez egy ördögi kör, amire néhány év múlva úgy is reagálhat a törvényhozás, hogy már kilenc éves korra fogja felemelni a kötelező belépést. Gondoljuk meg: egy kicsit késő érő gyerek, csupán azért, mert az iskola nem hajlandó semmiféle alkalmazkodásra, 13 éves közoktatással számolva 21 évesen lép ki a közoktatásból! Aki ezt javasolja, az valószínűleg nincsen tudatában annak, hogy ezzel együtt a még mindig alacsony tanári bérek befagyasztását és a leromlott épület és eszközhelyzet konzerválását is javasolja.

A 6. §-hoz kapcsolódó módosítás lehetőséget adna arra, hogy pontosítsuk a 18 éves korig tartó tankötelezettség 1996-ban elfogadott szabályait. Jól tudjuk, hogy tényeleges iskolába járási kötelezettséget jelentő tankötelezettség ma Európában csak egyetlen országban van, és ott sem működik. Ugyanakkor a törvény hazai értelmezése során szinte mindenki azt gondolja, hogy ez Magyarországon is ezt jelenti majd. Most kellene egyértelművé tenni, hogy 18 éves korig tartó tankötelezettség nem azt jelenti, hogy a közoktatás valamely ma létező intézményében a ma létező programok keretei között heti 5 napon keresztül iskolába kell járni. Itt kellene előírnia törvénynek azt a kötelezettséget az oktatási és a foglalkoztatási (esetleg szociális) miniszter számára, hogy meghatározott időn belül dolgozzanak ki olyan speciális (valószínűleg munkát és oktatást kombináló) programokat, amelyek lehetővé teszi minden 1998 után beiskolázott fiatal számára, hogy eleget tegyen a tankötelezettségének.

3.21. A 8. §-t kiegészítő, az oktatás szakaszaira vonatkozó részeknek nem célja a hazai iskolaszerkezeti probléma megoldása, ezek csupán kisebb mértékű beavatkozást jelentenek. Ez nyilván nem is lehetséges másképp. Ha jól értem, a beavatkozás lényege az, hogy az 5-6. évfolyamok az időkeret 50%-ában továbbra is osztálytanítós modellben működnek (azaz valószínűleg a legtöbb helyen az alsó tagozatos tanító viszi tovább az osztályokat). Ez azonban itt nincs rendesen megfogalmazva, és nem látom e mögött a kidolgozott szakmai tartalmat. Miközben a változás iránya teljesen rendben van, ilyen módon ezt nem lenne szabad csinálni.

Az a megfogalmazás, hogy a „kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legalább ötven százalékában nem szakrendszerű oktatás (.:.) folyik”, az iskolafenntartók számára azt jelenti, hogy kevesebb szakos tanár alkalmazására kell bérkeretet adniuk, az iskolaigazgatóknak pedig azt, hogy a szaktanároknak nem tudnak elég munkát adni. Ilyen horderejű változás csak fokozatosan vihető bele a rendszerbe, hiszen egy erre való egyszeri és tömeges átállás olyan foglalkoztatási nehézségekkel és szervezeti alkalmazkodási válságokkal járna, hogy a kormány pillanatokon belül visszavonná ezt a rendelkezést.

A kényszerű javaslatom e helyett az, hogy a törvény egyelőre ne kötelezővé, hanem lehetővé tegye ezt a megoldást, és egyúttal írja elő a miniszter számára azt, hogy (1) biztosítson az iskolák számára olyan programokat, amelyek ennek a megoldásnak megfelelnek, (2) készítse elő ennek a megoldásnak az általános bevezetését meghatározott időn belül.

4.22. A pedagógus képesítésről szóló 17. § paragrafus módosításánál arra kell figyelni, hogy a tanítói képesítés elfogadása az 5-6. évfolyamon ezen évfolyamokon az oktatás minőségének a javulásával járjon együtt. Ezért ezeken az évfolyamokon kiemelt képesítési követelményeket kell megfogalmazni. Nem szabad megengedni olyan tanítók oktatását az általánosan fejlesztő 50% időkeretben, akiknek a diplomája alacsonyabb szintű, mint a korábban ott tanító tanároké. Áthidaló megoldásként javasolom, hogy a szaktanítói végzettség előírása maradjon meg az alapkészségek fejlesztését szolgáló 50%-os időkereten belül is.

Továbbá – kiegészítő intézkedéssel – valahol rendelkezni kell arról, hogy egy szakos tanár milyen módon tehet szert olyan végzettségre, amellyel általános készségfejlesztést képes csinálni az 5-6. évfolyamon. Noha magasabb végzettséggel elvileg lehet alacsonyabb szinten tanítani, valójában erre a feladatra a szakos tanárok nincsenek felkészülve. Az ideális az lenne, ha szakos tanárok, azért, hogy továbbra is eredményesen taníthassanak az 50%-os sávban, tömegesen képeznék át magukat készségfejlesztővé. Ehhez képzési kínálatot kell csinálni.

5.23. A 18.§ módosítása során most már meg kellene lépni azt a lépést, hogy az intézményvezetői megbízásnak, de legalábbis a hosszabbításnak (másodszori megbízásnak) ne csak a pedagógus szakvizsga hanem a vezetőképzésben szerzett szakvizsga legyen a feltétele. A meglévő hazai iskolavezető-képzési kapacitások, és az ilyen végzettséggel már rendelkezők magas száma ezt egyértelműen lehetővé teszi, ezért semmi nem indokolja ennek a mellőzését. Az iskolavezetéssel foglalkozók ma már tarthatatlan abszurditásként élik meg azt, hogy speciális felkészülés nélkül lehessen iskolát vezetni.

6.24. A 19.§ módosításánál egy olyan hibás koncepció jelenik meg, amely az egyes pedagógus jogai és kötelességei között akarja kezelni a drága tankönyvek és a szülői fizetési képesség problémáját. Ezt nem az egyes pedagógus, hanem az intézmény egészének a szintjén kell kezelni és az igazgató, illetve az iskolaszék felelősségi körében kell ennek megfelelő módosításokat végezni. Nem várható ennek a problémának a megoldása az egyes pedagógus szintjén.

7.25. A 23.§ módosítása (a közoktatási intézmény létesítésének előírása) nincs megfelelő módon indokolva. Az indoklásban meg kellene jelennie annak, hogy milyen valóságos – nyilván kedvezőtlennek ítélt – folyamatok teszik szükségessé ezt a korlátozást. E nélkül a módosítás nem indokolt.

8.26. A 24.§ módosítására is vonatkoznak az iskolakezdés kitolására vonatkozó korábbi megjegyzéseim.

9.27. A 25.§ (szakképzésbe való bekapcsolódás) módosítására is vonatkoznak a tankötelezettséggel kapcsolatos korábbi megjegyzéseim. Ez az egész csak akkor működik, ha az iskolarendszerű szakképzés megenged olyan programokat, ahol (1) a 16 éves kort követően a tanulók nem járnak minden nap iskolába, (2) az OKJ-s szakmai vizsga 18 éves kor előtt való letétele esetén kiléphetnek az iskolarendszerből és átléphetnek a foglalkoztatási rendszerbe.

10.28. A szakiskola szakképzési évfolyamairól szóló 27. § módosításával kapcsolatban alapvető koncepcionális problémák vannak, amelyek előzetes végiggondolása nélkül ez a javaslat több kárt okozhat, mint amennyi hasznot hoz. A javaslat nincs tekintettel arra, hogy az OKJ-s szakmai képzés nem feltétlen kell, hogy évfolyamhoz kapcsolódjon. Például egy 18 hónapot igénylő képzés nem két évfolyam, és egy 28 hónapos sem kettő. Ezért itt az évfolyam fogalmának egy rugalmas megoldását kellene megtalálni (e tekintetben ügyes az a keresztfélével megoldás, ami majd később az 52. §-nál megjelenik). Nem jó az, ha a közoktatási törvény kényszeríti bele az OKJ-t abba, hogy óraszámok vagy hónapok helyett évfolyamokban gondolkodjon. Továbbá nincs ez a javaslat még tekintettel a felnőttképzési törvény várható hatásaira és általában a felnőttképzés felfutására.

Nagyon erősen szeretném újra hangsúlyozni: a fő cél nem az, hogy mindenki 18 éves koráig bennmaradjon az iskolarendszerben, hanem az, hogy senki ne lépjen ki szakképesítés nélkül. Sőt: egyenesen az lehet a cél, ha valaki szakképesítéssel ki tud korábban lépni, akkor lépjen ki és majd a felnőttoktatási rendszerben igazítson. Sokkal jobban járunk, ha a 17 éves fiatal kilép egy szakképesítéssel, és majd az LLL rendszerbe jön vissza új képesítésért annak megfelelően, hogy milyen munkát talál, mintsem hogy 18 éves koráig tanulja az a szakmát, amit 12 hónap alatt meg lehet tanulni, és aminek megfelelő állást azután nem fog találni. (Lásd még a tankötelezettséghez kapcsolódó korábbi megjegyzéseimet.).

Hasonló jellegű gond ezzel a javaslattal az, hogy megmarad a „felzárkóztatás” logika és nem nyit a „második esély” logika (ami ma a domináns EU-s megközelítés). A javaslat persze érzékeli azt, hogy a dolog így nem működik (amikor pl. a kudarc különböző mértékeit elfogadva megadja az alapfokú végzettséget olyanoknak is, akik csak hat vagy kevesebb évfolyamig jutnak el.). Ma Magyarországon – EU-s forrásokból adott kormányzati támogatással – már léteznek második esély iskolák, amelyek belekényszerülnek a szakiskola és a felzárkóztatás kereteibe. Most van itt az alkalom arra, hogy megteremtődjenek a jogi keretek ezek számára.

Ez a logika nemcsak a legerősebben veszélyeztetett leszakadók számára rossz, hanem tönkreveri a szakmunkások képzését is, mert a szakiskolát lényegében felzárkóztató iskolává alakítja. A hazai gazdaság versenyképessége szempontjából egyértelműen meg kell fogalmazni: (1) a felzárkóztatás nem lehet csak a szakiskola feladata, hanem más oktatási formáknak is be kell ebben kapcsolódnia, (2) ennek a feladatnak a kiemelése a szakiskola esetében drámai hatással van ezen képzési formai eredeti funkciójára, amelyet viszont meg kell erősíteni (színvonalas szakmunkásképzés).

11.29. A gimnáziumi 13. évfolyamokkal kapcsolatos 28. § módosításához lásd a tankötelezettséggel, az iskolakezdéssel és a képzési idő hosszával kapcsolatos korábbi megjegyzéseimet.

12.30. A pedagógiai-szakmai szolgáltatásról szóló 36.§-ból a javaslat szerint kikerülne pedagógusok képzésének, továbbképzésének és önképzésének segítése, szervezése, azzal az indoklással, hogy ez „nem tipikus pedagógiai-szakmai szolgáltatás”, majd visszakerülne azzal, hogy a kialakult gyakorlatnak megfelelően ebben a keretben is végezhető. Ennek az indoklásnak nincsen semmi szakmai alapja, mivel ezek ténylegesen tipikus pedagógiai-szakmai szolgáltatások. A lényeg nyilván az, hogy nem karunk kötelező finanszírozást adni, de nem akarjuk ezt korlátozni sem. Más indoklást kellene adni.

13.31. Az intézmények működésével kapcsolatos 40.§ módosításához a következő megjegyzéseim vannak:

- A házirendnek a fenntartóval való jóváhagyatása szerintem nem jó megoldás. Nem indokolt ennek a dokumentumnak a jog és az igazgatás világába való erőteljesebb átvitele. Ez tipikusan belső ügy, ami az iskolán belüli szereplők közötti megegyezést tükrözi, és amelyet inkább az iskolaszéknek kellene elfogadnia. Annak a problémának a megoldására, ami miatt a fenntartói jóváhagyás felmerült (jogilag abszurd, az elemi egyéni jogokat sértő házirendek), a következőket javasolom: (1) elő lehet írni néhány olyan dolgot, amit az SZMSZ szintjén kell szabályozni, és nem lehet letolni a házirend szintjére, (2) a házirenddel kapcsolatban a fenntartónál jogi kifogást lehet tenni, (3) a házirend nyilvános, bárki megnézheti, hogy baj van-e vele. Az előzetes jóváhagyásnak nagyon rossz mellékhatásai lennének: a primér módon felelős helyzetbe kényszerített közigazgatás kezdené el átbürokratizálni a házirendkészítés folyamatát.

- az indoklás megfogalmazásánál ügyelni kellene arra, hogy a minőségbiztosítási, minőségfejlesztési program nem szabályzat. Ez egy szakmai tartalmú dokumentum.

14.32. Az 52. § módosításához (a szakközépiskolában és szakiskolában szervezhető keresztféléves szervezés megengedése) csak gratulálni tudok. Viszont nem indokolható az, hogy ez a kizárólag szakképzési évfolyammal működő iskolákban történhet. Ezt nyugodtan lehet olyan iskolában is csinálni, ahol van normál közoktatási évfolyam is. Inkább így kellene megfogalmazni: nem lehet ezt olyan csoportok esetében, amelyek közismereti programot tartalmazó program szerint tanulnak. Tehát a csoportra és nem az intézményre alkalmazni a szabályozást.

15.33. A továbbhaladásról szóló 71.§ módosítása lényegében bukásmentességet ír elő az alsó tagozaton. Ez akkor lenne teljesen rendben, ha ugyanez a paragrafus tartalmazna egy olyan mondatot is, amely az iskolának a lemaradók felzárkóztatásával kapcsolatos kötelességére vonatkozik.

Az indoklásában ez szerepel: „Az iskolai oktatásnak legfontosabb célja, hogy elősegítse a meglévő hátrányok kiegyenlítődését”. Javasolom, hogy a szöveg így legyen: az „egyik legfontosabb”.

16.34. A 78.§ módosításával kapcsolatban is lásd a tankötelezettséggel kapcsolatban korábban tette megjegyzéseket. Amennyiben akkor, amikor a mostani 4-esek 16 évesek lesznek, létezik majd olyan – a közoktatáson belülinek tekinthető – oktatási forma, amely a 16 évnél idősebb, de a megszokott formákban benn nem tartható tanulókat fogadni tudja, akkor ez rendben van, de ha nem létezik ilyen, akkor nincs rendben. Továbbá figyelni kell arra is, hogy amennyiben egy tanuló 17 éves korban szakmai képesítéssel kilép a közoktatásból, akkor az általános tankötelezettség kor, azaz 18 éves kora előtt is beléphet a felnőttoktatásba.

17.35. A létesítésre vonatkozó 79.§ paragrafus módosításában egy ésszerűtlen korlátozás van: a fenntartónak a feladat ellátásához szükséges helyiségek felett legalább tíz évig rendelkezési joggal kell bírni. Egy nyitott piacgazdaságban, ahol az ingatlanok gyakran cserélnek gazdát és az ilyen hosszú elkötelezettségek ritkák, ilyen mértékű korlátozást nem szabad állítani. A biztonságot finomabb eszközökkel kell garantálni, nem ilyen durvákkal. Például lehetséges olyan szabályt alkotni, hogy az engedély csak annyi időre adható ki, amit követően még legalább két-három évig van rendelkezési joga az iskolaalapítónak. Ez lehetővé teszi azt, hogy a tanulókat és a szülőket 2-3 évvel előre figyelmeztessék, bekövetkezhet egy elhelyezési probléma, és mindenki dönthet úgy, hogy a kockázatot nem viseli. A tíz év nem kezelhető időtáv, ez szinte kizárja az olyan iskolaalapítást, ahol az épület nem tulajdonban van, hanem bérlik.

18.36. Az önkormányzati intézkedési tervről szóló 85.§ kiterjeszti a tervkészítés kötelezettségét minden önkormányzatra. Ez nagyon jó, de egy lépéssel talán már tovább kellene menni, és e tervvel kapcsolatban egy-két tovább tartalmi elemet is meg kellene fogalmazni. Így például:

- abban az esetben, ha a tervezés során nyilvánvalóvá válik az, hogy a település egyedül nem képes fenntartani az intézményt (pl. nem képes kifizetni a pedagógusok bérét és nem tudja finanszírozni az iskola Internet kapcsolatát), akkor együtt kell működni más önkormányzatokkal, illetve mondjuk a megyei önkormányzattal, amely összehozza a települések közös feladatellátását,

- a kistérségi társuláshoz való kötelező hozzájárulás mértékét meg lehetne határozni (lásd a BAZ megyei %-os megoldást)

- a helyi terv és a megyei terv kapcsolatát erősíteni lehetne (pl. a terv kötelező véleményeztetése a megyei önkormányzattal vagy akár az OKÉV útján az OM-mel stb.)

A helyi minőségbiztosítási, minőségfejlesztési program esetében meg kell határozni az ágazati irányítás szakmai támogató felelősségét. E nélkül ezt az önkormányzatok nem tudják megcsinálni!

19.37. A 88. § (szolgáltatás megszüntetésének feltételei) olyan kötelezettséget ír elő az önkormányzatra, amit nem lehet előírni. Az ugyanis, hogy a szolgáltatásról „továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet szolgáltatás” csak kötelezően előírt feladatra megszabható, önként vállalt feladatra nem. Az egyeztetési kötelezettség természetesen ott is megjelenik.

20.38. A jegyző feladatait szabályozó 91.§ (4) bekezdésének g pontjában szereplő intézmény-bejelentési kötelezettséget érdemes lenne továbbra is megjeleníteni a törvényben, mert ez egy kiemelkedő jelentőségű jogosítvány. Lehetne így fogalmazni: „közreműködik a közoktatás információs rendszerének működtetésében, ezen belül bejelenti…”.

Ezzel kapcsolatban érdemes újra hangsúlyozni: azokat az ágazati igazgatási feladatokat, amelyeket a magyar közoktatási törvény a jegyzőkre ruház, azok csak megfelelő háttér apparátus mellett képesek teljessíteni. Ez azt jelenti, hogy a kisebb települések esetén, ahol ilyen szakapparátus (legalább egy közoktatási ügyekkel foglalkozó, erre felkészült előadó) nem áll rendelkezésre a közoktatási törvény eleve teljesíthetetlen feladatokat ruház a jegyzőkre. Erre a kérdésre a fenntartói irányítással foglalkozó 102. §-nál visszatérek.

21.39. Az oktatási miniszter jogkörével kapcsolatos 93.§ módosítása megszűntetné a taneszköz-jegyzéket („Kimaradt továbbá a taneszköz jegyzék kiadására vonatkozó kötelezettség, figyelembe véve, hogy ennek összeállítása és kiadása nem látszik szükségesnek”). Nem világos, hogy e mögött milyen szakmai koncepció van. A taneszköz-jegyzék célja az volt, hogy az iskolafenntartókat kötelezze az oktatáshoz szükséges eszközök beszerzésére. Ha ez megszűnik, valaminek, ami ugyanezt a funkciót betölti, a helyébe kell lépni, de nem látom még, hogy mi az. Amennyiben a mögöttes elgondolás az iskolák önállóságát kívánja erősíteni vagy a rugalmasabb tantervi szabályozás a cél, lehetséges lenne például ezt kiváltani azzal, hogy (1) a törvény előírja, hogy minden tantervnek tartalmaznia kell a saját taneszköz-jegyzékét, és (2), hogy minden iskolafenntartó akkor, amikor a pedagógiai programot jóváhagyja, egyben felelősséget vállal az abban szereplő tanterv saját taneszköz-jegyzékének megfelelő eszközök beszerzésére.

Azt, hogy a miniszter az országos értékelésről bizonyos évfolyamokon minden tanulóra kiterjedő teszteléssel is gondoskodik, nem szabad a miniszter diszkréciójára hagyni, aki a tanév rendjében rendelkezik erről, hanem törvényben kell előírni. E mellett számos érv szól, amit talán nem is kell részletezni (jogbiztonság, költségvetési háttér, fenntartók együttműködése, az értékelés társadalmi nyilvánossága stb.). Ennek tehát itt meg kellene jelennie.

Az oktatási jogok miniszteri biztosára vonatkozó bekezdést is illene update-olni (létrehozni már nem kell).

22.40. Az OKÉV-ről szóló 95/A § módosítása radikálisan új elemet tartalmaz, amennyiben bevezeti az intézmények közvetlen ellenőrzését. Mintha a spanyolviasz felfedezése történne: a törvényességi ellenőrzésre jogosult jegyző ellenérdekelt a problémák feltárásában. Itt az önkormányzati közoktatás-irányítás nagy – a kezdetektől meglévő – dilemmájába ütközünk, amit nem lenne szabad így megoldani. A megoldás egyfelől az lehet, ha az ellenőrzési felelősség nem az intézményekre, hanem a fenntartókra irányul, aminek az intézmény meglátogatása természetes módon egyik legfontosabb eszköze. Szabálysértési jogkör gyakorlásának az OKÉV-ra ruházása szerintem nem járható út: az OKÉV a köztársasági megbízottnál kezdeményezheti a szabálytalan fenntartói viselkedés megszűntetését (azon viselkedését, amely eltűri az intézmény szintjén a jogtalan állapotot). Tehát a jogszabálynak a fenntartók ellenőrzéséről kell szólnia. Másfelől teljesen indokolatlan ezt az ellenőrzést ellenőrzi olyan tényezőkre korlátozni, mint a maximális osztály, csoport létszám, a gyermek- és tanulói balesetvédelemre vonatkozó rendelkezések és a tanulói terhelésre vonatkozó rendelkezések megtartása. Semmi nem indokolja, hogy az ellenőrzés ne terjedjen ki olyan dolgokra is, mint az épületstandardok vagy a pedagógus képesítési követelmények?

A törvényességi ellenőrzés nagy dilemmáját megoldhatná az, ha az állam olyan esetekben, amikor a fenntartó tartósan képtelen a jogtalanság megszűntetésére, ideiglenes jelleggel átvehetné az iskola működését. Minden évben lenne 1-2 ilyen eset. Ilyenkor az állam – az OM – miniszteri biztost nevezne ki az intézmény élére és 1-2 évig gyakorolná a fenntartói jogokat. Az önkormányzati jogok ideiglenes, cselekvésképtelenség esetén és a szanálás idejére történő felfüggesztése teljes mértékben összhangban van az önkormányzatiság szellemével és szerintem beleilleszthető az önkormányzati törvény keretei közé. Meggyőződésem, hogy egy ilyen megoldást – ha a szabályai törvényben meghatározottak és világosak – mindenki, így a BM is támogatna.

Az OKÉV ellenőrzési jogköre logikus módon kiterjedhetne a szakértői tevékenység ellátására. Azaz az OKÉV a helyi szintű ellenőrzés során nézheti azt is, hogy a szakértők hogyan végzik a munkájukat.

Az OKÉV jogkörébe logikus módon be kellene építeni a területi tervezéssel és a területfejlesztéssel kapcsolatos azon ágazati feladatokat, amelyeket a vonatkozó kormányrendelet tartalmaz.

23.41. A Közoktatás Fejlesztési Alapról szóló 95/B. § esetében szerintem felesleges törvényi szinten meghatározni a négy alaprészt. Ezt a jogot a Közoktatáspolitikai Tanácsra is át lehet ruházni. Ugyanakkor többet kellene mondani az alapot felügyelő és a pénzeket elosztó testületről, annak létrejöttéről (a miniszter nevezi ki őket? Mi ebben a KT szerepe). Ugyancsak többet kellene mondani a forrásokról.

24.42. Az országos szakértői névjegyzékkel kapcsolatos 101.§-sal kapcsolatban egy alapvető koncepcionális kérdés tisztázása szükséges. Ez annak idején még egyértelműen a szaktárgyi logika alapján készült. Ugyanakkor ma a legfontosabb szakértő az, aki intézmény-egészet és teljes pedagógiai programot tud értékelni, és nem szaktárgyi specialista. Ezt a logikát az egész jogszabályi szövegezésben érvényre kellene juttatni.

Továbbá most már egyértelműen elő lehetne írni a szakértői listán maradáshoz szükséges végzettséget (a mostani törvényi szöveg csak megengedi ilyen előírását).

25.43. A fenntartói irányításról rendelkező 102. § (1) bekezdését, ami az ágazati igazgatási feladatok ellátásához szükséges szakmai háttérről rendelkezik, a módosítás nem érinti (lásd, amit korábban a jegyzői felelősségről írtam). Ez még mindig az az 1996-os szöveg, amit annak idején azért került ilyen „visszafogott módon” („a fenntartói irányítással összefüggő döntés-előkészítő munkában – az e törvény 17. §-a alapján pedagógus-munkakör betöltésére jogosító – felsőfokú iskolai végzettséggel rendelkező személynek kell közreműködnie”) a törvénybe, mert az OM azt feltételezte, hogy a BM nem támogatna ennél erősebb megfogalmazást. Már akkor kiderült, hogy a BM támogatott volna olyan megoldást is, amely akár társulásba kényszerítette volna a kisebb önkormányzatokat (azaz pl. nem közreműködés, hanem alkalmazás és közoktatás-irányítási szakvizsga letételének előírása). Abszolút indokolt lenne most ezt a lépést megtenni (lásd az éves közoktatás és önkormányzat konferenciák ajánlásait).

A házirend fenntartói jóváhagyásáról tett korábbi megjegyzésem itt is megismétlem.

26.44. Az 1. sz. melléklet előírja a fenntartók számára a technikai személyzet iskolai foglalkoztatását. Nem világos azonban, hogy az új rendelkezés csak annyit ír elő, hogy a technikai személyzet munkáltatója az igazgató, vagy azt is, hogy e személyzetet közalkalmazottként kell foglalkoztatni. Ez utóbbi értelmezés igen problematikus lenne.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Vélemény a Közoktatási Törvény módosítási javaslatról - 2002 december

ÁLTALÁNOS VÉLEMÉNY

A közoktatási törvény módosítása részben a kormányprogramból fakadó, de az előző (nyári) rövid módosítással még nem rendezett igényeket, részben az előző jelentősebb módosítás (1999) óta eltelt időben a végrehajtás során felgyűlt kisebb-nagyobb igényeket elégíti ki. Jelentős mértékű, sok paragrafusra kiterjedő módosítás, amely helyenként a közoktatás alapvető strukturális jellemzőit és folyamatait is érinti.

- a települési önkormányzatokkal szembeni ágazati igazgatási elvárások pontosítása és a településközi közoktatási együttműködést serkentő jogi háttér megerősítése

- a közoktatási feladatellátás tervezésének a fejlesztése, a területi tervezés és a közoktatási tervezés közötti kapcsolatok jogi hátterének megerősítése

- az iskolák külső értékelése jogi hátterének megerősítése és az olyan iskolák esetének kezelése, amelyek nem felelnek meg az alapvető minőségi követelményeknek

- a leszakadó csoportok speciális oktatási igényeinek kielégítése, a második esély iskola jogi kereteinek megteremtése

RÉSZLETES MEGJEGYZÉSEK

Az alábbi megjegyzések csak a javaslatban már megfogalmazott elemekre vonatkoznak, nem terjednek ki azokra a törvényi helyekre, amelyekkel kapcsolatban még nem fogalmazódott meg javaslat.

1.45. A 4.§-hoz fűzött első kiegészítés az oktatási szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzájutás elvének olyan kiterjesztett értelmezését tartalmazza, amely a gyakorlatban megvalósíthatatlan. Amennyiben a hátrányos megkülönböztetés fogalma tanulmányok folytatásához és vizsgákra való felkészüléshez kapcsolódik, akkor az egyenlőségfogalom olyan szakmai tartalommal töltődik fel, ami működési abszurditásokhoz vezethet. Nem lenne szabad tehát itt tanulmányokról és vizsgákról beszélni, mert ez a második esély és egyéb kompenzáló iskolaminták blokkolását is eredményezheti. E helyett azt kellene megfogalmazni, hogy a speciális igényűek számára biztosított külön ellátás akkor szervezhető, ha ez nyilvánvalóan kedvezőbb feltételeket eredményez a számukra (pozitív diszkrimináció). Az egyenlő elbánás elve ilyen formában már túlhaladott (lásd a fejlett államok és az EU második esély és egyéb kompenzáló programjait).

A 4. §-nak a “gyermek mindenek felett álló érdekét” megfogalmazó második kiegészítése olyan filozófiai elemeket visz bele e törtvényi szabályozásba, amelyek szétfeszítik a jog kereteit. Ez egy ideológiai dimenzióval terheli meg a szöveget, amire semmi szükség nincsen ahhoz, hogy a túlterhelés megszűntetésével és az egyéni tanulói igények figyelembe vételével kapcsolatos konkrét intézkedések és iskolákra háruló kötelezettségek törvénybe iktatóak legyenek. Ez utóbbiaknak kifejezetten árt az, ha ilyen ideologikus elemekhez kapcsolódnak.

2.46. A tankötelezettségről szóló 6. § módosítása 8 éves korig tolja ki az iskolába lépés lehetőségét. Ez a már most is drámaian rossz hatékonysággal működő magyar iskolarendszer hatékonyságát még jobban rontaná. Ez egy teljességgel elhibázott út: nem engedhetjük meg magunknak azt, hogy a tanulók egyre nagyobb hányada két évvel hosszabb ideig maradjon az iskolarendszerben. A korszerű megoldás nem az, hogy addig várakoztatjuk a gyerekeket, amíg “éretté nem válnak” egy rosszul működő oktatás számára, hanem az, hogy az oktatást alakítjuk olyanná, hogy mindenkit időben be tudjon fogadni. Amennyiben a gyerekek egyre nagyobb hányada számára megengedjük, hogy 8 éves korban lépjen iskolába, nemcsak rontjuk a már amúgy is drámai pénzügyi hatékonyságot, hanem egyúttal az iskolákat is arra ösztönözzük, hogy ne alkalmazkodjanak a kisebbek igényeihez, hanem egyszerűen várakoztassák őket az iskolarendszeren kívül. Ezt a problémát nem oldja meg a szakértői bizottság által való véleményezés sem, hiszen a szakértői bizottság a gyermek érdekeit védve annál inkább a halasztás mellett dönt, minél inkább olyannak látja az iskolát, hogy az nem képes a kevésbé érett kicsiket befogadni. Mivel az iskola ily módon meg tud szabadulni a kevésbé érettektől, még inkább érdektelenné válik az igényeikkel szemben, aminek hatására a szakértői bizottságok még inkább a halasztás mellett döntenek. Ez egy ördögi kör, amire néhány év múlva úgy is reagálhat a törvényhozás, hogy már kilenc éves korra fogja felemelni a kötelező belépést. Gondoljuk meg: egy kicsit késő érő gyerek, csupán azért, mert az iskola nem hajlandó semmiféle alkalmazkodásra, 13 éves közoktatással számolva 21 évesen lép ki a közoktatásból! Aki ezt javasolja, az valószínűleg nincsen tudatában annak, hogy ezzel együtt a még mindig alacsony tanári bérek befagyasztását és a leromlott épület és eszközhelyzet konzerválását is javasolja.

3.47. A 8. §-t kiegészítő, az oktatás szakaszaira vonatkozó részeknek nem célja a hazai iskolaszerkezeti probléma megoldása, ezek csupán a lehetséges mértékű beavatkozást jelentik. Ez nyilván nem optimális megoldás, de politikai, társadalmi és intézményi szempontból ez nem lehetséges másképp.

A beavatkozás egyik eleme az, hogy az 5-6. évfolyamok az időkeret 50%-ában továbbra is osztálytanítós modellben működnek (azaz valószínűleg a legtöbb helyen az alsó tagozatos tanító viszi tovább az osztályokat). Ez azonban itt nincs rendesen megfogalmazva, és nem látom e mögött a kidolgozott szakmai tartalmat. Az a megfogalmazás, hogy a “kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legalább ötven százalékában nem szakrendszerű oktatás (.:.) folyik”, az iskolafenntartók számára azt jelenti, hogy kevesebb szakos tanár alkalmazására kell bérkeretet adniuk, az iskolaigazgatóknak pedig azt, hogy a szaktanároknak nem tudnak elég munkát adni. Ilyen horderejű változás csak fokozatosan vihető bele a rendszerbe, hiszen egy erre való egyszeri és tömeges átállás olyan foglalkoztatási nehézségekkel és szervezeti alkalmazkodási válságokkal járna, hogy a kormány pillanatokon belül visszavonná ezt a rendelkezést. A kényszerű javaslatom e helyett az, hogy a törvény egyelőre ne kötelezővé, hanem lehetővé tegye ezt a megoldást, és egyúttal írja elő a miniszter számára azt, hogy (1) biztosítson az iskolák számára olyan programokat, amelyek ennek a megoldásnak megfelelnek, (2) készítse elő ennek a megoldásnak az általános bevezetését meghatározott időn belül.

A beavatkozás másik eleme az általános iskolai oktatás felosztása két éves ciklusokra, ami az alsó tagozat és a felső tagozat helyébe lép. Ez e megoldás abszolút logikus és minden tekintetben elfogadható. Ugyanakkor szükséges lenne ezt a fajta tagolást kiterjeszteni a középfokú oktatásra is. Az alsó és a felső két év megkülönböztetése ma már realitás a középiskolák jentős részében. Az első két év az alapműveltség elsajátításának lezárása, a második két év a szakmai és érdeklődés szerinti differenciálás ciklusa lehet.

Az a tény, hogy a törvénymódosítás mögött nincs kidolgozott szakmai koncepció a legsúlyosabban a tartalmi szabályozást érintő részekben, ezen belül különösen a kerettantervekkel kapcsolatos szabályozás módosításában jelenik meg. Két alapvető problémát látok itt. Az egyik az, hogy a törvénymódosítási javaslat az iskolákat, amelyek együttműködési hajlandósága korlátozott, túlságosan erőteljes változtatásra készteti. A másik az, hogy nem tisztázott a NAT és a helyi tanterv közötti szabályozó jellege és szerepe. Az iskolák együttműködési hajlandóságának korlátozottsága azt jelenti, hogy minden olyan intézkedést, amely az intézményi szintű dokumentumok átdolgozásával jár, nagy hányaduk csak formálisan hajt végre. Ebből az következik, hogy olyan megoldásokra kell törekedni, amely minél kisebb intézményi szintű adminisztratív terhekkel jár együtt. A NAT és a helyi tanterv közötti szabályozóval kapcsolatos elfogadott koncepció hiánya azzal jár, hogy a kerettantervi szabályozás inkoherens marad, így (1) olyan elemek tevődnek át a kerettantervekre, amelyeknek a NAT szintjén kellene maradniuk (2) a kerettantervnek a javaslatban felsoroltakon túl egyéb elemeket is tartalmaznia kell. Abban a felfogásban, amelyet én is képviselek, a kerettanterv, olyan részletesen kidolgozott és az iskola által választató szakmai dokumentum (tantervi program), amelynek alapján a tanítás közvetlenül megszervezhető. Ebből az következik, hogy (1) ez a dokumentum nem tartalmazhat jogi értelemben kötelező elemeket (ezeket a NAT szintjére kell emelni), (2) tartalmaznia kell a tanulás megszervezése teljes eszköztárának a leírását (célok, ajánlott módszerek, a szükséges tanári kompetenciák, tankönyvek és taneszközök stb.)

4.48. A pedagógus képesítésről szóló 17. § paragrafus módosításánál arra kell figyelni, hogy a tanítói képesítés elfogadása az 5-6. évfolyamon ezen évfolyamokon az oktatás minőségének a javulásával járjon együtt. Ezért ezeken az évfolyamokon kiemelt és új képesítési követelményeket kell megfogalmazni. Nem szabad megengedni olyan tanítók oktatását az általánosan fejlesztő 50% időkeretben, akiknek a diplomája alacsonyabb szintű, mint a korábban ott tanító tanároké, ugyanakkor hiba lenne a létező tanári kvalifikáció megkövetelése. Áthidaló megoldásként javasolom, hogy a szaktanítói végzettség előírása maradjon meg az alapkészségek fejlesztését szolgáló 50%-os időkereten belül is.

5.49. A 18.§ módosítása során most már meg kellene lépni azt a lépést, hogy az intézményvezetői megbízásnak, de legalábbis a hosszabbításnak (másodszori megbízásnak) ne csak a pedagógus szakvizsga hanem a vezetőképzésben szerzett szakvizsga legyen a feltétele. A meglévő hazai iskolavezető-képzési kapacitások, és az ilyen végzettséggel már rendelkezők magas száma ezt egyértelműen lehetővé teszi, ezért semmi nem indokolja ennek a mellőzését. Az iskolavezetéssel foglalkozók ma már tarthatatlan abszurditásként élik meg azt, hogy speciális felkészülés nélkül lehessen iskolát vezetni.

6.50. A 19.§ módosításánál egy olyan hibás koncepció jelenik meg, amely az egyes pedagógus jogai és kötelességei között akarja kezelni a drága tankönyvek és a szülői fizetési képesség problémáját. Ezt nem az egyes pedagógus, hanem az intézmény egészének a szintjén kell kezelni és az igazgató, illetve az iskolaszék felelősségi körében kell ennek megfelelő módosításokat végezni. Nem várható ennek a problémának a megoldása az egyes pedagógus szintjén.

8.51. A 24.§ módosítására is vonatkoznak az iskolakezdés kitolására vonatkozó korábbi megjegyzéseim.

9.52. A 25.§ (szakképzésbe való bekapcsolódás) módosítására is vonatkoznak a tankötelezettséggel kapcsolatos korábbi megjegyzéseim. Ez az egész csak akkor működik, ha az iskolarendszerű szakképzés megenged olyan programokat, ahol (1) a 16 éves kort követően a tanulók nem járnak minden nap iskolába, (2) az OKJ-s szakmai vizsga 18 éves kor előtt való letétele esetén kiléphetnek az iskolarendszerből és átléphetnek a foglalkoztatási rendszerbe.

10.53. A szakiskola szakképzési évfolyamairól szóló 27. § módosításával kapcsolatban is érzékelhető az, hogy a törvénymódosítás alapvető koncepcionális kérdések előzetes tisztázása nélkül történi. Így ez a javaslat akár több kárt is okozhat, mint amennyi hasznot hoz. A javaslat nincs tekintettel arra, hogy az OKJ-s szakmai képzés nem feltétlen kell, hogy évfolyamhoz kapcsolódjon. Például egy 18 hónapot igénylő képzés nem két évfolyam, és egy 28 hónapos sem kettő. Ezért itt az évfolyam fogalmának egy rugalmas megoldását kellene megtalálni (e tekintetben ügyes az a keresztfélével megoldás, ami majd később az 52. §-nál megjelenik). Nem jó az, ha a közoktatási törvény kényszeríti bele az OKJ-t abba, hogy óraszámok vagy hónapok helyett évfolyamokban gondolkodjon. Továbbá nincs ez a javaslat még tekintettel a felnőttképzési törvény várható hatásaira és általában a felnőttképzés felfutására.

Nagyon erősen szeretném újra hangsúlyozni: a fő cél nem az, hogy mindenki 18 éves koráig bennmaradjon az iskolarendszerben, hanem az, hogy senki ne lépjen ki szakképesítés nélkül. Sőt: egyenesen az lehet a cél, ha valaki szakképesítéssel ki tud korábban lépni, akkor lépjen ki és majd a felnőttoktatási rendszerben igazítson. Sokkal jobban járunk, ha a 17 éves fiatal kilép egy szakképesítéssel, és majd az LLL rendszerbe jön vissza új képesítésért annak megfelelően, hogy milyen munkát talál, mintsem hogy 18 éves koráig tanulja az a szakmát, amit 12 hónap alatt meg lehet tanulni, és aminek megfelelő állást azután nem fog találni. (Lásd még a tankötelezettséghez kapcsolódó korábbi megjegyzéseimet.).

Hasonló jellegű gond ezzel a javaslattal az, hogy megmarad a “felzárkóztatás” logika és nem nyit a “második esély” logika felé (ami ma a domináns EU-s megközelítés). A második esély logika lényege az, hogy nem a többség számára teljesíthető követelményhez való – egyébként reménytelen – felzárkóztatásra történik kísérlet, hanem a sikertelen fiatal egy olyan alternatív oktatási formába léphet be, amelyben sikeressé válhat. A javaslat persze érzékeli azt, hogy a dolog így nem működik (amikor pl. a kudarc különböző mértékeit elfogadva megadja az alapfokú végzettséget olyanoknak is, akik csak hat vagy kevesebb évfolyamig jutnak el.). Ma Magyarországon – EU-s forrásokból adott kormányzati támogatással – már léteznek második esély iskolák, amelyek belekényszerülnek a szakiskola és a felzárkóztatás kereteibe. Most van itt az alkalom arra, hogy megteremtődjenek a jogi keretek ezek számára.

11.54. A gimnáziumi 13. évfolyamokkal kapcsolatos 28. § módosításához lásd a tankötelezettséggel, az iskolakezdéssel és a képzési idő hosszával kapcsolatos korábbi megjegyzéseimet.

12.55. A pedagógiai-szakmai szolgáltatásról szóló 36.§-ból a javaslat szerint kikerülne pedagógusok képzésének, továbbképzésének és önképzésének segítése, szervezése, azzal az indoklással, hogy ez “nem tipikus pedagógiai-szakmai szolgáltatás”, majd visszakerülne azzal, hogy a kialakult gyakorlatnak megfelelően ebben a keretben is végezhető. Ennek az indoklásnak nincsen semmi szakmai alapja, mivel ezek ténylegesen tipikus pedagógiai-szakmai szolgáltatások. A lényeg nyilván az, hogy nem karunk kötelező finanszírozást adni, de nem akarjuk ezt korlátozni sem. Más indoklást kellene adni.

13.56. Az intézmények működésével kapcsolatos 40.§ módosításához a következő megjegyzéseim vannak:

- az indoklás megfogalmazásánál ügyelni kellene arra, hogy a minőségbiztosítási, minőségfejlesztési program nem szabályzat. Ez egy szakmai tartalmú dokumentum (ezzel kapcsolatban lásd még az OKÉV-vel és a helyi fenntartói irányítással kapcsolatban később elmondottakat).

14.57. Az 52. § módosításához (a szakközépiskolában és szakiskolában szervezhető keresztféléves szervezés megengedése) csak gratulálni tudok. Viszont nem indokolható az, hogy ez a kizárólag szakképzési évfolyammal működő iskolákban történhet. Ezt nyugodtan lehet olyan iskolában is csinálni, ahol van normál közoktatási évfolyam is. Inkább így kellene megfogalmazni: nem lehet ezt olyan csoportok esetében, amelyek közismereti programot tartalmazó program szerint tanulnak. Tehát a csoportra és nem az intézményre alkalmazni a szabályozást.

15.58. A továbbhaladásról szóló 71.§ módosítása lényegében bukásmentességet ír elő az alsó tagozaton. Ez akkor lenne teljesen rendben, ha ugyanez a paragrafus tartalmazna egy olyan mondatot is, amely az iskolának a lemaradók felzárkóztatásával kapcsolatos kötelességére vonatkozik.

Az indoklásában ez szerepel: “Az iskolai oktatásnak legfontosabb célja, hogy elősegítse a meglévő hátrányok kiegyenlítődését”. Javasolom, hogy a szöveg így legyen: az “egyik legfontosabb”.

16.59. A 78.§ módosításával kapcsolatban is lásd a tankötelezettséggel kapcsolatban korábban tette megjegyzéseket. Amennyiben akkor, amikor a mostani 4-esek 16 évesek lesznek, létezik majd olyan – a közoktatáson belülinek tekinthető – oktatási forma, amely a 16 évnél idősebb, de a megszokott formákban benn nem tartható tanulókat fogadni tudja, akkor ez rendben van, de ha nem létezik ilyen, akkor nincs rendben. Továbbá figyelni kell arra is, hogy amennyiben egy tanuló 17 éves korban szakmai képesítéssel kilép a közoktatásból, akkor az általános tankötelezettség kor, azaz 18 éves kora előtt is beléphet a felnőttoktatásba.

17.60. A létesítésre vonatkozó 79.§ paragrafus módosításában egy ésszerűtlen korlátozás van: a fenntartónak a feladat ellátásához szükséges helyiségek felett legalább tíz évig rendelkezési joggal kell bírni. Egy nyitott piacgazdaságban, ahol az ingatlanok gyakran cserélnek gazdát és az ilyen hosszú elkötelezettségek ritkák, ilyen mértékű korlátozást nem szabad állítani. A biztonságot finomabb eszközökkel kell garantálni, nem ilyen durvákkal. Például lehetséges olyan szabályt alkotni, hogy az engedély csak annyi időre adható ki, amit követően még legalább két-három évig van rendelkezési joga az iskolaalapítónak. Ez lehetővé teszi azt, hogy a tanulókat és a szülőket 2-3 évvel előre figyelmeztessék, bekövetkezhet egy elhelyezési probléma, és mindenki dönthet úgy, hogy a kockázatot nem viseli. A tíz év nem kezelhető időtáv, ez szinte kizárja az olyan iskolaalapítást, ahol az épület nem tulajdonban van, hanem bérlik.

18.61. Az önkormányzati intézkedési tervről szóló 85.§ kiterjeszti a tervkészítés kötelezettségét minden önkormányzatra. Ez nagyon jó, de egy lépéssel talán már tovább kellene menni, és e tervvel kapcsolatban egy-két tovább tartalmi elemet is meg kellene fogalmazni. Így például:

- a kistérségi társuláshoz való kötelező hozzájárulás mértékét meg lehetne határozni (lásd a BAZ megyei %-os megoldást)

- a helyi terv és a megyei terv kapcsolatát erősíteni lehetne (pl. a terv kötelező véleményeztetése a megyei önkormányzattal vagy akár az OKÉV útján az OM-mel stb.)

19.62. A 88. § (szolgáltatás megszüntetésének feltételei) olyan kötelezettséget ír elő az önkormányzatra, amit nem lehet előírni. Az ugyanis, hogy a szolgáltatásról “továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet szolgáltatás” csak kötelezően előírt feladatra megszabható, önként vállalt feladatra nem. Az egyeztetési kötelezettség természetesen ott is megjelenik.

20.63. A jegyző feladatait szabályozó 91.§ (4) bekezdésének g pontjában szereplő intézmény-bejelentési kötelezettséget érdemes lenne továbbra is megjeleníteni a törvényben, mert ez egy kiemelkedő jelentőségű jogosítvány. Lehetne így fogalmazni: “közreműködik a közoktatás információs rendszerének működtetésében, ezen belül bejelenti…”.

Ezzel kapcsolatban érdemes újra hangsúlyozni: azokat az ágazati igazgatási feladatokat, amelyeket a magyar közoktatási törvény a jegyzőkre ruház, azok csak megfelelő háttér apparátus mellett képesek teljesíteni. Ez azt jelenti, hogy a kisebb települések esetén, ahol ilyen szakapparátus (legalább egy közoktatási ügyekkel foglalkozó, erre felkészült előadó) nem áll rendelkezésre a közoktatási törvény eleve teljesíthetetlen feladatokat ruház a jegyzőkre. Erre a kérdésre a fenntartói irányítással foglalkozó 102. §-nál visszatérek.

21.64. Az oktatási miniszter jogkörével kapcsolatos 93.§ módosítása megszűntetné a taneszköz-jegyzéket (“Kimaradt továbbá a taneszköz jegyzék kiadására vonatkozó kötelezettség, figyelembe véve, hogy ennek összeállítása és kiadása nem látszik szükségesnek”). Nem világos, hogy e mögött milyen szakmai koncepció van. A taneszköz-jegyzék célja az volt, hogy az iskolafenntartókat kötelezze az oktatáshoz szükséges eszközök beszerzésére. Ha ez megszűnik, valaminek, ami ugyanezt a funkciót betölti, a helyébe kell lépni, de nem látom még, hogy mi az. Amennyiben a mögöttes elgondolás az iskolák önállóságát kívánja erősíteni vagy a rugalmasabb tantervi szabályozás a cél, lehetséges lenne például ezt kiváltani azzal, hogy (1) a törvény előírja, hogy minden tantervnek tartalmaznia kell a saját taneszköz-jegyzékét, és (2), hogy minden iskolafenntartó akkor, amikor a pedagógiai programot jóváhagyja, egyben felelősséget vállal az abban szereplő tanterv saját taneszköz-jegyzékének megfelelő eszközök beszerzésére.

Az oktatási jogok miniszteri biztosára vonatkozó bekezdést is illene update-olni (létrehozni már nem kell).

22.65. Az OKÉV-ről szóló 95/A § módosítására vonatkozó javaslat korábban (a novemberi változatban) még egy radikálisan új elemet tartalmaz, amennyiben bevezette volna az intézmények közvetlen ellenőrzését. Mintha a spanyolviasz felfedezése történt volna: a törvényességi ellenőrzésre jogosult jegyző ellenérdekelt a problémák feltárásában. A javasolt megoldás rossz volt, de most ez teljesen eltűnt a törvényjavaslatból). A megoldás egyfelől az lehet, ha az ellenőrzési felelősség nem az intézményekre, hanem a fenntartókra irányul, aminek az intézmény meglátogatása természetes módon egyik legfontosabb eszköze. Szabálysértési jogkör gyakorlásának az OKÉV-ra ruházása szerintem nem járható út: az OKÉV a köztársasági megbízottnál kezdeményezheti a szabálytalan fenntartói viselkedés megszűntetését (azon viselkedését, amely eltűri az intézmény szintjén a jogtalan állapotot). Tehát a jogszabálynak a fenntartók ellenőrzéséről kell szólnia. Másfelől teljesen indokolatlan ezt az ellenőrzést olyan tényezőkre korlátozni, mint a maximális osztály, csoport létszám, a gyermek- és tanulói balesetvédelemre vonatkozó rendelkezések és a tanulói terhelésre vonatkozó rendelkezések megtartása. Semmi nem indokolja, hogy az ellenőrzés ne terjedjen ki olyan dolgokra is, mint az épületstandardok vagy a pedagógus képesítési követelmények.

Az OKÉV-nek ebben a törvényben kell meghatározni (1) azt a feladatát, hogy a szakértői rendszert úgy kell működtetnie, hogy az lehetővé tegye, hogy – a fenntartói feladatok között leírtaknak megfelelően – minden iskolafenntartó meghatározott időszakonként képes legyen szakmailag értékelni minden intézményét, és (2) azt a felelőségét, hogy ellenőrizze, vajon ez megfelelő színvonalon tényleg meg is történik-e.

Az OKÉV ellenőrzési jogköre logikus módon kiterjedhet a szakértői tevékenység ellátására. Azaz az OKÉV a helyi szintű ellenőrzés során nézheti azt is, hogy a szakértők hogyan végzik a munkájukat.

23.66. A Közoktatás Fejlesztési Alapról szóló 95/B. § esetében szerintem felesleges törvényi szinten meghatározni a négy alaprészt. Ezt a jogot a Közoktatás-politikai Tanácsra is át lehet ruházni. Ugyanakkor többet kellene mondani az alapot felügyelő és a pénzeket elosztó testületről, annak létrejöttéről (a miniszter nevezi ki őket? Mi ebben a KT szerepe). Ugyancsak többet kellene mondani a forrásokról.

24.67. Az országos szakértői névjegyzékkel kapcsolatos 101.§-sal kapcsolatban egy alapvető koncepcionális kérdés tisztázása szükséges. Ez annak idején még egyértelműen a szaktárgyi logika alapján készült. Ugyanakkor ma a legfontosabb szakértő az, aki intézmény-egészet és teljes pedagógiai programot tud értékelni, és nem szaktárgyi specialista. Ezt a logikát az egész jogszabályi szövegezésben érvényre kellene juttatni.

Továbbá most már egyértelműen elő lehetne írni a szakértői listán maradáshoz szükséges végzettséget (a mostani törvényi szöveg csak megengedi ilyen előírását).

25.68. A fenntartói irányításról rendelkező 102. § (1) bekezdését, ami az ágazati igazgatási feladatok ellátásához szükséges szakmai háttérről rendelkezik, a módosítás nem érinti (lásd, amit korábban a jegyzői felelősségről írtam). Ez még mindig az az 1996-os szöveg, amit annak idején azért került ilyen “visszafogott módon” (“a fenntartói irányítással összefüggő döntés-előkészítő munkában – az e törvény 17. §-a alapján pedagógus-munkakör betöltésére jogosító – felsőfokú iskolai végzettséggel rendelkező személynek kell közreműködnie”) a törvénybe, mert az OM azt feltételezte, hogy a BM nem támogatna ennél erősebb megfogalmazást. Már akkor kiderült, hogy a BM támogatott volna olyan megoldást is, amely akár társulásba kényszerítette volna a kisebb önkormányzatokat (azaz pl. nem közreműködés, hanem alkalmazás és közoktatás-irányítási szakvizsga letételének előírása). Abszolút indokolt lenne most ezt a lépést megtenni (lásd az éves közoktatás és önkormányzat konferenciák ajánlásait).

A házirend fenntartói jóváhagyásáról tett korábbi megjegyzésem itt is megismétlem.

A fenntartó “minőségirányítási rendszerrel” kapcsolatos feladatainak a meghatározása – a “minőségirányítással” kapcsolatos egyéb, korábbi részekkel együtt (a tartalmi szabályozással kapcsolatban elmondottakhoz hasonlóan) ugyancsak a szakmai koncepcionális háttér hiányát mutatja. Javasolom, hogy a minőség ügyével kapcsolatban az Európai Parlament és a miniszterek tanácsa által 2001-be elfogadott EU ajánlásokból induljunk ki, és használjuk a minőségértékelés fogalmát. A minőség intézményi szintű fejlesztésének (szervezetfejlesztés) és értékelésének szakmai feladatai a javaslatban indokolatlanul erős jogi-szabályozási dimenziót kapnak.

26.69. Az 1. sz. melléklet előírja a fenntartók számára a technikai személyzet iskolai foglalkoztatását. Nem világos azonban, hogy az új rendelkezés csak annyit ír elő, hogy a technikai személyzet munkáltatója az igazgató, vagy azt is, hogy e személyzetet közalkalmazottként kell foglalkoztatni. Ez utóbbi értelmezés igen problematikus lenne.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a “Közoktatási Minőségfejlesztési Program (új koncepció)” c. anyaghoz - 2002

1. Általános értékelés

A tervezett új program alapvetően a korábbi Comenius 2000 program átalakítását és továbbfejlesztését célozza. Nagymértékben épít a korábbi program létező elemeire, ami lehetőséget teremt a Comenius 2000-ben felhalmozódott tudás, tapasztalatok és intézményi formák további hasznosítására, illetve olyan adaptációkra, amelyek biztosítják e program továbbfejlődését és gazdagodását, illetve az új kormányzati prioritásokhoz való illeszkedését. Szakmailag és oktatáspolitikailag teljes mértékben indokolt egy ilyen program megalkotása, illetve e program koncepciójának rögzítése és szakmai vitára bocsátása.

Az anyag kifejti és indokolja azt az új helyi-intézményi minőségfejlesztési modellt, amely felváltja a Comenius 2000-t. Ugyanakkor ez a kifejtés és indoklás még elég vázlatos, és különösen vitatott kérdés marad az, vajon a támogatni tervezett helyi-intézményi folyamatok meghatározásában milyen egyensúly alakuljon ki egyfelől az általánosan érvényes országos standardok, másfelől az intézményi-helyi szereplők saját kezdeményezései között. Ennek ellenére fontos, hogy ez az anyag vitára kerüljön, mert (1) elindítja a minőségpolitika egészéről való reflexiót, ami – tekintettel arra, hogy a kormányprogramból ez az elem kimaradt – különösen fontos, (2) választ ad sok közoktatási szereplőnek a Comenius 2000 további sorsával kapcsolatos kérdésére, és (3) egy értékes modellt mutat arra, hogy miképpen lehet létező intézményi folyamatokat oly módon átalakítani, hogy azok megőrizzenek létrejött értékeket, ugyanakkor segítsék a kormányzati politika új prioritásainak az érvényesülését.

Az anyag általában alkalmas a vita elindítására, illetve – az alábbiakban részletezett megjegyzésekkel – nyugodtan felfogható úgy mint az új programkoncepció első változata.

2. Részletes megjegyzések

- Egy ilyen anyagnak utalnia kell arra, hogy a tervezett új intézményi és helyi minőségfejlesztési-minőségbiztosítási program egy átfogó minőségpolitika egyik eleme. Utalnia kellene a többi elemre és hangsúlyozottan jeleznie kellene, hogy ezekhez miképpen kapcsolódik.[15] Tudom, hogy az átfogó minőségpolitika még nincsen kidolgozva, a stratégiai tervezés keretei között ez éppen hogy csak körvonalazódik. Mindazonáltal jelezni kell, hogy az itt bemutatott “Közoktatási Minőségfejlesztési Program” nem azonos a közoktatási minőségpolitika egészével, hanem annak egyik (igaz kiemelten fontos) pillére. Ez annál is inkább szükséges, mert a program elnevezése azt az illúziót keltheti, hogy ez lenne maga a minőségpolitika.

- Az EU-ra nem csak általánosságban utalnék, hanem konkrétan, pontosan idézve a vonatkozó Európai Parlament és Európai Unió Tanácsa ajánlást,[16] illetve ebből azokat a szövegrészeket, amely ezt a tervezett új programot közvetlenül alátámasztják. Az EU minőségpolitikára való hivatkozás a javasolt új programot alátámasztó érvelés egyik legfontosabb elemévé tenném: egyenesen abból indulnék ki, hogy az új minőségfejlesztési program az EU csatlakozási kihívásra adott ágazati válaszok egyike. Ez azért fontos, mert így (1) a szakmai vita sokkal könnyebben kezelhető keretek közé kerül,[17] (2) ez nagymértékben növeli annak az esélyét, hogy ehhez európai uniós, illetve az integrációs felkészülést szolgáló hazai forrásokat lehessen hozzákapcsolni.

- Az első bekezdés utolsó mondatát átfogalmaznám. Félrevezető a passzív szerkezet, abban a megfogalmazásban, hogy “változtatási irányok körvonalazódtak”. Ez egy csúsztatás, amely összemossa a belső és a külső változtatatási kényszereket és igényeket. Ez egy semmitmondó megfogalmazás, ami nem pótolhatja azt, hogy a javasolt paradigmaváltásnak (annak a lehetővé tétele, hogy az iskolák alternatív minőségfejlesztési modelleket alkalmazhassanak, illetve a fejlesztő elem erősítése) legyen egy rendes szakmai indoklása. Ennek az anyagnak nagyon világosan meg kellene fogalmaznia azt, hogy (1) konkrétan miben különbözik majd az új program a régitől, és (2) miért van szükség a változtatásra.

- A második bekezdés a programigazgatóság szerepe felől mutatja be a paradigmaváltást, holott a paradigmaváltás az átfogó, elsődleges és szakmailag indokolandó változás, amihez képet a programigazgatóság szerepének a változása egy másodlagos, és csak egyike a paradigmaváltás következményeinek. Azt javasolom, hogy (1) a paradigmaváltás legyen világosan bemutatva, (2) ehhez kapcsolódjon egy szakmai indoklás és (3) ezután jelenjen meg az, hogy ennek milyen következményei vannak a programmenedzsmentre és egyebekre.

- Az itt bemutatott program egyik legvitathatóbb kérdése valószínűleg az, hogy a helyi-intézményi minőségfejlesztés mennyire legyen standardizált, általános szabályokat követő folyamat, vagy mennyire legyen a helyi-intézményi szereplők által szabadon meghatározott folyamat. Az anyag most inkább az utóbbi mellett kötelezi el magát, bár a részletes ismertetésből (lásd a “szolgáltatási kosár” mátrix-ot) kivetető egy nagyobb mértékű standardizálást támogató értelmezés is. Ezt a vitát nyilván le kell folytatni, a pro és kontra érveket fel kell sorakoztatni, figyelembe véve olyan tényezőket, mint például (1) milyen nagyságrendű közpénzek helyi felhasználásra lehet számítani, (2) az egész folyamat feletti minőségi-hatékonysági ellenőrzésnek milyen szakmai és intézményi feltételei vannak vagy alakíthatóak ki, (3) akar-e a közoktatási terület ebbe EU pénzeket is belevinni, (4) van-e országos, a közszféra egészét érintő általános minőségfejlesztési-minőségbiztosítási program, amely bizonyos standardokat általánosan megfogalmaz, (5) az országos minőségpolitika többi pillére milyen megközelítéseket követ stb. Én magam elkerülhetetlennek és kívánatosnak tartom általános standardok (általánosan követendő procedúrák, finanszírozási feltételek stb.) meghatározását, sőt ebben az anyagban is tovább lépnék ebbe az irányba. Ez nyilvánvalóan nem zárja ki azt, hogy alternatív modellek lehessenek, hogy a helyi-intézményi kezdeményezés meghatározó legyen és hogy a külső kommunikációban is ezeken legyen a hangsúly.

- Megkerülhetetlennek tartom annak a tisztázását, hogy mi lehet ebben az egészben a Comenius 2000-ben a legjelentősebb szerepet játszó magán tanácsadók szerepe. Nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy ezeknél óriási tudás és tapasztalat halmozódott fel, amit valamilyen módon hasznosítani kell, és hogy ezek egy része kifejezetten magas szakmai elfogadottsággal és presztízzsel rendelkezik az iskolák világában. Ezeknek nyilván kulcsszerepe lehet az új “intézménybarát szolgáltatási csomagok” megalkotásában, illetve azoknak az általános standardoknak a megalkotásában, amelyek alapján ezek akkreditálhatóak. Be kell vonni ezeket a szereplőket a program egészéről való vitába is.

- A kistérségi központ alapvető eleme ennek a koncepciónak, ami jó. Én azonban másképp közelítenék ehhez. Nem azt mondanám, hogy a minőségfejlesztési program létrehoz kistérségi szolgáltató központokat, hanem azt, hogy mivel ilyen központoknak sokféle okból létre kell jönniük, és egyebek mellett a minőségfejlesztési programhoz kapcsolódó funkciókat is telepítenék ezekre. Ez a program önmagában nem tud ilyen központokat létrehozni, de – más területekkel együttműködve – jelentős szerepet játszhat ezek létrehozásában és ki tudja majd használni ezek létét. Ezt tehát a minőségfejlesztési program olyan közös feladatként fogalmazhatja meg, amelyhez keresse az együttműködőket (pl. az informatikai fejlesztés, a tanulmányi eredményértékelés területén és egyéb szakterületeken). Fontos megjegyezni, hogy ez általában a falusi környezetben érvényes modell, ugyanakkor azonban a városi környezetről is kell valamit mondani.

- Az anyag nem szól költségekről. E nélkül lehetetlenség komoly ítéletet alkotni róla. Mekkora költségvetéssel működhet egy ilyen program. Reális egymilliárd feletti költségvetésben gondolkodni, vagy mindössze 100 millió, esetleg ennél is kevesebb?

- A Comenius 2000 egyik nagy feladata lett volna, de nem teljesült, a minőségbiztosítás kiterjesztése a helyi igazgatásra. Kérdés, vajon ez a dimenzió itt megjelenik-e. A helyi oktatásigazgatás minőségének a fejlesztéséről is kell majd valamit mondani.

- A “szolgáltatási kosár” tartalmáról, az ide bevehető és be nem vehető tartalmak közötti határvonalakról, azaz az akkreditálás feltételeiről többet kellene tudnunk. Általában e kosár jobb definíciójára kellene törekedni (pl. “olyan rögzített, kipróbált és dokumentált szervezetfejlesztési eljárások együttese, amelyek együtt koherens rendszert alkotnak, és amelyek bevezetésére vagy alkalmazására valamilyen, az eljárás koherenciájának a megtartását garantáló szerződéses formában intézmények vállalkozhatnak”). A “szolgáltatási kosár” elnevezést egyébként nem tartom jónak, mert ez nem eléggé specifikus. Itt valójában olyan “intézményfejlesztő programcsomagokról” van szó, amelyeknek az összetételét ez a program szabályozza. Minden egyes ilyen programcsomag önmagában egy-egy kosár, ugyanakkor azonban a kosár szó ebben az anyagban az egészre is vonatkozik. Az utóbbi értelemben inkább “akkreditált intézményfejlesztő programok kínálatáról” beszélnék. Ez így sokkal világosabb, mindenki számára jól érthető lenne.

- Végül van egy másik fogalmi keveredés is, ami zavart okozhat, és ami mögött esetleg komolyabb szervezeti-strukturális dilemmák is meghúzódnak. A pedagógus képzések és a támogató szolgáltatások most egyfelől mint a “kosár elemei jelennek meg” (mindegyik intézményfejlesztő program kell, hogy ilyen elemeket tartalmazzon), másfelől mint olyan elemek, amelyek a “kosárral” egyenrangúak (olyan listákban, ahol a “kosár” mellett azonos rangú elemek). Én ragaszkodnék az első értelmezéshez. Már csak azért is, mert a pedagógus képzés és a támogató szolgáltatás olyan funkciók, amelyek túlmutatnak a minőségfejlesztési programon: e funkciókat a minőségfejlesztési program is használja, de használják más programok is (pl. az ICT fejlesztés vagy az országos tantervi és programfejlesztés). Tehát: azt javasolom, ezek ne jelenjenek meg olyan listákban, ahol a “kosárral” együtt, azzal azonos rangban szerepelnek, hanem a “kosár” alá rendelve, annak elemeiként jelenjenek meg. Látom, hogy ez felvet egy komoly problémát: az anyag ugyanis most olyan pedagógus képzéseket és olyan támogató szolgáltatásokat is tartalmaz, amelyek nem vihetők be a ”kosár” alá, és úgy tűnik, csak azért vannak itt, mert az ezekért való szervezeti felelősség egy szervezetnél van (pl. a PTMIK-nél). Ezek azonban szakmailag nem alkotnak egy egységet (pl. a számítástechnikai vagy integrációs tréning a szervezetfejlesztési funkciótól függetlenül is szervezhető), ezért ezeket nem kellene ide behozni. Most az olvasónak az a benyomása támad, hogy ez az anyag egyszerre két funkciót tölt be, és ezek nem válnak szét világosan: (1) a magyar minőségfejlesztési program bemutatása, (2) a PTMIK programigazgatóság szakmai programjának a bemutatása. E kettő között nagy átfedés van, de ez a kettő nem ugyanaz. Nagymértékben javulna az anyag koherenciája, ha kizárólag a minőségbiztosításnak a helyi-intézményi szintű szervezetfejlesztés és önértékelés pillérjével foglalkozna, és egy olyan koherens programot mutatna be, amelynek a célja e pillér kiépítése, továbbfejlesztése és működtetése.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Előzetes megjegyzések a közoktatás fejlesztési stratégiájához - 2002

A) Általános megjegyzések

- A miniszter személyes megnyilatkozásai és a kormányprogram kiemelt referenciapontok. A fejezetek szerzőinek egyik fontos dolga annak elősegítése, hogy a szövegük ezekkel összhangban legyen. Ez nem könnyű, hiszen például a miniszter lehet egy-egy területen tájékozatlan vagy a kormányprogramból is hiányozhatnak alapvetően fontos dolgok, de ez nem lehet oka annak, hogy egy stratégiából ezek kimaradjanak. Ugyanakkor, ha ez a koherencia nincs meg, nincs esélye a stratégia megvalósulásának.

- Stratégiát ma csak EU orientációval szabad csinálni. E tekintetben fontos tudni, hogy van egy elfogadott közösségi célrendszer, amely alapját képezi a nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinálásának. Ennek három nagy tengelye van: (a) a versenyképesség erősítése, (b) a társadalmi kohézió erősítése és (c) az oktatási rendszer nyitottsága (mind a gazdaság, mind a társadalom irányába). Noha az előzetes elképzelések szerint a hazai közoktatási stratégia nem ezt a három nagy tengelyt követi, ezeket érdemes folyamatosan a szemünk előtt tartani.

- A nagy stratégiai célok meghatározása és kidolgozása mellett fontos olyan horizontális célok megfogalmazása is, amelyet átívelnek a nagy célokon. Ezeket a célokat előre rögzíteni érdemes, még mielőtt a fejezetek valaki írni kezdené, azért, hogy ezeket közben már tekintetbe lehessen venni. Egyfajta mátrix-szerkezetben érdemes gondolkodni (lásd az ábrát). A horizontális célokra néhány példa: Magyarország európai integrációjának elősegítése, a magyar gazdaság versenyképességének a javítása, az állampolgárok életminőségének és elégedettségének a javítása, az oktatási rendszer nyitottságának és az egész életen át tartó tanulás szemléletének érvényesülése stb.

	1. sz. horizontális cél (nem jelenik meg önálló fejezetben)	2. sz. horizontális cél (nem jelenik meg önálló fejezetben)	3. sz. horizontális cél (nem jelenik meg önálló fejezetben)
1. sz. stratégiai cél (önálló fejezetben)	X	X	X
2. sz. stratégiai cél (önálló fejezetben)	X	X	X
3. sz. stratégiai cél (önálló fejezetben)	X	X	X

- A célokról való gondolkodás gyakran eltereli a figyelmet néhány más dimenzióról, amelyeknek éppen ezért érdemes nagyobb figyelmet kell adni, mint a céloknak. Ilyenek mindenekelőtt egyfelől (a) az implementációs stratégia és megvalósítást szolgáló policy eszközök, másfelől (2) a “politics” dimenzió, azaz a megvalósítás politikai dinamikája, az érintett érdekstruktúrák és a különböző aktorok várható cselekvése, a közöttük kialakuló koalíciók vagy fesztültségek. Az előbbi direkt módon meg kell, hogy jelenjen a stratégiában, az utóbbi nem, de mégis komoly reflexiót kel folytatni róla. Ha ez a két elem nincs jelen kellő súllyal, a stratégiaalkotás nem sokat ér.

- A stratégiai reflexiót folyamatosan ki kell egészíteni a rövidtávú lépésekről való reflexióval. A rövid és hosszú távú elemek összekapcsolása az egyik legnehezebb és legtöbb kockázattal járó feladat, hiszen mindkettő a másik csapdájába eshet (a rövidtávú feladatok megoldása helyett általános reflexió alakul ki, vagy a rövidtávú feladatok megoldása során elveszítik a hosszú távú célokat).

B) Az egyes alfejezetekhez

1. Alapkészségek fejlesztése

1.1 Nem szabad elfelejteni, hogy az alapkészségek fejlesztését kiemelt célként megfogalmazó politika igen komplex, azaz nem rendelhető alá az iskolai kezdőszakasz meghosszabbítása specifikus céljának. Noha ennek meghatározó eleme a kezdőszakasz modernizálása és az alapkészségek fejlesztésre szánt időnek a növelése, ez nemcsak ebből áll. Itt az alapkészségek fejlesztésének erősítését szolgáló pedagógiai reformról van szó, amelynek a kezdőszakasz meghosszabbítása fontos, de nem egyetlen eleme. Sőt: e reform nélkül a meghosszabbításnak nincs is semmi értelme.

1.2. Nem biztos, hogy az “alapkészségek” fogalma a szerencsés, illetve ha ezt használjuk, érdemes ennek a meghatározásán is gondolkodni. Amit szerintem ez alatt értenünk kell, az nem az amit „basics”-nek szoktak nevezni, és aminek kialakítása valóban a kezdőszakasz feladata, hanem inkább az, amit ma a nemzetközi oktatásfejlesztési irodalom “key kompetencies”-nek nevez, és amin belül olyan kiemelkedő elemek vannak, mint például a tanulási, a probléma-megoldási vagy a kooperációs képességek. Fontos hangsúlyozni, hogy ezek nemcsak a kezdőszakaszban fejlesztendőek, hanem az oktatás egész időszakában, így a felnőttkorban is. Gondoljuk például a polgári kompetenciák elsajátítására vagy a vizuális kommunikációhoz kapcsolódó kompetenciákra: itt is alapkészségekről van szó, amelyek középiskolában is fejlesztendőek. E tekintetben érdemes odafigyelnünk arra, ami az OECD DeSeCo („tantárgyközi kompetenciák meghatározása és kiválasztása”) c. programjában folyik. [18]

1.3. A fentiekből következik, hogy a javasolt változásokat nem jó strukturális változásként (pl. kezdőszakasz meghosszabbítása) bemutatni, ehelyett tartalmi változásról érdemes beszélni.

1.4. Ez a politika-elem az, amelyet a leginkább kapcsolatba lehet és kell hozni a társadalom mindennapi igényeivel így ez egy nagyon jól kommunikálható politika-elem. Döntően nem szakmai, hanem a mindennapi életre utaló elemeket érdemes megjeleníteni.

1.5. A tantervi politika számos eleme bevihető e célcsoport alá (egy másik meghatározó része pedig a fejlesztési, részben a minőségpolitika alá). Ennek óriási előnye az, hogy a tantervi politika – amely tehát a stratégiában nem is jelenik meg önálló területként – kevésbé rendelődik alá az egymással megegyezni nem tudó hagyományos szakmai csoportok változásokat blokkoló vitáinak, mivel más módon tematizálódik, mint korábban. Ugyanakkor, mivel a tágan értelmezett tantervi politika meghatározó része az oktatáspolitikának és a létező intézményi mechanizmusok nagymértékben erre épültek, e politika perspektívájának folyamatosan jelen kell lennie ebben az egészben (ezért e fejezetett feltétlenül kurrikulum specialistának kell megcsinálnia).

2. Minőségpolitika

2.1. Fontos hangsúlyozni, hogy a minőségpolitika nemcsak önálló fejezet, hanem egyúttal az összes többi fejezetet átmetsző horizontális téma is (cross-cutting issue). A minőségpolitika perspektívájából az össze többi fejezetben megfogalmazott összes részcélt és eszközt elemezni kell, azaz fel kell tenni ilyen kérdéseket: “vajon ez az intézkedés hogyan hat a különböző közoktatási elemek minőségére” vagy “mivel kell ezt kiegészíteni ahhoz, hogy a minőség szempontjából is jó hatása legyen”?

2.2. A minőségbiztosításnak a rendszer minden elemére ki kell terjednie, így a tanítás szervezetére, az iskolákban alkalmazott tantervi programokra és tanítási eszközökre, a pedagógus munkavégzésre és hasonlókra. Bármelyik elem elhanyagolása "lukassá" teszi a rendszert. E fejezetnek is sorra kell vennie a közoktatás minden fontos elemét, és külön-külön rá kell kérdeznie arra, vajon az adott területen elégségesek-e azok a mechanizmusok, amelyek a minőséget biztosítják. Ez azt is jelenti, hogy a minőségbiztosítás fogalmát tágabban értelmezzük, mint ahogy az pl. a Comenius 2000 programban megjelent, azaz nemcsak intézményi szintű szervezetalakítást értünk alatta, hanem a minőség biztosítását szolgáló minden lépést, beleértve ebbe a rendszerszintű mechanizmusokat is (pl. program akkreditáció).

2.3. Fontos tudnunk, hogy van egy kialakulóban lévő európai uniós minőségpolitika, amit figyelembe kell venni (nemcsak az integrációs elvárások miatt, sőt elsősorban nem is emiatt, hanem azért, mert ez egyedülállóan jó szakmai hátteret nyújt).[19] Az ebből adódó legfontosabb dolgokat így tudnám összefoglalni:

· Kell, hogy legyen az országnak egy koherens értékeléssel és minőségbiztosítással kapcsolatos politikája és erre épülő intézmény és eszközrendszere.

· Az értékelésnek a belső (intézményi) és külső értékelés egyensúlyára kell épülnie. Olyan mechanizmusokat kell kiépíteni vagy továbbfejleszteni, amelyek az iskolák önértékelésére épülnek.

· Az államnak aktív szerepet kell játszania az értékelési eszközök és módszerek fejlesztésében

· Az önértékelésnek államilag meghatározott procedúrákra és standardok követésére kell épülnie.

· Az értékelés nem maradhat szűk szakmai körök által ellenőrzött technikai feladat, hanem társadalmi partnerségre, a szolgáltatást igénybe vevőkkel való kommunikációra kell épülnie.

2.4. Növekvő jelentősége van a modern standardizált tesztekkel történő értékelésnek, amelyeket egyre több országban minden tanulóra kiterjedő módon végeznek. A tavaly elindított ilyen jellegű hazai értékelés koncepcionálisan nagyon jó, de (a) a benne rejlő lehetőségek nincsenek kihasználva, (b) nem megfelelőek az infrastrukturális és pénzügy feltételei, (c) teljesen megoldatlan a rendszer társadalmi ellenőrzése. A standardizált tesztekkel történő értékelés a minőségpolitikának nemcsak egyik legfontosabb eleme, de egyúttal a legtöbb szakmai és politikai kérdést felvető is. Ilyenek a következő kérdések:

· Az értékelés diagnosztikus fejlesztő vagy elszámoltató, minősítő célú

· Az értékelés teljes körű és kötelező vagy részleges (pl. mintavételes) és önkéntes részvételen alapuló

· A tanulói adatokat felhasználják-e az intézmények értékelésére is vagy csak ilyen csak az oktatási rendszer egésze szintjén történik

· Az értékeléshez feltárt kudarc esetén kapcsolódik-e támogató intervenciós rendszer vagy nem

· Az értékelés eredményei az iskolahasználók számára nyilvánosak-e vagy csak egy szűkebb szakmai-igazgatási kör számára hozzáférhetőek

· Az értékelés szakmai-technikai tevékenységként értelmeződik-e vagy olyan társadalmi tevékenységként, amelyről társadalmi-politikai dialógust kell folytatni

E kérdéseket végig kell vitatni, mert az ezekre adott válaszok teljesen eltérő stratégiai irányokat jelölnek ki.

2.5. Az egyik legfontosabb kérdés itt nyilván a Comenius 2000 program további sorsa. Ezzel kapcsolatban a következő megjegyzéseim lennének.

· A minőségpolitikának nyilván kell, hogy legyen lennie intézményi szintű szervezetfejlesztésre és belső szervezeti mechanizmusok kiépítésére épülő eleme

· A gazdaság világában kialakult, de ma már a közszolgáltatások minden területén is alkalmazott általános minőségbiztosítási módszerek alkalmazása, illetve az oktatás világára történő adaptálása támogatandó folyamat

· A Comenius 2000 keretében Magyarországon olyan egyedülállóan új szakmai kompetencia fejlődött ki és intézményesült, amelynek a szétfoszlását és eltűnését meg kell gátolni, illetve amire számos új dolog ráépíthető

· Az itt kialakult modell számos eleme összhangban van a fent említett európai minőségpolitikával. Ami nagyon eltérő, ez a piaci konzultánsok tömeges alkalmazása.

· A Comenius 2000-ből két nagyon fontos elem hiányzik, amire a továbbfejlesztésnél oda kell figyelni: (1) a minőségbiztosítást célzó szervezeti fejlesztés kiterjesztése az osztálytermi folyamatokra, illetve a tanulás és tanítás szakmai szervezésére, (2) ennek kiterjesztése az igazgatási szintre.

· A Comenius 2000-ben nagyon erős volt a bürokratikus, adminisztratív, dokumentáló funkció. Ez általában jellemzője a minőségbiztosítási rendszereknek, tehát ez teljesen nem tűntethető el, de lehetséges ezt ellensúlyozni és a pedagógiai környezet sajátosságaihoz illeszteni (nagyobb rugalmasság, eltérő helyi megoldások támogatása, a dokumentációs teher csökkentése, az önkéntességen alapuló továbbfejlesztés stb.)

Úgy gondolom, ezek figyelembe vételével kell kidolgozni egy

3. Tanári szakma

3.1. A professzionalizálás mellett a szakmai fejlesztés (professional development) fogalmát érdemes használni, sőt előtérbe helyezni. Ez nemcsak a kommunikációban hangzik jól, de valamelyest más, az itt kibontakozó oktatáspolitikai gondolkodáshoz jobban illeszkedő paradigmát is jelent. Megígértem, hogy nem adok szakirodalmat, de itt hadd tegyek kivételt: ehhez jó háttéranyagot jelent a PTMIK által megjelentetett “Pedagógus-továbbképzés: befektetés a jövőbe – Az OECD országok tapasztalatai.” c. könyv.[20]

3.2. A pedagógus fejezetnek nyilván meghatározó része lesz a képzésről és továbbképzésről szóló rész. Azt ajánlom, hogy ezek a szakmai fejlesztés tágabb kontextusában jelenjelek meg, ami lehetővé teszi azt, hogy e két hagyományos eszköz mellett másokkal is lehessen foglalkozni (pl. az olyan network-szerű és civil kezdeményezésre is épülő fejlesztésekkel, mint ami az önfejlesztő csoportban történik, vagy a horizontális tanulás és iskolaközi együttműködések legkülönbözőbb formáival.

3.3. A tanárok felkészítésére és szakmai fejlesztésére vonatkozó közoktatási fejlesztési stratégiáknak mindig egyik legnehezebb része az, ami a szektor közvetlen ellenőrzésén kívül, a felsőoktatási rendszer részeként működő kezdő tanárképzésre vonatkozik. Amíg korábban a közoktatási fejlesztők a már munkában lévők fejlesztését hanyagolták el, most, hogy egyre gazdagodik ennek az eszközrendszere, néha a kezdő képzést hajlamosak elhanyagolni. Ez elég nagy hiba. Itt az általános célok megfogalmazásánál szinte fontosabb azoknak az intézményi mechanizmusoknak és folyamatoknak a végiggondolása, amelyek a felsőoktatáson belüli fejlesztést meghatározzák (egyetemi autonómia, felsőoktatási integráció, a tanátképzéssel foglalkozó egységes szervezeti pozíciója, az egyetemeken belüli szakmai-tudományos erőviszonyok stb.).

3.4 A pedagógus politikán belül meghatározó elemet alkot a pedagógus bérpolitika. Erre tulajdonképpen kialakult a koncepció, ezt kell csak részletsebben kifejteni. A lényege az, hogy három pillére van: (a) országosan szabályozott, végzettséghez és szolgálati időhöz kötött alapbér, (b) meghatározott iskolai szintű feladatokhoz országos szabályozás által hozzákapcsolt, de intézményi döntés alapján juttatott kiegészítő bérhányad , (c) teljes mértékben az iskola diszkréciójára hagyott, országosan nem szabályozott bérhányad, ahol csak annyi az előírás, hogy az iskolának kell erre vonatkozó belső szabályokat alkotnia. A nagy kérdés e három rész aránya, illetve annak a garantálása, hogy a harmadik elemet ne falja fel az első kettő (nagyon hajlamosak erre).

4. Méltányosság

4.1. Noha a jelentősége miatt ez a téma is a stratégia önálló fejezete, a minőség témájához hasonlóan itt sem szabad elfelejteni, hogy ez is egyúttal horizontális téma. Azaz e fejezet gazdájának sem csak az a dolga, hogy ezt a részt kidolgozza, hanem az is, hogy a méltányosság policy perspektívájából nézve az összes többi részt értékelje, illetve azokhoz javaslatokat fogalmazzon meg.

4.2. E területen a korábbiakhoz képest drámaian új helyzet van amiatt, hogy ide nagy európai pénzek, és ezek mögött európai problémakezelési technikák jönnek be. Emiatt teljes paradigmaváltásra van szükség (amire az e terület tematizálásában meghatározó szerepet játszó oktatásszociológusok nem mindig képesek).

4.3. Teljes mértékben egyetértek azzal amire Radó Péter utalt, amikor azt mondta, hogy a támogatási programok intézményi rendszerét át kell világítani. Itt ugyanis, éppen azért mert EU programokról van és lesz szó, az intézményfejlesztés és az intézmények (pl. programirodák és projektmenedzsmentek) meghízható működtetése a legfontosabb cél. A megfelelő tartalmat úgyis szinte garantálja az EU kooperáció. Tehát a stratégia e fejezetén belül a projektmenedzsment minőségbiztosításának kérdései majdhogy nem fontosabbak lesznek, mint a tartalmi dolgok. Emellett a szegény területre beáramló nagy pénzek intézményi és társadalmi feszültségeket fognak generálni, amit kezelni kell.

4.4. Van ennek a fejezetnek egy kiemelkedően fontos része, amely nem elosztási és nem is projektmenedzsment, hanem pedagógiai kérdésekkel foglalkozik, és amely erősen kapcsolódik az előző három ponthoz. A méltányosság pedagógiai dimenziója (iskolai kudarc, felzárkóztatás, tanári képességek fejlesztése, a méltányossági kérdések intézményi szintű menedzsmentje stb.) külön és részletes kifejtést igényel.

4.5. Ugyancsak teljesen új helyzetet jelent az EU új szociálpolitikai aktivitása, ezen belül különösen a szegénység és a kirekesztés elleni politika, amin belül – éppúgy mint a foglalkoztatáspolitikán belül – van egy erős oktatáspolitikai fejezet. E területen a következők történtek: (1) közös európai célokat fogadtak el, (2) ennek alapján nemzeti akcióprogramok születtek, (3) amiket a bizottság egy átfogó jelentésben elemzett és értékelt. Itt tehát relációban már nemcsak a foglalkoztatási, hanem a szociális politikára is figyelni kell.[21]

5. Finanszírozás, irányítás

4.1. Igen valószínű, hogy ha teljesül a kormányprogramban megígért béremelés, akkor Magyarország megint (a kilencvenes évek elejéhez hasonlóan) a világelsők között lesz az oktatásra fordított GDP hányadot tekintve, miközben (szintén a kilencvenes évek elejéhez hasonlóan) a tanári bérek nem lesznek olyan magasak, ami az oktatás minőségét javíthatja (azaz a kontraszelekciót megállíthatja) vagy a tanárok elégedettségét kiváltaná. A magas GDP hányad be fogja indítani a szektorközi versengést, amiben az oktatás nehezen fog győzni. A hatékonysági problémák most időlegesen a szőnyeg alá vannak söpörve, de hamarosan nagy erővel elő fognak jönni (pl. vagy egy újabb ÁSZ vizsgálat által elindítva, vagy nemzetközi nyomás miatt)

4.2. A rendszer hatékonysági problémáinak a megoldása sokféle politikai paradigmán belül lehetséges. Lehet például pénzügyi megszorító politikát, és lehet olyan expanzív és modernizáló jellegű strukturális alkalmazkodást segítő politikát csinálni, aminek eredményeképpen a rendszer hatékonyabb lesz.

4.3. A hatékonysági probléma viszonylag egyszerűen kommunikálható, tapasztalataim szerint a szenvedő felek is megértik, ha azt mondjuk, “Miért van az, hogy miközben a nemzeti jövedelmünknek más országokhoz hasonló hányadát költjük oktatásra, a mi pedagógusaink az egy főre jutó nemzeti jövedelemnek sokkal kisebb hányadát keresik meg, mint más országokéi.” Ennek az egyszerű kijelentésnek vagy kérdésnek a megválaszolása azonban nagyon komplex elemzést igényel, és a válasz csak soktényezős lehet. E tényezők mindegyikére külön válaszok keresendők. Egy példa:

- a szociális kiadások magad arányát úgy lehet kezelni, hogy ezeket át kell hárítani a szociálpolitikára, illetve az oktatáson belül rászorulás-alapú elosztási politikát kel csinálni

- az egy lakosra jutó túl magas tanárszámot nem úgy kell csökkenteni, hogy tanárokat bocsátanak el, hanem a rendszer munkaerőigényét kell csökkenteni.

4.4. Ennek a résznek konkrét módon hozzá kell kapcsolódnia a közigazgatási és kormányzási reformhoz. Ennek van egy általános (nemzetközi, európai) vonala, amely Magyarországon is hat már ma, de még jobban fog néhány év múlva, és amihez alkalmazkodnunk kell (pl. az “új kormányzás” az EU-ban, ahogy az megjelenik az erről szóló “Fehér Könyv”-ben) és van egy specifikusan magyar vonala (pl. a várható regionális reform).

4.5. A finanszírozási és irányítási fejezet az, ahol az implementációs elemek a legerősebben megjelenhetnek, illetve amelynek a legkövetkezetesebben kell képviselnie azt a pragmatikus szemléletet, amely a problémamegoldásra, az alkalmazott eszközökre, a megvalósíthatóságra helyezi a hangsúlyt.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a NAT tartalmi szabályozási koncepciójához és a tartalmi reform implementációjához - 2003

ÁLTALÁNOS MEGJEGYZÉS

A NAT-ban és az implementációról szóló „Javaslatban” megjelenő tartalmi szabályozási koncepcióval alapjában egyetértek. A szabályozás koncepciója megfelel a közoktatás fejlesztési stratégiájában megfogalmazottaknak, nincs vele alapvető problémám: a felvetéseim valószínűleg csak részletkérdéseket érintenek, bár néhány ponton előbukkanhatnak koncepcionális problémák is. Érdemes lett volna ezt a mostani tisztázást a törvénymódosítás előkészítése során elvégezni.

Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a tartalmi szabályozás politikájának a tisztázása első körben történhet a miniszteri tanácsadó testület szűkebb körében, de kell egy második menet, amikor a neveléstudomány is kialakíthatja az ehhez való viszonyát. A tartalmi szabályozás itt megjelenő új koncepciójához szükség lenne egy MTA Pedagógiai Bizottsági állásfoglalásra, de érdemes lenne nyitni a tágabb szakmai közösség felé is. Ami az implementáció kérdéseit illeti alapvetően fontos a fenntartói szempontokra való kiemelt odafigyelés. A gondolkodásunkban folyamatosan jelen kell lennie két, egymást kiegészítő, de egymással össze nem keverhető szempontrendszernek: az egyik a hazai adottságok mellett ideálisnak tekinthető tartalmi szabályozási modell, a másik az, hogy politikailag és társadalmilag mi realizálható ebből és mi nem.

A NAT TARTALMI SZABÁLYOZÁSI MODELLJÉRŐL

A NAT-ban megjelenő tartalmi szabályozási modell egyik legjelentősebb problémája a kezdettől fogva a NAT és a helyi tantervek közötti közvetítő mechanizmus kérdése volt. Ezt a problémát részben megoldotta a kerettantervek létrejötte, és ennek a központi szabályozó dokumentum típusnak a közoktatási törvénybe történt beillesztése, illetve az iskolai alkalmazás jogi szabályozása. Az konkrét mód, azonban, ahogy ez a köztes szabályozó a 2001-ben kibocsátott kerettantervekben megjelent, sok (itt nem részletezhető) ok miatt nem volt jó. A NAT tervezetben most javasolt szabályozás viszont megduplázza a köztes szabályozó elemet azáltal, hogy párhuzamosan kerettantervekről és programokról beszél. Szerintem rossz lenne, ha a rendszer a mostani három elemből négyeleművé válna, és erre nincs szükség.

Azt tartanám a jó megoldásnak, ha elkezdődne a kerettanterv és a program fogalmának és tartalmának fokozatos közelítése, e kettő egyesítése olyan dologgá, amit ma lényegében a program alatt értünk. Minden programnak tartalmaznia kell olyan elemeket, amelyek megfelelnek a tanterv (így a kerettanterv) megszokott fogalmának, azaz megtörténik bennük a képzési célok meghatározása, a tanított tantárgyaknak vagy tantárgyi moduloknak a felsorolása, az időkereteknek ezek között történő felosztása és hasonlók. Ebben az értelmezésben a programnak az a része, amelyet most kerettantervnek nevezünk, azáltal válik jogi értelemben kötelezővé, hogy (a) programot akkreditálták (ez jogi aktus) és (b) az adott iskola ezt a programot választotta helyi tanterve alapjául (ami a fenntartói jóváhagyással válik az iskola számára jogilag kötelezővé). Elvileg elképzelhető, hogy az akkreditáció a programnak csak erre a tanterv elemére terjed ki, és nem érinti az egyéb elemeket.

- A megoldást – a modell szintjén, és összhangban a közoktatási stratégiával – konkrétan a következőkben látom (ezek nagy része összhangban van a vitára bocsátott anyagokkal):

a) Az iskolákban kötelezően tanítandó tantárgyaknak (műveltségi területeknek) és az ezekre szánt időkereteknek (%-os intervallumok, mint 1995-ben) a meghatározását a NAT-ban kell elvégezni (ennek alapján lehetséges kerettanterveket vagy programokat akkreditálni, mert világos kritériumokat jelentenek),

b) A NAT-nak az időkereteket nagyobb ciklusokra (minimum két éves ciklusokra) kell szabad meghatároznia. Ez lehetővé teszi azt, hogy olyan a párhuzamosan eltérő kerettantervi vagy programmodellek élhessenek, amelyek között nincs automatikus átjárhatóság.

c) A középfokú oktatás záró szakaszában a NAT-nak már csak egy szűkebb sávra szabad közös követelményeket meghatároznia, azaz tudomásul kell vennie azt, hogy itt már nagy elágazások vannak. A 12 évfolyamra való kiterjesztésben rejlő nehézségek szakmailag úgy közömbösíthetőek, hogy itt a programok (kerettantervek) által kitölthető űrnek már nagyon nagynak kell lennie, illetve a lineárisan tanított tárgyak döntő részében a 10 évfolyamra a lineáris folyamatok döntő részét le kell zárni.

d) Az akkreditációt a tartalmi szabályozás stratégiai elemévé kell tenni. Csak olyan programot (kerettantervet) szabad akkreditálni, amely megfelel a NAT-nak, a NAT egyik legfontosabb funkciója éppen az, hogy világos kritériumokat határozzon meg ennek az akkreditációnak. Kell egy önálló, az akkreditációra vonatkozó miniszteri rendet, ami a tartalmi szabályozás egyik legfontosabb jogi dokumentumává válik.

e) Az akkreditációra vonatkozó miniszteri rendeletben lehet tisztázni azt, hogy mi az, ami kerettantervként (programként) elfogadható. Itt lehet megfogalmazni azt, hogy a program egy-egy képzési szakasz egészére vonatkozik, azaz az adott képzési szakaszban lefedi a tanítási idő teljességét. Más szóval, nem lehet egy-egy tantárgy programját akkreditálni, csak úgy, ha az egy teljes program egyik elemeként jelenik meg. Az akkreditált „A” és az akkreditált „B” program között lehet az az egyetlen különbség, hogy az egyik tantárgy (műveltségi terület) oktatása ezekben más módon szerveződik meg, és az összes többi elem közös. Ha egy iskola egy vagy két tantárgyban akar valamit megváltoztatni, akkor is az egész programját kell akkreditációra bocsátania. Ez nem jelenti azt, hogy nincs értelme egy-egy önálló tantárgyi programmodul kidolgozásának, de annak, aki ezt csinálja, az első pillanattól fogva világos elképzeléssel kell rendelkeznie arról, hogy ezt milyen teljes programba kívánja beleilleszteni.

f) Az ún. kerettantervi rendeletet a helyi tantervi rendeletté kell alakítani, amely azt a folyamatot szabályozza, ahogyan a programokat (kerettanterveket) helyi tantervekké alakítják. Ennek egy jogilag szabályozott folyamatnak kell lennie, ahol a jogi szabályozás egyik legfontosabb célja a helyi folyamatok minőségének a garantálása.

g) Az oktatás minőségét legalább annyira meghatározza az intézményi szintű pedagógiai problémakezelő képesség, mint a tartalmi szabályozás dokumentumai. Egy olyan intézmény, amely – külső segítséggel – folyamatosan elemzi saját pedagógiai folyamatit, egy sor olyan problémát meg tud oldani, amit az országos tartalmi szabályozás átmenetisége és inkoherenciája okoz. Az intézményi szintű minőségbiztosításnak az országos tartalmi szabályozással csaknem egyenrangú szerepet kell adni. Ehhez kapcsolódik az, hogy helyi tantervek fenntartói elfogadását szakmailag ellenőrző és az iskolák külső értékelését biztosító szakértői rendszer anyagi feltételeit folyamatosan biztosítani kell a fenntartók számára. A szakértői rendszert az akkreditációhoz hasonlóan a tartalmi szabályozás stratégiai elemévé kell tenni. Ugyancsak ehhez kapcsolódik az, hogy az egyes évfolyamokon minden tanulóra kiterjedő mérés rendszerét törvényi szinten kell intézményesíteni, ennek stabil költségvetése és intézményi háttere kell, hogy legyen. Ezt továbbra is annak az elvnek alapján kell működtetni, hogy minden évben minden iskolának visszajelzést kell kapnia a tanulói teljesítményeiről, amit fel kell használnia saját önértékelésében.

EGYÉB REFLEXIÓK A NAT EGYES ELEMEIRE

a) A NAT-nak – az okatási törvénnyel összhangban – az egyes képzési ciklusokra önálló általános tartalmi célokat kellene megfogalmaznia. Egyértelművé kell tenni, hogy a tanulásnak más a célja például az 5-6. és a 9-10. vagy a 9-10. és a 11-12.. évfolyamon. Ezt nem lehet kizárólag az egyes műveltségi területek vagy tantárgyak saját célmeghatározására hagyni, erről a bevezetőben általánosan is írni kell.

b) Nem értem, mi az oka annak, hogy egyes műveltségi területek tiszteletben tartják a ciklusokat, mások nem. Ez egy átmeneti helyzet, ami meg fog oldódni?

c) A 9-12 évfolyamot nem lehetséges egyetlen ciklusként kezelni. Ezt a szakaszt nemcsak a közoktatási törvény osztja két külön szakaszra, hanem az iskolák jelentős hányadában maga az iskolai gyakorlat is. Teljesen nyilvánvaló, nemcsak az, hogy a tanulás céljai a 9-10. és a 11-12. évfolyamban eltérőek, hanem az is, hogy e két ciklusban a közös követelmények elsajátítására szánt időkeret eltérő. A szakképzési szakaszban a képzés jelentős hányada szakmai tartalmú, itt nem lehet ugyanolyan időkerettel számolni, mint az előző szakaszban. E két ciklus összemosása az egész dokumentumot szabályozásra alkalmatlanná teheti.

d) A NAT-nak – a közoktatási törvényt idézve – világos jelzést kell adnia arra vonatkozóan, hogy az itt megfogalmazott tanulási célok teljesítésére összesen és ciklusonként mekkora időkeret áll rendelkezésre. Ennél is fontosabb azonban, hogy rögzítse, az egyes ciklusokban a NAT alapján kidolgozott programok (kerettantervek) a rendelkezésre álló időkeretnek mekkora részével számolhatnak, pontosabban mekkora részét szabad teljesen szabad iskolai felhasználásban hagyniuk.

e) Tekintettel az EU csatlakozásra, a „kapcsolódás Európához és a nagyvilághoz” elnevezésű kiemelt fejlesztési területet át kellene fogalmazni. Itt ez a 90-es évek elején született megfogalmazás ma már különösen anakronisztikusan hat. A magyar fiatalok az Európai Unió állampolgárai lesznek, az oktatásnak az EU vonatkozó dokumentumait követve egészen konkrétan kell az európai dimenziót érvényesítenie. Ha ezt a NAT-ot angolra fordítják, akkor elég abszurdan hat egy ilyen szöveg egy EU tag ország tantervi dokumentumában.

AZ IMPLEMENTÁCIÓRÓL

a) Az implementációt nem szabad ugyanúgy értelmezni, mint 1998-ban. Akkor még ki lehetett indulni egy általános modellből, most viszont az átalakult iskolai gyakorlatból kell kiindulni. Nem egy új reform indul, hanem egy lassan évtizedes, cikk-cakkokat leíró reform folytatódik. A helyzet nem az, hogy van egy új NAT, aminek elkezdődik az implementálása, hanem az, hogy van egy 8 éves NAT, aminek most megtörténik egy revíziója, és van egy 5 éve tartó helyi-iskolai szintű alkalmazkodási folyamat, amiben most egy újabb állomás következik. Mindez egy olyan környezetben történik, amelyre az jellemző, hogy (1) a decentralizáltság a helyi és intézményi szereplők számára természetes lett, (2) a helyi és intézményi szereplők között drámai differenciálódás alakult ki: az egyik végponton a programjukat akár évente finomítani, revideálni képes, tanuló szervezetként működő iskolák állnak, a másik végponton pedig azok, amelyek nemcsak a reformtörekvések, hanem a jogi értelemben kötelező előírások kijátszásában is nagy gyakorlattal rendelkeznek, vagy amelyekre a „reformfáradtság” jellemző.

b) Mivel a fenti viszonyok között a helyi tantervek minden intézményre kiterjedő egységes átdolgozásának a kötelezővé tétele nem lehetséges, a NAT reformot nem kellene direkt módon összekötni a helyi tantervek átdolgozásának az ügyével. A helyi tantervek készítését önálló jogszabályban kell szabályozni, amely lényegében a kerettantervek iskolai alkalmazásáról szóló jogszabály továbbfejlesztése lehet. Ez a rendelet nem abból indul ki, hogy a NAT éppen most változik, hanem a helyi tantervekkel kapcsolatos iskolai viselkedés általános szabályozási kérdéseiből. E rendeletnek általánosságban kell tartalmaznia azt, hogy az iskoláknak csak akkreditált kerettantervre (programra) épülő helyi tanterv szerint szabad tanítani.

c)            Az implementációnak eszerint a következő pillérei lehetnek, illetve a következő ütemezése lehet (érdemes hangsúlyozni, hogy ez a javasolt ütemterv ábrában nem így jelenik meg, ott ebből alapvető elemek hiányoznak):
- a NAT elfogadása
- az akkreditációs rendelet elfogadása és végrehajtása
- a helyi tantervekről szóló rendelet elfogadása
- a programfejlesztés elindítása (ez jelenik meg most részletesen az ütemtervben)
- az iskolai szintű problémakezelést támogató programok kidolgozása és elindítása

d) Meghatározott ideig érvényes akkreditációt kell adni a jelenlegi kerettanterveknek, egyúttal azt is szabályozva, hogy azokkal adott időponttól kezdve adott évfolyamokon már nem lehet elkezdeni a tanítást. Az új NAT elfogadásával vagy inkább tényeleges bevezetésével egy időben a központi irányításnak gondoskodnia kell legalább egy olyan akkreditált ajánlott programról, amelyet az iskolák rendelkezésére kell bocsátani. Az energiákat arra kell fordítani, hogy ez az egy jó minőségű legyen, és nem arra, hogy sok jöjjön létre.

e) Bármennyire fáj, jogilag meg kell engedni azt, hogy az iskolák minden átdolgozás nélkül kezdjenek helyi tantervként akkreditált programokat (kerettanterveket) alkalmazni. Ugyanakkor az érdekeltséggel operáló eszközök teljes tárházát kell mozgósítani annak érdekében, hogy ne ezt tegyék.

f) El kell fogadni azt, hogy nem minden iskola tér át az új tantervekre 2005-ig. A jogszabályt úgy kell megfogalmazni, hogy az az iskola, amely ezt nem teszi meg, ne legyen jogsértő. Ez ugyan súlyos gond, mert együtt jár egy sor átjárhatósági problémával, de ezt mégis le kell nyelni. Máskülönben az egész reform politikailag és társadalmilag nem realizálható. Ugyanakkor a konvergenciát és az átjárhatóságot nagyon aktív központi politikával, egy sor egyéb, nem jogi eszközzel kell elérni. Ahol csak lehet, a fokozatos és körkörös elterjesztés logikájában kell gondolkodni.

g) Ami a helyi tanterveknek a „konzervatív csökkentett kerettantervekhez” (Ket2) való hozzáigazítását illeti, ebből is ki lehetne emelni a jogi kényszert. Ezt ajánlásként fogalmazhatja meg a kormányzat, és egy sor policy eszközzel támogathatja az ennek megfelelő iskolai és fenntartói viselkedést.

h) Az implementációs stratégiának a hangsúlyt nem a helyi tantervek NAT-nak megfelelő átdolgozására, a tantestületek és a menedzsment ezzel kapcsolatos feladatainak az előírására, hanem az iskolák problémakezelő képességének a fejlesztésére és az ehhez szükséges szakmai támogatására kell helyeznie. Ne az iskolákat cselekvésre kötelező jogi aktusokon, hanem a szakmai támogatáson és az iskolai munka átfogó értékelésén és minőségbiztosításán legyen a hangsúly.

h)            A helyzetet kezelő vonatkozó jogszabályokat valahogy így fogalmaznám meg:
- „2005 szeptemberétől az iskolák valamennyi évfolyamon kizárólag az Országos Közoktatási Akkreditációs Bizottság (?) által akkreditált programok, illetve ezekre épülő helyi tantervek alapján folytathatnak oktatást.”
- „a 2004/2005 tanév végére minden iskolának el kell készítenie cselekvési tervét helyi tantervének az általa alkalmazott akkreditált programhoz való hozzáigazítására”
- „Az oktatási miniszter által kiadott kerettantervek az xxxx. évig országos akkreditált tanterveknek tekintendőek”

EGYÉB KONKRÉT JAVASLATOK

a) A NAT-ba bele kell emelni mindazokat a szabályozási elemeket, amelyek kellő eligazítást adnak a programfejlesztők és a programok akkreditálói számára annak érdekében, hogy egy-egy programról a lehető legegyértelműbb módon el lehessen dönteni azt, hogy az NAT kompatíbilis-e (különös tekintettel az adott ciklusokban tanulandó műveltségi területek időbeli arányaira)

b) Elő kell készíteni és a NAT elfogadásával egyidejűleg ki kell adni a programakkreditációról szóló OM rendeletet. Ennek részletesen tartalmaznia kell azokat a kritériumokat, amelyek esetén egy-egy javasolt program akkreditálható. Létre kell hozni az akkreditáció feltételeit.

c) Elő kell készíteni és a NAT elfogadásával egyidejűleg ki kell adni a pályázati felhívást NAT kompatíbilis programok fejlesztésére szóló pályázati kiírást. Néhány fejlesztő műhellyel azonnali tárgyalásokat kell kezdeni arról, hogy meghatározott területeken programjavaslatot dolgoznak ki oly módon, hogy minden egyes képzési szintre rendelkezésre álljon legalább egy-egy akkreditálható program 1-2 évvel azt megelőzően, hogy annak az alkalmazása az iskolákban elkezdődhet.

d) A 2001-ben elfogadott és módosítás alatt álló kerettantervekről jogszabályban kell kimondani, hogy kifutó rendszerben helyi tantervként alkalmazhatóak, azaz az akkreditált programokkal azonos státussal rendelkeznek.

e) Meg kell erősíteni és stabilizálni kell az intézményi szintű értékelést és minőségbiztosítást szolgáló intézményeket és folyamatokat.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a tartalmi szabályozásról szóló OPEK anyaghoz - 2003[22]

Sajnálom, hogy az időm nem engedte, hogy korábban fogalmazzam meg a véleményemet, illetve azt, hogy az OPEK tanácsadó testület ülésén – mivel addigra csak átfutni tudtam az anyagot – csupán vázlatos megjegyzéseket tehettem. Tekintettel arra, hogy erről az anyagról most indul a vita, fontosnak éreztem leírni, és kicsit jobban kifejteni azt, amit gondolok.

Ennek az anyagnak elsősorban abban látom az értékét, hogy várhatóan elindít és katalizál egy szakmai és társadalmi vitát a tartalmi szabályozás hazai rendszeréről. Ez azért nagy jelentőségű, mert mint azzal az elmúlt hónapokban szembesülhettünk, súlyos problémákat okoz az, hogy a közoktatási törvény módosítására és a NAT felülvizsgálat elindítására kidolgozott és elfogadott tartalmi szabályozási koncepció nélkül került sor. Nagyon nagy jelentőségű az, hogy ez az elemzés megszületett, mert az általa elindított vita nagymértékben segítheti egy ilyen koncepció kialakulását.

Fontos ugyanakkor látnunk, hogy ez a jelentés egyelőre nem tartalmaz olyan tartalmi szabályozási koncepciót, amelyre konkrét kormányzati intézkedéseket lehetne építeni, illetve hogy vannak olyan elemei, amelyek akár nehezíthetik is egy, a hazai viszonyokkal és a közoktatási mai fejlődési trendjeivel adekvát koncepció megfogalmazását. Ennek oka elsősorban az, hogy az a kognitív modell, amelyre ez az anyag felépíti a tartalmi szabályozásról való gondolkodást – ezt próbáltam a tanácsadó testület ülésén is megfogalmazni – nem alkalmas arra, hogy orientálja a tartalmi szabályozás hazai politikáját, sőt bizonyos vonatkozásokban kifejezetten dezorientáló lehet. Itt most szeretném – amennyire az időm engedi – kicsit részletesebben is kifejteni ezt a véleményemet.

Talán nem túlzás, ha azt mondom, hogy ez az anyag mostani formájában nem eléggé a tartalmi szabályozásról szól, illetve nem egy erre irányuló politikát próbál megfogalmazni, hanem inkább olyan, átfogó tartalmi reformot megalapozó anyagnak tekinthető, amely ugyanakkor jelentős mértékben nyitott a szabályozási dimenzió vagy probléma felé. Egyfajta átmenetnek látom ezt egy tartalmi reform implementációs stratégiája és egy tényleges szabályozási koncepció között, amely – annak ellenére, hogy a reform-megvalósításába sokféle szabályozási elemet vitt bele – bizonyos pontokon tulajdonképpen visszaviszi a reflexiót egy NAT előtti állapotba. E mögött valószínűleg az húzódik meg, hogy az anyag kidolgozását nem előzte meg tartalmi szabályozás fogalmának meghatározása, illetve az anyagban benne lévő implicit meghatározás nem mindig adekvát a céljainkkal. Úgy tűnik, sem a „tartalom”, sem a „szabályozás” fogalmát nem gondoltuk végig rendesen, ugyanakkor a „tartalmi szabályozás” fogalmához hozzárendelődött egy olyan jelentés, amely kellőképpen homályos ahhoz, hogy mindenki a maga számára belátható dolgokat érthesse alatta, és amely leginkább a tartalmi reform vagy tantervi reform fogalmakra való asszociálásból táplálkozhat.

A definíciós problémát jelzi az, ahogy a bevezető meghatározza a tartalmi szabályozás fogalmát: „A tartalmi szabályozás egy olyan bonyolult és többszintű folyamat, amelyen belül a különböző szereplők nagy önállósággal fordítanak le nevelési célokat saját gyakorlatukra. A tantervektől a tantermi gyakorlatig vezető út sokkal inkább egy töredezett, bonyolult érdekviszonyok által meghatározott interpretációs lánc, mintsem egyfajta implementációs projekt.” Ez a meghatározás csak annyiban lép túl a tartalmi reform logikáján, hogy a folyamatot többszereplőssé és többcsatornássá teszi, ugyanakkor nyilvánvaló, hogy tartalom alatt az országos nevelési célokat, illetve az országos tantervi dokumentumokba foglalt tartalmat érti, szabályozás alatt pedig azt a mechanizmust, amelynek révén ezeket eljuttatják az osztályterembe. Az „implementációs projekttől” az „interpretációs lánc” felé tett lépés nagysága, a szöveg által sugallt elhatárolás ellenére nagyon pici, ez lényegében ugyanazon a körön belül való mozgást jelent.

A „szabályozás” fogalmának tisztázatlanságát jelzik az olyan megfogalmazások, mint például „a szabályozás által kitűzött oktatási célok” (7.o.) a „tartalmi szabályozási rendszer által kitűzött célok” (9.o.), „a központi tartalmi szabályozás által kitűzött célok” (33.o.), a szabályozás és modernizáció szinonimaként való használata („modernizációs (szabályozási) hullámok” – 7.o.), továbbá a mérési rendszernek a „szabályozórendszer beválásának vizsgálatát” szolgáló rendszerként való értelmezése (29.o.). Ebben a logikában a tartalmi szabályozás néha a központi kormány, néha a reform, néha a tantervek szinonimájaként jelenik meg, és nincs pontos definíciója.

A szabályozás, ha rendesen definiáljuk, és e definícióhoz tartjuk magunkat, természetesen nem „tűzhet ki” célokat. Ugyanakkor persze szabályozási rendszer segítheti vagy gátolhatja bizonyos célok érvényesülését, ezért jóságának vagy rosszaságának a megítélése, illetve a javítására tett javaslataink éppen abból fakadhatnak, hogy ezt a vonatkozását hogyan ítéljük meg. A mérési rendszer része a tartalmi szabályozás rendszerének, ezért nem lehet úgy tekinteni rá, mint ami annak beválását vizsgálja. A beválás vizsgálata fontos dolog, de elsősorban nem a szabályozás beválását kell vizsgálni (persze azt is), hanem egyes elemekét, így a programokét vagy tankönyvekét.

Amikor ez a munka elindult, konstatáltuk, hogy a nemzetközi irodalomban hiába keressük a tartalmi szabályozás fogalmát. Ami található, és ami ehhez a leginkább kapcsolódik, az a curriculum policy, amely általában tantervi reformra vagy modernizációra irányuló politikát jelent. A tantervi reform-politikával foglalkozók viszont általában nem közpolitikai logikával közelítenek e felé a probléma felé, hanem a társadalmi vagy szakmai változtatás, a modernizáció vagy a fejlesztés szempontjait követik. A szabályozási logikában való gondolkodás másmilyen. Tulajdonképpen ennek a munkának a keretén belül nyílik először lehetőség arra, hogy végiggondoljuk, mit is értünk tartalmi szabályozás alatt.

A fogalmi tisztázatlanság, illetve a hibás koncepció miatt – ahogy arra a tanácsadó ülésén erre már utaltam – rossz a 15. oldalon lévő folyamatábra. Ez a lineáris folyamatábra, amely jól mutatja a szabályozás fogalmának a félreértését, nem alkalmas a szabályozási koncepció megalapozására vagy vezérlésére. A szabályozás fogalmának a félreértése (összekeverése a tantervi reform vagy a központi tantervi dokumentumok fogalmával) tükröződik abban, hogy amíg a folyamatábra csúcsán lévő célkijelölés (lényegében a tartalmi reform céljainak a kijelölése) kidolgozott, addig azokról a célokról, amelyek érvényesülését a szabályozási rendszernek valójában biztosítania kell átfogó módon nem esik szó. Ezek között a célok között az egyik valóban lehet az elhatározott tartalmi reformok megvalósulásának (az iskolai, osztálytermi gyakorlatba való beépülésének) az elősegítése, de emellett ott vannak a klasszikus közpolitikai célok is (mint a minőség, a méltányosság, a transzparencia, a költséghatékonyság és hasonlók stb.). Az anyag nem vizsgálja a tartalmi szabályozás jelenlegi rendszerét abból a szempontból, hogy e közpolitikai célok teljesítésére mennyire képes, és a javaslatok megfogalmazásánál sem abból indul ki, hogy mit kell változtatni a szabályozásban annak érdekében, hogy e célok jobban érvényesüljenek.

A klasszikus reform modellt ábrázoló folyamatábra helyett a szabályozás politikáját egy olyan modellre kellene építenünk, amely a fenti kérdés megválaszolását segíti elő. Az a modell, amit az anyag most követ, félreviszi a gondolkodást, mert az országos tantervi reformer és nem a szabályozás minőségért felelős döntéshozó szemszögéből nézi a dolgokat. Így segítheti egy ilyen reformer dolgát, de nem szolgálja eléggé a szabályozás minőségének a javításán gondolkodó oktatáspolitikust (bár ma már a tantervi reformernek is főleg arra lenne szüksége, hogy a reformról egy jól működő szabályozási környezetben gondolkodhasson). Most az, aminek a kidolgozása szerintem ennek az anyagnak a legfontosabb feladata lenne, részben úgy jelenik meg, mint „kapcsolódó rendszer” (19-20 .o.) és rendkívül kevéssé kidolgozott, és zavaros marad a „rendszerszabályozás” és a „tartalmi szabályozás” fogalmak közötti kapcsolat (illetve ennek a distinkciónak valójában nincs is sok értelme).

Megpróbáltam kicsit gondolkodni azon, milyen is lehet egy adekvát modell, és – első lépcsőben – a következő néhány dologra jutottam. Hangsúlyozom, ez egy gondolkodás kezdete, ennek a következetes végig vitelére természetesen nem volt időm.[23]

1. A definíciók

A legelső feladat az, hogy definiálnunk kellene mind a tartalom, mind a szabályozás fogalmát. Tartalom alatt, ebben az összefüggésben, az osztálytermekben, én a tanárok és diákok közötti interakcióban zajló, a tanulással és tanítással közvetlenül összefüggő elemeket és folyamatokat értem, azaz természetesen nem „műveltségi anyagot” vagy nevelési célokban kifejeződő tartalmakat. A tartalomnak része például az, amit tanulási környezetnek hívnak, azok a módszerek, amelyeket a tanárok alkalmaznak, azok a kompetenciák, amelyeket kifejlesztenek és talán az is, amit rejtett tantervnek szoktak hívni.[24]. Az anyag valamennyire nyitott erre az értelmezésre[25], de alapvetően nem ezt követi. A kérdés tehát az, hogyan történik az ilyen értelemben felfogott tartalom szabályozása (nem véletlenül mondjuk azt, hogy „szabályozása”, és nem például azt, hogy „meghatározása”). Jónak tekinthetünk egy olyan szabályozási rendszert, amely garantálni tud olyan dolgokat, mint például azt, hogy ez a tartalom az esetek nagy többségében megfeleljen a mai reformcéloknak (pl. a kompetenciafejlesztés felé menjen), hogy ennek a tartalomnak jó legyen a minősége, hogy ez a minőség ne túlságosan egyenlőtlen módon legyen elosztva, vagy hogy e tartalom létrehozása ne legyen aránytalanul drága stb.

Egy picit nehezebb lehet a dolgunk a szabályozás (reguláció) fogalmával, amely klasszikus rendszerelméleti vagy kibernetikai fogalom. Azért használjuk ezt (pl. olyan fogalmak helyett, mint valaminek a „meghatározása”, a „befolyásolása” vagy az „ellenőrzése”) mert kifejez egy rendszerelméleti látásmódot, amiről azt feltételezzük, hogy megkönnyíti a mai társadalmi valóság kezelését. Ebben benne van az, hogy egy rendszer a szabályozása nemcsak külső ágensek által lehetséges, hanem belülről is (önszabályozás), és nem csak egy pontról, hanem több pontról történik. A szabályozást minden rendszer természetes funkciójának tekintjük: nem mi visszük bele a rendszerbe, mi csak befolyásoljuk, kiegészítjük, alakítjuk. A rendszereket eleve szabályozottnak tekintjük, és a rendszerre irányuló politikával a meglévő szabályozási mechanizmusokba próbálunk belenyúlni.

A tartalmi szabályozás ennek megfelelően arra a rendszerre vagy arra a mechanizmusra utal, amely a közoktatási rendszer egészében szabályozza a fenti értelemben vett tartalmat. Ennek olyan elemek alkotják a részét, mint például az iskolákra és a pedagógiai munkára vonatkozó jogi szabályozás, iskolák viselkedését és a pedagógiai munkát befolyásoló érdekeltségi viszonyok, a szakmai (nem jogi) dokumentumként értelmezett központi és iskolai tantervek, a pedagógusok szakmai fejlesztésének rendszere, az értékelési és mérési rendszer, a befolyást gyakorló szakmai szervezetek és szakmai ideológiák és más hasonlók.

A szabályozási rendszerről gondolkodva tehát sorba kell venni mindazokat az elemeket, amelyek befolyásolhatják azt, hogy az osztálytermekben és a tanár-diák interakcióban milyen tartalmak valósulnak meg (pl. milyen kompetenciák fejlesztése történik), a szabályozásra irányuló kormányzati politikáról gondolkodva pedig azt kell elemeznünk, hogy ezek az elemeknek a megváltoztatásával mekkora költséggel mekkora változások érhetőek el a fenti értelemben vett tartalomban. Tekintettel a jogi szabályozás kiemelkedő jelentőségére, az elemzésnek ezt kiemelt helyen kell kezelnie.

2. A modell

A fentiekből következik, hogy amennyiben a szabályozási koncepció felépítését egy modellre építjük, annak a következőknek kell megfelelnie:

· a modell nem lehet lineáris, hanem a fenti értelemben vett „tartalomnak” kell a középpontjában lennie, és azokat az elemeket kell köré építve bemutatni, amelyek e „tartalom” alakulását szabályozzák, az ábrázolás tehát nem épülhet a reformimplementáció jól ismert lineáris láncára;

· a rendszer egészét kell ábrázolnia úgy, hogy megjelenjenek benne a szabályozás szintjei (tanár, osztályterem, iskola, lokalitás, területi szint, országos szint) és szereplői (tanár, szülő, szakmai csoportok, szakbürokrácia, taneszköz termelők és kereskedők) vagy egyéb ágensei;

· mivel a tartalmi elemek szabályozása nem elválasztható az oktatási ágazaton belüli egyéb elemek (pl. erőforrások elosztása és pénzügyi folyamatok, a tanári munka, a rendszerben való tanulói továbbhaladás) szabályozásától, a modellnek nyitottnak kell lennie ezek felé,

· mivel az intézményi folyamatok szabályozása az oktatási ágazatban beleépül az ilyen folyamatok szabályozásának általános rendszerébe, az ágazati modellnek nyitottnak kell lennie az ágazaton kívüli elemek felé (főleg a közigazgatási és közfinanszírozási, rendszer felé); tekintettel arra, hogy a fenti folyamatok nyitottak és dinamikusak, itt is érdemes alternatív forgatókönyvekben gondolkodni (pl. centralizációt vagy centralizációt támogató környezet),

· azokra az elemekre kell koncentrálnia, amelyek befolyásolják az alapvető közpolitikai célok érvényesülését (melyek között kiemelten fontos, de csak az egyik az, amit nevelési céloknak, vagy a „tartalmi reform” céljainak lehet tekinteni). A modellnek tehát meg kell jelenítenie az alapvető közpolitikai célok érvényesülését elemeket, folyamatokat, azaz mindazt, ami hat a fenti értelemben vett tartalom minőségére, méltányos elosztására, társadalmi ellenőrizhetőségére stb.

Fontos hangsúlyozni, hogy a modell célja természetesen nem a valóság megváltoztatása, hanem megértése. Amikor a fenti definíciókra épülő modellt javasolok, akkor abból indulok ki, hogy a fenti értelemben vett tartalom és szabályozás létezik a magyar oktatási rendszerben, és azt nem most kell valamilyen reformmal létrehozni. A tartalmi szabályozás fogalmát annak idején éppen azért állítottuk a tartalmi reform vagy a tartalmi fejlesztés fogalmai helyébe, mert úgy ítéltük meg, ez az, ami a létező valóságot adekvátabb módon tükrözi, ez az, aminek az alkalmazásával ebben a valóságban jobban el tudunk igazodni, és ez az, ami ebben a rendszerben a kormányzati politikát eredményesen orientálni tudja. Ennek a feladását jelentené, ha visszatérnénk a tartalmi reform vagy a tartalmi fejlesztés modelljéhez, még akkor is, ha ebbe sok olyan elemet beleteszünk, amely szabályozási logikára épül.

A modellhez érdemes hozzárendelni egy elemzési logikát is. Erre a legalkalmasabbnak az tűnik, amit a kilencvenes években a Világbanktól tanultunk, és amit intézményi elemzésnek („institutional analysis”) neveznek[26] A tartalmi szabályozás jelenlegi rendszerét ezzel az elemzési technikával lenne érdemes megragadni, ez nagy valószínűséggel vezetne el adekvát és megfelelően fókuszált javaslatok megfogalmazásához. Itt jelzem, hogy az OKI-ban két éve zajlik egy, a pedagógiai fejlesztéssel kapcsolatos reflexió, amelyet az UNESCO BIE jelentéssel kezdtünk el, és amelyben már egy sor lépést tettünk a fejlesztési logika felől a szabályozási logika felé.[27]

Ehhez hozzáteszem még, hogy a modell végiggondolása szükségessé néhány olyan, a szabályozás szempontjából megkerülhetetlen környezeti feltétel vagy premissza rögzítését, amelyek általában a közszolgáltatások, speciálisan az oktatási szolgáltatások megszervezésének a módjához kapcsolódnak (pl. az egyenlőtlenségek tűrhető mértéke, a piaci mechanizmusok erejének és a magánszereplők bevonásának várható mértéke, az érdekkonfliktusok lokális kezelésének a képessége és hasonlók). Például bizonyos szabályozási megoldások az egyenlőtlenségek tűrhető mértékét, illetve a helyi problémakezelő képesség magasabb szintjét feltételezik, mint mások.

3. A javaslatok

Tekintettel arra, hogy az anyag egésze a fenti értelemben problémásnak tekinthető modellre épül, és hogy a javaslatok megfogalmazása mögött egy ezt a modellt követő történeti jellegű helyzetelemzés (azaz nem egy intézményi elemzés típusú helyzetelemzés) található, a javaslatok hiányosak és főképpen nem elég fókuszáltak. Ha a releváns közpolitikai célokból és a tartalom fenti meghatározásából indulunk ki, részben más javaslatokhoz jutunk, de ami ennél fontosabb, azok másképpen lesznek fókuszálva.

Néhány adalék ehhez:

· Tekintettel arra, hogy a tartalmi szabályozás rendszerében a közoktatási törvény meghatározó szerepet játszik, a javaslatoknak különösen erősen kellene arra fókuszálnia, hogy a törvényi szabályozás meglévő inkoherenciáját oldják vagy ellensúlyozzák. Ez az anyag most még nem teszi eléggé egyértelművé az, hogy (1) a közoktatási törvény a tartalmi szabályozást tekintve inkoherens, (2) nem lett elég világos az, hogy miben jelenik meg ez az inkoherencia és (3) nem fogalmazódtak meg elég világos javaslatok arra nézve, hogy a törvényben milyen módosításokra lenne szükség, illetve – amennyiben módosításra nincs mód (hiszen nyilván ez a helyzet) – az adott keretek között mit lehet a kormány vagy a minisztériumok szintjén tenni.

· A célkijelölés problematikája – amit itt a tantervi reform során történő célkijelölést jelenti – „félre van értve”: olyan, mintha itt a demokratikus deficit lenne a probléma, holott másfajta problémákra kellene koncentrálni (az integrációs vagy koordinációs funkció gyengesége, a tantárgyi lobbik súlya, a tantárgyközi területek gyenge képviselete, az idő feletti alku sajátosságai, a tartalom meghatározásának elavult módja, a tantervek iskolai hatásával kapcsolatos illúziók stb.). Itt meghatározó súlya van a tudáshiánynak, ezért főleg tudásépítési feladatokat kellene meghatározni, ezeket a problémákat csak korlátozottan oldja participációs és konzultációs kör tágítása.

· Tekintettel arra, hogy a „program” fogalmában elég nagy konszenzus alakult ki, és arra, hogy ez a tartalmi szabályozás egyik kiemelt eszközévé válhat, ez az elem sokkal jobban kifejtve kellene, hogy megjelenjen. Ehhez a leginkább a 3. számú javaslat kapcsolódik, de az nem eléggé konkrét, és ahhoz képest, hogy ma ez a tartalmi szabályozás legnagyobb figyelmet érdemlő eleme, nem eléggé hangsúlyozott. Ebben az anyagban kellene egyértelművé tenni a kerettanterv és a program fogalmai közötti kapcsolatot, és állást foglalni azzal kapcsolatban, hogy kell-e ez a kettősség (a véleményem szerint, ahogy azt több helyen korábban kifejtettem, természetesen nem kell). Itt lehetne részletesen kifejteni azt, hogy mit kell a programnak (vagy programcsomagnak) tartalmaznia ahhoz, hogy a szabályozó funkcióját betölthesse (pl. a képzési célok meghatározása, a tanított tantárgyaknak vagy tantárgyi moduloknak a felsorolása, az időkereteknek ezek között történő felosztása és hasonlók). Itt kellene világossá tenni, hogy a rendszerben kizárt nem akkreditált programok alkalmazása, és hogy az egyes iskola szintjén ez azáltal válik kötelezővé, hogy az adott iskola az adott a programot választotta helyi tanterve alapjául, és azt a fenntartói jóváhagyta. Azaz a „program” azáltal válik az iskolai munkát keményen szabályozó dokumentummá, hogy (a) az állam alkalmazhatónak nyilvánította, (b) egy konkrét helyi-intézményi szereplő ezt kiválasztotta. A szabályozási javaslatok nagy részének azt kellene szolgálnia, hogy ez az új elem beépülhessen a rendszerbe. Ennek az anyagnak lehetne a feladata az, hogy a „program” fogalmát és ennek a kerettantervhez való viszonyát nagyon világosan meghatározza, és egyértelmű javaslatot fogalmazzon meg arra, hogyan lehetne az oktatási törvényben ez ügyben lévő konfúziót kitisztítani.
Ehhez kapcsolódik a programakkreditáció, amelynek kiemelt jelentőségében ugyancsak egyetértés látszik, és amely ugyancsak kiemelt stratégiai elem. Ez most az a stratégiai eszköz, amely a hazai viszonyok között a minőség biztosításának egyik legfontosabb eszközévé válhat, és amin keresztül a tartalmi szabályozás politikája a legjobban összeköthető a minőségpolitikával. Ennek a témának akár önálló fejezete is lehetne egy jó tartalmi szabályozási koncepcióban. Ennek az anyagnak sokkal részletesebben kellene beszélnie a programakkreditációról (ki csinálja, milyen kritériumok alapján, ki fizeti a költségeit, mire jogosít az akkreditációs döntés stb.), és arról, hogy mi kerüljön bele az ezt szabályozó miniszteri rendeletbe. E rendeletben lehetne tisztázni azt, hogy mi az, ami kerettantervként (programként) elfogadható, itt lehetne megfogalmazni olyan dolgokat, mint például az, hogy egy-egy program egy-egy képzési szakasz egészére vonatkozik, azaz az adott képzési szakaszban le kell, hogy fedje a tanítási idő teljességét (azaz egy-egy tantárgy programját csak úgy lehet akkreditálni, ha az egy teljes program egyik elemeként jelenik meg, azaz ha egy iskola egy vagy két tantárgyban akar valamit megváltoztatni, akkor is az egész programját kell akkreditációra bocsátania). Világossá lehetne tenni, hogy a NAT az akkreditáció legfontosabb háttere, azaz csak olyan program szerezhet akkreditációt, amely megfelel a NAT-nak, ezért a NAT egyik legfontosabb funkciója éppen az, hogy világos kritériumokat határozzon meg az akkreditáció számára. A NAT-ba ezért benne kell lennie mindazoknak a szabályozási elemeknek, amelyek megfelelően eligazítják a programfejlesztőket és az akkreditáló testületet.

· Az intézményi szintű szabályozásnak is sokkal nagyobb figyelmet kellene adni, beleérve ebbe a pedagógiai programok elfogadásának a kérdése mellett az intézményértékelést is. Ez az anyag belemehetne abba, hogy milyen elemeknek kell megjelennie a javasolt miniszteri rendeletben (ha ennek alapján kellene most a jogászoknak most ezt megalkotni, nagy bajban lennének). Itt lehetne megfogalmazni azt, hogy ezt a szerepet, kisebb módosítással, betölthetné a korábbi ún. kerettantervi rendeletet, amelyet a helyi tantervek megalkotásáról, elfogadásáról és alkalmazásáról szóló rendeletté lehetne alakítani, azaz olyan rendeletté, amely azt a folyamatot szabályozza, ahogyan a programokat (kerettanterveket) helyi tantervekre fordítják le. Ennek egy jogilag jól szabályozott folyamatnak kell lennie, ahol a jogi szabályozás egyik legfontosabb célja a helyi folyamatok minőségének a garantálása. Egy komolyabb kifejtés esetén valószínűleg megjelennének oktatáspolitikai kockázatok és finanszírozási igény is (például amiatt, hogy az a szakértői rendszer, amelynek az akkreditációhoz hasonlóan a tartalmi szabályozás stratégiai elemévé kell válnia, szakmailag elég ingatag alapokon nyugszik, illetve azzal kapcsolatban, hogy a helyi tantervek fenntartói elfogadását szakmailag ellenőrző és az iskolák külső értékelését biztosító szakértői rendszer anyagi feltételeit folyamatosan biztosítani kell a fenntartók számára, illetve). Az intézményi pedagógiai programok elfogadása és annak folyamatos értékelése, hogy az intézményi tartalmi tevékenység tényelegesen ennek megfelelően folyik, továbbá e területen a folyamatos önkorrekció biztosítása a kulcseleme egy intézményi önállóságra épülő, ugyanakkor a minőség biztosítását meghatározónak tekintő tartalmi szabályozási politikának. Ennek a témának kiemelt, önálló fejezete lehetne egy jó tartalmi szabályozási koncepcióban. Itt is hibás a konzultációs mechanizmus elégtelenségét (társadalmi partnerek bevonása) fő problémaként megjeleníteni (34.o.). Ugyanakkor, tekintettel arra, hogy a tartalmi szabályozást még hosszú ideig az átmenetiség és az inkoherencia fogja jellemezni, a szabályozás meghatározó elemévé kellene tenni a helyi és intézményi szintű pedagógiai problémakezelést. Ennek erősítését az egyik legfontosabb stratégiai javaslatként fogalmaznám meg. Abból indulnék ki, hogy azok az intézmények, amelyek folyamatosan elemzik saját pedagógiai folyamataikat, egy sor olyan problémát meg tudnak oldani, amit az országos tartalmi szabályozás átmenetisége és inkoherenciája okoz. Ezért a szervezetfejlesztésnek, a tanuló szervezetek kialakításának, az ennek kedvező szabályozási környezet megteremtésének, az intézményi szintű minőségbiztosításnak és a menedzsment fejlesztésének és hasonlóknak kiemelt szerepet adnék. Ehhez kapcsolódik a programakkreditáció, amelynek kiemelt jelentőségében ugyancsak egyetértés látszik, és amely ugyancsak kiemelt stratégiai elem. Ez most az a stratégiai eszköz, amely a hazai viszonyok között a minőség biztosításának egyik legfontosabb eszközévé válhat, és amin keresztül a tartalmi szabályozás politikája a legjobban összeköthető a minőségpolitikával. Ennek a témának akár önálló fejezete is lehetne egy jó tartalmi szabályozási koncepcióban. Ennek az anyagnak sokkal részletesebben kellene beszélnie a programakkreditációról (ki csinálja, milyen kritériumok alapján, ki fizeti a költségeit, mire jogosít az akkreditációs döntés stb.), és arról, hogy mi kerüljön bele az ezt szabályozó miniszteri rendeletbe. E rendeletben lehetne tisztázni azt, hogy mi az, ami kerettantervként (programként) elfogadható, itt lehetne megfogalmazni olyan dolgokat, mint például az, hogy egy-egy program egy-egy képzési szakasz egészére vonatkozik, azaz az adott képzési szakaszban le kell, hogy fedje a tanítási idő teljességét (azaz egy-egy tantárgy programját csak úgy lehet akkreditálni, ha az egy teljes program egyik elemeként jelenik meg, azaz ha egy iskola egy vagy két tantárgyban akar valamit megváltoztatni, akkor is az egész programját kell akkreditációra bocsátania). Világossá lehetne tenni, hogy a NAT az akkreditáció legfontosabb háttere, azaz csak olyan program szerezhet akkreditációt, amely megfelel a NAT-nak, ezért a NAT egyik legfontosabb funkciója éppen az, hogy világos kritériumokat határozzon meg az akkreditáció számára. A NAT-ba ezért benne kell lennie mindazoknak a szabályozási elemeknek, amelyek megfelelően eligazítják a programfejlesztőket és az akkreditáló testületet.

· A beválás kérdése kiemelkedően fontos, itt azonban nem eléggé jó a fókuszálás. Elsősorban nem a szabályozási rendszer vagy a központi tartalmi szabályozó dokumentumok (pl. NAT) beválására kellene koncentrálni, hanem az olyan specifikus elemekére mint a programok vagy tankönyvek/taneszközök és ezt jóval részletesebben ki lehetne dolgozni. Ilyen elemek beépíthetőek például a programakkreditáció vagy a tankönyvjóváhagyás rendszerébe (amennyiben – úgy, ahogy ez a gyógyszerek bevezetésénél történik – elő lehetne írni a kísérleti kipróbálást és ennek megfelelő dokumentumát, és egy ilyen rendszer bevezetéséhez állami támogatást lehetne hozzárendelni). A hibás modell okozza azt, hogy az értékelési rendszeren belül olyannyira felértékelődik a beválás vizsgálat, hogy az csaknem az értékelés szinonimájává válik. Ennek a koncepciónak világosan és nagyon konkrétan meg kellene fogalmaznia azt, hogy az egyes évfolyamokon minden tanulóra kiterjedő mérés (kompetenciamérés) rendszerét törvényi szinten intézményesíteni kell, és ennek stabil költségvetése és intézményi háttere kell, hogy legyen. Azt is meg kellene fogalmaznia, hogy ezt, az eredeti koncepciónak megfelelően, a visszajelzés logikája alapján kell működtetni, azaz minden (minden második, harmadik??) évben minden iskolának visszajelzést kell kapnia a tanulói teljesítményeiről, amit fel tud használnia a saját önértékelésében.

· A decentralizált rendszerekben a fejlesztés az egyik legfontosabb szabályozó eszköz, amennyiben ennek révén lehet dolgokat elterjeszteni, ezzel is lehet alkalmazkodási folyamatokat generálni. Egy jó szabályozási politikának ezért a fejlesztési politikával kapcsolatos elemeket is kell tartalmaznia. Mivel a tartalom sok szempontból megegyezik a tanulási környezettel, a javaslatoknak ki kellene terjedniük a tanulási környezet fejlesztését szolgáló eszközökre. Itt most „az intézményi háttér”-rel kapcsolatos javaslat áll ehhez a legközelebb, azonban a fejlesztés intézményrendszere azonosítódik a „tartalomszabályozás és a tartalmi fejlesztés eszközeit gondozó szakemberek” intézményi hátterének. Itt újra felhívom a figyelmet arra, hogy az OKI-ban két éve zajlik egy, a pedagógiai fejlesztéssel kapcsolatos reflexió, amelyhez a tartalmi szabályozásról folyót hozzá kell kapcsolni. Az OKI pedagógiai fejlesztéssel kapcsolatos anyagainak egy sor szabályozási eleme van, amelyekre érdemes reflektálni.

· Tekintettel arra, hogy a tartalom szabályozása nagyon nagymértékben az idő szabályozását jelenti, a javaslatoknak részletesebben ki kellene térnie erre a dimenzióra (gondoljunk arra a vitára, hogy vajon a NAT vagy egy kapcsolódó kormányrendelet dolga-e ez). Ez egy igazi nagyjelentőségű és aktuális tartalmi szabályozási dilemma. Most az idő probléma alig jelenik meg az anyagban, holott az idő szabályozásának általában az egész tartalmi szabályozási rendszer kiemelt elemének kell lennie. Ez az anyag egyértelművé tehetné, hogy a NAT csak akkor válik alkalmassá a tartalmi szabályozási rendszerben betöltött szerepére, ha megjelenik benne az, hogy az oktatás adott szakaszában melyek a kötelezően tanítandó tantárgyak (műveltségi területeknek) és mekkorák az ezekre szánt időkeretek. Itt lehetne egyértelművé tenni azt is, hogy a NAT hogyan kell biztosítania a szabályozás rugalmasságát (pl. az időkereteket nagyobb, pl. kétéves ciklusokra való meghatározása), és hogy miképpen kezelhetőek azok a kockázatok, amelyeket ez az átjárhatóság szempontjából okoz. Az idő iskolai szintű szabályozása kapcsolódik az intézményi szintű szabályozás korábban említett kérdéséhez.

· Mivel a fenti értelemben vett tartalom szabályozása nagymértékben a tanári munka szabályozásán keresztül történik, erre is kellene reflektálni. Itt végül is döntően a tanári tevékenység szabályozásáról van szó, a tartalom nagyrészt nem más, mint amit a tanár csinál. Többek között éppen a tartalmi szabályozás oldaláról kellene megfogalmazódnia a tanári munka szabályozása oldásának, illetve a rugalmas szabályozás esetén a minőség kontroll biztosításának.

· Tekintettel arra, hogy a tartalmi szabályozás szükségképpen eltérő a közoktatás különböző szintjein, szükség lenne arra, hogy a szintek specifikumai megjelenjenek. Elsősorban a kétszintű érettségi figyelembe vételével a felső középfokú szintről kellene specifikus javaslatokat megfogalmazni. Itt lehetne világossá tenni azt, hogy a középfokú oktatás záró szakaszában a NAT-nak már csak egy szűkebb sávra szabad közös követelményeket meghatároznia, azaz tudomásul kell vennie azt, hogy itt már komoly elágazások vannak.

Mindehhez hozzátenném végül, hogy az anyagot most feleslegesen megterhelik a történeti részek. Ezek két értelemben is ártanak az anyagnak. Egyfelől azért, mert olyan narratívára épülnek, amely nem a szabályozási problematikát, hanem a sztorit helyezi a középpontba, és ezért nem segíti elő a szabályozási probléma megértését. A sztori ugyanis eleve a hibás modellt erősíti (sztorija nem a szabályozásnak, hanem a reformnak van, ezért is volt könnyű beleilleszteni a sztorit a reform-modellbe). Másfelől, ez belevisz egy olyan elemet az anyagba, ami érzelmi alapon megosztja az érintetteket. Ez nem javítja, hanem rontja azt a hatást, amit ez az anyag kifejthet. Továbbá, annak, hogy a jelenlegi helyzet értékelése is jelentős részben történeti elemzésre (és nem a tényleges szabályozási problémáknak, pl. egy SWOT keretében történő módszeres bemutatására) épül, szerepe van abban, hogy a javaslatok nem eléggé koncentrálnak a ma észlelt kulcsproblémákra.

2003. November 8.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Az OPEK pedagógus stratégiájáról - 2004

Általános vélemény

Ez az első pedagógus policy-val kapcsolatos, rendesen kidolgozott stratégiai anyag. Az összes korábbi hasonló dokumentum kidolgozottsági szintje sokkal alacsonyabb volt. Az anyag egésze nagyon intelligens, a releváns kihívásokat érzékelve releváns válaszokat fogalmaz meg. A figyelmes olvasó alapjában véve rendben lévő ágazati politikát olvas ki belőle.

Ez a dokumentum alkalmas arra, hogy alapja legyen egy erről a kérdésről folyó reflexiónak, ugyanakkor még nem eléggé kidolgozott. Csupán újabb koncepciók és anyagok elkészítését javasolja olyan helyeken, ahol már a mostani formájában is releváns tartalmi inputot is kellene adnia ezekhez az anyagokhoz (pl. a pedagógus kompetenciák meghatározása és az új pedagógus profil estében nem elég azt mondani, hogy erre szükség van és erről vitát kell folytatni, hanem már ebben az anyagban meg kellene fogalmazni ezek legfontosabb tartalmi elemeit).

Érdemes lenne ezt az anyagot tartalmilag még alaposabban összekötni a közoktatás fejlesztési stratégiájával. A pedagógus policy legfontosabb célja az átfogó stratégiai célok érvényesülésének az elősegítése, ezek az átfogó stratégiai célok azonban itt nem jelennek meg.

Helyzetelemzés

Az egyéb stratégiai anyagokhoz hasonlóan – amilyen pl. legutóbb a költséghatékonyság – hiányzik a SWOT szemlélet. Azaz a helyzetelemzés döntően gyengeségeket ír le, de nem tárja fel azokat az erősségeket, amelyekre építeni lehet, illetve nem elemzi azokat a lehetőségeket, amelyek már feltárultak vagy a jövőben várhatóan feltárulnak, és amelyeket meg lehetne vagy kellene ragadni a dolgok jobbítására. Javasolom a SWOT szemlélet erősítését.

A helyzetelemzésben nem elég erős a jogi környezet elemzése. Részben a közoktatási törvény, részben a közalkalmazotti törvény pedagógusokra vonatkozó végrehajtási rendeletét, részben a pedagógusmunka szabályozását érintő olyan jogszabályokat kellene elemezni, mint amilyen az iskolák működését szabályozó miniszteri rendelet.

Nem jó az, ha a helyzetelemzés ennyire direkt módon ugyanazokat a fejezeteket tartalmazza, mint amelyek a stratégiai célok. Ez azt sugallja, hogy a helyzetelemzés alá lett rendelve az előre kitűzött stratégiai céloknak. A helyzetelemzést alá lehet rendelni egy jövőképnek – erről lásd később – vagy annak, hogy „mit beszélnek és mit írnak az ehhez értők”, de nem lehet alárendelni fejlesztési céloknak.

A helyzetelemzést fontos lenne megerősíteni olyan adatokkal vagy referenciákkal, amelyek a megfogalmazott állításokat alátámasztják. Ahogy a költséghatékonyság anyagban megjelentek adatok, úgy ebben is kellene, hogy ilyenek legyenek, mert e nélkül a diagnosztikus állítások nagyon gyengék. Alapvetően kellene (1) korfa, (2) munkaerő-kereslet és kínálat adat, (3) bérezés adat és (4) valami szoft kutatási adat arról, hogy mennyire boldog vagy boldogtalan a szakma. Mindez, amennyire lehet nemzetközi összehasonlításban. A költséghatékonyság anyag egy ici-picit – inkább csak a látszat kedvéért, nem igazán tartalmasan –már támaszkodik a JKA-ra, de ez egyáltalán nem. Mi a fenének csináljuk a JKA, ha nem azért, hogy az ilyen anyagok használják?

A munka-erőpiaci rész nagyon gyengén kidolgozott. Ennek az anyagnak egyik fontos funkciója kellene, hogy legyen annak a feltárása, hogy mi okozza a magyar rendszer magas munkaerőigényét. Tudjuk, hogy ez egy soktényezős dolog, és hogy meghaladja ennek az anyagnak a lehetőségét ennek rendes kibontása, de ami ebben van, az nem elegendő. Amennyiben e kérdésre nem tudunk választ adni, az egész stratégia a levegőben fog lógni.

Jövőkép

Nekem nem eléggé világos, mi a funkciója a jövőképről szóló résznek. Amennyiben a helyzetelemzés SWOT szemléletre épülne, akkor a SWOT eleve egy meghatározott jövőképből indulna ki, ami esetleg önmagában is elegendő lenne. A pedagógus stratégiát azonban nem önálló, e területre vonatkozó jövőképből vezetném le, hanem a közoktatás fejlesztési stratégiájából, azaz átfogóbb jövőképből.

Ha mégis van ilyen, akkor úgy írnám le, hogy az jobban alátámassza az utána következő fejlesztési célokat, mert most ez a kapcsolódás nem eléggé erős. Továbbá bátrabban elengedném a fantáziámat, és a jövő iskolájáról, a jövő oktatásügyéről indulnék ki. Abszolút rossz irány az, ha – ahogy itt történik – a helyzetképből történik a jövőkép meghatározása. A dolog fordítva van. Van egy jövőképünk, és abból kiindulva végezzük el a helyzetelemzést (pontosabban az erősségek és gyengeségek, a lehetőségek és fenyegetések feltárását).

Egy ilyen jövőképet alapvetően átfogó közpolitikai célokhoz kötnék. Feltétlenül beletennék a hatékony pedagógusfoglalkoztatással kapcsolatos elemeket. Szó esik ugyan itt ágazati humánerőforrás stratégiáról, de ennek a tartalmához több tartalmi elem kellene.

Stratégiai fejlesztési célok

A négy fejlesztési cél alapjában jó, én is ezt a négyet javasolnám (pontosabban hozzátennék egy ötödiket, amelyik a partnerségről szól) , de mindegyik esetében javasolnék kisebb tartalmi módosítást.

1. Önreflexiós és önfejlesztő képesség fejlesztése

Nem ezt a célt tenném az első helyre, hanem a következőt. Ezt a harmadik helyre tenném a munka-erőpiaci ügyek után

Nagyon jónak tartom, hogy a pedagógusokkal kapcsolatban e dimenzióban megfogalmazott cél összekapcsolódik az iskolával mint szervezettel kapcsolatos céllal. Ez ennek a résznek a legnagyobb erőssége. Éppen ezért az önreflexiós és önfejlesztő képesség esetében hozzátenném az adaptivitás növelésének a célját. Én is abból indulnék ki, hogy minden iskolának a környezeti változásokhoz alkalmazkodni képes tanuló szervezetté kell alakulnia, és a pedagógus-kompetenciákat ennek függvényében kell meghatározni, de ebből az következik, hogy nem elég a pedagógiai gyakorlatra való önreflexiós reagálási képesség, mert itt többről van szó, mint pedagógiai gyakorlatról. Minden pedagógust arra kell felkészíteni – és ebből a képzésre, illetve a szakmai fejlesztésre vonatkozóan fontos implikációk adódnak – hogy alkalmas legyen tanuló szervezetben dolgozni, illetve hozzá tudjon járulni az iskola tanuló szervezetté alakításához.

A vezetőképzés helyette vezetésfejlesztésről beszélnék, amelynek egyik eleme a vezetőképzés. Ezt az egészet nem rendelném alá a minőséggel kapcsolatos negyedik alcélnak. A vezetőképzéssel kapcsolatban specifikusabb feladatokat is megfogalmaznék. Csak példa: a képzésben való kötelező részvétel előírása a mainál rövidebb határidővel, a képzés állami támogatása, a 98 körül meghatározott képzési követelmények felülvizsgálata

2. A pedagógus profil és pedagógusképzés

Ez a rész tartalmilag hallatlanul szegényes, szinte mindent később elkészítendő anyagokba utal. Feltételezem, hogy az itt megjelenő pontok egyelőre vázlatpontok, és amíg mi az ilyen véleményeket írjuk, valaki ezek elaborálásán dolgozik már.

Nagyon bátortalan ez a rész. Ezen a területen én bátor lennék, és olyasfajta „forradalmat” ajánlanék, amelyet az általam korábban mindannyitoknak elküldött Hargreaves anyag ír le.

Abból indulnék ki, hogy a kezdő képzéssel (KK) szemben a bevezető képzésre (BK) és a folyamatos szakmai fejlesztésre (FSZF) helyeződik a hangsúly, és ezt a hangsúly-áthelyeződést konkrétabb (pl. az erőforrások átcsoportosítását vagy a KK jellegét jobban nyitó) intézkedéseket javasolnék. A szakmai fejlesztés fogalmát használnám belehelyezve egy olyan LLL perspektívába, mint amit az LLL anyag tartalmaz.

Ahogy korábban írtam, itt bele kellene menni tartalmi kérdésekbe (az új pedagógus profil legfontosabb elemeinek felvázolása)

A vezetésfejlesztéssel kapcsolatos stratégiai céloknak itt a helye és nem a minőségügynél.

3. Munkaerőpiaci kérdések

Nem jól fókuszál a stratégia, ha a pedagógusok munkaerő-piaci mobilitását helyezi a középpontba, mert ez valójában nem cél, hanem eszköz. A cél a hatékony foglalkoztatás, és ennek eszköze a mobilitás erősítése.

Az anyag javasolja egy ágazati humán erőforrás gazdálkodási stratégia készítését, de ezzel kapcsolatban döntően procedurális és nem tartalmi javaslatokat tesz. Itt a supply és demand, és a hatékony foglalkoztatás kérdésére kellene koncentrálni, azaz (1) azt kellene világosan már itt most megmondani, hogy hol van, és hol várható munkaerőhiány és hol van, illetve hol lehet túlkínálat, és (2) arra kellene konkrétabb javaslatokat tenni, hogyan lehet elérni azt, hogy a magyar oktatási rendszer kevesebb munkaerővel jobb minőséget produkáljon. El van most kenve ebben az anyagban az alapvető probléma (a rendszer túlzott munkaerőigénye), és a fejlesztési célkitűzés nem koncentrál eléggé erre.

Az anyag lebegtet egy alapvető kérdést, és emiatt rossz irányba orientálhat. Ez a kérdés az, hogy a hatékony munkaerő-gazdálkodás megteremtése központi tervezési vagy kvázi piaci megoldásokkal érhető-e el. Nem teszi eléggé egyértelművé, hogy az állam feladata nem a tervezés, hanem a monitorozás, és a munkaerő-piaci folyamatok indirekt módon történőm befolyásolása.

A képzési elemnek a munkaerő-piaci részbe való behozása teljesen indokolt, de itt egy sor tartalmilag nem idetartozó, és ezért dezorientáló elem jelenik meg. Nem válik világossá, hogy a fejlesztési cél itt annak –a helyzetelemzésben elég jól bemutatott – problémának a megoldása, hogy a képzés fragmentált és ezért szükségképpen rossz hatékonyságú. Ez a rész is azt sugallja, mintha a pedagógusképzés kibocsátásának az állami tervezése lenne a megoldás.

A továbbképzési rendszernek az új képzési struktúrához igazítása mögött nem tudom mi van.

Az ügynökség nagy erejű javaslat, nekem ennek az indoklása nem jött át.

Nem jelenik meg a bérezés mint munkaerő-piaci eszköz (erről még lásd később is).

3. Elszámoltathatóság

Továbbra is határozottan fenntartom, hogy az elszámoltathatóság fogalmának a használata semmilyen tekintetben nem szerencsés. Egy pedagógus minőségpolitikát írnék le itt (hogyan lehet a pedagógus munka minőségét javítani), aminek az elszámoltathatóság csupán egyik eleme, és az egészet fejlesztés és nem elszámoltatás-centrikusan prezentálnám.

Itt egy részletes értékelési politika kifejtése jelenik meg, anélkül, hogy eléggé világossá válna, hogy ez milyen módon kapcsolódik a pedagógus politikához. Fontos és jó dolgok vannak itt leírva, de amíg más, a pedagógus-politika szempontjából fontos dolgok kidolgozatlanok, ez itt túlságosan kidolgozott és nem eléggé kapcsolat az anyag tartalmához, azaz a leírtak nem eléggé pedagógus-politika relevánsak.

Stratégiai eszközök

Az eszközöknek csak táblázatos formában történő bemutatása nem elégséges. Kellene egy szöveges kifejtés is.

A táblázatot még rágni kellene kicsit, mert (1) vannak olyan javaslatok, amelyek esetében nagyon kétséges, hogy a politika felvállalja őket (ezeket esetenként csomagolni kell), (2) vannak benne következetlenségek (pl. jogszabály-módosításra épülő dolgok finanszírozási eszközként jelennek meg). Érdemes lenne vitatkozni arról, hogy melyik az a 3-4 kiemelt intézkedés, amely az egészet meg tudja lódítani,

Javaslatot tennék egy mega-projektre, amelynek a célja a pedagógus szakma fejlesztése – hasonlóan ahhoz, ami az ICT, a szakiskolák vagy az idegen nyelv esetében megvan.

Néhány nagy hiányosság

Bérezés: Az anyag lényegében nem tárgyalja a pedagógus bérpolitikát. A bérpolitika a stratégiai célok megvalósításának egyik legfontosabb eszköze, amely eszközként használható akár a hatékony foglalkoztatás munkaerő-piaci célja, akár a minőségpolitikai célok megvalósításához. A magyar rendszerben kialakulóban van a három pilléren álló bérszabályozás, ami egy SWOT esetén mint az egyik legnagyobb erősség jelent volna meg: (1) központilag szabályozott, képzettséghez és gyakorlati időhöz kötött bérminimum, (2) központilag szabályozott, konkrét feladatokhoz kötött vér (pl. igazgató, osztályfőnök) és (3) az iskola rendelkezésére bocsátott, helyi szinten szabályozott bérrész. Én ezt a pedagóguspolitika egyik alappillérének tekinteném, és egy sor dolgot erre építenék rá. Nem bírálnám a közalkalmazotti rendszert, mert ez beleilleszthető abba, ehelyett olyan garanciákat keresnék, hogy ez a beillesztés tényleg megtörténjen (felesleges itt frontot nyitni, ebben úgysem lehet nyerni, ugyanakkor a dolog már félig itt van a kezünkben).

A pedagógusok tartalmi munkája. A pedagógusok munkáját alapvetően meghatározza a tartalmi szabályozás. Ehhez a szálhoz nincs eléggé hozzákötve a helyzetelemzés sem, de még kevésbé fejlesztési célok.

A partnerség és a párbeszéd. A partnerség és a társadalmi párbeszéd (főleg szakmai szervezetek és szakszervezetek) kérdése drámai módon kidolgozatlan. Pedagógus stratégiát magával a szakmával együtt lehet és kell csinálni, ezért ennek olyannyira kiemelt jelentőséget tulajdonítanék, hogy ezt önálló – ötödik – stratégiai célként is el tudom képzelni

Fejlesztési források: Az egészet megpróbálnám sokkal jobban hozzákötni a strukturális alapokból történő fejlesztéshez, megkeresve a szinergiákat és azt, hogyan lehet a létező, illetve 2006 után keletkező programokat többek között ennek a stratégiának a szolgálatába állítani.

Nyelvezet. Az egésznek a nyelvezetét megpróbálnám a pedagógusok számára emészthetőbbé és barátságosabbá tenni. Nyelvi átnézés a miatt is kell, mert vannak az anyagban szakmailag nehezen értelmezhető mondatok (pl. „az oktatási rendszer teljes foglalkoztatottsága)”.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

„Az oktatási egyenlőtlenségek mérséklésének stratégiája” c. OPEK anyagról - 2004

Általános vélemény

Az anyag – figyelembe véve az alábbi részletes megjegyzéseket – alkalmas nyilvános vita elindítására.

Az anyag legfontosabb és legértékesebb része „stratégiai megvalósításának eszközrendszere” c. III. fejezet. Ennél sokkal gyengébb a helyzetelemezés és a célrendszer. Általában elmondható, hogy amennyiben az eszközrendszer rész kellően koherens és jól kidolgozott, illetve kellően intelligens stratégiai szemléletre épül, akkor a stratégia még abban az esetben is lehet jó, ha az ezt megelőző helyzetelemzés és a célkijelölés nem sikerült, azaz ez a rész ellensúlyozhatja az előbbiek problémáit. Ebben az esetben is erről van szó. A „stratégiai megvalósításának eszközrendszere” részt olvasva az a benyomása támad az olvasónak, hogy mindaz, ami ezelőtt volt, és amire ennek a résznek kell épülnie, utólag, a korrektség kedvéért lett hozzáillesztve az anyaghoz, és valójában nem támasztja alá a javasolt eszközrendszert. A legtöbb olyan probléma, amelyeket az alábbiakban jelezni fogok, a III fejezetben megoldódnak (pl. itt már jellemző a létező folyamatokra és programokra történő építkezés, megjelenik az ágazatközi elem, az LLL-hez való hozzákötés stb.), ennek a résznek a hatását azonban lényegében rontja, ami előtte van. A III fejeztet az, mai miatt alapvetően pozitív módon lehet és kell értékelnem ezt az anyagot.

Az anyag egyik legnagyobb gyengeségének azt tartom, hogy nem eléggé ágazatközi logikára épül. A téma természeténél fogva ennek az anyagnak a jelenleginél sokkal inkább nyitnia kellene az ágazatközi perspektíva felé, jobban kellene illeszkednie és kapcsolódnia a méltányosság, esélyegyenlőség általános politikájához. A stratégia nem érinti eléggé erősen a területi egyenlőtlenségek kérdését. Az egyenlőtlenség elsősorban mint egyének, és kisebb mértékben mint intézmények közötti egyenlőtlenség jelenik meg, de az ágazati esélyegyenlőségi politikának a területi egyenlőtlenségekre is oda kell figyelnie, ezzel kapcsolatban is kell célokat megfogalmaznia és ezeket szolgáló eszközöket is kell alkalmaznia. Végül az anyag döntően a tanulási eredményességre fókuszál, ami jó leszűkítés, de fontos hangsúlyozni, hogy ez egy leszűkítés. Egy ágazati egyenlőtlenség stratégia elvileg ennél tágabb is lehetne.

Az OPEK tanácsadói körében már nem érdemes szót vesztegetni arra, hogy jó az a logika, amely a decentralizált környezetben alkalmazandó komplex eszközrendszerben gondolkodik. Az anyag ebben a logikában készült, és – néhány kisebb megbicsaklástól eltekintve – következetesen ezt a logikát viszi végig. Ugyanakkor állatorvosi beteg lóként hordoz néhány olyan általános problémát, amely általában jellemzi az OPEK stratégiai dokumentumait. Ezeket megpróbáltam kicsit hosszabban leírni ennek a véleménynek a végén abban a reményben, ez hogy nemcsak ennek a konkrét dokumentumnak a javítását szolgálhatja, hanem jó alkalom egy olyan általánosabb reflexióra a tanácsadó testületen belül, amely a jövőbeni OPEK anyagok mindegyikére hatással lehet. Ez az utolsó rész a tanácsadó testületnek készült, a dokumentumon dolgozó szakértőknek nem feltétlen kell továbbadni.

Tekintettel arra, hogy e stratégia anyag célja – a többi hasonlóval együtt – nemcsak a kormányzati cselekvés befolyásolása, hanem a nyilvánosság megdolgozása és a kommunikáció, rögtön érdemes lenne hozzátenni egy olyan részt, ami erre vonatkozik, azaz arra tesz javaslatot, hogy mi történjen az anyaggal a leadása után.

Összefoglalva nagyon örülök ennek az anyagnak, és azt szeretném, ha az alábbi kritikai megjegyzések nem elbátorítanák, hanem gondolkodásra serkentenék a készítőket.

Részletes megjegyzések

Helyzetelemzés – problémák és kihívások

A pedagógus stratégiához és a költséghatékonysági anyaghoz hasonlóan itt is megjelenik az a probléma, hogy hiányzik a SWOT szemlélet. A helyzetelemzés itt is döntően gyengeségeket ír le, és nem mutatja be rendesen azokat az erősségeket, amelyekre építeni lehet, illetve nem elemzi azokat a feltáruló lehetőségeket, amelyeket ki lehet használni.

A helyzetelemzésnek itt is nagyon nagy hibája, hogy nem végzi el sem a jogi-szabályozási környezet alapos elemzését, sem az eddig meghozott intézkedések, programok feltárását. Minden jövőbeni helyzetelemzésnél kemény TOR elemnek kell lennie annak, hogy el kell végezni a jogi-szabályozási környezet komoly elemzését (végig kell olvasni a létező joganyagot) , és gondosan fel kell tárni, és elemezni kell a már megtett intézkedéseket. Üdítő kivétel itt az anti-diszkriminációs szabályozás bemutatása (4.1. pont, 16.o.). A 2002. évi anti-diszkriminációs törvény megjelenik, de például az 1996-os fogyatékos törvényre nincs utalás. A közoktatási törvény tele van releváns elemekkel, de ezek itt sehol nem jelennek meg (pl. a SEN gyerekek integrált nevelésére vonatkozóan). A helyzetelemzés e témában komolytalan, ha nincsenek benne bemutatva az olyan dolgok, mint az Arany János program, a roma Phare programok, a már elindult HEF OP, a közoktatási integrációs program, a szakiskolai program és a világ-nyelv program kapcsolódó elemei és hasonlók (amelyekre csak az eszközökről szóló fejezetben történik utalás). E nélkül a helyzetelemzés félrevezető és irreális képet ad, és nem tudja alátámasztani a javaslatokat.

Az elemzés adatgazdagsága már javult, de nem elegendő. A helyzetelemzés most is adatszegény (az adatok itt egyébként jobban és intelligensebben hozzá vannak kötve a szöveghez, mint pl. a költséghatékonyság anyagban). Vannak kijelentések, amelyek mellé hozzá kellene rendelni konkrét adatokat (pl. a sajátos nevelési igényű gyerekekről vagy a hiányzó pedagógus kompetenciákról). Az adatok esetében minden esetben pontosan kell jelölni a forrásokat.

A pedagógus kompetenciák esetében az egyéni bánásmód, a differenciálás, az egyéni nyomon követés lehetnek a legfontosabb dolgok. Ez nincs eléggé részletesen bemutatva, illetve a negatívumok mellett nem jelennek meg azok a létező kezdeményezések, amelyek ezen a területen már megfigyelhetők. Ilyen pl. a BGR program, amelynek ma már nagyon sok követő iskolája van.

Az intézményi működés külön témaként való megjelenítése nagyon jó, de hiányzik ebből a menedzsment kérdése. Más témákhoz hasonlóan itt is a menedzsment az egyik szűk keresztmetszet, mint ahogy a fejlesztési javaslatoknál is ennek kellene megjelennie kulcstényezőként.

A stratégia céljai

Logikus, hogy a létező közoktatási stratégiából indulunk ki, de szerintem ehhez érdemes lenne az operacionalizálást segítő módosításoknál picit alaposabban hozzányúlni. A javaslataim a következők.

- az iskolaelőtti nevelés kiterjesztését logikus lenne az első helyre tenni,

- a lemorzsolódás csökkentése helyett az iskolai kudarc és lemorzsolódás csökkentéséről kellene beszélni (van, aki nem morzsolódik le, de olyan, mintha megtörtént volna vele),

- a szakképzésben részt vevő hátrányos helyzetű tanulók – itt a kezdettől fogva dilemmáim voltak, és ezek most is megvannak. A szakképzés és az egyenlőtlenség probléma összekötése nagyon problémás. A szakképzés modernizációjának az esélyteremtés eszközeként való megjelenítése félreviszi a dolgokat. Ehelyett arról kellene beszélni, hogy „a méltányossági szempontok érvényesítése a szakiskolai modernizációs programokban”,

- a szelekció mérséklése cél homályos, mert a szelekció fogalma is az (érdemes lenne e helyett más, lehetőleg pozitív fogalmat találni – pl. együttnevelés, különböző képességű tanulók együttnevelése)

A lemorzsolódás csökkentése

- Ez az, amit ki kell terjeszteni a kudarc megelőzésére.

- Az egyéni nyomon követést – ami a legfontosabb és legkomolyabb minden közül – szerintem nyugodtan be lehetne emelni a rövidtávú célkitűzések körébe, és érdemes lenne erre vonatkozóan specifikálni a teendőket (amelyek egy része lehet hosszabb távú). Csak néhány ötlet: a szöveges értékelés felhasználása (ez is egyike a helyzetelemzésből kimaradt dolgoknak!), egyéni dossziék (ami már van a SEN területen – és ami szintén hiányzik a helyzetelemzésből), ilyen célú technikák alkalmazását célzó iskolai fejlesztési projektek támogatása (ilyen nálunk a MAG), a pedagógiai programok tartalmi kiegészítése stb. Az egyéni tanulói portfolió a következő részben egyébként ott van a rövidtávú célok között.

- Az intézményértékelési adatbázis és a nyilvánosság is már nyugodtan lehet rövidtávú cél (hiszen a kompetenciamérésekkel ez már megvan).

- A minőségbiztosítási, intézményfejlesztési és menedzsment dimenziót itt meg kellene jeleníteni. Egyéni pedagógus dolgok vannak itt főleg, és az intézményi-szervezeti dimenzió hiányzik.

Iskolaelőtti nevelés kiterjesztése

- A stratégia nem tartalmaz semmilyen olyan konkrét intézkedést, amely a hátrányos helyzetűek óvodáztatásának teljes körűvé tételét el tudná érni. Itt az önkormányzatokat konkrét cselekvésre kényszerítő jogi lépés is kell. Ez nyugodtan lehet a 4 évesek körében rövidtávú cél.

- Az, hogy „az óvoda feladata továbbra sem az iskolára való előkészítés” nem értelmezhető. Természetesen van ilyen feladat. Emellett itt a poén az, hogy az iskolának kell tudnia befogadnia minden gyereket 6 éves korában.

- Az óvoda-iskola átmenet jobbítására vonatkozóan az anyag tulajdonképpen semmilyen olyan konkrét dolgot nem javasol, ami az átmenet jobbítása érdekében az iskolákat a viselkedésük megváltoztatására késztetné. A kezdőszakasz jellegére vonatkozóan kell valamit mondani. A poén itt nem az óvoda, hanem az iskola, ott rontják el a dolgot, arra kellene koncentrálni. Csak néhány ötlet: közös pedagógusképzés (ez már amúgy is sínen van), a kezdőszakaszra vonatkozó követelmények módosítása, az egyéni monitorozás megosztása az óvoda és az iskola között (pl. az egyéni dossziékat az óvoda továbbadja az iskolának), az óvónők bevonása az iskola pedagógiai programjának megalkotásába és egy sor hasonló dolog.

Szakképzésben részt vevő hátrányos helyzetű tanulók

- Itt – a korábban jelzett probléma miatt – összekeverednek azok a dolgok, amelyek a szakképzés tartalmi fejlesztésére és hatékonyságának a javítására vonatkoznak, és azok, amelyeknek méltányosság dimenziójuk van. Csak az utóbbira kellene koncentrálni.

- A második esély iskola nem szakképzési kérdés. Ennek tulajdonképpen önálló stratégiai célként kellene megjelennie. Most megjelenik az, hogy „ebben az iskolatípusban is” kellene ez, de még hol máshol? A második esély iskola az egyéni nyomon követés mellett a legnagyobb durranás e területen, ezt (1) ki kellene emelni a szakképzési problematikából és (2) nagy súllyal, jobban kifejtve kellene megjeleníteni. Ezt a III. fejezetben a stratégia eszközei között a javasolt programokban kellene megjeleníteni!

- A szakiskolai közismereti tárgyak tartalmi és ezek tanításának módszertani fejlesztése itt a nagy poén, ami kicsit elbújik a többi dolog között. Ezt ennek nagyobb figyelmet szentelnék, és elkezdeném az erre vonatkozó részek specifikálását.

Diszkrimináció

- A meglévő szabályozás újabb elemekkel való kiegészítésére vonatkozó javaslat akkor válik értelmessé, ha konkrét utalás van arra, hogy milyen elemekkel kellene kiegészíteni. Milyen elemek hiányoznak most? Azt hiszem, az antidiszkriminációs szabályozás további erősítése helyett érdemes lenne még jobban a megalkotott új szabályok érvényre juttatására helyezni a hangsúlyt.

- A jelenlegi szabályozás megismertetése a helyi szereplőkkel lehet rövidtávú célkitűzés is.

Szelekció

- Az a tény, hogy a szelekció fogalma homályos, megmutatkozik a stratégiai javaslatokban is. Ez a rész a leggyengébb, és tartalmi tekintettben a leginkább inkoherens.

- Nem tudom, tudatos döntés-e, de az anyag nem reflektál a legkomolyabb problémára: ez a 10-14 éves korú gyermekek eltérő iskolákban, eltérő programok szerint történő oktatása. A PISA vizsgálat óta kemény adatok vannak arról, hogy azok az országok, amelyek ilyen struktúrát működtetnek nagyobb valószínűséggel kerülnek a gyenge térfélre, mint azok, amelyek nem. Ha ez az anyag nem vesz tudomást a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok kérdéséről, és nem tesz javaslatot arra, hogy az ezek hatására kialakult szelekcióval mit lehet tenni, akkor ki fog javaslatot tenni? E nélkül az itt leírt javaslatok komolytalanok. Ez az az anyag, amely elkezdhetne komplex módon gondolkodni azon, hogy mit lehet tenni a kialakult hazai helyzettel: milyen szabályozási, fejlesztési, tantervi, finanszírozási, tanárképzési stb. eszközökkel lehetne fokozatosan felszámolni vagy ellensúlyozni a 10-14 éves gyereke eltérő oktatási formákba küldését.

- Az inkoherencia egyik kiugró megnyilvánulása az a javaslat, hogy a középiskolai felvétel alapja kizárólag a kompetencia-mérés eredménye lehet. Ezt szelekcióellenes intézkedésként javasolni minimum meglepő.

- A 2.5.3 (esélyteremtés és a tehetségek kibontakoztatása) rész esetében a hosszú és rövid távú célkitűzések szétválasztásában nem sikerült semmilyen logikát találnom.

SEN integráció

- Itt is olyan szemlélet jelenik meg, mintha a semmiből kellene építkezni. Döntősen a helyzetelemzés jelzett hibájából következik az, hogy a törvényi és finanszírozási feltételek „megteremtéséről” és nem „javításáról” van szó. Most már sokkal konkrétabb, sokkal specifikusabb javaslatokat kellene megfogalmazni.

- A 2.6.1 (döntési mechanizmusok felülvizsgálata”) rész nagyon szegényes. Az itt megfogalmazott hosszú távú célkitűzés banális és nem specifikusan az adott stratégiai célhoz kapcsolt.

- Nem világos a számomra, mi a különbség az elsőként említett hosszú távú, és az elsőként említett rövidtávú célkitűzés között. Amennyiben van kapcsolat, akkor ezt célszerű lenne explicitté tenni.

Stratégiai megvalósításának eszközrendszere

- A célkijelölő és az eszközöket elemző fejezetek nincsenek rendesen összekötve. Több olyan célkitűzés van, amihez nincsen hozzárendelve eszköz.

- Az a rész (33. o.), amely úgy kezdődik, hogy „Az oktatási egyenlőtlenségekkel kapcsolatban a magyar közoktatási rendszerben felvetődő problémák és azok megoldását szolgáló fejlesztési célok…” hosszan egy az egyben ismétlése egy olyan résznek, amely korábban már ott volt a szövegben.

- Sem a rendszerépítési, sem a programokról szóló részben nem jelennek meg olyan elemek, amelyek a szelekció visszaszorításához kapcsolódnának, különös tekintettel a 10-14 évesek eltérő iskolákba kerüléséhez. Ezt alaposan végig kellene gondolni. Mindkét eszköz szintjén megjelenhetnének olyan elemek, amelyek ehhez kapcsolódnak. A rendszerépítés szintjén például a megyei és helyi fejlesztési és feladat-ellátási tervekkel kapcsolatban lehet elképzelni ide illő stratégiai eszközök kidolgozását, de programot is el lehet képzelni, ami ehhez kapcsolódik (pl. egyszerűbb módon csupán kutatási, tényfeltárási programot, bonyolultabb és hatásosabb módon egy adott térségben megvalósított olyan, komprehenzív struktúrát megvalósító kísérleti programot, ami, mondjuk, a Lóránd Ferenc által szervezett programra épül).

- A helyzetelemzés, illetve a célok és az eszközök fejezetek rendes összekapcsolódásából következik, hogy az egyik legfontosabb stratégiai célhoz (az óvodáztatás kiterjesztése a hátrányos helyzetűek körében és az iskolaelőtti nevelés és iskolai oktatás közötti átmenet javítása) nem kapcsolódik semmilyen eszköz. Hogyan fog így ez a kiemelt stratégiai cél megvalósulni?

- A rendszerépítési eszközök között több, a jogi-szabályozási környezet változtatását érintő eszközt lehetne megjeleníteni.

Rendszerépítés

- Nem teljesen világos a számomra, hogy miért történik meg az alapműveltségi vizsgának a kompetenciamérésekkel való stratégiai összekapcsolása. Itt olyannyira eltérő dolgokról van szó, hogy ez az összekapcsolás gátolja a két dolog specifikus elemeinek a kezelését. Továbbá a javaslatokban nemcsak alapműveltségi vizsgáról, hanem az érettségiről is szó van. A 2.1 (vizsga és mérés), illetve a 2.2 (diagnosztikus eszközök) rész kapcsolata stratégiai szempontból nem eléggé világos nekem. Én a vizsgát ebből az egészből kihagynám és kizárólag az intézménynek és az egyénnek feedback-et nyújtó mérésekről beszélnék, ennek viszont jobban belemennék néhány technikai elemébe, különös tekintettel a feedback tényleges felhasználását garantáló elemekre.

- A „jó szándéknak” és a „voluntarizmusnak” az anyag egészére jellemző elegyét jól jellemzi az a mondat, hogy „A jelenlegi intézményi szintű adatok gyűjtésén alapuló oktatásstatisztikai rendszert – az intézményi szintű adatgyűjtés folytonosságának és stabilitásának megőrzésével – tanulói adatok gyűjtésére alapuló információs rendszerrel szükséges felváltani”. Természetesen nem kell semmit semmivel felváltani, az intézményi adatgyűjtést ki kell egészíteni tanulói szintű adatgyűjtéssel. Nagy kérdés azonban, hogy ez a statisztikai rendszer része-e. Biztos, hogy nem teljesen: érdemesebb lenne a KIRSTAT-ot (statisztikai és információs rendszert) említeni.

- A kiemelt oktatási körzet akkora csomag, hogy ott az első javaslat nem ezek létrehozása kellen, hogy legyen, hanem egy erre vonatkozó speciális akcióterv megalkotása. Ez olyan mennyiségű kérdést vet fel, hogy szükséges az itt található fél-egy oldalnál nagyobb terjedelemben történő körüljárása (pl. milyen indikátorok alapján születik a döntés, ki hozza meg, konkrétan milyen kedvezményekkel jár ez, milyen várható hatásai vannak, milyen forrásigény jelentkezik, hogyan lehet erre az ESZA-t használni, stb.). A javaslat olyan nagy horderejű, hogy el tudnám képzelni ezt mint az egyik egy jövő évi OPEK projektet. Fontos hangsúlyozni, hogy ez nem jelenti azt, hogy addig, amíg ez nincs rendesen kidolgozva, várni kell. Az adminisztrációnak már most lehet ezzel kapcsolatban bizonyos feladatokat adni, a részletes kidolgozást ezzel párhuzamosan is lehet végezni.

- Nem javasolnám az éves egyenlőtlenség jelentést. Ehelyett belevinném ezt az EU-nak szánt éves inclusion reportba mint szektorspecifikus elemet. Az éves ágazati jelentést tágabbra szabnám, és quality és equity jelentésnek tekinteném.

- Az, amit az anyag a diszkriminációs gyakorlat esetén történő állami beavatkozással kapcsolatban javasol (pl. közvetlen OM hatáskörbe vétel), nincsen végiggondolva, és nem kizárt, hogy jogi, illetve alkotmányos értelemben egyszerűen értelmezhetetlen. Itt nem szabadna ennyire specifikus javaslatot tenni, hanem azt kellene javasolni, hogy jogászok dolgozzanak ki erre konkrét javaslatot.

Programok

- Az integrációs program 2005-ös értékelésébe bevenném azt a kérdést is, hogy meg kell vizsgálni a társadalmi (roma) és a SEN integráció kapcsolatát. Ezt kiemelkedő stratégiai kérdésnek látom.

- A 3.2 (intervenciós csomag) az egyik legnagyobb dolog, de itt lehet egy félreértés, ezért sokkal nagyobb óvatosság kell. Lesz ugyanis jó néhány alacsony hozzáadott értékű kisvárosi elit gimnázium, és gondolom nem ezek támogatása a cél, ugyanakkor lesz néhány nagy hozzáadott értékű „szegény iskola”. Itt elsődlegesen nem a hozzáadott értékre kell figyelni. A hozzáadott érték nem a támogatás, hanem más miatt fontos. A magas hozzáadott értékű iskolákban valószínűleg olyan „best practice” található, ami átadandó. A támogatást itt erre kellene adni.

- Ahogy arra korábban – a szakiskolákkal kapcsolatban – utaltam hiányzik a második esély iskola probléma megjelenítése. Emlékezzünk: a közoktatási törvény 2003-as módosítását megelőzően ez kiemelt eleme volt az OKI által adott szakvéleménynek, és erről hosszan és sokat vitatkoztunk az OM adminisztrációval – többek között akkor, amikor a közoktatási stratégiát az államtitkári értekezlet tárgyalta. A programokból itt kimaradt a második esély iskola, feltétlenül javasolom azt, hogy ez kapjon önálló programot. Magyarországon – az e területen meglévő európai kezdeményezésekhez kapcsolódva – el kell indítani egy második esély iskola programot (előbb persze kidolgozva ennek koncepcióját).

- A pályaorientáció szűken és leegyszerűsítő módon van értelmezve, ennek a stratégiai jelentősége – noha önálló programot kap – nincs rendesen megjelenítve. Ez is részben visszavezethető a helyzetelemzés és a célkitűzés korábban jelzett hiányosságaira. A tanácsadás és orientáció a közoktatás kiemelt – a méltányosság szempontjából meghatározó jelentőségű – funkciója, amely az óvodától kezdve fejlesztendő. Ebbe a perspektívába kellene ezt az egészet helyezni. Megjegyzem: nagy EU politika bontakozik ki ezen a területen (erről tanácskoznak az EU miniszterek 2004 áprilisában Dublinban).

- A 3.5 (pedagógiai rendszerfejlesztés) esetében nem tudtam kitalálni, milyen konkrét programról van szó. Célként ez teljesen világos, de projektszerűen megszervezett programként nem tudtam ezt a szöveg alapján elképzelni.

- A helyzetelemzés hiányosságaiból, illetve a helyzetelemzés és az eszköz fejezet nem megfelelő összekötéséből fakad, hogy mind a programok között nem jelennek meg rendesen a szervezetfejlesztésre és a menedzsment fejlesztésére vonatkozó elemek. Pl. minden vezetőképző programba bele kellene építeni olyan tartalmi elemeket, amelyek a méltányosságra vonatkoznak (a KÖVI esetében pl. ez már zajlik). Önálló programként el tudom képzelni a méltányosságot támogató szervezet- és vezetésfejlesztést.

Egyéb megjegyzések

Ezt az anyagot nagyon szorosan hozzá kellene kapcsolni az LLL stratégiához, sőt sok szempontból annak alá kellene rendelni. Olyan szemléletben kezelném ezt, hogy az LLL politikának kell, hogy legyen egy méltányossági dimenziója, és ennek van egy közoktatási szelete (amiről ez az anyag szól). A „stratégia eszközrendszere részben” megjelenik erre történő utalás, de ez a szemlélet nem hatja át az egész anyagot. A fő cél általában az emberek esélyegyenlőségének biztosítása az egész életen át tartó tanulásban, és ennek nyilván része a közoktatás is. Ha ebbe a perspektívába kerülne az egész anyag, jobb hatása lehetne (pl. jobban ki tudna lépni a szakmai nyilvánosságot megosztó hagyományos árkokból).

Komoly – a helyzetelemzés hiányosságaiból logikusan következő – gyengesége az anyagnak az, hogy a helyzetleíró és célkitűző részekben nem számol a HEF OP-pal és az egyéb létező programokkal. A javasolt célkitűzések és intézkedések döntő részét már elfogadott és futó programokra kellene építeni. Ezeknek nagyrészt arról kellene szólnia, hogyan lehet használni azt, ami már van. Továbbá úgy kellene az egész stratégiát alakítani, hogy az a 2006 utáni új HEF OP megfogalmazásánál használható legyen. Ez azt jelenti, hogy amennyire lehet, bele kellene építeni a jelenlegi és a 2006 után várható ESZA logikát. Ma csak olyannak szabad egyenlőtlenség stratégiát csinálni, aki ismeri az ESZA-re vonatkozó szabályokat és ismeri az ezek módosításáról az EU-ban ma folyó vitát. Ugyanígy: a javaslatoknak jobban rá kellene épülnie a létező belső politikákra és programokra.

Az anyag nem számol az európai oktatási programokkal. Tekintettel arra, hogy az esélyegyenlőség meghatározó célja az európai politikának, és ezt minden területen, minden programban konkrétan érvényesítik, itt olyan szinergiák találhatóak, amiről nem szabad lemondani. A Leonardo és a Socrates tele van itt releváns elemekkel, és az egyik nagyhatású eszközévé válhat e stratégia megvalósításának. A TEMPUS közalapítvány minden évben elfogad belső nemzeti prioritásokat, amelyeket a pályázatok meghirdetése és elbírálása során figyelembe vesznek, és ezek között mindig megjelennek az esélyegyenlőséggel vagy méltányossággal kapcsolatos elemek is. Az alapítványnak van saját kisebb hátrányos helyzet stratégiája azzal kapcsolatban, hogyan lehet segíteni azokat az iskolákat és egyéneket, aki a hátrányos helyzetük miatt nincsenek felkészülve a megfelelő színvonalú pályázatkészítésre. Azt javasolom, az európai programoknak mint eszköznek a felhasználása és ennek az eszköznek az alakítása kerüljön bele a stratégia eszközrendszerébe.

Az egyik legnagyobb gyengesége az anyagnak az, hogy nem vesz eléggé tudomást a hazai szociálpolitikáról és főképp ennek az EU szegénységi és befogadási politikájához illeszkedő elemeiről. Az oktatási szektor saját méltányosság politikájának a „vagonjait” jórészt az európaizálódó hazai befogadási politika vonatjára kellene ráakasztani. Ez igazi stratégiai kérdés, mert ez az ágazati politika lehetőségeit e területen nagymértékben meghatározza. Hogy mást ne mondjak, többek között ettől függ, hogy a következő HEF OP kidolgozásánál milyen sikeres lesz az oktatási ágazat az „új 2.1-es programjával”. A „stratégia eszközrendszere” már utal az ágazatközi elemre, de ez csak itt jelenik meg, nem erre épül az egész szemlélete.

Nagyon hiányzik az egészből az egyéni tanácsadás, orientáció kérdése. A – ma még nem létező – guidance policy természetesen nem a méltányosságról szól, de ez és a méltányossági politika között van egy jelentős átfedés. Ennek a stratégiának explorálnia kellene egy lehetséges guidance politikát, és azt megelőzően előre kifejtenie azokat az elemeket, amelyek a méltányossági célokat szolgálják. Nem tartom kizártnak, hogy önálló stratégiai célként kellene ezt megjeleníteni, valahogy így: „a méltányossági szempontok érvényesítése a pályaválasztási és iskolai orientáció rendszerében”. Ez megjelenik a stratégiai eszközök között mint javasolt önálló program, de nagyon szegényesen és leszűkített értelmezéssel.

A stratégiaalkotás egészével összefüggő általános megjegyzések

A korábbi pedagógus stratégiához hasonlóan – ott ezeket nem írtam le, mert nem volt időm – itt is megjelenik öt olyan alapvető probléma, amelyek a stratégia hatását, különösen az adminisztráció által történő megemésztését és a nyilvános vita konstruktivitását nagymértékben korlátozhatja. Ez az öt probléma megoldása kihívás az OPEK egész stratégiai megközelítése számára, és nemcsak ezt az anyagot érinti, hanem az OPEK egész jövőbeni tevékenységét.

Az első a helyzetelemezés egyoldalúsága és adatszegénysége. Most is döntően a – leggyakrabban negatív konnotációval bíró – kihívások és a megoldatlan problémák jelennek meg a helyzetelemezésben, és nincsenek kellő alapossággal feldolgozva és bemutatva azok a már zajló folyamatok, illetve feltáruló lehetőségek amelyekre cselekvést lehet építeni. Emiatt túlságosan negatív a kibontakozó kép, holott Magyarországon a régióban egyedülálló mennyiségű konkrét kezdeményezés létezik, amelyekről képet kellene adni. A létező dolgok feltárásának és bemutatásának a hiányával függhet össze az, hogy a konkrét célkitűzések megfogalmazása során keletkező javaslatok több helyen a „spanyolviasz feltalálásához” hasonlóak, ami az adminisztrációból – amelynek e javaslatokat meg kellene valósítania, és amely úgy érzi, hogy az eddig tett lépései semmilyen méltánylást nem kaptak –, elutasító reakciót fog kiváltani. Nem eléggé pozitív és konstruktív az a szemlélet, amelyben a helyzetelemzés készül: az a fajta társadalomkritikai szemlélet jellemzi, amely jó a társadalomkutatásban, de amely nem alkalmas a policy építésre. Lehet, hogy a helyzetelemzés részeknek nem szabadna azt a címet adni, hogy problémák és kihívások, mert ez eleve egy rossz irányba tolja a szemléletet. A helyzetelemzést készítőknek át kellene állítani az agyukat a SWOT logikában való, pozitívabb és konstruktívabb gondolkodásra. A SWOT valóban egy átfogó stratégiai szemléletmód, nem elegendő mechanikusan egy SWOT táblázatot csinálni. Ennek meghatározó eleme az „O”-ban (opportunity) való gondolkodás. Erőfeszítést kellene tenni annak érdekében, hogy a helyzetelemzés összegyűjtsön minden olyan elemet, amely lehetőségként értelmezhető. Nagyon fontos, hogy a lehetőség-elemzést dinamikus formában is el kell végezni (pl. milyen külső feltételek létrejötte milyen opportunity window-kat nyit fel, meddig maradnak azok nyitva és hasonlók).

A második probléma a stratégiai gondolkodás lineáris és leegyszerűsítő jellege. Ez azt jelenti, hogy az anyagok – így ez is – mögötti szemlélet nem elágazásokban és forgatókönyvekben való gondolkodásra épül, hanem egyirányú cselekvést feltételez. Nem jelennek meg benne a „ha, akkor…” típusú elágazások, illetve nem számol az erőforrások szűkösségével és azzal, hogy ezeket el kell osztani. Itt is olyan szemléletbeli kérdésről van szó, mint az első probléma esetében. Tudatában vagyok annak, hogy a lehetőségekben, forgatókönyvekben és feltételes megoldásokban történő dinamikus stratégiai gondolkodás a meglévő mentális struktúráink átalakítását feltételezi, és ez nagyon nehéz, mint ahogy annak is, hogy mi hiába alakítjuk át így a gondolkodásunkat, ha a befogadó közeg erre nem nyitott. Az OPEK stratégiai munkájának azonban egyik fontos célja a befogadó közeg (így az adminisztráció és a politikusok) gondolkodásának az alakítása. Hozzáteszem: a kisgyerekek is tudnak lehetőségekben, forgatókönyvekben és feltételes megoldásokban gondolkodni, csak éppen az iskolai nevelés ez kipusztítja belőlük. Ez a fogékonyság felkelthető.

Az előző problémának döntő szerepe van abban, hogy a stratégia célkijelölő-javaslattevő része irreális feladathalmozáshoz vezet, azaz olyan elvégezhetetlen feladatok tömegének a megfogalmazását eredményezi, amelyek megvalósításához az erőforrások nem állnak rendelkezésre. A harmadik probléma a célkitűzéseket megvalósító közigazgatási apparátus kapacitásának a figyelmen kívül hagyása, ami nagyrészt az előző problémából is fakad. Emiatt a javasolt megoldások nem tudnak működni, az irrealitás szintjére kerülnek és a stratégiai dialógus elszakad a tényleges kormányzati valóságtól. Ez összefügg helyzetelemzéssel kapcsolatban jelzett problémával is: ha a közigazgatási apparátus azt a visszajelzést kapja, hogy „ne ijedjetek meg, már most is rengeteg olyan dolgot csináltok, ami kell, és már most is rengeteg olyan folyamat van, amire ráakaszkodhattok” kevésbé retten meg ettől az egésztől, mintha a megoldatlan problémák hatalmas hegye jelenik meg előtte, illetve olyan feladattömeg, amelyről jól tudja, hogy nem tudja elvégezni. Ez az adminisztráció ellenérzését fogja kiváltani: úgy fogják látni, hogy valaki a partvonalról megvalósíthatatlan ötletekkel bombázza. Különösen az új intézmények létrehozására vonatkozó javaslatokkal kellene óvatosabban bánni. Ezt a problémát nagymértékben ellensúlyozhatná – és ezt nagyon erősen javasolom a jövőben –, ha a javaslatokhoz mindig hozzárendelnénk valamilyen szintű költségbecslést.

A negyedik probléma a stratégiai reflexió és a stratégiaalkotás összecsúszása. Tekintettel arra, hogy az oktatáspolitikai stratégiai reflexiónak nincs nálunk hagyománya, az OPEK egyszerre végzi a stratégiáról való elméleti gondolkodást és konkrét stratégiai anyagok elkészítését, és az elkészülő anyagokban ez a kettő egyszerre ott van. Az utóbbi számára az, hogy az előbbi eszközévé válik, azzal a hatással jár, hogy az anyagok túlságosan elméletiek, nyitott elméleti kérdésekkel terheltek, ami a kormányzati felhasználás lehetőségét nagymértékben korlátozza. A stratégiáról való reflexiót – ezt csinálom itt most én is – le kellene választani magáról a stratégiáról.

Végül az ötödik probléma az anyagok nyelvezete. Az OPEK anyagok nem mennek át eléggé gondos, intelligens olvasószerkesztő jellegű munkán, amely minden egyes mondat esetében rákérdez annak értelmére. Mindig vannak olyan mondatok, amelyek szintaktikailag nincsenek rendben, tartalmuk nem egyértelmű, illetve egész bekezdések, amelyek gondolatmenete bizonytalan vagy ugráló. A nyelvi hanyagság – és a mögötte felsejlő gondolati hanyagság – néha riasztó mértékű, és ez a kialakuló stratégiai gondolkodás hatását drámai módon rombolhatja. Ez részben nyilván azzal függ össze, hogy az anyagokat is lóhalálában kellett elkészíteni, de hosszabb távon ez nem fenntartható. Kellő időt kell tervezni az anyagok nyelvi tisztázására, olyan intelligens olvasószerkesztői feladatokat ellátó emberrel, aki minden egyes mondat nyelvi (és gondolati) tisztaságáról gondoskodni tud.

A nyelvi probléma összefügghet azzal is – és ez talán már egy hatodik probléma –, hogy valószínűleg nem tisztázott eléggé az, hogy kik az OPEK anyagok címzettjei, illetve nincs rendesen végiggondolva az, hogy ezek a címzettek mit tudnak és akarnak befogadni. Ezzel is összefügghet az, hogy filozófiai szintű fejtegetések jelennek meg helyenként ott, ahol az anyag kormányzati feldolgozása ezt nem igényli, illetve hiányzik a kellő konkrétság ott, ahol e nélkül kormányzati értelmezés és cselekvés nem képzelhető el.

2004. Április 25.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

„A hosszú távú közoktatás-fejlesztési stratégia alapvonalai – vitairat” c. anyagról - 2005

Általános vélemény. Elöljáróban érdemes rögzíteni: a politika komolysága többek között azon mérhető le, hogy a stratégiaalkotást komolyan veszi-e. Minden olyan kormányzati politika, amely a stratégiaalkotást negligálja vagy lebecsüli, saját magának alkalmatlanságáról állít ki bizonyítványt. Tekintettel arra, hogy…

(1) a közoktatás középtávú stratégiájának 2002/2003-ban történt elkészítése óta minden tekintetben (jogalkotás, fejlesztési programok elindulása, egyéb ágazati és ágazaton kívüli kormányzati stratégiák megszületése stb.) jelentős változások történtek,

(2) a 2002/2003-ban készült stratégia kidolgozottsága korlátozott volt,

(3) elkezdődött a Nemzeti Fejlesztési Terv következő hatéves periódusának előkészítése,

(4) ezzel szinkronban európai szinten zajlik a hazai fejlesztéseket döntő mértékben meghatározó európai strukturális alapok következő hatéves ciklusának előkészítése,

(5) az Európai Unió tagjaként nemcsak a korábbiaknál jóval nagyobb figyelmet kell fordítanunk a közösségi politika szempontjaira, de azzal is számolnunk kell, hogy a közösségi politika hatása az oktatási ágazatban a Lisszaboni Folyamat keretében az elmúlt 1-2 évben ugrásszerűen megnőtt,

(6) az elmúlt 1-2 év ez irányú, tudatos reflexióinak köszönhetően korábbiaknál jóval többet tudunk a stratégiaalkotás és a közoktatási fejlesztés általános összefüggéseiről

…nélkülözhetetlen a közoktatás középtávú stratégiájának frissítése, illetve kidolgozása, és nélkülözhetetlen az is, hogy ez a folyamat azonnal elinduljon. A vitairat alkalmas arra, hogy generálja azt a vitát, aminek nyomán döntés születhet a stratégia-készítés elkezdéséről, illetve e munka menetéről és szempontjairól.

A stratégiakészítés tervezése. A vitairat nem eléggé pontosan definiálja azt, hogy a miniszter szakértői testülete mit vitat meg, és hogy végül mi lesz a stratégiakészítési folyamat eredménye. A vitára bocsátott anyag a „vitairat” címet viseli, ugyanakkor a megfogalmazási módja arra utal, mintha a jövőben, ennek az anyagnak az útmutatása alapján, készülne még egy másik „vitairat”. Az anyag szerint a folyamat második fázisában (2005 március 31. és 2005 június 15. között) egy kész „stratégia” politikai, szakmapolitikai és közigazgatási egyeztetése zajlik ugyanakkor az első fázis tervezésében nem szerepel végtermékként ilyen, „stratégia” elnevezésű dokumentum. Érdemes a tervezett dokumentumokat pontosan rögzíteni, ezekhez egyértelmű elnevezéseket hozzárendelni, és az így definiált dokumentumok elkészítését világos, de reális határidőkkel tervezni. Ellenkező esetben a stratégiakészítési folyamat szétfolyik, nem lesz kézzelfogható eredménye. Sokféle értelmezés és ütemezés lehetséges, íme egy ezek közül:

1. Vitairat: ez az az anyag, amely most kerül a szakértői testület elé. Több, újabb vitairatnak nevezett dokumentum nem készül, és a cél nem ennek a már meglévő vitairatnak további vitatása, hanem a stratégiának nevezett anyagnak az elkészítése. Azaz e vitairatot más fórumok a továbbiakban már vagy nem vitatják, vagy ha igen, ez a vita lezárul február első hetében.

2. Stratégia: ez az elkészítendő, és az OM részére átadandó dokumentum címe. Február elejétől kezdve az energiákat ennek az elkészítésére kell fordítani A javasolt ütemezés szerint ennek március 31-re kellene elkészülnie. Ez azonban nem reális: egy ilyen dokumentum a tapasztalataim szerint még megfeszített munkával sem készíthető el megfelelő minőségben 2-3 hónapnál rövidebb idő alatt.

A stratégia forrásai. Meghatározó fontosságúnak tartom a stratégia forrásainak a megjelölését, mert ez alapvetően befolyásolhatja a végterméket. A 3.1 pont „előzmények” cím alatt mutatja be a felhasználandó forrásokat. Ezeket szeretném kiegészíteni néhány olyannal, amelyek azt gondolom megkerülhetetlenek (nem indoklom, hogy ezek miért mind megkerülhetetlenek, de ha szükséges, ez megtehető):

· A közoktatás-fejlesztési stratégiájára épülő tematikus stratégiai dokumentumok tervezetei mellett – amit a vitairat említ – az OM egyéb releváns stratégiai dokumentumai (mint amilyen például a remekül használható Oktatási Informatikai Stratégia és Szakképzés-fejlesztési stratégia, a Világ-nyelv idegennyelv-oktatási stratégia vagy akár az olyan anyagok, mint amely az OM-nek a civil szférával való kapcsolattartása stratégiai céljait tartalmazza)

· A jelenleg már folyó NFT2 tervezési folyamat már elérhető dokumentumai (ez túlmutat már fotó NFT-n belül futó, és azon belül az anyagban megemlített HEFOP-on, és elvileg belefér „a következő évtizedekben várható társadalmi és gazdasági folyamatokról szóló projekciók és elemzések” kategóriájába, de annak érdekében, hogy semmiképpen ne felejtődjék el érdemes külön kiemelni)

· Több EU dokumentum, túl az anyagban megemlített részletes munkaprogramon. Ilyen csaknem minden olyan anyag, amelyet a 2006. évi oktatási Joint Reporthoz készülő nemzeti jelentésnek az EU Bizottság által kiadott guideline-ja[28] tartalmaz. Külön és erőteljesen hangsúlyoznám a Lisszaboni Folyamat stratégiai dokumentumait (ezen belül a folyamat stratégiai értékelését és a további teendők kijelölését)[29]

· Azok a hazai stratégiai dokumentumok, amelyeket az oktatáshoz kapcsolódó egyéb ágazati területeken a magyar kormány az EU-nak átadott (különösen a gazdaságpolitikai konvergencia-jelentés, a foglakoztatási akcióterv valamint az inklúziós jelentés).

· A strukturális alapok – elsősorban az Európai Szociális Alap 2006 utáni időszakra vonatkozó szabályainak koncepcionális anyagai, illetve a már elfogadott szabályok.

· A PISA és más nemzetközi mérések adatai, a hazai felmérések (elsősorban a kompetenciamérés) adatai, illetve ezeknek az adatoknak az elemzése (elvileg az utóbbi beleérthető az anyagban említett hazai empirikus kutatásokba, de érdemes külön kiemelni). A PISA továbbra is alkalmas arra, hogy a stratégiai beavatkozás kiemelt referenciapontja legyen.

· Néhány olyan ország stratégiai dokumentumai, amelyek ma az oktatás fejlesztése területén a legkiemelkedőbb teljesítményt nyújtják.[30]

· A világ – ezen belül Európa – oktatásügyének hosszú távú fejlődési trendjeiről szóló elemzések.

Helyzetelemzés. Ahhoz, hogy a helyzetelemzés alkalmas legyen a stratégiai gondolkodás táplálására, komolyan segíthesse a stratégiai célkitűzést és a megvalósítást szolgáló eszközök meghatározását, néhány előzetes követelményt kell megfogalmaznunk. Tekintettel a korábbi hazai stratégia-készítési hagyományok azt mutatják, e követelmények nem mindig érvényesülnek, érdemes ezeket már a stratégiakészítésről rendelkező döntésben pontosan rögzíteni. Különösen nagy figyelmet kell szentelni annak, hogy a helyzetelemzés ne korlátozódjék a jelenlegi helyzet egyszerű kritikájára, adatokra támaszkodjon és a hosszú távú nemzetközi trendek ismeretére és értésére épüljön. A konkrétan megfogalmazható követelmények közül néhányat az alábbiakban jelzek:

· A helyzetelemzésnek komoly statisztikai bázisra kell épülnie, a fontosabb megállapításokat, ahol lehetséges statisztikai adatokkal kell alátámasztani (az a jó, ha a stratégiának van statisztikai melléklete),

· A helyzetelemzésnek (elsősorban az Európai Unió és az OECD tagországaira kiterjedő) nemzetközi statisztikai összehasonlításra kell épülnie, amihez az EU és az OECD adatait kell használni

· A helyzetelemzésnek ki kell terjednie a jogi környezet elemzésére, be kell mutatnia és értékelnie kell a jogi szabályozás releváns elemeit,

· A helyzetelemzésnek teljes körűen be kell mutatnia az elmúlt években hozott releváns kormányzati intézkedéseket, jelentősebb futó fejlesztési programokat,

· A helyzetelemzésnek ki kell térnie a közoktatás fejlődésének (európai és az OECD országokra jellemző) legfontosabb hosszú távú nemzetközi trendjeire, amelyeknek az EU és az OECD hosszú távú tervezési és jövőkutatási (forward planning) prognózisaira kell épülnie

· A helyzetelemzésnek kell tartalmaznia egy, a kiinduló helyzet erősségeit és gyengeségeit, illetve a kiinduló helyzetben rejlő lehetőségeket és kockázatokat bemutatató elemzést (SWOT)

Kulcsproblémák. A vitairat a 3.2 pontban két olyan kiemelkedő problémát emel ki, amelyre a stratégiának koncentrálnia kell: az egyik (alulteljesítés) az eredményességi, a másik a méltányossági probléma. E két probléma globális kiemelése általában jó, de két megjegyzést szeretnék fűzni ezekhez.

Mind az eredményességi, mind a méltányossági probléma túlságosan leszűkített és leegyszerűsített. Nem egyszerűen alulteljesítésről van szó, hanem komplex rendszerproblémáról, ami a teljesítmény emelését célzó lineáris megoldásokkal nem orvosolható. Ezt a komplex rendszerproblémát a talán a „kis pénz, kis foci” mondással lehet illusztrálni, ahol szereplők sokasága között alakult ki olyan hallgatólagos megegyezés és egyensúly, amit nagyon nehéz felborítani. Ennek a rossz egyensúlynak (ami mögött szabályozási, kulturális, gazdálkodási és egy sor egyéb probléma van) a megváltoztatása hallatlanul bonyolult beavatkozást igényel. Ugyanez a helyzet a méltányossági problémával.

A nemzetközi és a hazai stratégiaalkotási folyamatok tapasztalatai alapján azt javasolom, hogy az eredményességi és méltányossági problémát egy harmadikkal egészítsük ki: ez a kormányzási (vagy irányítási, rendszerszabályozási) probléma. Nagyon leegyszerűsítve: az oktatásban, más szektorokhoz hasonlóan, az egyik legnagyobb probléma nem az, hogy a problémákat nem jól diagnosztizáljuk, vagy hogy nem jó célokat tűzünk ki, hanem az, hogy nem tudjuk elérni, hogy az, amit akarunk, ténylegesen megtörténjen. A rendszer növekvő komplexitása olyan új kormányzási (szabályozási, implementációs, legitimációs stb.) technikákat igényel, amelyek megtanulása és alkalmazása ma már szinte nagyobb nehézségnek számít, mint maguknak a problémáknak az azonosítása és a megoldásukhoz szükséges technikák kidolgozása. Ez a probléma leírható más formában is: pl. „nem az történik a rendszerben, amit az emberek (társadalom, kormányzó politikai erők stb.) akarnak”, „a rendszer ellenőrzése kiszaladt a kezünkből”, a politika retorikája és a valóság elszakadtak egymástól” stb. A vitairat a stratégia megvalósításának eszközrendszere részben ennek számos elemét tartalmazza. Itt azonban nem egyszerűen a stratégia megvalósításának az eszközeiről, hanem – a stratégiától függetlenül is – a rendszer kormányozhatóságáról van szó. A stratégia megvalósításának eszközrendszere részben leírt elemek egy része nem tekinthető a stratégia megvalósítását szolgáló eszköznek: akkor is szükség van rájuk, ha nem alakul ki elfogadott stratégia. E harmadik probléma definiálása egyébként közelebb visz a később kifejtett hármas célrendszerhez.

Egy kiemelt kulcsprobléma - maga a stratégiaalkotó. A későbbiekben még említek néhány olyan kockázati elemet, amelyekre érdemes odafigyelni a stratégiakészítés során, és amelyekkel kapcsolatban már a stratégiakészítés elindításakor érdemes állást foglalnunk. Ezek közül itt most külön kiemelek egyet, amely szorosan összekapcsolódik az előző pontban említett harmadik problémával, és ami egyszerre a közoktatás és a stratégiakészítő problémája. Arról van szó, vajon a stratégiakészítő – vagyis az oktatási kormányzat – szembenéz-e azzal az egyszerű, és valószínűleg kevesek számára meglepő ténnyel, hogy nem csak a közoktatási folyamatok, hanem saját maga irányítását sem tudja kézben tartani. Vajon el akarja-e játszani azt a szerepet, hogy miközben magabiztos módon a közoktatás átalakítását célzó célokat tűz ki, és önmaga képességeiben önhitten bízva ezek elérését szolgáló eszközöket és cselekvési programot hirdet meg, mindenki tudja róla, hogy valósában saját magát sem képes hatékonyan működtetni. Más szóval, fontos-e a stratégiakészítő számára a hitelesség, vagy beletörődik abba hogy cinkosan összekacsint a szembeülőkkel: „te is tudod, hogy nem veszem túl komolyan, amit mondok”. Szeretném nagyon erősen hangsúlyozni: amikor azt mondom, hogy a magyar Oktatási Minisztérium sem a közoktatást, sem saját magát nem képes hatékonyan irányítani, akkor ezt olyan emberként mondom, aki több más ország oktatási minisztériumát látta, és aki tudja, hogy a mi Oktatási Minisztériumunk semmivel nem rosszabb, mint a legtöbb más országé. Tudunk azonban mégis olyan példáról is, amikor a közoktatási reformot menedzselő kormányzat saját viselkedésének vagy működésének a megváltoztatását tűzi ki az első és legfontosabb stratégiai célként. Ha igaz az, amit állítok, hogy ti. a közoktatás egyik legnagyobb problémája ma az, hogy a rendszer kormányzása nem működik megfelelően, akkor az is igaz, hogy a stratégiaalkotónak saját maga megújítását kell a legelső és legfontosabb stratégiai célként kitűznie, és a változtatásokat saját magán kellene elkezdenie. A sikeres stratégiának mindig és mindenhol egyik legfontosabb eleme az, amit az angolok úgy mondanak, „walk the talk”, azaz cselekedj úgy, ahogy beszélsz.[31] Ha nem ez történik, a stratégiának nem lesz hitele, és nem fog megvalósulni.

Bevonandó szereplők. A bevonandó szereplők alaposabb végiggondolását ajánlom. Nem elegendő annak megállapítása, hogy sokféle szereplőt kell bevonni, hanem pontosítani kell, hogy melyek azok, akik különös figyelmet érdemelnek. Néhány ezek közül:

· pedagógus szakszervezetek (aki ismeri az amerikai reformot, tudja, hogy ott ez az egyik legfontosabb dolog volt)

· a foglalkoztatási és szociális igazgatás (amelyek fontos ESZA ) partnerek

· az iskolafenntartók (elsősorban természetesen a városi és kistelepülési önkormányzatok)

· az európai integrációs ügyekért és EU programokért felelős szervezetek (OM-en belül és azon kívül)

· a munkáltatói szféra képviselői

· statisztikai szakértők (beleértve a pénzügyi és a nemzetközi összehasonlító statisztikát)

· a közigazgatás azon szereplői, akik a kormányzás minőségének a javításán dolgoznak

A célrendszer. Dezorientáló az, hogy a célok többféleképpen, több helyen és több funkcióval vannak megfogalmazva (ez már a korábbi közoktatási stratégiában is probléma volt). Van egy olyan rész, amely a „hosszú távú közoktatás-fejlesztési stratégia célja” cím alatt előzetes követelményeket fogalmaz meg a stratégiával szemben (azaz a „cél” szó előfordulása ellenére ez nem a fejlesztés stratégiai céljaival foglalkozik). A korábban említett probléma-meghatározás (kulcsproblémák) valójában maga is implicit célkitűzést tartalmaz. Végül a fejlesztési célok részletes kifejtése a „a stratégia célrendszerének alapvonalai” c. részben történik meg, ahol az „alapvonalak” szó feleslegesen elkeni a szöveget.

A célrendszernek a három csoportba sorolása alapvetően jó, de a részletes kifejtés nincs összhangban a 4. pont elején leírt három kategóriával és a három csoporton belüli konkrét célok nem alkotnak koherens csoportot. Különösen zavaró, hogy a lista alatt később más címek jelennek meg (ezen belül az „egész életen át tartó tanulás lehetőségeit megalapozó és biztosító feltételek megteremtése” különösen nagyon más, mint a „a tanulási környezet fejlesztése”).

Tekintettel annak meghatározó jelentőségére, és tekintettel arra, hogy ez nem tekinthető technikai kérdésnek, hanem folytatni kell a társadalmi konszenzus mögé építését, a hármas célrendszeren belül valahol el kell helyezni a közoktatás költséghatékonysága javításának a célját. A stratégiával szemben követelményeket megfogalmazó „hosszú távú közoktatás-fejlesztési stratégia célja” rész még megfogalmazza azt, hogy a stratégiának biztosítania a fenntarthatóság és a költséghatékonyság, követelményeinek az érvényesítését”, de később sem a költséghatékonysággal, sem a fenntarthatósággal kapcsolatban nem jelennek meg stratégiai célok. A költséghatékonyság céljának Magyarországon a társdalom és a szakma által elfogadott, pozitív jelentéstartalmat hordozó céllá kell válnia (az OPEK költséghatékonyság anyaga e tekintetben óriási már pozitív hatást gyakorolt).

Nem kevésbé fontos a fenntarthatóság, ami egyébként szorosan összekapcsolódik társadalmi célokkal is. A fenntarthatóság céljának a hangsúlyozása többek között azért is javasolható, mert ez a pedagógiai fejlesztés számára fontos szövetségeseket teremt. Alapvetően fontos lenne továbbá megjeleníteni a társadalmi tőke fejlesztésével kapcsolatos olyan célokat, mint amilyen az aktív állampolgárságra nevelés – beleértve ebbe az európai polgárrá nevelést – vagy az egészséges életmódra nevelés.

A stratégia megvalósításának eszközrendszere. Az eszközrendszer – különös tekintettel az első stratégiai célra (kompetenciafejlesztés), és arra a tudásra, amivel ma az e cél felé vezető utakról ma rendelkezünk – szegényes, és akár dezorientáló is lehet. A kompetenciafejlesztés célját – ha ezt komolyan vesszük – nem lehet megvalósítani a bemutatott eszközökkel: ezeknek az eszközöknek a tökéletes kiépítése és működése esetén sem következne be a kompetencialapú tanulásszervezés felé történő elmozdulás. A pedagógiai fejlesztés, az oktatási technológia fejlesztése, az ezekre épülő – a pedagógusok szakmai fejlesztését és a hálózati tanulást – magába foglaló szervezetfejlesztés (vagy vezetésfejlesztés) nélkül nem várható a kompetenciaalapú tanulásszervezés elterjedése.[32] Ez egyébként – ha ezeknek az eszközöknek a nélkülözhetetlen voltát látjuk – könnyen beépíthető lesz a stratégiába (ezzel összefüggő utalás most is megjelenik a „kompetenciák fejlesztésére orientált és differenciált pedagógiai gyakorlat feltételeinek megteremtése” cél alatt, ahol a vitairat feltételként említi az „innovációs célú intézményi hálózatok” meglétét. Itt, ugyancsak feltételként megjeleni a „programkínálat” is, amit a stratégiában. A kompetenciafejlesztés eszközeként ezt majd különösen kiemelt módon kell kezelnünk.

A stratégiai gondolkodás és ennek kockázatai. A korábbi stratégiai anyagokkal kapcsolatban már többször jeleztem, és itt most újra hangsúlyozom a stratégiakészítés néhány olyan kockázatát, amelyekre érdemes odafigyelnünk. Az első az egyensúly fenntartása a gyengeségek kritikája és az erősségek/lehetőségek bemutatása között. A hazai stratégia-alkotási hagyomány nem épít eléggé az erősségek, a már létező mozgások, a meglévő lehetőségek feltárására, és a helyzet-értékélések során hajlamos a gyengeségek felnagyítására. Ez nagymértékben csökkenti az eredményes (azaz tényleges eredményt produkáló) cselekvési stratégia kialakításának a lehetőségét. A második – kormányzati stratégiáról lévén szó – a közigazgatási apparátus kapacitásának figyelmen kívül hagyása. Hajlamosak vagyunk a stratégiák célkijelölő és javaslattevő részeiben olyan feladatok tömegét meghatározni, amelyek megvalósításához sem az erőforrások, sem a szervezési kapacitás nem áll rendelkezésre és nyilvánvalóan nem is teremthető meg. Emiatt a stratégiai dialógus elszakad a tényleges kormányzati valóságtól, a stratéga alkalmatlanná válik eredményes cselekvés generálására és az adminisztráció, amely ellensége lesz megvalósíthatatlan ötletekkel teli reformjavaslatoknak, blokkolja a cselekvést. Hozzáteszem, a stratégia – ahogy azt korábban erősen hangsúlyoztam – célul tűzheti ki a közigazgatás képességeinek a javítását is. A harmadik kockázat a jövőről (lehetséges jövőkről) való elmélyült gondolkodás hiányából fakad. A stratégia a jövőről szól, ezért jó stratégiát csak akkor alkothatunk, ha nemcsak a jelen problémáiról, hanem a jövő lehetséges (kisebb vagy nagyobb valószínűséggel bekövetkező) alakulásáról, sőt, a kívánatos és kevésbé kívánatos jövőkről is gondolkodunk. Ez felveti a stratégia és a vízió (általunk elképzelt kívánatos jövő) kapcsolatának a kérdését is. Végül a negyedik kockázat a lineáris gondolkodás, és az azon való túllépés képességének a hiánya. Ez itt is felbukkan például vitairatnak „a helyzetelemzés belső logikája” c. részében. A stratégiának elágazásokban és forgatókönyvekben kell gondolkodnia, „ha, akkor…” típusú állításokat kell megfogalmaznia, nem szabad egyirányú cselekvéseket feltételeznie, és a megvalósítás nehézségeinek a tömegével kell számolnia (erőforrások szűkössége, csoportok ellenállása, az elosztást kísérő konfliktusok kirobbanása stb.). Mindezek miatt a következő konkrét dolgokat javasolom:

· a helyzetelemzést csak SWOT logikát követve szabad megcsinálni

· a stratégia tartalmazzon alternatívákat (esetleg alternatív szcenáriókat)

· legyen a stratégiában kockázatelemzés

· a stratégiának legyen olyan része, amely a javasolt intézkedések várható költségigényét jelzi

· a stratégia elemezze a megvalósítás szervezeti-igazgatási feltételeit

Szeretném hangsúlyozni: mindezek csak csökkentik, de önmagukban nem szűntetik meg a lineáris gondolkodás kockázatát. A komplexitással kellőképpen kalkuláló, nem lineáris megközelítés következetes alkalmazásának esélyét növelheti, ha – a korábban javasoltaknak megfelelően – a stratégiai célok között megjelenik az oktatási rendszer kormányzásának a javítása. A decentralizált rendszer kormányzása során szükségképpen számolnunk kell azzal, hogy az oktatási rendszert olyan autonóm aktorok alkotják, akiknek a viselkedése direkt módon nem határozható meg, és a kormányzati célokat ilyen feltételek mellett kell érvényre juttatni.

Időtáv. Szükséges rögzíteni a stratégia időtávját. A stratégia címében hosszú távú, de jelen van benne a középtáv is. Nyilván egyszerre kell középtávban (az NFT időtávjában 6 év) és hosszú távban (kb. 15 év) gondolkodni, úgy azonban, hogy minden egyes célkitűzés és cselekvés-meghatározás esetén eldönthető legyen, hogy melyik időtáv a releváns.

Indikátorok és mérföldkövek. Ez az a pont, ahol ez a vitairat igen jelentős előrelépést tesz minden korábbi ágazati stratégia-alkotási kísérletekhez képest. Ez az óriási előrelépés az 5.2 pontban („fejlesztő politikák és programok”) jelenik meg. Ezzel kapcsolatban a következő – fentebb tulajdonképpen már megjelent – javaslatom van: az indikátorok és mérföldkövek kidolgozása ne váljék külön a stratégiai célok kitűzésétől, és különösen ne szakadjon el a stratégia-alkotás elsődleges folyamatától. Már a célok kitűzése mutatókra való hivatkozásokkal történjen (azaz a cél kitűzője mindig és azonnal mondja meg, hogy milyen kritériumok teljesülése esetén tekinti a célt elértnek), és az indikátorok meghatározása legyen integráns része a stratégia-alkotási folyamat egészének.

4.70. Személyes involváltság. Végül jelzem, ha ezt a stratégiaalkotók igénylik – amennyire az időm engedi, és amennyiben sikerül előre rögzített időpontokban megegyezni – szívesen részt veszek mind a stratégiaalkotást szolgáló vitákban vagy beszélgetésekben, mind a stratégia későbbi társadalmi egyeztetésében, nyilvános vitájában vagy disszeminációjában.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

„A közoktatási ágazati értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer kiépítésének stratégiája – tervezési koncepció” c. anyagról - 2005

Általános vélemény. Aki valamelyest nyomon követi akár a közszolgáltatásokról, akár – ezen belül – a közoktatásról folyó nemzetközi szakmai vitákat, annak nem lehet kétsége arról, hogy a közoktatási értékelési stratégiával az egyik legnagyobb jelentőségű közoktatás-politikai téma kerül most a miniszteri tanácsadó testület elé. Ha van olyan ügy, ami egy kormány közoktatási szerepének megítélését hosszú távra meghatározhatja, akkor az értékelési, mérési, ellenőrzési rendszer koncepciózus alakítása kétségtelenül az. A 21. századi kormányzás egyik legnagyobb kihívása az állami ellenőrzés hozzáigazítása a közszolgáltatásokkal szembeni megváltozott társadalmi és szakmai igényekhez, olyannyira, hogy a jelenkor társadalmát túlzás nélkül lehet az ellenőrzés vagy az értékelés társadalmának nevezni.[33] Az állami ellenőrzés rendszere egyszerre lehet a társadalmi reformok gátja és segítője: tönkreteheti a reformkezdeményezéseket, de katalizálhatja is őket. A jelenlegi kormány részéről ez egyben hiánypótlás is, hiszen az értékelés és a minőség ügye – szemben a legtöbb fejlett, és az összes figyelemreméltó oktatáspolitikát követő országtól – a kezdettől fogva az ágazati politika mostohagyerekének számított, és nem került oda a prioritások közé.[34]

Az értékelési és ellenőrzési rendszer intelligenssé tétele és okos módon történő működtetése az, amivel a közoktatásban ma a legkomolyabb változtatásokat lehet elérni. Sokak szerint – én is közéjük tartozom – az értékelési rendszer ma fontosabb szerepet tölthet be a közoktatás jobbításában, mint a jogi szabályozás, a tartalmi követelmények meghatározása vagy akár a tanulást segítő eszközök minőségének javítása és kínálatának gazdagítása. Az értékelési rendszer azonban csak akkor válhat a közoktatás fejlesztésének egyik legfontosabb alkotóelemévé, ha legfontosabb funkciójának az intelligens és tanulásra hajlandó helyi szereplők (tanulók, pedagógusok, iskolák, fenntartók) számára nyújtott visszajelzést tekintjük. Az értékelési rendszer az, amely – ha úgy alakítjuk, hogy ezen a funkción legyen a hangsúly – képes arra, hogy a közoktatás rendszerének azt a sok százezer szereplőjét, akik viselkedése végső soron meghatározza az oktatás eredményességét, arra serkenti, hogy úgy változtassanak viselkedésükön, amitől az oktatás eredményesebbé válhat.

Nagy jelentőségű tehát az, hogy – kissé megkésve, nyolc évvel azt a törvénymódosítást követően, amely a mérési-értékelési feladatok fogalmát belevitte a közoktatási törvénybe (1996) – most végre elindul erről a területről egy átfogó és kifejezetten e területre fókuszáló ágazati szintű kormányzati stratégiai gondolkodás. Az elkészült anyag tökéletesen megfelel arra, hogy stimulálja ezt a folyamatot. Reménykedem abban, hogy a tanácsadó testület tudatában lesz e téma meghatározó jelentőségének, és a súlyának megfelelő szinten fogja kezelni.

A minőségértékelés fogalma. Szerencsésnek tartom, hogy az anyag a „minőségértékelés” fogalma alá rendeli mindazt, amiről szól. Amennyiben az értékelési politikáról komoly szakmai vita alakul ki, szinte biztos, hogy elő fog jönni, mi legyen az a fogalom, amely az egészet átfogóan megjelöli. Ez a vita az Európai Unió szintjén is lezajlott, és nem véletlen, hogy a vonatkozó legfontosabb EU dokumentum (erről lásd később) ezt a fogalmat használja. Sok okból előnyös ennek az átfogó fogalomnak a használata, ezek közül én itt csak egyet említek. Ez elősegíti azt, hogy az értékelési politika aktív szereplője legyen az a minőségügyi kör, amely ugyanazt a célt követi, mint az értékelők, de a saját tevékenységét soha nem tekintené értékelésnek. Ez a kör nemcsak tudatában van annak, hogy a minőség biztosításának meghatározó eszköze az értékelés, hanem azt is tudja, hogy az értékelést sokféle cél érdekében fel lehet használni, amelyek közül a minőség javítása csak az egyik. Az értékelés fogalmának összekapcsolása a minőség fogalmával vonzóan hat arra a fejlesztő körre is, amely számára éppen ez az összekapcsolás jelentheti azt, hogy az értékelés ne váljék egyszerű szankcionálási eszközzé.

Mi az, ami van, és mi az, amit ki kell építeni? Az egyik legnagyobb kérdés, amit a vitatott anyag az olvasóban felvet az, hogy mi az, ami már megvan, és mi az, amit ki kell építeni. Más területekhez hasonlóan erről a területről nem lehet helyzetértékelés nélkül beszélni. Noha az anyag utal arra, hogy a javasolt rendszer bizonyos elemei működnek vagy kipróbálásra kerültek Magyarországon, valójában nem annyira a létező és már működő magyarországi elemekből, hanem sokkal inkább általános elvekből, előfeltételezésekből indul ki. Ez az anyag most azt az érzetet kelti az olvasóban, hogy valami egészen új dolgot kell megteremteni, és ezt most kell kitalálni.

A hazai viszonyok között teljesen új konstrukcióban nem érdemes gondolkodni, hiszen ma Magyarországon egy korszerű közoktatási értékelési-mérési rendszer nagyon sok elemét már meg lehet találni. Magyarországon nem kiépíteni kell a mérési, értékelési, ellenőrzési rendszert, hanem gondoskodni kell a létező elemek koherens rendszerbe szervezéséről és a rendszer folyamatos (fenntartható) működéséről. A mérési, értékelési, ellenőrzési rendszerrel kapcsolatban ez a lehető legjobb hír a politikusoknak és a döntéshozóknak: nem a semmire kell építeniük, azaz jóval kevesebb a kockázat és jóval kevesebb erőforrás kell, mintha „zöldmezős beruházást” kellene indítani. Ami a létező dolgokat illeti, néhány – az erről való gondolkodást segítő – megjegyzést tennék:

· A közoktatási törvényben most tizenötször fordul elő a „mérés”, több mint nyolcvanszor az „értékelés”, és több mint hetvenszer az „ellenőrzés” fogalma. A rendszerszerűségre törekvést jelzi, hogy az „ellenőrzési, mérési, értékelési” fogalom-hármas is több alkalommal megjelenik. Vannak emellett olyan alacsonyabb szintű egyéb jogszabályok – pl. az intézmények működéséről vagy a szakértői rendszerről szólók – is, amelyek e területet nagymértékben érintik. Ezek komoly elemzése nélkül nem lehet hozzákezdeni egy értékelési koncepció megalkotásához.

· A mérési, értékelési, ellenőrzési rendszer egyes elemeiről, illetve ezek rendszerszerű működéséről az elmúlt években nemcsak sok, tág körben ismert, viszonylag nagy hatású publikáció jelent meg, de erről sok szintéren kiterjedt társadalmi-szakmai vita is folyt.[35] Ez a téma tehát a szakmai közgondolkodás középpontjában van: intellektuálisan, kulturálisan, politikailag jól megágyazott az a terep, amelyen mozogni kell. Az értékelésről folyó nyilvános szakmai diskurzus és az ezen belül meglévő áramlatok, viták, megközelítések stb. figyelembe nélkül nem lehet e területről ma jó policy javaslatot készíteni.

· 2004 őszén a közoktatási szakterület felkérésére készült egy olyan anyag, amely áttekintette a rendszer létező elemeit. Ezt az anyagot érdemes lenne továbbfejleszteni, mert ez egy olyan helyzetértékelés alapja lehet, amelyet az itt vitatott javaslathoz hozzá lehetne kapcsolni.

· A korábban elkészült közoktatási stratégiák (1996, 1998, 2003) ugyancsak sok konkrét elemet tartalmaztak, amelyeket a most induló stratégiai gondolkodásban fel lehet használni.

Mindazok számára, akik ismerik ezeket az előzményeket és aktívan részt vettek a témával kapcsolatos hazai szakmai vitákban, a vitatott anyag szegényesnek hat: nagyon sok olyan elem van, ami már most meghatározó része az értékelési, mérési, ellenőrzési rendszernek, de ezek itt nem jelennek meg megfelelő súllyal. Ilyenek például a pedagógiai szolgáltatások rendszere (amelynek szereplői kulcsszerepet játszanak e terülten), ilyenek a kialakult akkreditációs rendszerek (tankönyvek, tantervek, továbbképzési programok, érettségi tárgyak, közoktatási szakértők) vagy ilyen az elmúlt 10 évben kifejlődött, és óriási tartalékokat rejtő szakértői rendszer. A sort lehetne folytatni. Ezek olyan létező adottságok, amelyek megléte alapvetően meghatározza azt, hogyan gondolkodunk az értékelési, mérési és ellenőrzési rendszerről. Hangsúlyozottá kell tenni, hogy itt egy létező és már mozgásban lévő vonatra akasztunk újabb kocsikat, egy ilyen vonat útirányát egyengetjük, de nem most találjuk ki sem az útirányt, sem a szállítandó terméket. Minden stratégia-készítésnél meghatározó a kiinduló helyzet alapos elemzése, azoknak a dolgoknak a számbavétele, amire építeni lehet, de itt a fentiek miatt ez különösen fontos.

Az előfeltételezések. Érdemes alapos vitát folytatni azokról az előfeltételezésekről, amelyek az anyag elején megfogalmazódnak, és amelyek a témáról folyó stratégiai reflexiót alapvetően meghatározhatják. Néhány megjegyzés ezekhez.

· Azt az előfeltételezést, hogy az értékelési rendszernek intézményorientáltnak kell lennie, és nem kell a tanulókra irányuló hagyományos pedagógiai értékeléssel foglalkoznia – miközben az alapvető stratégiai irány abszolút jó – óvatosan kell kezelni. A véleményem szerint az országos mérési, értékelési, ellenőrzési rendszer nem hagyhatja figyelmen kívül a tanulói és osztálytermi szintet. Ha abból indulok ki, hogy az előttünk álló időszak egyik legnagyobb oktatásfejlesztési kihívása a személyre szabott tanulás feltételeinek a megteremtése (végiggondolva ennek fontosabb implikációit!), akkor nem gondolkodhatok olyan értékelési politikában, amely nem nyitott ebbe az irányba. Annak az alapelvként történő megfogalmazását javasolom, hogy olyan mérési, értékelési, ellenőrzési rendszert kell működtetni, amely biztosítja azt, hogy minden egyes tanuló megbízható és folyamatos visszajelzést kap saját teljesítményéről. Az intézményorientáltság nem azt kell, hogy jelentse, hogy a többi visszajelzést igénylő szereplőt el kell hanyagolnunk, hanem azt, hogy – sokféle okból – az egyes intézményeknek adott visszajelzés biztosítását kell a legfontosabb célnak tekinteni (hogy miért, arról lásd még a lejjebb, a célokkal összefüggésben).

· Azt az előfeltételezést is javasolom óvatosan kezelni, hogy az általános pénzügyi és törvényességi ellenőrzési rendszerrel nem kell foglalkozni. Minden komolyabb elemzés arra a következtetésre jut, hogy ez az általános rendszer meghatározó módon befolyásolja a közoktatási értékelési, mérési, ellenőrzési rendszert. Én az ellenkezőjét fogalmaznám meg annak, amit az anyag tartalmaz: a közoktatási értékelési, mérési, ellenőrzési rendszerről folyó stratégiai gondolkodás során folyamatosan és kiemelt módon kell foglalkozni a pénzügyi és törvényességi ellenőrzés általános rendszerével. Vagy másképpen megfogalmazva: az általános kormányzati ellenőrzési rendszer csak olyan közoktatási mérési, értékelési és ellenőrzési rendszert fog befogadni, amely kompatibilis az általános kormányzati rendszerrel. Ehhez hozzátenném azt, hogy az, ami a közoktatás területén kialakult és alakulóban van, adott esetben modell is lehet az általános kormányzati rendszer számára (ezt kiemelkedően fontos kérdésnek tartom, ezért erről később önálló pontban részletesebben írok). Jó hír, hogy az általános kormányzati rendszerben is jól kivehető modernizációs folyamatok zajlanak.

· Elképzelhetetlennek tartom azt, hogy a közoktatási értékelési, mérési, ellenőrzési rendszerről komoly stratégiai gondolkodást folytathassunk úgy, hogy ez ne terjedjen ki a tanulói teljesítménymérésre és a vizsgarendszerre. Ezek között különösen az érettségi-reform az, amit kiemelt figyelemmel kell követnünk többek között azért, mert az új érettségi keretein belül kifejezetten jól erősíthető a visszajelző funkció, sőt ez explicit cél is. Az új érettségi olyan sokfunkciós rendszer, amelynek vannak a minőségértékelési rendszert érintő, azt részben átfedő funkciói, és amelynek szinergikus kapcsolatban kell lennie a minőségértékelési rendszerrel. Határozottan javasolom ez ezzel ellentétes előfeltételezés elvetését. Éppen ellenkezőleg: a stratégia készítővel szemben azt a követelményt kell megfogalmaznunk, hogy kiemelt figyelmet fordítanak az érettségi reformra, és az ennek a keretében zajló változásoknak az értékelési rendszert érintő lehetséges implikációira.

· Az egyik legfontosabb előfeltételezésként fogalmaznám meg azt, amiről az előző pontban (Mi az, ami van, és mi az, amit ki kell építeni?) szó esett: Magyarországon az elmúlt egy-másfél évtizedben egy korszerű ágazati értékelési, mérési, ellenőrzési rendszer nagyon sok eleme létrejött, és a legfontosabb feladat (1) ezek koherenciájának biztosítása, (2) a lezajlott szakmai viták során azonosított, hiányzó elemek kiépítése, (3) a rendszer fenntarthatóságának és működőképességének biztosítása.

· Ha igaz az, amit az első pontban az értékelési rendszer legfontosabb funkciójáról (intelligens lokális aktoroknak adott visszajelzés) mondtam, akkor ennek valahol az alapelvek szintjén is meg kell jelennie. Ha ez annyira fontos, mint gondolom, akkor ennek át kell hatnia mind az előfeltételezések, mind a célok, mind a rendszerrel szemben támasztott követelmények részeket.

A rendszer célja. A célok között (2.1 pont) most több jelenik meg, amelyek azt az érzést keltik az olvasóban, mintha a rendszer létrehozásának a célja maga a rendszer lenne. A célok nem eléggé átfogóak, nem olyanok, amivel politikai döntéshozók (pl. a közoktatási törvényről szavazó parlamenti képviselők) rávehetőek arra, hogy az értékelési rendszer céljaira forrásokat szavazzanak meg. Az egész nem épül olyan vízióra, ami miatt érdemes lenne ebbe az ügybe komoly szellemi és politikai energiákat belevinni.

A célokat tekintve alapvető koncepcionális kérdés az, hogy – kicsit kiélezetten fogalmazva – a rendszer céljának az irányítás vagy a tanulás eredményességének és minőségének a javítását tekintjük. A két szemléletből más következik (bár a kettő természetesen kombinálható egymással). Én azt javasolom, hogy az alapvető cél a tanulás minőségének a javítása legyen, és ennek egyik eszközeként jelenjen meg az irányítás minőségének a javítása. Ennek megfelelően az itt utolsó helyen szereplő célt, illetve ehhez hasonló célt (a visszajelzés biztosítása) tenném az első helyre. Általában legfontosabb célnak az tekinteném, hogy a tanulók, szülők, pedagógusok, iskolák, fenntartók (1) a teljesítményükről vagy eredményeikről folyamatosan visszajelzést kapjanak, (2) ez a visszajelzés megbízható legyen, (3) a visszajelzés cselekvésre serkentő, motiváló legyen, azaz tényelegesen váltson ki az eredmény javítását célzó tanulói, szülői, iskolai, tanári, fenntartói cselekvést. A fentiekből következik, hogy a tanulás minőségének a javítását alapvetően a visszajelző rendszer javításával akarjuk elérni. E mögött az a feltételezés húzódik meg – lásd a kiinduló feltételezéseket fentebb –, hogy a közoktatási rendszer egyes szereplői önálló mozgástérrel rendelkező, a saját eredményeik javítására képes cselekvők, és így a minőség és eredményesség javításának egyik legfontosabb módja annak segítése, hogy akarják és tudják a munkájuk minőségét javítani. Ehhez van szükségük olyan visszajelzésekre, ami megfelel a fenti kritériumoknak. [36]

Teljesen egyetértek azzal, hogy azok közül a szereplők közül, akiknek visszajelzést kell adni, ki kell emelnünk az intézményeket (lásd az intézményorientáltság elvét feljebb). A dolgok elsősorban az intézmények szintjén dőlnek el, és ez az a szint, ahol ténylegesen be lehet avatkozni. A tanulók, a pedagógusok, a szülők vagy a fenntartók viselkedésének a befolyásolása sokkal nehezebb az ágazati politika számára, mint az intézményeké, továbbá az intézményi szint az, amely a többi aktor felé a legkönnyebben utat nyit az ágazati minőségpolitika számára. Azt lehet megfogalmazni kiemelt célkitűzésként, hogy

· kivétel nélkül minden egyes intézmény munkájának az eredményessége rendszeresen (pl. minden meghatározott évben) értékelve lesz,

· minden olyan intézmény azonosítva lesz, amely nem eléggé eredményes,

· minden ilyen intézmény esetében olyan konkrét lépéseknek kell történnie (okok feltárása, speciális cselekvési terv, menedzsment átalakítása, speciális fejlesztések, beruházások elindítása, szorosabb nyomon követés stb.).

Az értékelési rendszer működtetői azt kell, hogy ígérjék a társadalomnak, hogy a jövőben nem fordulhat elő az, ha egy iskola nem produkál eredményeket, nem történik semmi. Az ígéret valahogy így szólhat: „A jövőben tudni fogjuk azt, hogy konkrétan mely iskolákkal van probléma és ezeknél minden esetben garantáltan be fogunk avatkozni”. Ha valamitől, akkor ettől bizonyosan javulni fog az oktatás minősége és eredményessége.

A rendszerrel szemben támasztott követelmények. A megfogalmazott követelmények (2.2 pont) az értékelési, mérési, ellenőrzési rendszer filozófiáját fejezik ki, ezért ezek különös figyelmet érdemelnek. A most itt megjelenő filozófia alapvetően rendben van, csupán néhány megjegyzésem lenne.

· A követelményeket tartalmazó rész meglehetősen strukturálatlan. A megfogalmazott elemek közül több összevonható (pl. a társadalmi-szakmai konszenzust érintő kérdések szétszórva, több pontban jelennek meg). Érdemes lenne ezt a kiemelkedően fontos részt jobban strukturálni, kevesebb, de jobban fókuszált követelményt megfogalmazni.

· Fontos lenne explicit módon utalni az EU oktatási minisztereinek Tanácsa és az Európai Parlament kifejezetten e témával foglalkozó ajánlására. E témát tekintve az talán fontosabb, mint az EU „oktatási programja”[37], amit az anyag említ, Ez az ajánlás eleve megfogalmaz egy sor olyan követelményt, amelyek az anyagban szerepelnek, emellett másokat is, amelyek itt nem szerepelnek, de minden bizonnyal mindannyian elfogadjuk őket. Így pl. ott szerepel a belső és külső értékelés összekapcsolása, az értékelésnek az LLL politika szolgálatába állítása és az értékelés, mint a közös tanulás eszköze, itt viszont ezek nem vagy csak érintőlegesen jelennek meg. Az EU ajánlások mögött több éves kemény szakmai viták vannak, amelyekből egy korszerű koncepció született: segíthet abban, hogy ne nekünk kelljen feltalálni a spanyolviaszt.

· A társadalmi-szakmai közmegegyezés ügye kiemelten fontos, és az is biztos, hogy ehhez szükség lesz egy testületre, de a követelmények szintjén nem célszerű egy konkrét testületet megnevezni. Ennek sokféle megoldása lehetséges, sokféle név elképzelhető.[38] A társadalmi részvétel és kontroll nemcsak az országos testület szintjén érvényesíthető, hanem pl. a konkrét intézményértékelések szintjén is.

Az ágazati minőségértékelési rendszer elemei. Ha komolyan veszem a fentebb megfogalmazott célokat (pl. azt, hogy „a jövőben tudni fogjuk azt, hogy konkrétan mely iskolákkal van probléma és ezeknél minden esetben garantáltan be fogunk avatkozni”), akkor rögtön látható, hogy a 4. pontban bemutatott rendszer e célokat garantáltan nem fogja teljesíteni. Ennek csupán egyik oka az, hogy az intézmények és a fenntartók kapacitásai eltérőek, azaz jelentős hányaduk garantáltan nem képes megfelelő szinten elvégezni azt, ami a leírásban szerepel. Emiatt az intézmények és települések közötti együttműködést, nevezetesen a kistérségi funkciószervezést az értékelési, mérési, ellenőrzési koncepció kiemelt elemének kell tekintenünk. Ezért határozottan javasolom a kistérségi szinten megjelenő feladatok, és a kistérségi szint szerepének a végiggondolását.

Az eltérő kapacitások problémája különösen az itt kiemelt stratégiai célként megfogalmazódó intézményértékelés szempontjából hangsúlyozandó. Ha komolyan vesszük azt, hogy minden egyes intézményt rendszeresen értékelni kell, és az értékelésnek probléma esetén tényeleges beavatkozással kell járnia, akkor a fenntartói és országos szintű feladatok olyan újradefiniálására, valamint az intézményértékelés területeinek és eszközeinek a meghatározására van szükség. Erre vonatkozóan egyelőre az anyag nem sokat tartalmaz. Az ágazati minőségértékelési rendszer tartalma c. rész (4. pont) egyelőre meglehetősen üres, a működés részleteibe nem láthatunk bele. Határozottan javasolom azt, hogy történjen meg az intézményértékelés lehetséges folyamatának az önálló végiggondolása úgy, hogy

· az intézmények, a fenntartók, a kistérségek, az országos szervek és az egyéb szereplők (szakértők, pedagógiai intézetek) szerepe kifejezetten ebből a perspektívából legyen végiggondolva,

· történjen meg annak előzetes specifikálása, hogy az intézményi működés mely elemeinek az értékelésére és milyen eszközökkel kerüljön sor (különös tekintettel a kvalitatív és a kvantitatív elemek, illetve a tanulói teljesítményekhez köthető és ehhez nem köthető elemek közötti arányokra), illetve annak a javaslatnak a megfogalmazása, hogy ez a specifikálás milyen szintű szabályban jelenik meg (pl. magasabb jogszabály, OM rendelet, szakmai testület ajánlása stb.)

A mérési, értékelési kultúra. Ma már mindannyian tudjuk, hogy egy korszerű mérési, értékelési rendszer csak akkor működik megfelelően, ha kapcsolódik hozzá egy komplex, állandóan fejlődő és korszerű mérési, értékelési kultúra. Szeretném erősen hangsúlyozni: ez nem a puha felületek felé terelő mellébeszélés, hanem igazi stratégiai kérdés. Elsősorban azért van szükség ilyen kultúrára, mert a mérési, értékelési rendszer rendkívül komplex, gyorsan fejlődő rendszer, amelynek szakmai és társadalmi ellenőrzése egyszerűen lehetetlen az olyan eszközökkel, mint pl. a jogi szabályozás. E kultúra teszi lehetővé, hogy mindazok a dilemmák, amelyekre már itt is történt utalás (pl. kvalitatív és kvantitatív elemek vagy a tanulói teljesítményekhez köthető és ehhez nem köthető elemek aránya), vagy amelyekre még nem történt utalás (pl. a szummatív és a formatív elemek egyensúlya, az indikátorok különböző szintjei, az indikátorok és a benchmarkok kapcsolata, a hozzáadott érték problémája stb.) felvethető, vitatható és megválaszolható legyen. Ez a kultúra – pontosabban egy bizonyos típusú értékelési kultúra – az, ami lehetővé teszi azt, hogy az értékelés betölthesse azt a funkcióját, amelyről korábban szó volt, azaz az intelligens aktorként felfogott helyi szereplők tanulását segítő visszajelzésként tudjon működni. E nélkül a kultúra – és tegyük hozzá, kultúraváltozás – nélkül az értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer a legnagyobb jóakarat mellett is egyszerűen újra fogja termelni azt a korábbi bürokratikus szemetet, ami gátja lehet minden reformnak és változásnak.

Ennek az új értékelési kultúrának nagyon sok eleme már jelen van Magyarországon, a közoktatás kulcsszereplői – ha néha akadozva is – tudnak ennek a kultúrának a nyelvén kommunikálni. Ugyanakkor e kultúra messze van még attól, hogy ténylegesen és a mindennapokban vezérelni tudja egy korszerű mérési, értékelési rendszer működését. Ezért minden olyan stratégiának, amely egy ilyen rendszer működtetését tekinti céljának, kiemelt célként kell megfogalmaznia e kultúra fejlesztését. Meg merem kockáztatni a következő állítást: az előttünk álló évtizedekben azok az országok tesznek szert a közszolgáltatások, és ezen belül a közoktatás területén előnyre, amelyek képesek kidolgozni egy magas szintű és komplex – a visszajelzések kezelését hangsúlyozó –értékelési kultúrát és képesek ennek megfelelő értékelési rendszereket működtetni.

Értékelési politika, iskolaszervezet és intézményvezetés. Egy olyan, intézményorientált mérési, értékelési, ellenőrzési rendszer, amelynek legfontosabb funkciója az, hogy az intézmények megfelelő visszajelzést kapjanak munkájuk eredményéről, és – e visszajelzés alapján – aktív módon törekedjenek a dolgok jobbá tételére, nem lehet hatásos akkor, ha nem szentel kiemelt figyelmet az intézményi szintű vezetésnek. Az értékelés akkor éri el a hatását, ha

· az intézmények képesek intelligens módon feldolgozni a visszajelzést,

· motiváltak arra, hogy a viselkedésükön változtassanak,

· ennek érdekében képesek intelligens válaszokat (intézményi fejlesztési stratégiákat) kidolgozni és

· képesek megvalósítani azokat a célokat, amelyet e válaszokban kitűztek.

Ez a fajta aktív és intelligens szervezeti viselkedés csak megfelelő vezetés mellett alakulhat ki, illetve a nem megfelelő vezetés az intézmények szintjén garantáltan szétrombolja a legjobb értékelési rendszer hatását is. Ha úgy invesztálunk az értékelési rendszerbe, hogy közben nem fejlesztjük a lokális aktorok képességét arra, hogy az értékelési rendszert ügyesen használják, elpocsékoljuk az erre szánt forrásokat. E képesség legegyszerűbben, leginkább fókuszált módon és leghatékonyabban az intézményi szintű vezetés fejlesztésével javítható. Érdemes megjegyezni: minden olyan ország, amely az itt jelzetteknek megfelelő értékelési politikát folytat, éppen ezt cselekszi.[39] Minden, valóban a közoktatás eredményességének a javítását szolgáló reformpolitika, amely az értékelési és ellenőrzési rendszer reformját célozza, kiemelt figyelmet fordít a menedzsment fejlesztésére. Határozottan javasolom tehát az intézményi szintű vezetés fejlesztését az ágazati értékelési politika kiemelt elemeként kezelni.

Központi tanulói teljesítményértékelés. Az anyag, ha nem is túl nagy terjedelemben, de – a jelentőségének megfelelően – külön pontban foglalkozik a központi tanulói teljesítményértékelési rendszerrel. Ezzel kapcsolatban a következő megjegyzéseim vannak:

· Feltételezem, hogy itt a bizonyos évfolyamokon minden tanulóra (azaz értelemszerűen minden iskolára) kiterjedő rendszeres teljesítménymérésről van szó (amelyet az elmúlt időszakban a szakma „kompetenciamérésként” kezdett emlegetni). Pontos és világos definícióra van itt szükség. A kulcsszavak: a „minden tanulóra kiterjedő” és a „rendszeres”. Ha ezek a fogalmak nem jelennek meg, ezt az egészet el lehet kenni, és vissza lehet nyomni a korábbi monitor vizsgálatok szintjére, amivel természetesen nem teljesíthető az alapvető cél, hogy ti. minden egyes intézmény kapjon megbízható és rendszeres visszajelzést.

· E témával kapcsolatban különösen zavaró az, hogy a szövegből nem derül ki: a rendszer már létrejött és nem létre kell hozni. A baj nem az, hogy a rendszer nem működik, hanem az, hogy instabil, azaz nem kellő szinten intézményesült, illetve a benne rejlő lehetőségeket nem kellő szinten használjuk ki. Világossá kell tenni, hogy a már létező, kompetenciamérésnek nevezett rendszer konszolidálásáról beszélünk.

· Az elmúlt években kialakult rendszer már meglévő gazdagságához, a rendszer működéséről és hatásairól való mai tudásunkhoz képest ez a rész hallatlanul szegényes. Az értékelési, mérési rendszernek önmagában ez az eleme szükségessé tenne egy részletes kifejtést. Fontosnak tartom hangsúlyozni: a kompetenciamérések hazai rendszere koncepcióját tekintve ma Európában a legprogresszívebb közoktatási kezdeményezések közé tartozik.[40]

· A minden iskolára (bizonyos évfolyamokon minden tanulóra) kiterjedő rendszeres méréssel kapcsolatban kell a legerőteljesebben felvetni azt a kérdést, hogy „mi történik az iskolához visszajuttatott értékelési eredményekkel?”. Ennek a kérdésnek kell itt a középpontban állnia. Arra kell stratégiát kidolgozni, hogy minden egyes iskolában intelligens és aktív módon történjen meg a megkapott eredmények feldolgozása, és ennek alapján mindenütt, ahol ez indokolt, konkrét változatási, jobbítási szándékok fogalmazódjanak meg és konkrét cselekvés történjen.

Általános kormányzati és közoktatási ágazati ellenőrzési rendszer. A kormányzati ellenőrzési rendszerek világszerte átalakulóban vannak (lásd erről többek között éppen M. Power idézett könyvét vagy a kormányzati ellenőrzés közelmúltban átalakult jogi szabályozását). Ez döntően a kormányzati politikával (ennek komoly végrehajtásával) kapcsolatos társadalmi elvárások drámai erősödésével, és nem kis részben a közpolitika által ellenőrzött területek komplexitásának hatványszerű növekedésével függ össze. Egy-egy ágazat e területen lehet követő és lehet úttörő. Ismerünk olyan példákat, ahol az oktatási ágazat mechanikusan és fantáziátlanul átveszi az általános rendszert (ilyenkor ezzel általában szakmailag tönkre is teszi az ágazatot), de ismerünk olyan eseteket is, amikor éppen az oktatási ágazatban dolgozzák ki azokat a komplexitást és változást kezelni képes új eljárásokat, amelyeket azután az általános kormányzati gyakorlat vesz át.[41] A hazai helyzet kedve az utóbbi megközelítésnek. Az oktatási ágazatban az ellenőrzés, értékelés és mérés több olyan mechanizmusát dolgoztuk ki és kezdtük el alkalmazni, amelyek más ágazatok figyelmét is felkeltették (ilyen volt például az intézményi minőségbiztosítás). Ezen az úton érdemes továbbmenni, de mindig úgy, hogy figyeljünk arra, mi az, ami az általános ellenőrzési rendszer számára emészthető, és mi az, ami nem.

Nemzeti és nemzetközi keretek. Nagyon fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a mérés, értékelés és ellenőrzés területén az elmúlt évtizedben rendkívül erős nemzetköziesedési folyamat zajlott le. Ez nem szorítható bele az „európai uniós elvárások” fogalmának a keretei közé, sőt, egyáltalán európai uniós keretek közé sem. A mérési, értékelési és ellenőrzési technikák nagymértékben nemzetközi térben fejlődnek, az e technikákat működtető szakszemélyzet (felügyelők, mérési szakemberek stb.) nemzetközi hálózatokon belül folyamatosan megosztják egymással a tudásukat.[42] Vannak nemzeti felügyeleti rendszerek, amelyek az elmúlt évtizedben óriási hatással voltak az uniós gondolkodásra, és amelyektől bilaterális kapcsolatokon keresztül közvetlenül többet lehet tanulni, mint az uniós szintű partnerektől.[43] Az Unió persze abszolút megkerülhetetlen, aktív partner ezen a területen. Az általános hazai kormányzati ellenőrzési mechanizmusokat az ellenőrzéssel kapcsolatos uniós szabályok és politikák óriási mértékben alakítják. Mindezekből azt a következtetést kell levonni, hogy ne csak nemzeti keretek között gondolkodjunk az értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer fejlesztéséről, hanem a kezdettől fogva vigyük bele ebbe a nemzetközi dimenziót.

Indikátorok és benchmarkok. Az értékelési, mérési és ellenőrzési politikának ma a fejlett országokban meghatározó elemét alkotja az indikátorokról való reflexió, az indikátorok fejlesztése és mérföldkövek (benchmarkok) kitűzése, és ezek a kormányzati politika eszköztárának kiemelten fontos gyakorlati eszközeinek számítanak. A vitára bocsátott anyag maga is kiemelten kezeli az indikátor-rendszer fejlesztésének célját, ez az ágazati értékelési eszközrendszer fontos elemeként jelenik meg. Ezzel kapcsolatban két megjegyzésem van. Az első az, hogy mérföldkövekről és az ezektől való távolságot jelző indikátorokról nemcsak makro-, hanem mikro-szinten is kell beszélni. Valójában minden egyes iskolának kell, hogy legyenek olyan mérföldkövei, amelyeket el akar érni, és az országos minőségértékelési politikának támogatnia kell azt, hogy ez létrejöjjön. A másik megjegyzés az, hogy érdemes hangsúlyozni: a közelmúltban született egy ágazati indikátor-fejlesztési koncepció, amelyet az OK közigazgatási államtitkári értekezlete megtárgyalt. Fontosnak tartanám azoknak a szakembereknek a bevonását az ágazati értékelési rendszerről folyó szakmai vitába, akik ezen az indikátorfejlesztési koncepción dolgoznak.

Értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer és fejlesztési politika. Kiemelkedően fontos kérdésnek tartom az értékelési, mérési és ellenőrzési rendszerrel kapcsolatos stratégia és a fejlesztési politika összekapcsolását. Aki megnézte a strukturális politika szabályainak alakulását, láthatta, hogy e politika a jövőben a kormányzás fejlesztését is fogja szolgálni. Az a terület, amiről itt beszélünk, a kormányzás része, ennek a területnek a fejlesztése a kormányzás fejlesztése. Határozottan és erőteljesen ajánlom azt, hogy a értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer fejlesztéséről folyó stratégiai gondolkodás kapcsolódjék össze a fejlesztési politika tervezésével és történjen meg annak feltárása, hogy a fejlesztési politikába hogyan illeszthető bele e terület fejlesztése. Ennek vannak egyaránt jogi-technikai és vannak tartalmi vonatkozásai, én itt ez utóbbihoz fűznék megjegyzést. Minél inkább képesek vagyunk az értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer fejlesztését hozzákapcsolni olyan átfogó célokhoz, mint a tanulás minőségének fejlesztése, az egész életen át tartó tanulás alapjainak megteremtése, a társadalom és annak alrendszerei (lásd közoktatási rendszer) adaptív kapacitásának és tanulóképességének az erősítése, annál nagyobb a valószínűsége, hogy e területen is meg tudunk fogalmazni az európai forrásokból támogatható fejlesztési célokat. Azt szeretném ezzel kapcsolatban hangsúlyozni, hogy a fejlesztés célja e területen sem lehet a bürokrácia fejlesztése. Az értékelés a társadalom egészére óriási hatással bíró funkció: amely értékeket, irányokat jelöl ki, és amely jó vagy rossz irányba viheti a társadalom egészét és annak alrendszereit. Itt is ilyen tág kontextusban érdemes erről gondolkodnunk.

A folytatás. Az anyagban leírtak alapján feltételezem, hogy a miniszteri tanácsadó testületi ülés vitája nyomán ez az anyag már nem lesz átdolgozva, hanem egyszerűen elindul a közoktatási minőségértékelés fejlesztési stratégiájának a kidolgozása. Az anyagban megfogalmazott javaslat szerint, ha jól értem azt, ennek két fázisa lesz. Először március végéig megszületik egy olyan dokumentum, amely a „stratégia tervezete” lesz. Ennek történik meg egy szakmai és politikai egyeztetése, amelyet az OM végez. Ezt követően – logikus módon – magának a stratégiának kellene megszületnie: ezt azonban az anyag nem említi. Azt javasolom, hogy a szakértői testület vitassa meg a stratégia létrehozatalának a folyamatát, annak érdekében, hogy a folyamat ténylegesen elvezessen egy stratégia elkészítéséhez és szakmai-társadalmi vitára bocsátásához.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Vélemény a Nemzeti Akcióprogramról és Versenyképességi Koncepcióról - 2005

Nemzeti Akcióprogram

Általános megjegyzés

A Nemzeti Akcióprogram (NAP) ügyét olyan folyamatnak érdemes tekinteni, amelynek az aktuális NAP készítése csupán egy epizódja, de a lényeg nem ez, hanem az ehhez kapcsolódó belső és külső (uniós) egyeztetési folyamatokban való részvétel. Magát a NAP-ot (természetesen az EU Bizottság által meghatározott irányvonalak adta kereteken belül) ezért úgy érdemes elkészíteni, hogy a lehető legjobban szolgálja a jövőben folyamatossá teendő dialógust mindkét irányban. Azt javasolom, hogy az anyag készítőinek ez a kétoldalú és folyamatos egyeztetési folyamat lebegjen a szemük előtt akkor, amikor annak végső formáját kialakítják. Fontos, hogy a folyamatért felelős kormányhatóság (Nemzeti Fejlesztési Hivatal) az egyes ágazatokon belül zajló folyamatokat a két NAP elkészítése közötti időszakban is figyelemmel kísérje, és az egyes ágazati politikákat a Lisszaboni perspektívából nézve folyamatosan értelmezze és értékelje. Ennek eredményeképpen várható, hogy a következő NAP jóval több lesz, mint az érintett tárcák által beszállított anyagok.

A közösség reform-stratégiákat vár a tagországoktól. A NAP-oknak reformprogramoknak kell lenniük, amelyek olyan változásokat generálnak a tagországok gazdasági és társadalmi viszonyaiban, melyek a közösen elfogadott lisszaboni céloknak megfelelő irányba viszik a tagországokat, azaz növelik versenyképességüket a kialakulóban lévő tudásgazdaságban és ugyanakkor enyhítik a reformok vagy a strukturális alkalmazkodás társadalmi veszteségeit (kohéziós célok). A jelenlegi anyagot nem lehet reformprogramnak tekinteni. Vegyesen ott vannak benne azok az intézkedések, amelyek ténylegesen a fenti célnak megfelelő reformokat támogatják, és azok, amelyek e reformmal legfeljebb közvetett kapcsolatba hozhatóak. Ezt a NAP-ot elolvasva a közösség többi tagjában nem alakul ki olyan benyomás, hogy Magyarország megértette: reformokra van szükség. Az érintett tárcáktól (PM, GM, FMM) beérkezett véleményeket olyan koherens szöveggé kellene alakítani, amely csak a lisszaboni prioritásoknak megfelelő elemeket tartja meg.

Ami a belső egyeztetés szempontjait illeti, azt kellene elérni, hogy ebben – éppen úgy, ahogy a Nemzeti Fejlesztési Koncepció esetében történt – ne csak a tárcák apparátusai vegyenek részt, hanem az adott szektorokhoz kapcsolódó tágabb szakmai és társadalmi körök is. Ez az a hazai mechanizmus, amely a Lisszaboni célokat fokozatosan beleviheti az egyes ágazatokhoz kapcsolódó szakmai körökbe. Az NFH egyik missziója lehet az, hogy elősegíti azokat az egyeztetési folyamatokat, amelyeknek a NAP egyes részeivel kapcsolatban le kellene folyniuk. A három fejezet mindegyikét az azokat készítő tárcák mellett másoknak is véleményezni kellene (így például a közösségi politika kifejezetten igényli azt, hogy a foglalkoztatási fejezet a foglalkoztatási és az oktatási ágazatok közös munkájának eredményeként szülessen meg).

Az egyes fejezetekhez kapcsolódó megjegyzések

Makrogazdaság

Az oktatási ágazat perspektívájából nézve három kérdést vetnék fel ezzel a fejezettel kapcsolatban. Az első az, hogy az államháztartási deficit lefaragásának az a módja, amely a központi költségvetési szervek leépítésével, illetve ezek pénzügyi ellehetetlenítésével jár, és ami a hatékony kormányzás feltételeit számolja fel, nem folytatható. Az akciótervben meg kellene jelennie a nagy ellátó rendszerek reformjának, ami eléri az intézményi szféra egészét, beleértve ebbe az oktatást. Az oktatás hatékonysági problémáinak a kezelése csak az önkormányzati finanszírozás és az államháztartás átfogó reformfolyamatában képzelhető el. Az akciótervben most nem jelennek meg olyan lépések, amelyek e reformfolyamat elindításáról szólnának (a nyugdíjreformot leszámítva a reform fogalma a hazai folyamatokkal összefüggésben alig jelenik meg az anyagban).

A másik, az előzőtől nem független kérdés – ami egyébként a mikro és a foglalkoztatási fejezettel kapcsolatban is felvetődik – az egyensúlyi politika és az egyes ágazati politikák kapcsolata. Egy reformprogramnak nem szabad annyira a PM által menedzselt fiskális politikára koncentrálnia, amennyire ez most történik. Ennek az akciótervnek tartalmaznia kellene olyan lépéseket, amelyeket nem a PM, hanem a nagy közszolgáltató rendszerek tesznek annak érdekében, hogy hozzájáruljanak az egyensúly javításához.

Végül: a makro fejezet túlságosan a deficit lefaragását célzó fiskális politikára koncentrál, és alig vannak benne a növekedés hosszú távú alapjainak a megteremtését szolgáló elemek. A lisszaboni folyamat az emberi erőforrásokba való beruházás növelését igényli, de ez a makro koncepció semmilyen olyan elemet nem tartalmaz, amely ezt bátorítaná.

Mikrogazdaság

A megjegyzéseimet itt is az oktatási ágazat perspektívájából fogalmazok meg. A problémám az, hogy ez a fejezet alig „üzen” valamit az oktatási ágazatnak, illetve az ilyen „üzenetek” jelentős hányadának a megfogalmazását a foglalkoztatási fejezetre bízza. Most, ha egy nem eléggé érzékeny oktatáspolitikus a mikro-gazdasági fejezetet elolvassa, az első reakciója az lehet, hogy ezzel a kérdéssel a saját ágazatának semmi dolga nincsen, holott ennek az ellenkezője igaz.

Ezt a fejezetet szorosabban hozzá kellene kapcsolni tartalmilag a Versenyképességi Koncepcióhoz (lásd lejjebb). A mikro-gazdasági folyamatok befolyásolását célzó hazai reformpolitikának tartalmilag egyértelműen a versenyképességi stratégia alá kellene bekerülnie (tulajdonképpen meglepő, hogy a GM, amely ennek a fejezetnek éppúgy gazdája, mint a Versenyképességi Koncepciónak, miért nem kapcsolta össze tartalmilag erősebben ezeket.

Jelenleg a makroszintű szabályozó környezettel és az adaptivitással kapcsolatos természetes követelmények dominálják az anyagot, és a fejezetből szinte teljesen hiányzik a szervezeti (pl. menedzsment és minőségbiztosítás), illetve a kulturális vagy viselkedési (pl. kliensorientált viselkedés, munkamorál, kooperativitás) dimenzió, amelyek a vállalati szintű versenyképesség szempontjából közismerten meghatározóak. Tény, hogy maga az EU irányelvek sem figyel eléggé oda ezekre a dimenziókra, de nyugodtan meg lehetne tenni, hogy Magyarország beleviszi e dimenziókat az anyagba, már csak azért is, mert a hazai feltételek között ennek kiemelt figyelmet kell adni. Az adaptivitás ma már nem lehet önmagában integráló elv, mert adaptív munkaerő is produkálhat versenyképtelen minőséget, és akár káros is lehet az, ha a minőség javításában rejlő tartalékok kihasználása helyett a vállalatok csak a technológiai és termékváltásban rejlő lehetőségekre figyelnek.

A versenyképesség szervezeti és kulturális dimenziójának a határozottabb megjelenítése lenne az, ami a NAP-nak ezt a fejezetét az oktatási ágazat számára kezelhetővé tenné, azaz amivel az oktatási ágazat felé a NAP-nak ez a fejezete üzeneteket tudna megfogalmazni. Erre annál is inkább szükség van, mert a gazdaság nem egy szereplője időnként drámai módon félrevezető üzeneteket küld az oktatási ágazat felé.[44] Ennek a résznek az oktatási ágazat felé olyan határozott és világos igényeket kellene megfogalmaznia, amelyek a versenyképesség szempontjából fontos társadalmi tőke építését szolgálják. A leendő munkaerő kompetenciáit tekintve olyan témáknak kellene itt megjelennie, mint a kliensekkel dolgozó szolgáltató szférában maghatározó versenyképességei tényezőt jelentő kommunikációs képességek, a minden szervezet számára versenyképességi tényezőt jelentő kooperációs képességek, vagy a komplex problémamegoldó képességek (pl. rendszeralkotás, összetett rendszerekben jelentkező hibák megtalálása). Ugyanide tartozik a vállalkozási képesség fejlesztése (amire az EU-nak már önálló stratégiája van az oktatás területén). Továbbá: a versenyképes vállalatok, különösen azok, amelyek a tudásiparban működnek, „tanuló szervezetként” működnek. Tanulószervezetben működni képes munkaerő csak olyan iskolákból kerülhet ki, amelyek maguk is ilyen szervezetként működnek. Ezzel összefüggésben is világos üzeneteket kellene az oktatás világa felé megfogalmazni.[45] Mindettől nem független az, hogy az anyag nem érzékeli a felsőoktatást megelőző oktatási szintek szerepét és jelentőségét.

Az oktatás (munkaerő-kibocsátás) és a gazdaság közötti kapcsolat kérdése e fejezet alapján egy felszínes mennyiségi egyeztetéssel is megoldható lenne, holott e kapcsolatnak ma inkább minőségi, mint mennyiségi problémái vannak. Tekintettel a gyorsan expandáló átképző rendszerekben rejlő lehetőségekre, ma már nem a mennyiségi kibocsátásra kellene figyelni, hanem arra, hogy az oktatási rendszerből kikerülő munkaerő kompetenciái milyen színvonalúak. A munkaerő felkészítésével kapcsolatos kérdések nem tolhatóak át a mikro-gazdasági fejezetből a foglalkoztatásiba, mert ott elsősorban az adaptivitás, a foglalkoztathatóság és az egyének számára nyújtott biztonság kérdései dominálják a témát.

Szinte teljesen hiányzik ebből a fejezetből a tudáskereskedelem, a tudástermelés és a tudásmenedzsment teljes kérdésköre. A vállaltok tudásmenedzselő képessége a tudásgazdaságban az egyik meghatározó versenyképességi tényező. Ez az a terület, ahol az oktatás és képzés világa felé ugyancsak erős üzenetek fogalmazódhatók meg.

Foglalkoztatás

Ez a fejezet műfajilag kicsit más, mint a mikro-gazdasági: amíg az utóbbi erősen problémafelvető, ez sokkal inkább konkrét intézkedéseket bemutató.

Az oktatással foglalkozó rész (III.2.3.1.) hallatlanul szegényes, az a benyomásom, hogy ez a fejezet nem sok inputot kapott az oktatási tárcától. Ez komoly gond, és – ahogy korábban jeleztem – nincs összhangban az ezzel kapcsolatos közösségi politikával.

Az oktatással foglalkozó rész túl sokat foglalkozik az ICSED2 végzettséggel rendelkezők arányának a kérdésével, ami a 18 éves korig tartó tankötelezettség bevezetése nyomán relevanciáját veszítette

Amíg az equity dimenzió igen erősen kifejtett, a munkaerő minőségéről nem esik szó. Ezt megoldhatja az, ha ezt a szerepet betölti a mikrogazdasági fejezet, azaz onnan nincs ide átutalva szinte teljesen a humán erőforrások vagy a munkaerő ügye.

Ebben a fejezetben is mintha félre lenne értve az oktatás és a munkaerőpiac/gazdaság közötti megfeleltetés kérdése. Mintha itt is elsősorban a mennyiségi megfeleltetésre irányulna a figyelem, és nem a minőségire.

A fejezet nagy hiányossága, hogy hiányzik belőle a guidance ügye.

Versenyképesség

Egyetérthetünk azzal, hogy a versenyképesség olyan átfogó cél, amely megérdemli azt, hogy integratív célként jelenjen meg és olyan átfogó stratégia rendelődjék hozzá, amelyhez minden policy-nek valahogyan viszonyulnia kell. Ez nem redukálható az NFT versenyképesség OP-jére. A Lisszaboni Akcióterv és az OFK egész jellegét meghatározhatja a versenyképességi koncepció léte. Miközben teljes mértékben osztom a koncepcióval kapcsolatban megfogalmazott kritika szinte minden konkrét tartalmi elemét, azzal határozottan nem értenék egyet, ha ebből olyan konklúziót levonása történne, hogy nincsen szükség átfogó és integratív szerepet is betöltő versenyképességi koncepcióra. Az oktatási ágazat számára rendkívül előnyös lenne egy ilyen (a jelenleginél jóval kidolgozottabb, és az oktatási ágazat felé releváns üzeneteket megfogalmazó) koncepció megléte.

Túl az anyagnak – a bírálatában megfogalmazott – általános tartalmi szegényességén, két nagy stratégiai hiányosságot látok. Az egyik az, hogy nem érzékeli a társadalmi tőke jelentőségét, azaz úgy tűnik, egy túlhaladott humán tőke felfogás jellemzi. A másik az, hogy nem érzékeli az oktatásnak mint piacképes terméknek, és az ezt létrehozó ágazatnak a jelentőségét. Az oktatással szemben is meg lehet és meg kell fogalmazni közvetlen versenyképességi igényeket.

Miközben egyet lehet érteni a bírálatban, azzal, hogy az oktatással kapcsolatos kérdések túlságosan leszűkülnek a közszféra pénzügyi hatékonyságának a kérdésére, üdvözölni kell a hatékonyság kérdésének a felvetését. Az egész országnak és magának az oktatásnak a versenyképességét is rombolja a rendszer létező rossz hatékonysága. A hatékonysági probléma felvetését nem elvetni, hanem szofisztikáltabbá tenni szükséges. Valójában minden átfogó közszolgáltatási rendszerben, így az oktatásban is kell lennie olyan belső reformkoncepciónak, amely az adott rendszer hatékonyságproblémáinak a feltárására és ezek megoldására irányul, és ha egy ilyen megszületését a versenyképességi koncepció támogatja, az csak üdvözülhető. Jelenleg az oktatás területén még nemcsak nincs ilyen koncepció, de rövidtávú és rövidlátó költségvetési megszorító intézkedésekkel éppen a minőség/hatékonyság célját szolgáló mechanizmusok egy részének a leépítése zajlik (mérés, értékelés).

A koncepció a finanszírozási és szerkezeti reform kérdését joggal emeli ki: de nem érzékelteti azt, hogy ez politikailag mennyire nehéz. Ennek egyik eleme lehet a foglalkoztatási és az oktatáspolitika erőteljes összekapcsolása. A térségi együttműködés és az önkormányzati szféra reformja ugyancsak nélkülözhetetlen, amit innen, a versenyképesség felől is lehetne szorgalmazni.[46] Az olyan megfogalmazások, mint „oktatás finanszírozási rendszerének átalakítása” üres, ez önmagában nem értelmezhető, hiszen az átalakítás bármilyen irányba történhet.

2005. szeptember 08

„Az iskolák átjárhatóságának helyzete és intézkedési terv annak javítására” c. anyagról - 2005

Általános vélemény

Az anyag tartalmilag rendkívül gazdag, azonban nem fókuszál eléggé élesen arra kérdésre, amelyről az OGY határozat nyomán szerintem szólnia kellene. Sem a helyzetelemzés, sem az intézkedések szintjén nem válnak benne szét eléggé az átjárhatóság szempontjából stratégiai fontosságú, és az e szempontból másodlagos dolgok. Nagyon sok olyan tartalom jelenik meg az előterjesztésben, amelyek az átjárhatóság kérdésével kevéssé függenek össze, és sok olyan elem jelenik meg, amelyek erősen összefüggenek ugyan e kérdéssel, de a bemutatásuk nem a releváns perspektívából történik

Az OGY határozat, amelynek nyomán az előterjesztés készült, elvileg lehetőséget adna a szaktárcának arra, hogy az átjárhatóság kérdését saját oktatáspolitikai prioritásainak megfelelően újrafogalmazza és a kiemelt oktatáspolitikai prioritások közé emelje. Ez az előterjesztés nem használja ki ezt a lehetőséget: jóval kevesebbet fogalmaz meg annál, amit egy ilyen OGY határozat birtokában meg lehetne fogalmazni.

Részletes megjegyzések

A kiindulópont: A dokumentumban célszerű lenne szó szerint idézni a 30/2004. (IV. 6.) OGY határozat 3. 5. pontjában és a 2184/2004. (VII.21.) Korm. határozat II.12. pontjában megfogalmazott feladatot, e nélkül ugyanis nehéz megállapítani azt, hogy az előterjesztés valóban az adott feladat teljesítését jelenti-e. Az országgyűlés azt kérte a kormánytól, hogy „Mérje fel milyen mértékben képesek az iskolák megfelelni az átjárhatóság követelményének. A vizsgálat alapján készítsen intézkedési tervet. Erről, illetve a vizsgálat eredményeiről tájékoztassa az Országgyűlést 2005. július 31-ig. A vizsgálat eredményét tárja a széles nyilvánosság elé.” Az előterjesztésben szereplő elemzés, illetve a javasolt intézkedések szerintem nem felelnek annak az igénynek, ami az átjárhatóság követelmények való megfelelés felmérésére és ennek alapján intézkedések kidolgozására irányul. Ez az OGY határozat valójában lehetőséget adna a szaktárcának arra, hogy az átjárhatóság kérdését, összhangban azokkal a közoktatás-politikai prioritásokkal, amelyeket a stratégiai dokumentumaiban megfogalmazott, kiemelje az oktatáspolitikai témák közül és ezzel összefüggésben fontos lépésekhez keressen parlamenti támogatást. Az előterjesztés úgy tűnik, nem használja ki ezt a lehetőséget.

Az átjárhatóság fogalma: Az OGY határozatban megfogalmazott feladatnak nem lehet eleget tenni úgy, ha nem történik meg az ott alkalmazott „átjárhatóság” fogalmának definiálása, és ezen keresztül az OGY kérésének az értelmezése. Ez alatt a fogalom alatt sokan eltérő dolgot értenek, és az OGY is úgy használta a fogalmat – illetve írt elő ezzel összefüggő feladatot – hogy nem tett kísérletet ennek a definiálására. Annak a megítélése, hogy a magyar oktatási rendszerben az átjárhatóság követelménye hogyan érvényesül – az OGY határozat többek között lényegében ezt kérte –, egy ilyen definíció nélkül nem történhet meg. Az előterjesztése adottnak veszi, hogy mindenki ugyanazt érti e fogalom alatt, ez azonban nincs így.

Az átjárhatóságnak több értelmezését meg lehet különböztetni. Így például lehet e fogalmat a szolgáltatásokat igénybevevő felől (pl. az iskolát váltó tanuló egyéni szemszögéből), és lehet a szolgáltatást nyújtó felől értelmezni (pl. a tartalmakat harmonizáló hatóságok szemszögéből). Ugyancsak lehet a formális jogok megléte, de lehet a tényleges lehetőségek statisztikai vagy másféle elemzése felől nézni. Az átjárhatóság fogalmát sokan – nem egy alkalommal érzékelhető módon ez az előterjesztés is – összemossák az esélyegyenlőség kérdésével. Noha e két fogalomnak van közös tartalma, a kettő nem azonos: vannak átjárhatósági problémák, amelyek nem esélyegyenlőségi szempontból érdekesek, és az esélyegyenlőség problémahalmazának jelentős hányada nem átjárhatósági kérdés.

Az egyik legfontosabb feladat, amelynek a szaktárca egy ilyen megbízás birtokában eleget tehetne, éppen az átjárhatóság korszerű értelmezésének a megteremtése. Olyan értelmezésé, amely tekintettel van az egész életen át tartó tanulás perspektívájára, és amely megpróbál összhangot teremteni az olyan eltérő, és szükségképpen ütköző igények között, mint egyfelől az, hogy mindenki időveszteség nélkül és az esélyei jelentős változása nélkül előrehaladhasson az oktatási rendszerben, másfelől az, hogy sokféle szolgáltatás között választhasson és sajátos egyéni igényeinek megfelelő tanulási utakat járhasson be. Az átjárhatóság fogalmáról érdemes lenne társadalmi vitát folytatni (amire egyébként az OGY kifejezetten invitálja a szaktárcát akkor, amikor határozatásban a nyilvánosság tájékoztatását kéri).

Az OGY határozat perspektívájában a legfontosabb kérdés, amire fókuszálni lenne érdemes, valószínűleg ez: „hogyan érintheti az átjárhatóságot az, ha amennyiben a közoktatási rendszerben elindul a demográfiai csökkenéssel és a költségvetési kényszerekkel összhangban az intézményhálózat és a munkaerő racionalizálása?”. E tekintetben elsősorban azt a kérdést érdemes feltenni, hogyan érintené az átjárhatóságot az, ha a települések jelentős hányadában a nyolc évfolyamos oktatás helyett rövidebb időtartamú oktatási ellátás (pl. hat évfolyamos) jön létre, és az ellátás teljes vertikumának a megszervezése nem települési, hanem kistérségi szinten alakul ki.

Nemzetközi összehasonlítás: A téma jellege megkívánná a nemzetközi összehasonlítást. Az átjárhatóság kérdéséről e nélkül nem lehet kellően alapos megállapításokat tenni. Noha a nemzetközi kontextusra van utalás, ez nagyon szegényes és felszínes. Sajnos itt is előfordul az a gyakori, de félrevezető fordulat, hogy „A fejlett társadalmakban egyre inkább jellemző a hosszabb, általános jellegű alapozó szakasz, és az erre ráépülő, sokféle igényt kielégítő igen differenciált felső középszintű képzés”. A „hosszabb” szónak csak akkor van értelme, ha azt is megmondjuk, minél vagy mihez képest hosszabb. A fejlett országok nem a végtelenségig hosszabbítják az általános alapozó szakaszt, hanem csak az ISCED 2 szintnek általában a 9. vagy 10 évfolyamig (15-16 éves korig) tartó végéig. Pontosabb az a megfogalmazás, amely évfolyamokban és életkorokban fejezi ki a tendenciát és nem olyan általános fogalmakban, amelyek mögé mindenki mást érthet. Az átjárhatóság fogalmát nemzetközi kontextusba kellene tenni, le kellene írni, ezzel összefüggésben milyen domináns nemzetközi trendek figyelhetőek meg, és mindaz, ami Magyarországon van, hogyan viszonyul ehhez. Mindenekelőtt arra kérdésre kell – adatokkal alátámasztott – választ adni, vajon a magyar rendszer kevésbé átjárható-e, mint más rendszerek, ha igen, mekkora az eltérés, és ennek rövidebb és hosszabb távon milyen következményei lehetnek. Az OGY többek között a nyilvánosság tájékoztatását kérte. Ennek a kérésnek eleget téve mutathatná be a szaktárca a hazai politikusoknak és a tágabb nyilvánosságnak azt, hogy az átjárhatóságot tekintve milyen súlyos problémák vannak Magyarországon, és hogy a magyar társadalom és gazdaság ezért milyen árat kell majd, hogy fizessen.

Demográfiai helyzet: A demográfiai helyzet elemzése minden szerkezeti folyamat szempontjából alapvetően fontos, az átjárhatóságot azonban közvetlenül ez nem érinti, illetve az a mód, ahogyan érintheti (pl. a demográfiai csökkenés csökkenti az egyének közötti és növeli az intézmények közötti versenyt és így kedvez a horizontális mozgások lehetőségének) itt nincs explicitté téve. Itt azt a kérdést kellene feltenni, vajon az előttünk álló, hosszú ideig tartó további erős demográfiai csökkenés várhatóan hogyan hat az átjárhatóságra. Ezzel kapcsolatban közvetett hatásokra is fel kell hívni a figyelmet: a demográfiai csökkenés szerkezeti feszültségeket kelt, intézményi alkalmazkodási folyamatokat generál, és ezek hatnak az átjárhatóságra is. Hozzáteszem: a demográfiai változásokról nem célszerű adatok nélkül beszélni. A csökkenés ténye önmagában kevéssé informatív, a csökkenés mértékéről és időbeni eloszlásáról kellene (adatokkal alátámasztott információt adni).

Az előterjesztés – indokoltan – a demográfiai csökkenéssel összefüggésben nemcsak az átjárhatóság, hanem a gazdaságosság kérdését is felveti. Érdemes ezzel kapcsolatban megjegyezni, hogy többletkapacitásoknál csak a fizikai infrastruktúrára történik utalás, de ennél jelentősebb probléma a tanári munkaerő foglalkoztatása. Ezzel összefüggésben – iskolaszerkezetei dilemmáról lévén szó – érdemes megemlíteni azt, hogy a túlságosan fragmentált hazai tanárképzési és foglalkoztatási rendszer miatt korlátozott a tanári munkaerő vertikális mozgásának a lehetősége.

A korábbi hazai folyamatok és a jelenlegi szabályozási helyzet bemutatása:

- Az anyag átfogó képet ad az iskolarendszer különböző folyamatairól, de általában nem fókuszál eléggé az átjárhatóság kérdésére. Számos intézményi jellemzőt és folyamatot bemutat, de nem teszi explicitté azt, hogy ezek milyen módon függenek össze az átjárhatóság kérdésével. Nagyon sok olyan elem jelenik meg, amelyeket az előterjesztés részletesen tárgyal, noha az átjárhatóság kérdésével kevéssé függenek össze és nagyon sok olyan, aminek erős összefüggése van az átjárhatósággal, de az adott elem bemutatása nem ilyen perspektívából történik.

- Az „egységes, az első évfolyamtól a 10. évfolyam végéig tartó felkészítési szakasz” megszűntetéséről nincs értelme beszélni, mert ilyen soha nem volt. Az eredeti NAT hat évfolyamos kezdőszakaszt (ISCED 1) és négy évfolyamos alsó középfokú (ISCED 2) szakaszt különböztetett meg és nem volt szó tíz évfolyamos egységes felkészítő szakaszról. Ezzel összefüggésben érdemes lenne eloszlatni azt a ma is sokakban élő tévhitet, hogy az ISCED 1 és az ISCED 2 szint egy intézményben való megszervezése javítja, ezek eltérő intézményekben való megszervezése pedig rontja az átjárhatóságot. 1998 után többek között ez a tévhit vezérelte azt a politikát, amely leállította a hosszabb alapozó (ISCED 1) szakaszra építő, és e szakasznak az ISCED 2-től külön történő tervezését támogató NAT reformot.

- A szakképzésben a 9. és 10. évfolyamokon történt tartalmi-tantervi változások jelentős hatással vannak az átjárhatóságra, ez a hatás azonban nincs explicitté téve. A rendszer átjárhatósága szempontjából ez az egyik legjelentősebb változás. Ebben az előterjesztésben részletes elemzést lehetne és kellene adni erről a változásról, természetesen kiemelten elemezve azt, hogy ez hogyan hat az átjárhatóságra.

- Az előterjesztés – túl a hatályos jogi szabályozás bemutatásán – nem foglalkozik súlyának megfelelően azzal a kérdéssel, hogy a hat és nyolc évfolyamos gimnáziumok megjelenése milyen hatással volt Magyarországon az átjárhatóságra. Egy ilyen előterjesztésnek szerintem kiemelt módon kellene fókuszálnia erre a kérdésre, hozzájárulva ahhoz, hogy erről a parlamentben vita folyjék. Explicit módon fel kellene vetni azt a kérdést, vajon Magyarország számára előnyös helyzetet teremtett-e más országokhoz képest az, hogy lehetővé tette a 10 és 12 éves tanulók egy része számára az átlépést közvetlenül a felsőfokú tanulmányokra felkészítő programokba. Erre a kérdésre 15 évvel az ezt megengedő tevő első törvényalkotás után az országgyűlésnek el kellene kezdenie választ keresnie. Ha valahol, akkor itt ezzel az előterjesztéssel lehetne elindítani ezt az elemzést.

- Az átjárhatóság szempontjából – különösen abból a perspektívából, ahonnan ezt az OGY határozat nézi – meghatározó fontossága van a térségi feladatszervezésnek és a területi tervezésnek. A helyzetelemző részekben ezek nem jelennek meg. Én ennek adnék kiemelt figyelmet, azaz azt nézném meg, vajon mennyire adottak a térségi feladatellátás megszervezésének a feltételei és hol lehetne ezt javítani. Ebből ki kellene olvasni az oktatási ágazatnak a közigazgatási reform kistérségi vonatkozásaihoz való viszonyát. Az OGY oktatási bizottságát érvekkel lehetne ellátni ahhoz, hogy ha újra napirendre kerül a közigazgatási reform, konstruktív módon hozzá tudjon járulni egy kapcsolatos ágazati elvárás-rendszer megfogalmazásához.

- Az átjárhatóság szempontjából – megint csak különösen abból a perspektívából, ahonnan ezt az OGY határozat nézi – meghatározó fontossága van a települések közötti közlekedésnek, a körzeti intézményekbe való bejárás infrastrukturális feltételeinek. Az elemzésnek ezért e kérdéssel kiemelt módon kellene foglalkoznia.

- A NAT és a kerettantervek elemzése az átjárhatóság szempontjából meghatározó fontosságú, de az elemzés most nem az átjárhatóság szempontjából fontos elemekre fókuszál, hanem más dolgokra, azaz keverednek az átjárhatóság szempontjából fontos, és az e szempontból másodlagos elemek. Itt én a következő kérdéseket emelnék ki:

(1) vajon az iskolai oktatás tartalmát előíró tantervek milyen szerepet játszanak az átjárhatóság megteremtésében, mi az amit tantervekkel el lehet érni, és mi az, amit nem;

(2) vajon az a tény, hogy a NAT egy-egy évfolyamon vagy több évfolyamból álló ciklusokon közös követelményeket határoz meg, szolgáltatásokat igénybe vevők számára mennyire képes tartalmi szempontból egységesíteni és a átláthatóvá tenni az oktatási rendszert;

(3) vajon az a tény, hogy a 10-16 évesek oktatását egymástól alapvetően eltérő kerettantervek szerint szervezik az iskolák (ahogy az 1999-es törvénymódosítás után ez bekövetkezetett) hogyan hat az átjárhatóságra;

(4) vajon a kerettantervek kötelezőségének a megszűntetése – tekintettel az előző pontban megfogalmazott kérdésre is – hogyan hatott az átjárhatóságra: javította-e vagy rontotta?

(5) vajon az ISCED 3 szinten indokolt-e olyan szintű egységesítés, mint ami a NAT-ban történik.

- Az átjárhatóság szempontjából meghatározó fontosságú a magyar oktatási rendszernek az a sajátossága, hogy a tanulók közötti különbségek iskolák közötti különbségekké alakulnak át annak nyomán, hogy a jobb és a gyengébb eredményeket elérő tanulók már az általános alapoktatás szintjén eltérő intézményekbe kerülnek. Legutóbb a PISA vizsgálat jelezte ez – amire az előterjesztés utal. Ennek a kérdésnek az előterjesztés témáját tekintve stratégiai jelentősége van ezért ezt adatokkal alátámasztva, részletesebben kellene bemutatni, akár más részek feláldozása árán is.

- Az elemzés hosszan foglalkozik azzal, hogy mit ír elő a jog, de csak kevéssé azzal, hogy mi történik a valóságban. Így például a korábban hangsúlyozott két kérdés – a területi szolgáltatásszervezés illetve tervezés és a körzeti szolgáltatások igénybevételéhez szükséges közlekedési feltételek – elvileg megjelenhetnek az önkormányzatok között megkötött együttműködési megállapodásokban, melyeket az előterjesztés említ, de arról nem kapunk információt, hogy az önkormányzatok ténylegesen milyen arányban kötöttek ilyen megállapodásokat és ezekben az átjárhatósággal kapcsolatot tervezés, szervezési és közlekedési kérdések hogyan jelennek meg. Az elemzés egészére jellemző az, hogy döntően a jog által rögzített, és ezért értelemszerűen jobban ismert dolgokat emel ki, és kevéssé törekszik valóságos folyamatok bemutatására. Ezzel összefüggésben érdemes hangsúlyozni, hogy az átjárhatóság kérdésével kapcsolatban kutatási eredmények sokasága áll rendelkezésre, de ezekre az előterjesztés szinte egyáltalán nem utal.

Az intézkedések:

- Az előterjesztés nem használja ki a lehetőséget arra, hogy felvázoljon egy olyan gazdag, az átjárhatóságot támogató politikát, amely figyelembe veszi a rendszer meglévő adottságait, és amely megpróbál egyensúlyt teremteni az alapvető közpolitikai célok között (pl. a választási lehetőségeket növelő kínálati gazdagság, az esélyegyenlőség védelme, a minőség biztosítása). Lényegében az esélyegyenlőséggel összefüggésben meghozott intézkedések sokaságának a felsorolását láthatjuk, de ahogy az elemzés, úgy ezek sem fókuszálnak magának az átjárhatóságnak a kérdésére.

- A bemutatott intézkedések jelentős része már meghozott intézkedés. Ez is utal arra, hogy az előterjesztés nem próbálja meg kihasználni azt a lehetőséget, hogy a költségvetési és jogalkotási hatalommal rendelkező országgyűlés érdeklődik egy meghatározott oktatásügyi probléma iránt. Ez az a helyzet, amiben a tárca javaslatokat tehetne jövőbeni intézkedésekre azzal a feltétellel, hogy az országgyűlés biztosítja az ehhez szükséges finanszírozási és jogi hátteret

- Tekintettel arra, hogy az OGY elsősorban az iskolabezárások perspektívájából érdeklődött az átjárhatóság kérdése iránt, logikus lenne ezt a perspektívát az előterjesztésben is előtérbe helyezni. Azt a kérdést kellene a középpontba helyezni, vajon az OSCED 2 szintű képzés megszűnése egy-egy településen hogyan érinti az ilyen szintű oktatásban már bennlévő vagy oda belépni készülő tanulók tanulási lehetőségeit. E tekintetben a kistérségi együttműködésnek és a térségi szintű szolgáltatásszervezésnek stratégiai súlya van. E dokumentumban az átjárhatóság perspektívájából lehetne bemutatni a tárca kistérségi szolgáltatásszervezéssel kapcsolatos elképzeléseit, és ez úton lehetne ezekhez parlamenti támogatást kérni.

- Az átjárhatóság biztosítás szempontjából – különösen az OGY határozat perspektívájában – meghatározó jelentősége van az oktatási szolgáltatások tervezésének. Ennek az előterjesztésnek javaslatokat kellene megfogalmaznia arra, hogy az oktatás létező tervezési rendszerét (helyi és megyei intézkedési tervek) és a tervek megvalósítását támogató eszközrendszert (pl. megyei közalapítványok, területfejlesztési politika) hogyan lehet felhasználni az átjárhatóság javítása érdekében.

- Az átjárhatóság szempontjából nagy jelentősége van az oktatási rendszerbe való visszatérést, az esetleges kudarcok helyrehozását biztosító „második esély” oktatási formáknak. Ez egy helyen – a „tanoda-módszer” említésekor – közvetve megjelenik, de ennél jóval gazdagabb kifejtést is el lehetne képzelni. A magyar közoktatás ezzel a provinciális tanoda fogalommal belelavírozta magát egy olyan szűk utcába, ahol egy ambiciózus második esély politika helyett csak néhány lelkes innovátor időben és trében erősen behatárolt támogatására korlátozódó intézkedések jelenhetnek meg. Az átjárhatóságot javító politika hordozója lehetne a második esélyt biztosító intézményi formáknak és kezdeményezéseknek. Itt lehetne javaslatot tenni a második esély oktatási formák tartós jogi és finanszírozási kereteinek a megteremtésére.

- Egy gazdag és modern átjárhatóságot támogató politikában szerintem kiemelt figyelmet kellene kapnia két kulcselemnek: (1) az iskolák közötti különbségek csökkentésének, (2) az intézményeken belüli differenciálás, és az egyénre szabott tanulási és előrehaladási formák támogatásának. Az előterjesztésben most ezek csak töredékesen jelennek meg. Ami az iskolák közötti különbségek csökkentését, illeti, itt ehhez egy gazdag eszközrendszert lehetne és kellene bemutatni, aminek a kiépítéséhez rögtön az OGY támogatását is lehetne kérni. Ennek elemei lehetnek az iskolák közötti különbségek feltárása (pl. a kompetenciamérés eszközével), majd a leginkább leszakadt iskolák felzárkóztatására speciális célprogramok indítása. Ami az egyénre szabott tanulás-tervezést illeti, ennek egy formális és a pedagógiai folyamathoz képest külsődleges eleme jelenik meg (a tanulók egyéni nyilvántartási rendszerének alkalmazása a diákoknak az iskolarendszerben való nyomon-követésére). Ennél fontosabb lennének olyan elemek, mint az egyéni pedagógiai nyomon követés, az egyéni tanulmányi vállalásokat és megállapodásokat rögzítő és az egyéni előrehaladást dokumentáló tanulói dosszié és hasonlók. Ennek természetesen informatikai feltételei is vannak.

Az Országos Közoktatási Intézet főigazgatójaként meg kell jegyeznem: meglepő, hogy az OKI miért nem szerepel a véleményezők listáján. Tekintettel arra, hogy a témával kapcsolatban rendelkezésre álló hazai tudás nem kis része éppen ebben az intézetben található, célszerű lenne ezt az intézetet is bevonni a véleményezők körébe. Én is szívesebben küldtem volna intézeti szinten egyeztetett és a kollektív bölcsességet tükröző, mint egyéni véleményt.

Budapest, 2005. május 16.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

„Az önkormányzati és az önkormányzati finanszírozási reform területén tervezett lépésekről” - 2006

A javasolt megoldás (melynek lényege az, hogy az állami költségvetésből az önkormányzatok számára nyújtott közoktatási támogatás összegének kiszámítása a szükséges pedagógus álláshelyek számának becslésére, és az ezekhez rendelt (átlagos) bérköltség becslésére épüljön) lehetővé teszi az állami költségvetés és az önkormányzati költségvetések közötti kapcsolat nagymértékű leegyszerűsítését. Ez megengedheti az irracionális módon túlburjánzott normatívák számának nagymértékű csökkentését. A javasolt változás lényegét én nem a számítás módjának a megváltozásában látom (tehát abban, hogy tanulólétszám helyett becsült álláshely-szám és ennek becsült költsége jelenik meg), hanem kizárólag abban, hogy – ha ez elkezd működni – a sok normatíva helyett végre kevés lesz (hacsaknem elkezdik az új számításra építve megint növelni a számukat).

Ugyanezt a hatást elvileg egyszerűbben, a normatívák számának egyszerű lecsökkentésével is el lehetne érni, anélkül, hogy áttérnénk a tanulószám alapú számításról a becsült álláshely-szükséglet számítására. Annak a megoldásnak, hogy normatívák számának a csökkentése egyúttal a számítás módjának a változtatásával is együtt jár, két előnye lehet. Az egyik az, hogy így a változtatás talán könnyebben elfogadtatható (az emberek azt hihetik, komoly, reformértékű változás történik, miközben ilyenről nincs szó). A másik az, hogy az új számítás egyúttal küld egy olyan üzenetet az önkormányzatoknak (arról, hogy a becsült szükséglethez képest több vagy kevesebb tényleges álláshelyet működtetnek), ami segíthet nekik a saját rendszerük hatékonyságproblémáinak a felismerésében.

Vannak ennek a megoldásnak ugyanakkor komoly hátrányai is. Mindenekelőtt nem kizárt, hogy ez a számítás az önkormányzatoknak adott állami támogatás nagyságának a jelentős csökkenését idézi elő (ebben az esetben a számítási mód megváltoztatása pusztán a támogatás csökkentésének a „megideologizálását” is szolgálhatja).[47] További hátrány az, hogy a változtatás azt az illúziót kelti, mintha kizárólag a szolgáltatások helyi megszervezésében (a helyi rendszerben lévő álláshely-tartalékban) lenne a hatékonyságproblémák gyökere. A valóságban azonban a hatékonyságproblémák oka nagyrészt éppen az a feladat-meghatározás, amit a javasolt új számítási mód kiindulópontnak tekint (erre később még visszatérek). Végül, a legkomolyabb hátrány talán az, hogy a javasolt számítási mód bemerevítheti a feladat-meghatározás létező módját. Ha ugyanis pedagógus óraszámok ma érvényben lévő meghatározása lesz az állami támogatás kiszámításának az alapja, akkor a jövőben ennek minden változása egyúttal az önkormányzatoknak adott oktatási támogatás nagyságát is megváltoztatja. Ha például növekedne a kötelező pedagógus óraszám, automatikusan csökkenne a támogatás. A feladat-meghatározás és az önkormányzatoknak adott állami támogatás ilyen direkt összekötése a későbbi reformok egyik nagyon komoly gátjává válhat, ami igen nagy kockázatforrás.

A legfontosabb megjegyzésem az, hogy a javasolt megoldás valójában nem vezet el a magyar közoktatás hatékonyság-problémáinak a megoldásához. Ez a megoldás ugyanis arra a feltételezésre épül, hogy a törvényekben meghatározott közoktatási feladatmennyiség indokolt és mindenképpen ellátandó. A közoktatás munkaerő-igényének (az ott foglalkoztatott vagy foglalkoztatandó személyzet nagyságának) a meghatározása során ezen igény nagyságát valójában nem szabadna a közoktatási feladatellátás hazai normáihoz viszonyítani. Az a megállapítás, hogy „12-13%-kal több pedagógus van a közoktatásban, mint amennyit a törvény állami feladatként indokol” nem ad jó eligazítást, mert adottnak veszi azt, hogy a törvényekben előírt feladatok indokoltak, és ezek munkaerőigényét mindenképpen indokolt kielégíteni. A nemzetközi összehasonlítások azt mutatják, hogy a magyar közoktatás valószínűleg nem jól határozza meg a közoktatási feladatokat, és ez az, ami más országoknál eleve nagyobb munkaerőigényt generál. Ha ebből indulok ki, akkor nem 12-13%-kal, hanem 20-30%-kal több pedagógus van a rendszerben, mint amennyire szükség lenne. Az itt véleményezett szövegben megfogalmazott javaslat tehát arra épül, hogy a hazai törvényi szabályozásban ma meghatározott feladatok szakmailag indokoltak, ez azonban nemzetközi összehasonlításban nem igazolható.

A javasolt számítási módszer arra alkalmas, hogy az önkormányzatokat informálja arról, hogy az általuk fenntartott intézmények becsült munkaerőigénye hogyan viszony az intézményekben ténylegesen foglalkoztatott munkaerő mennyiséghez, de valójában csak korlátozott értelme van annak, hogy erre építsük az állami költségvetésből az önkormányzatoknak juttatandó támogatás összegének a kiszámítását. Kétségtelen, hogy az ésszerűtlenül nagyszámú normatívára épülő jelenlegi finanszírozási rendszert nagymértékben egyszerűsítené a javasolt megoldás, ugyanakkor azt a hamis látszatot keltheti, mintha az állami támogatásnak fedeznie kellene a bérjellegű kiadásokat.

A hatékonyság helyi szintű javításának meghatározó fontosságú eleme az erőforrások térségi szintű megosztása és a megfelelő intézményméretek kialakítása. A javasolt finanszírozási megoldás, bár az érdekeltséget ebbe az irányba tolja el, ezt önmagában nem idézi elő. Ehhez további eszközöket kell mozgósítani. Így például, meg kellene akadályozni, hogy a kistérségi társulások rendelkezésére bocsátott fejlesztési forrásokat olyan új szolgáltatási kínálat kiépítésére használják, ami megyei szervezésben már rendelkezésre áll, ehelyett e forrásokat a hatékonyság javítására kellene használni (pl. a pedagógusok több iskolában történő foglalkoztatásának a támogatása).

A javasolt megoldás külön kiemeli a 12 évfolyamos iskolát. Szeretném jelezni, hogy a bár a 12 évfolyamos iskolák létesítésével a jelenleginél nagyobb intézményméretek jönnek létre, ami a hatékonyságot javítja, az ilyen intézmények létrehozása egy sor új hatékonyságproblémát eredményezhet. Jól ismert, hogy a hatékonyságot a képzés többciklusú megszervezése és a horizontális mozgások lehetősége javítja. A 12 évfolyamos iskola ennek éppen ellene hat, emellett a szakképzési szakaszra való kiterjedése durván ronthatja a szakképzés hatékonyságát. Határozottan javasolom egyfelől a 12 évfolyamos iskola fogalmának mellőzését, és e helyett a 12 évfolyamos helyi közoktatási rendszer fogalmának a használatát, másfelől annak világossá tételét, hogy az ilyen rendszerekből is a tanulók jelentős hányada a 10 évfolyam után átlép a szakképzés rendszerébe.

Kiegészítésképpen szeretném még jelezni azt, hogy a véleményem szerint a jelenleginél és a javasoltnál is jóval egyszerűbb szabályozó mechanizmussal kellene biztosítani a közoktatás hatékony működését. Az állami költségvetésből az önkormányzatoknak juttatandó, az oktatással kapcsolatos feladatok ellátását szolgáló támogatás összegének a kiszámításához szerintem a következő módszer lenne a legjobb.

Kiindulásként rögzíteni kell azt, hogy a közoktatási kiadások GDP-hez mért aránya nem csökkenthet az OECD országok átlaga alá.[48] Abból kell kiindulni – tekintettel a hazai demográfiai viszonyokra is –, hogy az OECD országok átlagával azonos GDP arányos részesedésből a közoktatásnak meg kell tudnia oldania az oktatás eredményes megszervezését. Ha nem tudja megoldani, akkor az azért van, mert olyan feladatokat „talál ki”, amelyek nem indokolhatóak.
Az ily módon meghatározott összeget két részre kell osztani: a központi programokra fordított összegek, és az önkormányzatokhoz juttatott összegek. A központi programokra fordított összegnek európai szinten biztosítania kell a közoktatási rendszer értékelésével és fejlesztésével kapcsolatos kiadásokat.
Az önkormányzatokhoz juttatandó állami közoktatási támogatás teljes összegét mindössze néhány (4-5) normatíva alapján lenne célszerű az önkormányzatok között elosztani. Ilyen normatívák lehetnek például a következők: (1) iskolaelőtti nevelésben és az alapfokú oktatás első hat évfolyamában lévő tanulók támogatása, (2) 7-12. évfolyamon általános képzésben, szakos ellátásban részesülő lévő tanulók támogatása, (3) a 11-12. évfolyamon szakmai elméleti képzésben részesülő tanulók száma, (4) a 11-12. évfolyamon szakmai gyakorlati képzésben részesülő tanulók száma; (5) egy olyan normatíva, ami a költséges, szociális funkciókhoz kapcsolódik (pl. kollégium vagy SNI ellátás). Az ilyen jogcímen kapott normatívák nagyságát egyszerűen úgy kell meghatározni, hogy a teljes összeg kijöjjön abból a pénzből, aminek a nagysága az előző pont alapján lett meghatározva.[49]
A közoktatás egészére nézve néhány kulcsfontosságú output teljesítményt (minőségmutatót) és ehhez kapcsolódó indikátort kell meghatározni, mint amilyenek például a következők:

- Mindenkit el kell juttatni az alapkészségek meghatározott szintjére a Nemzeti alaptanterv követelményének megfelelően

- A tanári béreknek el kell érniük az 1 főre jutó GDP arányában az OECD átlagot

- Az osztálylétszámok nem haladhatnak meg egy meghatározott számot

- Teljesülniük kell az alapvető épület-standardoknak

- Mindenki számára lehetővé kell tenni a belépést a középfokú oktatásba

Az államnak hatékony eszközökkel azt kell vizsgálnia, hogy e teljesítmény vagy minőség mutatók teljesülnek-e, és abban az esetben, ha nem, be kell avatkoznia.

Néhány alapdolgot újra kell értékelni. Ilyenek a következők:

- A 18. éves korig tartó tankötelezettség fenntarthatósága

- Az oktatási rendszerben 12 évnél hosszabb ideig történő bennmaradás támogatása

- A szociális jellegű ellátások támogatása az arra rá nem szorulók esetében

Ennek során abból kell kiindulni, hogy az államnak nem szabad olyan mennyiségű feladatot meghatározni, ami megfelelő minőségben nem teljesíthető az OECD átlagnak megfelelő GDP arányos kiadásból, vagy olyan mennyiségű munkaerő foglalkoztatását igényli, ami lehetetlenné teszi, hogy az egy főre jutó GDP arányos bér ne érje el az OECD átlagot.

Aktív állami szakmai támogató politikát kell folytatni annak érdekében, hogy az önkormányzatok képesek legyenek úgy megszervezni az oktatást, ami biztosítja a fenti output indikátoroknak megfelelő teljesítményt.

Összefoglalva: a javasolt megoldást én elfogadhatónak tartom, amennyiben (1) ez nem a válik az önkormányzatoktól történő forráskivonás eszközévé és (2) nem válik az általam károsnak tartott közvetlen állami bérfinanszírozás[50] első lépésévé, hanem (3) egyszerűen a normatívák számának a csökkentése eszközeként funkcionál és (4) a jelenlegi finanszírozási rendszer alapvető jellemzőit[51] érintetlenül hagyja. Arra számítok, hogy ennek az alkalmazása kismértékű hatékonyságnövekedést fog eredményezni az önkormányzatoknál, amennyiben segíteni fogja az ott lévő (de csak az ott lévő) hatékonyságtartalékok feltárását. Úgy gondolom azonban, ez a megoldás nem vezet el a magyar közoktatás valóságos és komoly hatékonyságproblémáihoz, és azokra nem fog megoldást hozni (ezek ugyanis döntően nem az önkormányzati gazdálkodásban, hanem az állami feladat-meghatározásban vannak).

Budapest, 2006. szeptember 30.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Megjegyzések a Nemzeti alaptanterv bevezető részéhez

2007. január

A legelső részhez

71.„Az iskolai helyi tantervek iránti alapvető követelmény…” kezdetű rész funkciója az, hogy a NAT-ot belehelyezze a tartalmi szabályozás átfogó rendszerébe és hozzákapcsolja azt a szabályozási rendszer többi eleméhez. Szerintem ennek a kérdésnek olyan súlya van, hogy ez nehezen oldható meg egyetlen bekezdés keretei között. Megfontolandónak tartom egy olyan önálló új alfejezet beiktatását, ami a NAT-nak a tartalmi szabályozás rendszerében elfoglalt helyét magyarázza el.

72.A hazai tartalmi szabályozás rendszerét és a NAT-nak ebben elfoglalt helyét az ezzel foglalkozó bekezdés az én érzésem szerint most nem elég pontosan és hiányosan jeleníti meg. Különösen hiányosnak tartom a NAT és az iskolai szintű helyi tantervek között lévő „köztes szint” elemeinek, és főképp a NAT ezekhez való viszonyának a bemutatását. A szöveg most nagyon erősen arra fókuszál, hogy a NAT hogyan hat közvetlenül az iskolai szintű helyi tantervek elkészítésére, és nem figyel arra, hogy a NAT hogyan hat a többi, köztes szinten lévő tartalmi szabályozóra, és ezeken keresztül közvetve az iskolai szintű pedagógiai folyamatokra. Csupán három elemet emelnék ki itt: (1) nem jelenik meg az érettségi követelmények mint szabályozó eszköz és a NAT-nak ehhez való viszonya; (2) nem jelenik meg az Országos Kompetenciamérés, illetve ennek tartalmi referenciakerete, ami ma már szintén meghatározó fontosságú köztes szabályozó eszköz; (3) és nincs szó arról, hogy a NAT-ban megfogalmazott követelményeknek a köztes szinten lévő szabályozókban történő érvényre juttatása hogyan, milyen intézményi mechanizmusokon keresztül (pl. kerettantervek akkreditációja, tankönyvek elfogadása, digitális tartalmak és programcsomagok minőségbiztosítása, az Országos Kompetenciamérés referenciakeretének elfogadása stb.) történik. Azt hiszem, ha ezek nem jelennek meg itt, a NAT nem, tudja jól betölteni az átfogó szabályozó szerepét.

73.A NAT-szintű szabályozás bizonyos elemei magának a NAT-nak, mint konkrét dokumentumnak a szövegében jelennek meg, más elemei viszont abban a jogszabályban, amely a NAT bevezetéséről rendelkezik. Ezt a kettőt össze kell kötni egymással úgy, hogy az, aki kizárólag a NAT-ot olvassa, tudatában legyen annak, hogy fontos elemek nem ebben a dokumentumban jelennek meg. Ilyen például – ha a 2003-ban elfogadott megoldás marad érvényben, akkor a NAT műveltségi területeinek szentel tanulási idő százalékos aránya külön ajánlásban jelenik meg, és arra kell hivatkozni, ha pedig – ami szerintem a normális megoldás lenne[52] – ez része a NAT alapszövegének, akkor ezt abban el kell helyezni.

74.Tudjuk, hogy a NAT nemcsak szabályozó eszköz, hanem egyben a közoktatás tartalmi fejlesztésének is eszköze. Ezért én logikusnak találnám, ha a bevezető utalna azokra a további fejlesztési igényekre, amelyek a NAT-ból fakadnak, továbbá azokra a konkrét fejlesztési mechanizmusokra is, amelyeket mozgásba kell hozni annak érdekében, hogy a NAT-ban megfogalmazott standardok az osztálytermi szintű folyamatokban is valóban hassanak (ilyen például a programfejlesztés vagy az olyan területek fejlesztése, mint a pedagógus kompetenciák, a tanulásszervezési módszerek, az értékelési-mérési rendszer, az erre épülő visszajelzési mechanizmusok, az iskolai szervezeti kultúra vagy a tanulást támogató iskolavezetés). Ez feltétele annak, hogy a közoktatási fejlesztés politikájában a NAT mint orientációs eszköz lehessen jelen, azaz ne lehessen úgy megszervezni a fejlesztéseket, hogy azok a NAT létéről nem vesznek tudomást.

75. Annak érdekében, hogy a NAT rendszeres felülvizsgálata ne korlátozódhasson egy egyszerű dokumentum újraírására, hanem valóban a közoktatás tartalmi fejlesztésének legyen a meghatározó eszköze, talán célszerű lenne a bevezető szövegében utalni arra, hogy a NAT-hoz mindig kapcsolódik egy olyan stratégiai implementációs dokumentum, amely a NAT-ban megfogalmazott követelményeknek a közoktatási rendszerben történő tényleges érvényesülését szolgáló intézkedéseket alapozza meg.[53] Többek között ezzel lehetne garantálni azt, hogy a jövőben történő hasonló felülvizsgálatok során ne lehessen ezt az elemet megspórolni, és ne lehessen a felülvizsgálatot letudni azzal, hogy a szövegen bizonyos módosulások történnek, és a NAT felülvizsgálata a közoktatás tartalmi fejlesztésének fontos stratégiai eseménye maradhasson.

„Az iskolai nevelés-oktatás közös értékei” részhez:

76.Az iskolai nevelés-oktatás közös értékeiről szóló szöveg – az utolsó két bekezdést leszámítva – egy olyan, a fejlett piacgazdasággal rendelkező államok közösségébe tartozó országban, amelynek a célja az, hogy a helyt álljon a tudásgazdaságba való átmenetben és a tudásgazdaság által kijelölt keretek között folyó globális gazdasági versenyben még mindig archaikusnak és provinciálisnak tűnik. Ez a nagyrészt másfél évtizeddel ezelőtt keletkezett, az én ízlésem számára erősen „archaizáló” szöveg szerintem még mindig nem eléggé határozottan lépett át a tizenkilencedik századból a huszonegyedikbe. E tekintetben különösen problematikusnak érzem azt, hogy a NAT „szellemiségét” meghatározó tényezők között nem jelenik meg elfogadható súllyal a gazdaság, a technológia és általában az emberi munka világa. Ez a szöveg olyan szellemiséget sugároz, amely számára nem jelent problémát az, hogy az, ha általános alapoktatás szinte teljesen elhanyagolja a technikai nevelést, és az iskolákból a gyerekek úgy kerülnek ki, hogy alig van elképzelésük arról, hogyan termelődnek meg azok a javak, amelyek az életüket építik. Többek között ezzel függ össze az, hogy a NAT szinte egyáltalán nem vesz tudomást a szakképzés világáról (bár a NAT „hatálya alá tartoznak” olyan iskolai évfolyamok is, amelyeken a fiatalok többsége már szakképzésben vesz részt).[54] Olyan elemeknek kellene itt megfelelő figyelmet szentelni, mint a modern gazdaság igényei, a munka világának az átalakulása és különösen a technológiai és műszaki fejlődés valamint – ezekkel összefüggésben és kiemelten – az egész életen át tartó tanulás elkerülhetetlensége.

77.Magyarország 2004-ben csatlakozott egy tágabb politikai közösséghez, az Európai Unióhoz, és azóta mindannyian az Európai Unió polgárai vagyunk. Ahogy az uniós szerződés fogalmaz: „Minden olyan személy, aki egy tagállam állampolgára egyben az Unió állampolgára.”[55] Nem hiszem, hogy erről itt meg szabadna feledkezni, különös tekintettel arra, hogy a NAT 2006-ban elindult felülvizsgálatának egyik legfontosabb kiindulópontja az volt, hogy az előző felülvizsgálat óta tagjai lettünk az Európai Uniónak. Az a szöveg, hogy a NAT „azokra a tartalmakra összpontosít, amelyek Európához tartozásunkat erősítik”, ezért nem elegendő. Nem csak földrajzi értelemben tartozunk egy nehezen definiált határú Európához, hanem politikai értelemben is egy világosan definiálhat határokkal rendelkező Európai Unióhoz. Ennek a politikai közösségnek a közös értékeit mindenekelőtt az Unió alapszerződései fogalmazzák meg. Határozottan javasolom, hogy ez jelenjen meg a szövegben. Egy lehetséges szövegjavaslat (fent idézett szövegrész folytatásaként): „Azáltal, hogy Magyarország tagja lett az Európai Uniónak minden egyes állampolgára egyúttal egy tágabb társadalmi, politikai, gazdasági és kulturális közösségnek is a polgárává lett. Az állampolgári nevelés így egyszerre jelenti a nemzet és az unió polgárainak a nevelését.”

„Az iskolai nevelés-oktatás alapvető céljai: a kulcskompetenciák” c. részhez

78.Logikus és jó megoldásnak tartom azt, hogy lényegében változatlanul átvesszük az uniós keretrendszert. Ez szakmailag olyan mértékben megalapozott és olyan szinten kidolgozott, keret, amelynél jobbat nem tudnánk alkotni. Mindazonáltal javasolok megjeleníteni egy kompetencia-definíciót. Meg kell magyarázni, mit jelent ez a fogalom, és miért kell ezt az ismeretek, a képességek és az attitűdök (hozzáállás)[56] együtteseként definiálni.

79.Én javasolom a kánon szó használatának az elkerülését. A kánon egy egyházi fogalom, amely az egyház által elfogadott tanokkal kapcsolatos normákra utal. Ennek a szónak a használata egy állami dokumentumban vagy provincializmust sugall, vagy legjobb esetben olyan archaizáló stiláris eszköz, amelyet egy modern állam által létrehozott tartalmi szabályozó dokumentumban nem bölcs dolog alkalmazni. Ezt a szót a NAT-ról folyó informális szakmai beszélgetésekben nyugodtan használhatjuk, de a NAT szövegében a véleményem szerint nem jelenhet meg. Ugyanígy nem javasolom különböző megközelítések (így a tradicionális és modern megközelítés) szembeállítását. A kompetenciaalapú oktatás célját pozitív módon (más orientációkkal való szembeállítás nélkül) kellene megfogalmazni, egyszerűen elmondva, hogy ma az egyéneknek milyen műveltségre és milyen kompetenciákra van szükségük ahhoz, hogy az életben boldogulhassanak. A kompetenciaalapú oktatás céljait az uniós miniszterek – közöttük természetesen a magyar köztársaságot képviselő miniszter is – elfogadták, és hamarosan a tagországok társadalmát közvetlenül képviselő európai parlamenti képviselők is el fogják fogadni.

80.A fentiekkel összefüggésben: szerintem nem a valóságot tükrözi az a megfogalmazás, hogy „az oktatási szakértők és az oktatásirányítók körében – terjed az a nézet”. Nem egy „nézet terjedéséről” van szó, hanem az uniós tagállamokat képviselő kormányok – közöttük a magyar kormány – által elfogadott dologról, ami nem szakértői véleményt fejez ki, hanem a társadalom és különösen a gazdaság sokféle képviselőjének az oktatási rendszerrel szemben számtalan helyen megfogalmazott elvárását. Alapvető félreértéshez vezet az, ha nem vesszük észre, hogy itt a társadalom és a gazdaság fogalmazta meg az oktatás felé a kompetenciafejlesztés határozott igényét, és e folyamatban a szakértők legfeljebb a szócső vagy a fordító szerepét játsszák. Ha a tudomány vagy a szakértői szféra szűkebb perspektívájából nézzük a dolgot, ott sem „oktatási szakértők” véleményéről van szó, hanem az egész modern viselkedéstudomány, ezen belül a tanulással foglalkozó kognitív tudományok által alátámasztott megközelítésről. Nem szabad ilyen szinten relativizálni és bagatelizálni ezt a folyamatot, különösen annak fényében, hogy az alább következő oldalak erről szólnak. Ehhez kapcsolódik még az, hogy olyan megfogalmazás, hogy „fontosnak tartjuk” szerintem nem maradhat egy nemzeti tantervi dokumentumban. Ez azt sugallja, mintha egy csoportvéleményről lenne szó.

Kiemelt fejlesztési feladatok

81.Azáltal, hogy az európai kulcskompetenciák a szövegbe belekerültek – mint ahogyan azt előre jól láttuk – keletkezett egy koherencia-probléma, hiszen szükségessé vált egyfelől ezek, másfelől a korábban is meglévő a kiemelt fejlesztési feladatok összhangba hozása. A koherencia problémát növeli az, hogy a kiemelt fejlesztési feladatok között vannak olyanok, amelyek maguk is meghatározott képességek vagy kompetenciák fejlesztésének a kiemelt igényét fogalmazzák meg. A jelen fázisban e koherencia-probléma kezelésében valószínűleg nem lehet jelentősebben előrelépni, de a dokumentum tágabb körben zajló szakmai vitáit követően erre érdemes lesz erre visszatérni.

82.A kiemelt fejlesztési feladatok közül – összhangban a gazdasági és technológiai dimenzió korábban jelzett elhanyagolásával – semmi olyan nem jelenik meg, ami az iskolai oktatásnak a magyar gazdaság fejlődéséhez, versenyképessége javításához való hozzájárulását támogatná. Én ezt igen súlyos problémának érzem. Miközben az oktatási ágazaton kívül megfogalmazott átfogó nemzeti fejlesztési prioritások között ez a kérdéskör van az első helyen, és miközben Európa szerte óriási erőfeszítések történnek annak érdekében, hogy e prioritásokat közvetíteni próbáljuk az iskolai nevelés felé[57], a Nemzeti alaptanterv lényegében nem vesz tudomást. A kiemelt fejlesztési feladatok között szerintem meg kell jelennie legalább egy olyan feladatnak, amelynek teljesítése garantálja azt, hogy a közoktatás határozottan és egyértelműen hozzájáruljon a magyar gazdaság teljesítményének a javulásához. Ilyen feladat például az idegen nyelvek (elsősorban angol) tanulás, a digitális kultúra fejlesztése, a természettudományos és matematikai oktatás vagy a minőség-kultúra fejlesztése. Ma abban a fejlett világban, amelyhez tartozunk, nincs olyan ország, amely ezeket vagy ezek némelyikét ne emelné be a kiemelt fejlesztési feladatok közé.

83.A kiemelt fejlesztési feladatok között a „tanulás tanítása” az egyik, amely esetében a korábban jelzett koherencia-probléma jelentkezik, de itt látok egyéb problémát is. Az eredeti európai kulcskompetencia a „tanulás tanulása” (learning to learn) nem azonos sem azzal, ahogyan a magyar fordításban megjelenik („tanulni tudás”), sem azzal, ahogyan ugyanez a kiemelt fejlesztési feladatok között jelenik meg („a tanulás tanítása”). Ez a véleményem szerint valamennyi kompetencia közül a legfontosabb, és egyúttal ez az, amely a legtöbb, nehezen megválaszolható szakmai kérdést veti fel. A tanulás tanulásának a képessége olyan metakogníciós funkciók meglétét és működését jelenti, amelyek képessé tesznek minket arra, hogy a saját tanulásunkra reflektáljunk és ezzel – részben tudatos erőfeszítéssel – a saját tanulásunkat jobbá tegyük. Amikor tanulunk, jó esetben a tanulási képességünk maga is fejlődik, és ezt a fejlődési folyamat tudatosan befolyásolható. Ez a metakogníciós aspektus jól megjelenik az európai kulcskompetencia leírásánál, de a kiemelt fejlesztési feladatok kapcsolódó alfejezetében bizonyos pontokon háttérbe szorul. Itt más hangsúlyok jelennek meg: egyfelől a tanulás fogalma leszűkül, és a jelentése az általános kognitív funkciók felől az iskolai tanulási feladatok megoldása felé tolódik el, másfelől a tanulás tanulásáról itt a tanulás tanítására helyeződik a hangsúly. Talán lehetséges lenne ennek a hangsúlynak még nagyobb mértékű visszatolása az általános kognitív funkciók és a tanulás tanulása felé. Ennek a fejlesztési feladatnak vannak a pedagógusok szakmai fejlesztése területén a legkomolyabb implikációi. Ez azt feltételezi, hogy nagyobb támogatást kapjanak az olyan pedagógus-kompetenciákat fejlesztő programok, amelyek ahhoz segítik hozzá a pedagógusokat, hogy jobban megértsék az emberi (gyermeki) tanulás természetét, még fogékonyabbak legyenek az egyéni tanulási technikák rendkívüli gazdagságára, ügyesebbé váljanak a gyerekek előzetes tudásának a feltárásában és megértésében, és jobban tudjanak alkalmazkodni ezekhez. Ezt a részt esetleg érdemes lenne tartalmilag összekötni az „egységes alapokra épülő differenciálás” című résszel.

84.Az „Aktív állampolgárságra, demokráciára nevelés” c. részben nem érzem azt, hogy kellő hangsúlyt kapott volna a társadalmi tevékenységekben való tényleges, gyakorlati részvétel. Az a fejlesztő, akik ennek alapján készít képzési programot, vagy az pedagógus csapat, amely ezt a szöveget olvasva építi be e terület elemeit az iskola helyi tantervébe, nem kap elegendő impulziót ahhoz, hogy ezekbe az aktív közösségi cselekvést (pl. a helyi közösségi munkába, például a rászorulók gondozásába való tényleges bekapcsolódást) is bevonja.

85.Ugyanez vonatkozik a „környezeti nevelés” részre. Az e területen létező hazai jó gyakorlat az én tapasztalataim szerint már túl van azon, hogy „mindez úgy valósítható meg, ha különös figyelmet fordítunk a tanulók természettudományos gondolkodásmódjának fejlesztésére”, és tartalmazza a lokális környezetvédelmi közösségi tevékenységekbe való közvetlen gyakorlati bekapcsolódás elemeit. A tanulók közvetlenül részt vesznek olyan feladatok megoldásában, mint például a szelektív hulladékgyűjtés rendszerének a bevezetése, a káros anyagokat tartalmazó elhasznált elemek begyűjtése, a környezet állapotának a feltérképezése és hasonlók.

Az „Egységes alapokra épülő differenciálás” c. részhez

86.A NAT 2006-ban elindult felülvizsgálatának a korábbi hasonló folyamatoktól való eltérését többek között abban látom, hogy az elmúlt időszakban a pedagógiai fejlesztéssel foglalkozó szakmán belül erős konszenzus alakult ki nemcsak azzal kapcsolatban, hogy elsősorban nem tanítandó tartalmakat kell meghatározni, hanem fejlesztendő képességeket, hanem arról is, hogy ennek komoly módszertani feltételei vannak.[58] A képességfejlesztő vagy kompetencia-alapú oktatás felé történő elmozdulás csak akkor tud megtörténni, ha fejlődnek a tanulás megszervezésének a technikái és a pedagógusok egyre nagyobb arányban válnak képessé arra, hogy ezeket a technikákat alkalmazzák. Ezért a „NAT 2006”-nak vagy „NAT 2007”-nak az lehet a sajátossága, hogy a fejlesztendő képességek vagy kompetenciák meghatározása mellett olyan elemeket is magába foglal, amely a képességfejlesztés vagy kompetenciafejlesztés technikájára vonatkoznak, illetve támogatást nyújt e technikák megújítása számára. Erre elsősorban a bevezető részben nyílik lehetőség.

87.A NAT oly módon tudja támogatni a képességfejlesztés vagy kompetenciafejlesztés technikáit, ha akár a köztes tartalmi szabályozási szintekhez tartozó szabályozó eszközök fejlesztői, akár az iskolai szintű helyi tantervek megalkotói számára olyan világos üzeneteket küld, amelyek nyilvánvalóvá teszik, hogy a munkájukhoz nemcsak a tanítandó tartalmak vagy képességek meghatározása tartozik hozzá, hanem a tanulás megszervezése módszereinek a meghatározása is. Ebben a perspektívában én nem érzem eléggé jól fókuszáltnak az „Egységes alapokra épülő differenciálás” című részt és hiányolok belőle fontos elemeket. Ez azt jelenti, hogy bizonyos részeket akár el is lehetne hagyni (ilyen szerintem az a rész, amely úgy kezdődik, hogy „Korunkban az emberiség tudása…”), ugyanakkor e részt új elemekkel kellene kiegészíteni. Megfontolandó e rész címének a módosítása is.

88.Szerintem a differenciálás szó mellett (esetleg helyett) olyan szavakat kellene használni, mint „az egyénhez illeszkedő”, „egyénre szabott”. Világosabbá és még inkább egyértelművé kellene tenni, hogy a differenciálás nem eltérő követelményeket követő csoportok szervezését, hanem az egyes tanulók egyedi igényeire való odafigyelést jelenti, és azt, hogy a tanulás megszervezését hozzá kell igazítani a sokféle egyéni igényhez.

89.Ezzel együtt rögtön világossá kellene tenni, hogy ehhez rendelkezésre állnak egyszerű, mindenütt alkalmazható módszerek, és ez nem egy reménytelen és megoldhatatlan feladat a pedagógusok számára. A legfontosabb ezek közül minden egyes tanuló önálló és dokumentált nyomon követése, értékelése és egyénre szabott feladatok meghatározása. Ennek megfelelően a „differenciális tanulásszervezés terén különösen az alábbi szempontok emelhetők ki…” kezdetű részt szerintem jobban kellene fókuszálni. Mivel éppen itt a legnagyobb a szakadék a NAT-ban megfogalmazott igények és az iskolai valóság között, ez a NAT egyik legfontosabb része. Ezért szerintem itt indokolt lemenni a tanulásszervezés konkrét technikáinak a szintjéig. Azaz nem általános „szempontokat” kellene kiemelni, hanem olyan konkrét technikákra kellene utalni, amelyek léteznek a magyar iskolákban (ilyen pl. a BGR rendszere).

„A NAT felépítése” c. részhez

90.Korábban úgy tűnt, egyetértés van abban, hogy a NAT-nak támogatnia kell az 1-6. évfolyam egységes kezelését. A véleményem szerint ezt úgy lehetne megtenni, ha – közelítve a NAT-ot az érvényben lévő törvényi szabályozás felé – az 1-6 évfolyamról úgy beszélnénk, hogy azt egy összefoglaló névvel jelöljük meg, és ezen belül különítünk el három belső szakaszt. Ezek – összhangban az érvényben lévő törvényi szabályozással – az 1-2., a 3-4., és az 5-6. évfolyamok. Többek között a NAT feladata az, hogy ezekhez az törvényben definiált belső szakaszokhoz sajátos célokban kifejeződő önálló szakmai profilt, és identitást rendeljen hozzá, úgy, hogy eközben e három belső szakaszt egyben tartja, világossá téve, hogy a szakasz egésze csak a 6. évfolyam végén zárul le (függetlenül attól, hogy itt a tanítási idő meghatározott hányadát már az alsó középfokú szakaszba (ISCED 2) átvivő szaktárgyi oktatás veszi igénybe). Ezt az egész szakaszt (ISCED 1) a hazai szakmai nyelv egyre gyakrabban nevezi „kezdőszakasznak”. Ezért is sajnálatos és érthetetlen, hogy a közoktatási törvény ezt a fogalmat lefoglalta az egyik belső szakaszra: ezt a fogalmat itt vissza kellene hozni az 1-6 évfolyam egészére.

91.Mindannyian tudjuk, hogy a középfokú oktatás utolsó szakaszára (ISCED 3) nem lehet egységes követelményeket meghatározni. A középfokú oktatás utolsó szakaszát részben a kétszintű érettségi miatt nem lehet a egyformán kezelni az azt megelőző szakasszal, hiszen itt hoznak a tanulók döntést arról, hogy miből készülnek emelt szinten az érettségire és miből nem. De ugyanígy hat a szakképzés belépése is (a szakiskolákban – amelyek szintén NAT hatálya alá tartoznak – a közoktatási törvény értelmében is véget ér a „középfokú nevelés-oktatás szakasza”[59]). A NAT komolyságát és szabályozó képességét alapjaiban veszélyezteti, ha úgy teszünk, mintha ez nem így lenne. A középfokú oktatás utolsó szakaszában ezért máshogyan kell a követelményeket megfogalmazni, mint az azt megelőző szakaszban. Ez lenne összhangban a Közoktatási törvénnyel, amely egyértelműen két belsőszakaszra osztja azt a szakaszt, amelyet a „középfokú nevelés-oktatás szakaszának” tekintünk, és amely a 9-12. évfolyamokat foglalja magába.[60] A középfokú képzés második szakaszában a követelményeknek jóval nagyobb mértékű differenciálást kell támogatniuk, mint a megelőző szakaszban. Ez a kérdés ma már nem lehet ugyanúgy elkenni, mint ahogyan az a 2003-as NAT-ban történt, már csak azért sem mert a 18-éves korig bennmaradó korcsoport éppen ebben a felülvizsgálati ciklusban fogja elérni a 11. évfolyamot, amivel mindenképpen eljön „az igazság pillanata”.

92.Nemcsak erre a részre vonatkozik, hanem a bevezető rész egészére: a bevezetőnek jóval hangsúlyosabban kellene reflektálnia a szakképzésre. Egyfelől – ebben a részben – világossá és egyértelművé kellene tenni, hogy egy-egy generáció meghatározó hányada a 10. évfolyamot követően a szakképzés vesz részt. Ezt olyan alapvető kiindulópontnak lehet tekinteni, amelyre jó lenne a NAT egészében mindenütt figyelemmel lenni. Másfelől egyértelművé lehetne tenni, hogy szűkebben a szakmatanulásra, és tágabban a munka világába való beilleszkedésre történő felkészítés folyamatos célként van jelen az iskolába lépéstől kezdve. Ezt határozottan érvényesíteni kellene a tartalmi követelményekben is, azaz minden szinten fel lehet tenni ezt a kérdés: „Vajon a tanulás megszervezésének javasolt módja és a tanulás javasolt tartalma kellőképpen segíti-e a későbbi szakképzést?”. Itt persze különösen a szakképzésnek a 10 évfolyamot követő megjelenését érdemes hangsúlyozni: e nélkül a NAT a szakképzési szférában nem alkalmazható megfelelő módon.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

A Nemzeti alaptanterv bevezetésének és alkalmazásának értékelése (2007)

A közoktatási törvény értelmében az oktatási miniszternek rendszeresen, de legalább háromévenként értékelnie kell a Nemzeti alaptanterv és Óvodai nevelés országos alapprogramja bevezetésével és alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatokat és szükség esetén kezdeményeznie kell annak módosítását.[61].

A 2003-ben jelentős mértékben módosított Nemzeti alaptanterv bevezetésével és alkalmazásával kapcsolatban a szükségesnél kevesebb információ áll a rendelkezésünkre. Tekintettel arra, hogy nem léteznek olyan programok és intézményi mechanizmusok, amelyek lehetővé tennék a bevezetés és az alkalmazás tapasztalatainak folyamatos nyomon követését, továbbá az esetenként, más céllal végzett adatgyűjtések csak (1) túl korai, (2) nem erre a kérdésre fókuszáló és (3) töredékes információkat nyújthatnak[62], az értékelés szükségképpen korlátozott marad. Ugyanakkor, mint az alábbiakban leírtak mutatják, birtokában vagyunk számos olyan információnak és mérlegelhetünk számos olyan új szempontot, amelyek alapján megfogalmazhatóak a módosítással kapcsolatos igények.

Az értékelés keretei

Azokat a tényezőket, amelyek indokolttá vagy szükségessé tehetik a NAT esetleges módosítását, két nagyobb csoportba érdemes osztani. Egyfelől azokat az oktatási rendszeren belül felgyűlő tapasztalatokat kell számba venni, amelyek az iskolai szintű alkalmazás során gyűlnek fel, másfelől azokat az új igényeket, amelyek a külső társadalmi-gazdasági környezet változásából, és ennek megfelelően az iskolai neveléssel kapcsolatos társadalmi igények módosulásából fakadnak.

Ami az oktatási rendszeren belül felgyűlő tapasztalatokat illeti, ezeket magukat is szükséges két nagyobb csoportra bontani. Ezek egyfelől olyan intézményi szintű tapasztalatokat jelentenek, amelyek a NAT követelményeihez alkalmazkodó iskolákban keletkeznek. Ezek döntő része az első két évfolyamon, osztálytermi szinten keletkezett (pl. 1-1 műveltségi területen az új követelmények alkalmazása a tanulás megszervezése az érintett évfolyamokon), de egy részük az intézményi működés egészét is érintheti (pl. az óraszámok újraosztása). Ez az a kör, amelyről módszeres adatgyűjtés hiányában csak keveset tudhatunk. Másik részük olyan tapasztalat, amely nem az intézményekhez, hanem a tartalmi szabályozás és fejlesztés átfogó rendszeréhez kapcsolódik, így például az országos mérési és értékelési rendszerek új követelményeihez, a tankönyvekhez, a pedagógiai fejlesztés országos programjaihoz vagy a pedagógusképzés tartalmához. E körben olyan kérdésekre kell választ keresni, mint például az, hogy milyen módon hatott a NAT 2003-ban történt módosítása tankönyvek tartalmára, hogyan érintette a kerettantervek akkreditálásának a rendszerét, milyen mértékben befolyásolta az érettségi követelmények tartalmát és hasonlók. Erről a területről is csak korlátozott tudással rendelkezünk, hiszen az elmúlt időszakban nem készültek olyan elemzések, amelyek a Nemzeti alaptantervnek e tágabb körben gyakorolt hatását vizsgálták volna,[63] ugyanakkor e területről könnyebb közvetlen információkat szerezni.

Ami az oktatási rendszeren kívüli igényeket illeti, ezekről áll rendelkezésre a legtöbb közvetlen információnk, ugyanakkor ezek esetében is komoly mérlegelést igényel interpretálásuk, a súlyuk és relevanciájuk értékelése, és ennek alapján történő szűrésük. Ilyen igények fakadhatnak például abból, hogy a NAT 2003-ban történt módosítása óta Magyarország az Európai Unió tagja lett, vagy az, hogy a következő időszakban olyan jelentős fejlesztési források állnak majd az ország rendelkezésére, amelyek lehetővé teszik ambiciózusabb változtatási igények megfogalmazását. E területen komoly mérlegelést igényel az a kérdés, vajon milyen mértékben érdemes és szükséges a Nemzeti alaptantervben megfogalmazott követelményekben tükröztetni azokat a változásokat, amelyek a társadalmi, gazdasági és politikai környezetben történnek vagy várhatóak, függetlenül attól, hogy ezek tartalmáról és jelentőségéről sikerül-e egyetértést kialakítanunk.

Azok között a tényezők között, amelyeket a NAT bevezetésének és alkalmazásának az értékelését, és különösen az esetleges módosítási javaslatok megfogalmazását meghatározzák, számos olyan található, amelyek az oktatási rendszeren belül jelentkeznek ugyan, de kívül vannak a tartalmi szabályozás és tartalmi fejlesztés szűkebb területén, és komplex, interdiszciplináris elemzést igényelnek. Ilyenek például a tankötelezettség felemelésének vagy az általános és a szakképzés közötti határvonalak változásának a hatásai.

Az értékelés kereteivel összefüggésben végül még egy elemet fontos megfogalmazni: ez a változtatás költségeinek és hasznának a kérdése. Függetlenül attól, hogy a bevezetés és az alkalmazás tapasztalatinak, illetve a külső társadalmi igényeknek az elemzése és értékelése során milyen következtetésre jutunk, az esetleges változtatási javaslat megfogalmazása során mindig mérlegelnünk kell azt is, vajon milyen költségei és milyen haszna van a változtatásnak. Előfordulhat, hogy egyetértés alakul ki olyan tapasztalatokkal vagy olyan igényekkel kapcsolatban, amelyekből levezethető a Nemzeti alaptanterv módosításának az igénye, de a változással együtt járó előnyök és hátrányok mérlegelése során mégis inkább arra a következtetésre jutunk, hogy nem érdemes a dokumentumot módosítani.

Szükséges lehet-e a NAT módosítása?

A szűkebb körben lefolytatott előzetes szakmai konzultációk[64] során számos olyan tényező azonosítására került sor, amelyek a NAT esetleges módosítását indokolhatják. Az alábbiakban ezeket tekintjük át.

Az Uniós csatlakozással összefüggő hatások

Magyarország 2004 májusában, a NAT 2003-ban történ módosítását követően csatlakozott az Európai Unóhoz. A csatlakozásra olyan időszakban került sor, amikor az oktatással kapcsolatos közös politikában jelentős változások történtek, döntő részben a gazdasági versenyképesség és a foglalkoztatottság növelését célzó ún. Lisszaboni Folyamat keretében. A tartalmi szabályozás és tartalmi fejlesztés szempontjából e folyamatnak három elemét szükséges hangsúlyozni.

Az első ezek között az európai kulcskompetenciák meghatározása, amire az Európai Tanács (az uniós állam- és kormányfők tanácsa) 2000-ben meghozott döntése alapján került sor. Noha az európai kulcskompetenciákról szóló közösségi ajánlásról szóló döntését formálisan még nem hozta meg az oktatási miniszterekből álló Tanács és az Európai Parlament[65], e folyamat nagymértékben előrehaladt. Szakértői szintem már korábban megtörtént azoknak a kulcskompetenciáknak a meghatározása és pontos leírása,[66] amelyekről a magas szintű politikai döntés várhatóan szólni fog. Ezt követően a tagállamok feladata lesz az, hogy gondoskodjanak arról, saját nemzeti tartalmi szabályozási rendszerükben e kompetenciák fejlesztését tényelegesen megjelenítsék. Magyarország esetében első helyen a Nemzeti alaptanterv keretein belül kell megvizsgálnunk, hogyan tudjuk ezt megvalósítani. Ez önmagában is indokolja, hogy a NAT felülvizsgálata keretében konkrét módosításokat javasoljunk.

Az Uniós csatlakozással közvetlenül összefüggő második hatás a közösségi fejlesztési források oktatásfejlesztési célokra történő fordítása alkotja. Ez már elindult a 2004-2006 közötti időszakban végrehajtott I. Nemzeti Fejlesztési Terv keretében, és várhatóan folytatódni fog a 2007-ben kezdődő II. második Nemzeti Fejlesztési Tervben. E tekintetben részben a már lezajlott fejlesztések hatásaira kell gondolnunk, részben arra, hogy a következő fejlesztési ciklusban induló programok megfelelő orientációt kapjanak. E programok keretében többek között olyan, az oktatás iskolai megszervezését támogató komplex tantervi programcsomagok születtek, amelyek számos olyan tartalmi és értékelési követelményt fogalmaznak meg, amelyek esetenként túlmutatnak a NAT 2003-as módosításán. A már lezajlott, folyamatban lévő és az iskolák növekvő hányadát elérő fejlesztések jogi és szakmai hátterének a biztosítása olyan tényező, ami miatt szükséges lehet a NAT módosítása.

A harmadik olyan uniós hatás, amelyet a NAT bevezetésének és alkalmazásának az értékelése során nem lehet figyelmen kívül hagyni, az Európai Képesítési Keretrendszer (EQF) létrehozásával függ össze. E rendszernek – amely egységes közösségi keretbe foglalja a nemzeti képesítési rendszereket – a megalkotása az Európai Tanács ugyanazon döntése alapján indult el, amire a kulcskompetenciákkal kapcsolatban korábban utaltunk. Noha e folyamat kevésbé előrehaladott, mint a közös európai kulcskompetenciák meghatározása, és ebből egyelőre nem fakad olyan közvetlen hatás, ami szükségessé tenné a NAT módosítását, erre is tekintettel kell lennünk minden olyan változás esetében, amely a tartalmi szabályozás rendszerét érinti.

A NAT orientáló és szabályozó hatásával összefüggő tényezők

Az egyik leggyakrabban megfogalmazott vélemény szerint a NAT nem tölti be megfelelően azt az általános orientáló és szabályozó szerepet, amelyet a közoktatási törvény értelmében be kellene töltenie. Hatása nemcsak az iskolai szintek helyi tanterveiben nem elég erős, hanem a tartalmi szabályozás köztes szintjén megjelenő eszközökben sem, így a tankönyvekben, a kerettantervekben, az értékelési és mérési rendszer keretei között megfogalmazódó értékelési követelményekben vagy tanárképzéssel kapcsolatos követelményekben sem. Ez részben összefügg azzal, hogy 2003-ban történt módosítása óta a NAT az általános és közös tartalmi követelményeket elsősorban nem a megtanítandó tartalmak, hanem a tanulóktól elvárt teljesítmények (tudás, készségek, kompetenciák) perspektívájában fogalmazza meg. Ennek a mai igényeknek megfelelő, de Magyarországon újszerűnek tekinthető modellnek a szabályozó hatása más módon érvényesül, mint a korábbi modelleké, és az ennek megfelelő szabályozási elemek fejlődése is időt igényel. A NAT bevezetésének és alkalmazásának az értékelése során ezért különös figyelmet érdemes szentelni a NAT alkalmazásáról rendelkező jogi szabályozási környezet elemzésére is, annak érdekében, hogy megállapíthassuk, vajon e szabályozási környezet kellőképpen elősegíti-e azt, hogy a NAT-ban megjelenő szabályozási modell hatása megfelelőképpen érvényesüljön. Tekintettel arra, hogy a NAT 2003-ban történt bevezetése óta a tartalmi szabályozási és fejlesztési rendszer egyéb elemei (pl. az értékelési és mérési rendszer) is változtak, a NAT módosítását szükségessé teheti pusztán az az igény, hogy a jelenleginél nagyobb összhangot teremtünk egyfelől ezen elemek, másfelől a NAT között.

A NAT bevezetésének és alkalmazásának az értékelése során különös figyelmet kell szentelni annak, milyen fejlesztő beavatkozások segíthetik a NAT-ban megfogalmazott tartalmi követelmények érvényesülését, vagyis azt, hogy ezek ténylegesen mennyire tölthessenek be orientáló szerepet a tanulás iskolai szintű megszervezése során. E tekintetben különös figyelmet érdemel az az új tudás, amely tartalmi fejlesztéssel kapcsolatban világszerte felhalmozódott, és amely ma már részét alkotja a fejlesztésről való hazai tudásunknak is. A NAT csak akkor képes kifejteni a tőle várt orientáló és szabályozó hatást, ha bevezetése és alkalmazása során működésbe lépnek a szakmai fejlesztés olyan mechanizmusai, mint amilyen például a pedagógusok módszer-repertoárjának gazdagítása, az egyéni igényekhez illeszkedő adaptív tanulásszervezési módszerek alkalmazásának elterjesztése, a tanulásszervezés iskolai szintű szervezeti és vezetési feltételeinek a fejlesztése vagy a tanulás eredményességével kapcsolatos visszajelzések biztosítása. Arra van szükség, hogy a NAT ne korlátozódjék a tartalmi követelmények egyszerű szöveges megfogalmazására, hanem kiegészüljön az alkalmazást támogató elemekkel.[67] Ennek során különös figyelmet kell szentelni a decentralizált oktatási rendszer sajátosságainak, így különösen annak, hogy e rendszerben olyan egymással folyamatos interakciókban lévő önálló ágensekkel (intézmények, fenntartók, szakmai csoportok stb.) kell számolnunk, amelyek viselkedésének a befolyásolása gyakran csak indirekt eszközökkel lehetséges, és amelyek reagálása ezen eszközök alkalmazására csak nehezen és pontatlanul tervezhető.

Annak érdekében, hogy a NAT hatékony módon betölthesse a neki szánt orientáló és szabályozó szerepet, arra van szükség, hogy folyamatosan nyomon követhessük, milyen módon érvényesül ez a szerep. Ez csak akkor lehetséges, ha létrehozunk olyan mechanizmusokat, amelyek lehetővé teszik a NAT hatásának folyamatos monitorozását. Ez nélkülözhetetlen ahhoz is, hogy a NAT bevezetésének és alkalmazásának időszakos értékekésére vonatkozó törvényi kötelezettségnek megfelelő szinten eleget lehessen tenni. Amennyiben nem zajlik ilyen folyamatos monitorozás, a háromévenként esedékes értékeléshez soha nem fog rendelkezésre állni a megfelelő mennyiségű és minőségű információ.

A tartalmi szabályozás és fejlesztés új eszközeivel való összhang.

A NAT 2003-ban történt átdolgozása óta a tartalmi szabályozás és fejlesztés területén jelentős átalakulás történt. Olyan új eszközök, intézmények és programok jelentek meg, amelyek léte nemcsak alapvető módon befolyásolják a NAT orientáló és szabályozó hatását, hanem – amint arra már utaltunk – felvetik a tartalmi orientáló és szabályozó eszközök közötti összhang kérdését is. Ezen eszközök között különösen kiemelt figyelmet érdemelnek (1) az Országos kompetenciamérés, (2) az NFT I keretei között kifejlesztett komplex programcsomagok elterjedése, (3) az érettségi követelményekben, az érettségi feladatokban és ezek értékelésében megjelenő új standardok, (4) a digitális tartalomfejlesztés területén követett standardok és (5) a különböző akkreditációs mechanizmusokon belül (pl. tankönyvek vagy kerettantervek állami jóváhagyása során) követett kritériumok. Szükség van például arra, hogy elemezzük az Országos kompetenciamérés tesztjei mögött található tartalmi referenciakeretben megfogalmazódó implicit és explicit tartalmi követelményeket, hiszen ezeknek a méréseknek az eredményei az egyik legfontosabb visszajelzést adják az iskolák számára munkájuk eredményességéről. Indokolt a gyorsan terjedő komplex programcsomagokban megfogalmazott tartalmi követelmények elemzése is, hiszen azokban az iskolákban, amelyek e programcsomagokat alkalmazzák, ezek a követelmények közvetlen módon alakítják a tanulás megszervezését. Különösen fontos az új érettségi standardokban megfogalmazott követelmények összevetése azokkal a standardokkal, amelyek a NAT-ban találhatóak, hiszen e nélkül a két szabályozó eszköz között egymást gyengítő kölcsönhatás alakulhat ki. Ugyanígy kerettantervek és a tankönyvek jóváhagyása során alkalmazott kritériumokat is szükséges összevetni a NAT követelményeivel.

Fontos hangsúlyozni, hogy a különböző tartalmi orientáló és szabályozó eszközök közötti összhang megteremtésének, tekintettel ezek eltérő funkciójára, elkerülhetetlenül komoly korlátjai vannak. Ezzel is összefügg az, hogy a tartalmi orientálás és szabályozás különböző eszközei esetében elérő lehetőségek nyílnak arra, hogy ezek a modernizációt segítő változásokat támogassanak. Bizonyos eszközök esetében arra érdemes törekednünk, hogy azok nagymértékben szinkronban legyenek a ténylegesen létező vagy az átlagos iskolai gyakorlattal (akkor is, ha ez elmarad a létező legjobb gyakorlattól), mások esetében viszont nagyobb lehetősége van annak, hogy az orientáló vagy szabályozó kritériumok és standardok a legjobb gyakorlatokat tükrözzék. Az ebből fakadó feszültség bizonyos szintjét elfogadhatónak, sőt kívánatosnak kell tekintenünk.

Az oktatási rendszer szerkezetében bekövetkezett változások

A NAT 2003-ban történt módosítása óta több olyan változás zajlott le az oktatási rendszer szerkezetében, illetve – tágabban – a tanulóknak az iskolarendszeren történő továbbhaladása területén, amelyek szükségessé tehetik a NAT bizonyos pontokon történő módosítását. Ezek közül a következőket érdemes kiemelni:

- Az iskolaelőtti nevelésből az iskolai oktatásba történő átlépés életkorának a korábbiaknál rugalmasabb meghatározása nyomán tovább nőtt azoknak a gyermekeknek az aránya, akik csak 7 évesen, esetenként ennél idősebb életkorban lépnek be az első évfolyamba.

- Az általános alapképzés 5-6. évfolyamán megváltoztak az alapkészségek fejlesztését célzó alapozó és a szaktárgyi oktatás arányai, és ezek az arányok a közoktatási törvény 2006-ben történt módosításával a korábbiaknál is inkább eltolódtak az alapkészségek fejlesztését célzó alapozó oktatás felé. Ez nemcsak lehetségessé, de szükségessé is teheti az e szakaszra vonatkozó követelmények felülvizsgálatát és módosítását. Tekintettel arra, hogy az alapkészségek fejlesztése iránti társadalmi igény erősödik, logikus törekvés lehet az, hogy ezt az igényt ezeknek az évfolyamoknak a követelményeiben a jelenleginél jobban érvényesítsük.

- Azok az iskolarendszerbe 1998-ben belépett évjáratok, amelyekre első alkalommal vonatkozik a 18 éves korig tartó tankötelezettség, bekerültek a középfokú oktatásba. Noha ezt már a NAT 2003-as módosítása során is tudni lehetett, akkor azonban nem kapott kellő figyelmet sem az, hogy a 16-18 éves korcsoport döntő többsége a szakképzésbe (ezen belül jelentős hányaduk már konkrét szakmákra felkészítő specializált képzési formákba) lép be, sem az, hogy ennek a korcsoportnak a heterogenitása nagymértékben megnőtt. Ezek értelemszerűen felvetik azt a kérdést, vajon lehetséges-e e korcsoport, illetve az e korcsoportokat befogadó évfolyamok számára olyan módon egységes követelményeket megfogalmazni, ahogyan az a NAT 2003. évi módosítása során történt.

- Az idegen nyelvi előképzést szolgáló ún. nulladik évfolyamok bevezetésével és terjedésével a közoktatás bizonyos területein jelentős mértékben nőtt az idegen nyelvek oktatását szolgáló időkeret, és megnőtt azoknak középfokú oktatásban résztvevő a tanulóknak az aránya, akik – az iskolaelőtti nevelést nem számítva – nem 12, hanem 13 évet töltenek a közoktatás rendszerében.

- A szakképzés területén olyan szerkezeti és intézményi változások zajlanak, amelyek a 16-18 éves korcsoport oktatását várhatóan a korábbiaknál jobban hozzákapcsolják a gazdaság igényeihez, és a képzés jellegének és tartalmának a meghatározásában a korábbiaknál nagyobb szerepet biztosítanak a gazdaság szereplőinek. Ezek között különösen a szakképzésért való felelősségnek a foglakoztatási tárcához történt áthelyezése, a szakképzés regionális intézményi koncentrálódása (az ún. TISZK-ek létrehozása) és a szakmai képzést szabályozó képesítési rendszerben zajló reformok érdemelnek figyelmet.

- A kétszintű érettségi 2005-ben történt bevezetése nyomán a középfokú képzés záró szakaszában kialakult az a differenciálódás, amely az erre a szakaszra vonatkozó tartalmi követelményekben is tükröződhet.

Új tartalmi prioritások

A NAT-ban megfogalmazott tartalmi követelmények nem tükröznek több olyan prioritást, amelyek az elmúlt években fogalmazódtak meg. Ilyen például a demokráciára és aktív állampolgárságra nevelés vagy a gazdasági folyamatok megértése alig tükröződnek az „Ember és társadalom” műveltségi terület követelményeiben. E területeken emiatt szükség lehet követelmények alapos átgondolására. A demokráciára és aktív állampolgárságra nevelés területén például az elmúlt években – döntő részben az Európa Tanács keretei között lezajlott közös európai fejlesztő munka eredményeképpen - kiemelt figyelmet kapott az ún. „politikai írástudás” vagy az önkéntes közösségi munkában való aktív részvétel. Az alapvető gazdasági összefüggések megértése nemcsak annak feltétele, hogy a racionális módon meg tudjuk ítélni a tágabb közösséget érintő gazdasági kényszereket és lehetőségeket, hanem annak is, hogy saját életünkben boldogulni tudjanak. Azok a zavarok, amelyek a globalizálódó piacgazdaságból fakadó kihívásokhoz való alkalmazkodást és a plurális parlamenti demokrácia intézmények a működtetését jellemzik, nagy erővel hívják fel a figyelmet arra, hogy e területeken az oktatást eredményesebbé kell tennünk. Ilyen és ehhez hasonló példák természetesen több műveltségi területtel kapcsolatban említhetőek.

Külön említést érdemel és komoly újragondolást igényelhet a technológiai és természettudományos oktatásra irányuló figyelem erősödése, és e terület jelentőségének felértékelődése, amit többek között a közös európai oktatáspolitikai célokban is erőteljesen tükröződik.[68] A globális gazdasági verseny erősödése, a versenyképesség miatti aggodalmak európai szintű erősödése és ezeknek az átfogó hazai fejlesztéspolitikai célokban történő megjelenése nyomán szükség lehet annak végiggondolására, vajon a NAT kellő mértékben támogatja-e a technológiai fejlődés humán feltételeinek a megteremtését. Ma e terület számos fejlett és gyorsan fejlődő országban[69] kap a korábbiaknál is nagyobb figyelmet, és erre az ország jövője érdekében Magyarországon is szükség van.

Ide tartoznak azok az egyes műveltségi területeken átívelő, horizontális célok is, amelyek az ún. „kereszttantervi” követelményekben fogalmazódnak meg. Az eddig lezajlott konzultációk során gyakran fogalmazódott meg az, hogy miközben e területek jelentőségük rendkívüli növekedése miatt egyre inkább a figyelem előtérbe kerülnek, a NAT-ban alkalmazott megközelítés nem elegendő arra, hogy ezek ennek megfelelő figyelmet kapjanak a tanulás iskolai szintű megszervezése során. Nemcsak az merül fel, hogy a kiemelt horizontális célokat – tekintettel a közös európai kulcskompetenciák meghatározására is – valószínűleg újra kell fogalmazni, hanem az a kérdés is, hogyan lehetne ezek súlyát az egyes műveltségi terülteken belül is erősíteni. A műveltségi területeken átívelő, és egyre nagyobb figyelmet érdemlő horizontális célok csak akkor érvényesülhetnek megfelelő módon, ha ezeket minden egyes műveltségi terület követelményeiben sikerül konzekvens módon érvényre juttatni. Nem elegendő az, ha ezek kizárólag a helyi tantervek szintjén, az iskolai szintű tervezési folyamat során épülnek bele a követelményekbe, és az sem, ha ezek érvényre juttatása döntően néhány alacsony óraszámú ún. modultárgy keretében történik. Szükség lehet arra is, hogy a műveltségi terülteket szakértői módszeresen végiggondolják, milyen lehetőség van a horizontális célok erőteljesebb megjelenítésére az adott műveltségi terület követelményein belül. Ez felvetheti annak az igényét, hogy a NAT esetleges módosítása során a horizontális területeknek is legyen olyan felelősük vagy felelős szakmai bizottságuk, amelynek az a feladata, hogy az egyes műveltségi területek követelményeinek a felülvizsgálata során érvényt szerezzen e céloknak.

Intézményi és osztálytermi szintű folyamatok

A rendelkezésre álló információk alapján megállapítható, hogy az iskolák 2004-ben a NAT 2003. évi módosításának megfelelően végrehajtották a változtatásokat a helyi tanterveikben és az oktatást az első évfolyamokon ennek megfelelően szervezték meg. A felmenő rendszerben történő bevezetés elvét követve 2006 szeptemberében a módosított helyi tantervek alapján történő oktatás a harmadik évfolyamot érte el.

Egy 2005-ben reprezentatív iskolamintán végzett adatfelvétel[70] szerint az iskolák átlagosan valamivel több körülbelül 300 munkaórát fordítottak a pedagógiai programok átdolgozására[71], ez azonban magába foglalja azt a munkát is, amit e dokumentumnak a NAT-tal közvetlenül nem összefüggő okokból (pl. az intézményi fejlesztési stratégiák továbbfejlesztése vagy a minőségbiztosítási rendszer kiépítése nyomán) történő módosítása igényelt. Az 1-4. évfolyamos osztályokkal rendelkező iskolák igazgatóinak elmondása szerint a helyi tanterveket átlagosan 30-40%-os mértékben dolgozták át a NAT 2003-as módosítása nyomán. Az iskolák közel kétharmada több, az oktatási miniszter által kiadott kerettanterv felhasználásával készítette el új helyi tantervét, mintegy egynegyedük konkrét kerettantervet kezdett helyi tantervként alkalmazni, 6%-uk vette át egy másik iskolának az új NAT-hoz igazított helyi tantervét és 5%-uk készített teljesen önálló új helyi tantervet.

Arról, hogy a helyi tantervek 2003-ban történt átdolgozása nyomán a korábbiakhoz képest milyen tartalmi vagy módszerbeli változások történtek az oktatás megszervezésében az első évfolyamokon, nem állnak rendelkezésre megbízható információk. Érdemes ugyanakkor megjegyezni, hogy még ha lennének is e változásokról pontos, adatokkal alátámasztott információink, azt nem tudnánk megítélni, hogy a változások mennyiben lennének a NAT hatására közvetlenül visszavezethetőek, és mekkora szerepük lenne ezekben olyan egyéb hatásoknak, mint például a szöveges értékelés bevezetése, az évismétlés korlátozása, a minőségbiztosítás új formáinak a megalkotása vagy egyszerűen a korszerű tanítási módszerek fokozatos terjedése.

A költségvetési egyensúllyal és a pénzügyi hatékonysággal kapcsolatos igények

A tartalmi szabályozás és fejlesztés politikájában általában és konkrétan a Nemzeti alaptanterven megfogalmazott követelményekkel kapcsolatos gondolkodásban az elmúlt időszakban lényegében nem játszottak szerepet a költségvetési egyensúllyal és a pénzügyi hatékonysággal kapcsolatos igények. A jövőben ezeket az igényeket a korábbiaknál sokkal inkább figyelembe kell vennünk, ami vonatkozik a NAT esetleges módosításáról meghozandó döntésre is.

Ma már közismert, hogy a magyar közoktatásról rendelkezésünkre álló nemzetközi összehasonlító adatok és a közoktatás pénzügyi fenntarthatóságáról szóló elemzések[72] arra utalnak, a közoktatási rendszert súlyos költséghatékonysági problémák jellemzik, és azt is tudjuk, ezek nem függetlenek a tartalmi szabályozástól. A tanulási időnek az a szabályozása, amit többek között a Nemzeti alaptanterv hordoz, jelentős hatással van a közoktatási rendszer munkaerő-igényességére. A nemzetközi összehasonlító adatok azt mutatják, hogy a magyar közoktatás hasonló feladatok ellátását más oktatási rendszereknél több munkaerő felhasználásával oldja meg, ugyanakkor a nemzetközi mérések azt mutatják, hogy a többleterőforrások felhasználása nem jár együtt az eredmények javulásával. Ebben a perspektívában olyan tényezők mérlegelésére lehet szükség, mint például az alábbiak:

- A tanulók növekvő hányada csak 7 vagy 8 éves korában lép át az iskolaelőtti nevelésből az iskolákba, aminek hatására 1 vagy 2 évvel tovább maradnak benn a közoktatásban. Ez összefügg az iskolai kezdőszakaszban folyó oktatás alacsony szintű rugalmasságával, ami nem teszi lehetővé különböző mértékben „iskolaérett” tanulók befogadását.

- A legtöbb európai ország gyakorlatával szemben a magyar közoktatásban már az ötödik évfolyamon elkezdődik a költségesebb szaktárgyi oktatás, aminek az indokoltságát érdemes megvizsgálni, különös tekintettel arra, hogy a tanulónépesség döntő hányada a 12 évfolyam végéig benn marad az oktatási rendszerben, és a korábbiaknál mindenki jóval hosszabb ideig vehet részt szaktárgyi képzésben.

- Az idegen nyelvi oktatásra szánt időkeretet a középiskolai képzésben plusz egy évfolyam beiktatásával növeltük, aminek eredményeképpen a tanulók növekvő hányada egy évvel tovább, 13 évig marad benn a közoktatás rendszerében. Ezzel összefüggésben érdemes megvizsgálni, vajon – amennyiben erre valóban szükség van – nem kellene-e inkább a 12 évfolyamos időkeret újraosztásával biztosítani e terület nagyobb időigényét, illetve az időkeretek mennyiségi növelése helyett nem kellene-e inkább az alkalmazott oktatási módszerek hatékonyságának a növelésére törekedni.

- A szakközépiskolai képzésben résztvevők oktatásában a konkrét szakmára felkészítő képzés teljes egészét a 12. évfolyamot követő szakaszra toltuk ki. Ezzel összefüggésben érdemes lenne megvizsgálni, nem lenne-e indokolt bizonyos területeken a konkrét szakmákra felkészítő képzés egyes elemeit a 11. és 12. évfolyamra visszahozni.

A NAT esetleges módosításáról hozandó döntés során abból érdemes kiindulni, hogy az államháztartást és a közszolgáltatásokat érintő strukturális reformok érinteni fogják a közoktatás rendszerét is. Nem elegendő pusztán arra figyelnünk, hogy ne javasoljunk az államháztartás egyensúlyát és a közszolgáltatások költséghatékonyságát kedvezőtlenül befolyásoló változásokat, hanem aktívan gondolkodjunk olyan megoldásokon, amelyek a tartalmi szabályozás rendszerén keresztül is segítik az e területeken szükséges strukturális reformokat.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

A NAT tulajdonképpen a 2007. évi módosítással kap olyan tartalmat, aminek nyomán már alapvetően a modern, európai normáknak megfelelő nemzeti tartalmi szabályozó eszköznek lehet minősíteni. Ennek alapján abban reménykedem, hogy a bevezetéséről rendelkező kormányhatározat rövid időn belül megszületik.

Ugyanakkor látok három komolyabb megoldatlan problémát. Ezek a következők:

1. Nem sikerült teljesen megoldani a NAT szerkezeti szabályozó szerepét. Azt a tényt, hogy a 9-10 évfolyamra egységes követelmények fogalmazódnak meg, én olyan megoldásnak tartom, amely elhibázott és működésképtelen, és nincs harmóniában sem a közoktatási törvénnyel, sem a valósággal A 10 évfolyamot követően a tanulók jelentős hányada a szakképzési szakaszban van, de a NAT azonban erről nem vesz tudomást. A szakképzésben és az általános képzésben lévő 11-12 évfolyamosok számára nyilvánvalóan nem szabadna egységes követelményt megállapítani. A 9-12 évfolyam követelményeit is két kétéves szakaszra kellett volna osztani, és a 11-12. évfolyamban a közös, mindenki számára azonos követelmények arányát nagymértékben csökkenteni kellett volna. Kevésbé komoly probléma, inkább elszalasztott lehetőség, hogy a NAT nem támogatja eléggé a kezdőszakasz 1-6 évfolyamának egységes tervezését.

2. A NAT szabályozó funkcióját tekintve továbbra is túl van hangsúlyozva az iskolai szintű tantervekre gyakorolt közvetlen, és alul van hangsúlyozva a tartalmi szabályozás köztes szintjén lévő eszközökre (vizsgakövetelmények, mérési standardok és keretek, országosan alkalmazott képzési programok, tankönyvek stb.) gyakorolt hatás. Nincs eléggé egyértelművé téve, hogy mindezeknek a köztes eszközöknek a kidolgozása, akkreditálása, minőségbiztosítása során a NAT-ból kell kiindulni, és a NAT-ból levezetett kritériumokat kell alkalmazni.

3. A NAT-ban mint fejlesztést orientáló eszközben rejlő lehetőségek kihasználatlanok amiatt, hogy a dokumentumhoz nem kapcsolódik annak az alkalmazásáról szóló cselekvési vagy implementációs stratégia. Ennek híján a NAT-ban megfogalmazott pedagógiai célok megvalósulása a lehetőségek alatt fog maradni és a NAT-ban benne lévő modernizációs potenciál nem lesz megfelelően kihasználva.

Úgy gondolom, e három probléma nem kell, hogy akadályozza a NAT kormányszintű lefogadását. Ezt az elfogadást azonban ki kellene egészítenie egy olyan kormányhatározatnak, amely a három probléma megoldásár írja elő az oktatási tárcának. A két utóbbi probléma eseten ez egyszerű kiegészítő cselekvést jelent, az első probléma esetében azonban ennél többet. Ez esetben a szaktárcát arra kellene utasítani, hogy végezze el a jelzett probléma széleskörű elemzését, és ennek eredményei alapján tegyen javaslatot egy éven belül a megoldásra. Ez utóbbi együtt járhat a 9-12 évfolyamra vonatkozó követelmények módosításával is.

*** VISSZA A LAP TETEJÉRE ***

Nemzeti alaptantervről szóló szabályozás kormányszintű elfogadása (2007)

Ugyanakkor látok három komolyabb megoldatlan problémát. Ezek a következők:

[1] Kivételt jelent ezek közül a szakképzés és részben a felnőttoktatás, amelyeknek a foglalkoztatás-politikához való hozzákapcsolása 1990 óta Magyarországon jobban megvalósult, mint a régió egyéb államaiban.

[2] Lásd például az Integrációs Stratégiai Munkabizottság (ISM) számára Halász Gábor által készített írországi és Forgács András által készített görögországi úti jelentést (ISM, Oktatatás, képzés, tudomány munacsoport dokumentációja).

[3] Tematika a területfejlesztési politika érvényesüléséről és az ország területi folyamatairól szóló országgyűlési beszámolóhoz, VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht Országos Területfejlesztési Osztálya, Budapest, 1998, 12. o.

[4] Itt jegyzem meg, hogy lényegét tekintve – az itt jelzett kiegészítésekkel - egyetértek az OKNT egyes tagjai által aláírt, a testület február 11-i ülésére készített “különvélemény” konklúzióival, annak ellenére, hogy ez az anyag az itt jelzett alapvető kérdéseket éppúgy nem érinti, mint az az anyag, amelyet Ballér Endre és Szebenyi Péter készített.

[5] Amikor 1961-ben a tankötelezettséget 16 évre emelték fel, ezt szintén nem követte a vertikális szerkezet változása.

[6] Ez többek között olyan elemekre terjedhet ki, mint pl. (a) egy olyan iskolakép rögzítése, amelyhez a pedagógus politika kapcsolódik (és amely ma nyilván LLL perspektívájú), (2) a tanári szakmába való belépés szabályozása, (3) a tanárok felkészítésének a kérdései, (4) a pályán lévő tanárok szakmai fejlesztésének a kérdései, (5) a tanári munka értékelése, (6) a tanári munkavégzés intézményi szintű feltételei, (7) a pedagógus munkaerő hatékony foglalkoztatása, (8) az érdekvédelem és a szakmai önszervezés kérdései.

[7] Csak lábjegyzetben teszem hozzá: ágazatpolitikai szempontból én továbbra is az egy főre jutó GDP arányában történő bérmeghatározást és erre épülő bérrendezési programot javasolnék. Emellett érvek sokaságát lehet felhozni, amire itt nyilván nincs mód. Csupán egyet hadd említsek: ez az indikátor nemzetközileg elfogadottá vált és szinte biztos, hogy ezzel az indikátorral történik majd az elkövetkező években a hazai policy EU szintű értékelése is. Ha nem erre építjük a belső politikát, akkor (a) állandóan reménytelen magyarázkodásra kényszerülünk majd, (2) a hazai megközelítés belsőleg is állandóan megkérdőjeleződik majd.

[8] Természetesen elkerülendő minden olyan naiv megoldás, amely azt feltételezi, hogy az intézményi menedzsment csalhatatlan módon meg tudja – vagy akarja – ítélni a pedagógus munka minőségét. Itt két rossz véglet lehet: az egyik túlságosan bízik a menedzsment ítéletében, a másik pedig túlértékeli a képzéseken szerzett papírok munkaminőséggel kapcsolatos prediktív szerepét. Ez a probléma ügyes szabályozási megoldásokkal kezelhető, és a kettő között jó egyensúly alakítható ki (a pedagógusok iskolai szintű értékelése például központilag szabályozható úgy, hogy csökkentsük a menedzsment önkényes döntéseinek a lehetőségét).

[9] A véleményem nem terjed ki az egyes műveltségi területek részletes követelményeire, kizárólag az általános vagy átfogó elemeket érinti.

[10] A közbeszédben a NAT szó ma is két eltérő jelentéssel bír: egyfelől a NAT-nak nevezett dokumentum, másfelől a tartalmi szabályozásnak az a reformja, amelynek a NAT volt a legfontosabb hordozója. Egy ilyen jelentés-összecsúszásnak lehetnek bizonyos előnyei, de a hátrányai sokkal nagyobbak.

[11] A folyamatosság biztosítására való törekvés kiemelt stratégiai cél kell hogy legyen, különben a reform szinte biztosan bukásra van ítélve. Érdemes hangsúlyozni, hogy tartalmai szabályozásnak a kilencvenes évek középén kialakult új rendszere a jelentős politikai fordulatok ellenére is lényegében fennmaradt, ami lehetővé teszi, hogy különbségek hangsúlyozása és a polarizálás helyett a folyamatosságra kerüljön a hangsúly.

[12] Ilyen funkciót töltött be a kilencvenes évek közepén az az ún. PROFIL rendszer, amely egyúttal a programok elektronikus formában való rögzítését és terjesztését is szolgálta, és ilyen ma is az a rendszer, amit a tanár-továbbképzési programokkal kapcsolatos kormányrendelet tartalmaz. A programokkal kapcsolatos formai és tartalmi követelmények között meg kell jelennie olyan elemeknek, mint például (a) a tanári kézikönyv megléte, (b) az önálló tanulást segítő anyagok (könyvek, feladat- és szöveggyűjtemények, tankönyvek, munkafüzetek stb.) (c) a tanulást segítő tanári módszerek bemutatása, (d) a szükséges pedagógus kompetenciák megjelenítése és a pedagógusok felkészítésével kapcsolatos igények, (e) javasolt értékelési eszközök és módszerek és lehetőleg (f) a program kipróbálásának a dokumentálása.

[13] Az itt használt megfogalmazások emiatt nem elég pontosak. A NAT nemcsak az iskolák és a helyi tantervek készítői számára küld üzenetet, hanem a “programok” készítői számára is, sőt elsősorban az ő számukra. Az a megfogalmazás, hogy “a NAT 2002 dokumentumon és az iskolák helyi tantervén alapuló flexibilis szabályozási rendszer” félrevezető, mert úgy tesz, mintha a szabályozási rendszernek csak ez a két pillére lenne.

[14] The World Bank: Hidden Challenges to Educational System in Transition Economies, Human Development Sector Unit Europe and Central Asia Region, 2001

[15] A legfontosabb többi pillér: (1) általános standardok, követelmények meghatározása, (2) a tanulási eredmények standardizált tesztekkel való mérése; (3) a standard procedúrákat követő átfogó külső intézményértékelés, (4) a programok, tankönyvek és taneszközük akkreditációja, (5) a vizsgarendszer és (6) a nemzetközi értékelés. Ez a pillér – azaz a belső szervezetfejlesztés és folyamatos önértékelés pillére – ezek mellett jelenik meg.

[16] Recommendation of the European Parliament and of the Council of 12 February 2001 on European cooperation in quality evaluation in school education (2001/166/EC) (http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_060/l_06020010301en00510053.pdf)

[17] Így ugyanis bejön a vitába egy stabilizáló és szakmai minőséget garantáló nemzetközi dimenzió, amely az egészet kiszakítja a hazai szakmai és politikai megosztottságok mezőjéből.

[18] http://www.statistik.admin.ch/stat_ch/ber15/deseco/index.htm

[19] Recommendation of the European Parliament and of the Council of 12 February 2001 on European Cooperation in Quality Evaluation in School Education (2001/166/EC)

[20] Szerk. Sapsál Júlia (1998), Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ, Pilisborosjenő

[21] European Commission (2001a): Draft Joint Report on Social Inclusion. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels

[22] A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése (http://www.oki.hu/kiadvany.php?kod=tartalmi)

[23] Itt jelzem, hogy „Megjegyzések a NAT tartalmi szabályozási koncepciójához és a tartalmi reform implementációjához” címmel készítettem egy anyagot a NAT 2003 júniusi tervezete és a „Javaslat a NAT-implementáció és a helyitanterv-fejlesztés ütemezésére” c. anyagokat megvitató 2003.06.10-i miniszteri tanácsadó testületi ülésre, amely elemzési a szabályozás néhány problémáját és javaslatokat is megfogalmaz. Ennek néhány elemét itt is használom, ha valakit érdekel, az egészet szívesen elküldöm.

[24] Ez kapcsolódik az „intended curriculum” és a „realised curriculum” ismert, és ma már semmilyen, az oktatás tartalmával foglalkozó anyagban nem megkerülhető megkülönböztetéséhez, és teljesen egybevág azzal, ahogy Nahalka határozza meg az oktatás tartalmát a Falus Iván által szerkesztett „Didaktika” c. könyvben (Tankönyvkiadó,1998; 193-194.o.).

[25] A 29. oldalon például ez a meglehetősen furcsa – de a lényegi tartalmat és az intenciót tekintve lényegében pontos – megfogalmazás olvasható: „a pedagógusok nem egyszerűen interpretálják és adaptálják a számukra kijelölt célrendszert, de bizonyos értelemben ők maguk a tantervek”. A tanterv fogalma olyannyira domináns, hogy kikényszeríti ezt a furcsa megfogalmazást, ahelyett hogy egyszerűen azt mondanák, a pedagógusok a tartalmi szabályozás meghatározó szereplői.

[26] Ezt alkalmaztuk az Oktatás és decentralizáció Közép-Európában (Okker, 2000) c. könyvben olvasható magyar esettanulmányban (17-128. o)

[27] „The Development of the Hungarian Educational System” OKI, 2001 (letölthető a www.oki.hu címről).

[28] Modernisation of the Education and Training Systems towards the 2010 common goals. Preparation of the 2006 Joint Council/Commission Report Draft Guidance Note for Member States. European Commission Directorate-General for Education and Culture. 30 November 2004. – Elérhető Loboda Zoltánnál (ha kell, nálam is).

[29] Lásd: http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/group/index_en.html

[30] Ilyen ma mindenekelőtt Anglia. Az angol stratégiai dokumentumok könnyen hozzáférhetőek a DfES honlapján (pl. a kezdőszakaszra vonatkozó stratégiák: http://www.standards.dfes.gov.uk/primary))

[31] Amikor az iskolák szervezeti átalakulását célzó minőségbiztosítási program elindult, komolyan felmerült, az Oktatási Minisztérium is elvégzi saját minőségbiztosítását. Az, hogy ez nem történt meg, nagymértékben rontotta a program hitelét. Ma a Blair-féle angol közoktatási reform az egyik látványos példa arra, milyen látványos sikerekkel járhat az, ha a kormányzat saját viselkedésének a megváltoztatásával kezdi a reformot.

[32] Lásd Bognár Mária (2003): Iskolafejlesztés, oktatási reform – tapasztalatok az ezredforduló idejéről. (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=iskolafejlesztes-Bognar-Iskolafejlesztes.html) és Bognár Mária (2004): Oktatásfejlesztés, iskolafejlesztés az ezredfordulón. Új Pedagógiai Szemle. 2004. Január. 40–58. o. (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=2004-01-oy-Bognar-Oktatasfejlesztes.html)

[33] Ezt a kijelentést a legjobban talán M. Powernek, a London School of Economics professzorának „Az ellenőrző társadalom” (The Audit Society: Rituals of verification. Oxford University Press, 1997) c. nagyhatású könyve (és más, ennek hatása alatt született egyéb munkák) támasztja alá, továbbá a nagyhírű oktatáskutató, G. Neave „értékelő államról” szóló elemzései (pl. The Evaluative State Reconsidered. European Journal of Education. 1998. 33(3), September, 265-85.. Ez utóbbi fogalmat a hazai szakközönség is megismerhette M. Kogan, Az új értékelő állam. c. cikkéből (Educatio. 1993/3, 399-416.). Ezeket az összefüggéseket jártam körül valamelyest az „Értékelés és ellenőrzés a közoktatásban” c. tanulmányomban (Mester és Tanítvány. 2004. 2. szám (április). 103-116. o.

[34] Ha megnézzük a kormányprogramot, ezt látjuk 2002-ben, éppúgy mint a 2004-es kormányváltás után. A közoktatás területe valamelyest kivétel, mert az itt megfogalmazott alágazati stratégiában megjelent ez a prioritás.

[35] Hadd említsem csak az 1996 óta évente megtartott szegedi közoktatási minőségügyi, a 2001. évi Lillafüredi, a 2004. évi Közoktatási Vezetésfejlesztési és Vezetőképzési vagy az 2004. évi „Minőség – eredményesség - hatékonyság” c. OKI konferenciát. Ezek általában jól dokumentált események: előadásaik és összefoglalóik nyilvánosságra kerültek, illetve nyilvánosságra fognak kerülni. A fentiek közül külön is kiemelném a 2004. évi Vezetésfejlesztési Konferenciát, amelyen szinte minden, az értékelési, mérési, ellenőrzési rendszerrel kapcsolatos nagy szakmai vitakérdés megfogalmazódott (a konferencia írott összefoglalója ezeket tartalmazza).

[36] A mögött, hogy a visszajelzést, és ezzel összefüggésben ezt a három elemet (folyamatosság, megbízhatóság, cselekvésre késztetés) jelölöm meg a legfontosabb célként, olyan átfogó – elsősorban a komplexitás menedzselésével összefüggő –rendszerszabályozási és kormányzási megfontolások vannak, amelyeket itt nem lehet kifejteni. Ebben az összefüggésben érdemes azonban utalni a PISA vizsgálat egyik leggyakrabban idézett megállapítására: azok a rendszerek a legeredményesebbek, ahogy az iskolai önállóság jó visszajelző rendszerrel párosul. Ha nincs ilyen rendszer, eredményesebb az oktatás akkor, ha nincs az iskoláknak önállósága.

[37] Az EU „oktatási programja” fogalom félrevezető, mert ez primér módon nem a „Detailed work program”-ra, hanem a Socrates és Leonardo programokra utal. Ez itt említett, ide kapcsolódó ajánlás: Recommendation of the European Parliament and of the Council of 12 February 2001 on European Cooperation in Quality Evaluation in School Education (2001/166/EC)

[38] A közoktatási értékelés társadalmasítás szempontjából különösen érdekes a francia példa. Itt a miniszterelnök hozott létre olyan nemzeti közoktatási értékelési tanácsot, amelyben minden fontosabb „stakeholder” ott van (lásd a 2001. évi “Értékelés és minőség a közoktatásban” c. lillafüredi konferencián elmondott előadást - Hazai és nemzetközi törekvések az iskolai értékelés rendszerében (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=2002-02-ko-Halasz-Hazai.html)

[39] Megint egy angol példa: a visszajelző értékelést kiemelt prioritásként kezelő angol oktatáspolitika egyik fontos lépése volt az angol reform egyik kulcsszereplőjének, a National College of School Leadershipnek a létrehozása, amelynek súlyát mutatja, hogy maga a miniszterelnök avatta fel.

[40] Ez a rendszer egy kidolgozott koncepció alapján jött létre, amelynek az elvei mindmáig időtállóak. Noha a rendszer elégtelenül dokumentált, még így is sokféle olyan dokumentum áll rendelkezésre róla, amelyek közvetlenül használhatók a stratégiakészítés során. A hazai kompetenciamérések a magyar közoktatás egyik olyan elemét alkotják, amelyekről ha mesélünk külföldön, sokan alig akarják elhinni, hogy ilyen Magyarországon ilyen előrehaladott technológia működik.

[41] A legtanulságosabb példa valószínűleg Anglia, ahol a kormányzati politika végrehajtásának azokat az ellenőrzési mechanizmusait, amelyeket ma a miniszterelnöki hivatal alkalmaz, az oktatási minisztériumban dolgozták ki és az oktatási ágazatban alkalmazták sikerrel.

[42] A sok példa közül hadd említsem a SICI-t, a nemzeti tanfelügyeletek nemzetközi szövetségét, amely rendkívül nagy hatást gyakorol a nemzeti közoktatási ellenőrző hatóságok tevékenységére, és amely pl. az innovatív intézményértékelési technikák egyik forrása (lásd: www.sici.org.uk)

[43] Egyértelműen ilyen az angol OFSTED, amelynek iskolaértékelési standardjai az elmúlt években – többek között a szegedi közoktatási minőségügyi konferenciáknak köszönhetően – Magyarországon is ismertté váltak, és hatást kezdtek gyakorolni.

[44] Nemrég egy fórumon a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara egyik magas szintű vezetője azt fogalmazta meg, hogy a gazdaság a pedagógusoktól azt várja, „tanítsák meg a gyerekeket írni, olvasni, számolni, és verset mondani”. Ilyen dezinformáló, és a nemzetközi gazdasági szervezetek által megfogalmazott igényekkel köszönő viszonyban sem álló üzenetek más hazai gazdasági vezetőktől is gyakran hallhatóak oktatási fórumokon.

[45] A gazdaság ezt másutt világosan megfogalmazza. Lásd: „A tanári szakma helyzetbe hozása és az iskolavezetés modernizálása”. A munkaadó szemszögéből, 2003 (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=nyitott-19-fuggelek.html)

[46] Érdemes megjegyezni, hogy ez homlokegyenest ellentmond annak, amit például Sárközy Tamás javasol, az oktatásnak a nemzeti kulturális örökség ügyekhez való hozzákapcsolásának. Ez versenyképességi dimenzióban kifejezetten káros lépés lenne.

[47] Az, hogy ez bekövetkezik -e, alapvetően attól függ, hogy az egy pedagógus álláshelyre jutó becsült bérigényt hogyan határozzák meg, azaz pl. pályakezdő főiskolai végzettségű vagy hosszú gyakorlattal rendelkező egyetemi diplomás alkalmazottakkal kalkulálnak-e, vagy kalkulálnak-e a bérdifferenciálásra szánt kerettel is.

[48] Az OECD adatai szerint a 2002-es béremeléseket megelőzően, 2000-ben Magyarország a GDP 5%-át, a béremeléseket követően 2003-ban 6,1%-át költötte oktatásra, ugyanezen adatok csak a közoktatásra nézve (beleértve ebbe a nem felsőfokú érettségi utáni oktatást 2,9% és 3,7%. Az OECD átlag az oktatás egészére 2003-ban 5,9, a közoktatásra 3,9 volt.

[49] Ez a megoldás nyíltan felvállalja azt, hogy nem a „szükségletekből” vagy a szakmai standardok alapján kiszámítható „jogos igényekből”, hanem a rendelkezésre álló erőforrások nagyságából indulunk ki, és ezt osztjuk szét, függetlenül attól, hogy a „jogos igények” ennél nagyobbak vagy sem.

[50] Elvileg ebben a megoldásban ennek benne van a lehetősége. Azt remélem, amellett nem kell érvelni, miért káros az a létező és újra meg újra visszatérő elképzelés, hogy az egyes pedagógusok bérét közvetlenül az állami költségvetésből kellene finanszírozni.

[51] Különös tekintettel azt, hogy az önkormányzatok szabadon használhatják fel az állami támogatásokat, azaz az elismert pedagógus álláshelyekhez rendelt támogatás teljes összegét nem kötelező az önkormányzatnak ténylegesen pedagógus bérekre fordítania.

[52] Az erről való döntést és stratégiai jelentőségűnek tartom, amiről a NAT Bizottságnak szerintem álláspontot kellene kialakítania.

[53] Itt jegyzem meg, annak a szakvéleménynek több eleme, amelyeke a 2003-as NAT revízió során készítettem (különösen azok, amelyek az implementációval függenek össze), nekem ma is aktuálisnak tűnnek. Akit az érdekel, az megtekintheti a következő helyen: „Válogatott oktatáspolitikai szakvélemények”. „Megjegyzések a NAT tartalmi szabályozási koncepciójához és a tartalmi reform implementációjához – 2003.”
(http://www.oki.hu/halasz/download/OktPolVelemenyek.htm )

[54] A NAT-ról szóló kormányrendelet egyértelműen megfogalmazza, hogy a NAT hatálya kiterjed a közoktatásnak azokra az intézményeire, amelyekben szakképzés folyik, és hogy ezek az iskolák részben a NAT, részben a szakmai vizsgakövetelmények, a központilag kiadott szakmai tantervek és a gyakorlati oktatásra vonatkozó szabályok alapján elkészített szakmai programjuk alapján alkotják meg a helyi tantervüket. Ez természetesen koordinációs kényszert jelent, amit a NAT-ban is figyelembe kellene venni.

[55] „Every person holding the nationality of a Member State shall be a citizen of the Union. Citizenship of the Union shall complement and not replace national citizenship.” (Treaty establishing the European Community, Article 17)

[56] Noha a „hozzáállás” ebben a kontextusban jól visszaadja az „attitűd” szó jelentését, én személyesen feleslegesnek érzem azt, hogy az eredeti fogalmat egy szűkebb jelentés-tartománnyal rendelkező fogalommal cseréljük le. Az attitűd természetesen nemcsak (a valamihez való) hozzáállást jelenti, hanem késztetések és értékválasztások bonyolult rendszerét. Így elő fognak adódni olyan helyzetek, ahol kénytelenek leszünk visszatérni az attitűd szó használatához, mert a hozzáállás szót túl szűk jelentésűnek érezzünk.

[57] Az európai kulcskompetenciák meghatározása is döntően azzal függ össze, hogy közösség – a Lisszaboni folyamat keretében – elő akarja segíteni azt, hogy e prioritásokat az oktatási ágazat sehol ne hanyagolja el. A II. Nemzeti Fejlesztési terv közoktatással kapcsolatos fejlesztési feladatainak a meghatározásában meghatározó szempont volt annak biztosítása, hogy a közoktatás járuljon hozzá Magyarország gazdasági fejlődéshez és a magyar gazdaság versenyképességéhez. Ezzel összefüggésben 2006-ban három országos konferencia foglalkozott azzal, hogy a közoktatás hogyan járulhat hozzá a gazdasági versenyképesség javításához, és e konferenciákon nemcsak arról alakult ki komoly konszenzus, hogy erre szükség van és ez lehetséges, de arról is, hogy ez tartalmi szempontból mit jelent.

[58] Szakmai konferenciák sora fogalmazott meg ezzel kapcsolatos következtetéseket, így például a lillafüredi országos konferenciák közül több, és több az Országos Közoktatási Intézet által szervezet országos vagy nemzetközi szakmai konferencia is.

[59] „A középfokú nevelés-oktatás szakasza a kilencedik évfolyamon kezdődik, és szakiskolában a tizedik, középiskolában a tizenkettedik vagy a tizenharmadik évfolyam végén fejeződik be.” (Ktv. 8. §, 4. bek)

[60]”A középfokú nevelés-oktatás szakasza két részre tagolódik, melyek a következők: a) a kilencedik évfolyamon kezdődő és a tizedik vagy a tizenegyedik évfolyam végéig tartó, általános műveltséget megszilárdító, b) a tizenegyedik vagy a tizenkettedik évfolyamon kezdődő és a tizenkettedik, illetve a tizenharmadik évfolyam végéig tartó, általános műveltséget - a tanuló érdeklődésének, adottságának megfelelően - elmélyítő, pályaválasztást segítő szakasz.” (Ktv. 8. §, 4. bek) (saját kiemelésem).

[61] A közoktatási törvény előírja azt, hogy e folyamatot a miniszternek milyen fórumokkal egyeztetve kell lefolytatni. A miniszter e folyamatnak a szakmai támogatása érdekében hozta létre azt a szakmai testületet, amelynek keretében e vitaanyag készült. Az anyag célja az értékelésről kezdődő szakmai egyeztetések és viták orientálása.

[62] Az Országos Közoktatási Intézet 2005 elején végzett intézményi szintű adatfelvétele például mindössze négy olyan kérdést tartalmaz, amely a NAT bevezetésével és alkalmazásával kapcsolatos. Ezek a következőkre vonatkoztak: (1) Az iskolák milyen tanterv szerint tanítanak egy-egy évfolyamon (ezek között szerepel a NAT 2003), (2) a tantervek NAT 2003-nak megfelelő átdolgozása mennyi időt vett igénybe, (3) az átdolgozás milyen arányú volt, (4) hogyan jutott az iskola hozzá a NAT 2003-nak megfelelő helyi tantervhez.

[63] Érdemes megjegyezni, hogy a tartalmi szabályozás egész rendszeréről az Oktatási Minisztérium felkérésére 2005-ben készült egy átfogó elemzés, amely a NAT bevezetésének és alkalmazásának az értékelése során értékes háttéranyagként használható, ennek azonban nem volt célja a NAT 2003-ban történt módosítása hatásainak az elemzése (lásd: „A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon”. Országos Közoktatási Intézet. Oktatáspolitikai Elemzések Központja. Budapest, 2003).

[64] E konzultációk a miniszter által felkért szakmai testület tagjai körében folytak.

[65] Lásd: „Javaslat az Európai Parlament és a Tanács ajánlása az élethosszig tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciákról”. Az Európai Közösségek Bizottsága. Brüsszel. 10.11.2005 (http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/keyrec_hu.pdf)

[66] Lásd „Key competences for lifelong learning a european reference framework”. European Commission Directorate-General for Education and Culture: Implementation of “Education and training 2010” work programme. Working group B “Key competences”. November 2004 (http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/basicframe.pdf)

[67] Ez az aspektus korábban, 1995-ben elfogadott NAT bevezetése idején a későbbiekhez képest komolyabb figyelmet kapott a bevezetést akkor támogató ún., implementációs stratégiában (lásd: Pőcze, G. (1995): A NAT és a gyakorlat. A Nemzeti Alaptanterv implementációja. Új Pedagógiai Szemle, 1995. 4., 12-36.). A NAT 2003-ban történt módosítását követően szintén készült egy implementációs terv, de ez nem került nyilvánosságra.

[68] Az Unió állam- és kormányfőinek 2000. évi lisszaboni döntésével a műszaki és természettudományi oktatásban résztvevők számának növelése olyan kiemelt közösségi cél lett, aminek a teljesülését a közösség konkrét mutatószámok alapján rendszeresen ellenőrzi.

[69] E tekintetben különösen a látványos módon fejlődő Ázsiai országok, így például India és Kína erőfeszítései érdemelnek figyelmet.

[70] Lásd az Országos Közoktatási Intézet korábban említett adatfelvételét.

[71] Fontos hangsúlyozni, hogy az átlagadat mögött rendkívül nagy szórás figyelhető meg. Vannak olyan iskolák, amelyek mindössze néhány órás munkavégzésről számoltak be, de vannak olyanok is, amelyekben az átlagos érték csaknem háromszorosát fordították a pedagógiai program átdolgozására.

[72] Lásd pl. „Fenntartható-e a közoktatás? Hatékonysági szempontok érvényesítése a közoktatásban”. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja. Budapest 2005.(http://www.oki.hu/oldal.php?tipus=kiadvany&kod=koltseghatekonysag)

1. Előzetes megjegyzés

2. Általános értékelés

3. Néhány konkrét probléma

BEVEZETÉS

A KÖZOKTATÁS-FEJLESZTÉS TERÜLETI VONATKOZÁSAI

A FEJLETTSÉGI SZINT INDIKÁTORAI

Megjegyzések a felnőttképzési törvény tervezetéhez - 2001

Vélemény a Nemzeti Alaptanterv 2002 c. vitaanyagról[9]

Általános vélemény

Konkrét megjegyzések

Néhány megjegyzés a kormányprogramhoz (2002)

Vélemény a Közoktatási Törvény módosítási javaslatról - 2002 november

Vélemény a Közoktatási Törvény módosítási javaslatról - 2002 december

Megjegyzések a “Közoktatási Minőségfejlesztési Program (új koncepció)” c. anyaghoz - 2002

Előzetes megjegyzések a közoktatás fejlesztési stratégiájához - 2002

Megjegyzések a NAT tartalmi szabályozási koncepciójához és a tartalmi reform implementációjához - 2003

ÁLTALÁNOS MEGJEGYZÉS

A NAT TARTALMI SZABÁLYOZÁSI MODELLJÉRŐL

EGYÉB REFLEXIÓK A NAT EGYES ELEMEIRE

AZ IMPLEMENTÁCIÓRÓL

EGYÉB KONKRÉT JAVASLATOK

Megjegyzések a tartalmi szabályozásról szóló OPEK anyaghoz - 2003[22]

Az OPEK pedagógus stratégiájáról - 2004

Általános vélemény

Helyzetelemzés

Jövőkép

Stratégiai fejlesztési célok

Stratégiai eszközök

Néhány nagy hiányosság

„Az oktatási egyenlőtlenségek mérséklésének stratégiája” c. OPEK anyagról - 2004

Általános vélemény

Részletes megjegyzések

Helyzetelemzés – problémák és kihívások

A stratégia céljai

Stratégiai megvalósításának eszközrendszere

Rendszerépítés

Programok

Egyéb megjegyzések

A stratégiaalkotás egészével összefüggő általános megjegyzések

„A hosszú távú közoktatás-fejlesztési stratégia alapvonalai – vitairat” c. anyagról - 2005

„A közoktatási ágazati értékelési, mérési és ellenőrzési rendszer kiépítésének stratégiája – tervezési koncepció” c. anyagról - 2005

Vélemény a Nemzeti Akcióprogramról és Versenyképességi Koncepcióról - 2005

Nemzeti Akcióprogram

Általános megjegyzés

Az egyes fejezetekhez kapcsolódó megjegyzések

Makrogazdaság

Mikrogazdaság

Foglalkoztatás

Versenyképesség

„Az iskolák átjárhatóságának helyzete és intézkedési terv annak javítására” c. anyagról - 2005

Általános vélemény

Részletes megjegyzések

„Az önkormányzati és az önkormányzati finanszírozási reform területén tervezett lépésekről” - 2006

Megjegyzések a Nemzeti alaptanterv bevezető részéhez

A legelső részhez

„Az iskolai nevelés-oktatás közös értékei” részhez:

„Az iskolai nevelés-oktatás alapvető céljai: a kulcskompetenciák” c. részhez

Kiemelt fejlesztési feladatok

Az „Egységes alapokra épülő differenciálás” c. részhez

„A NAT felépítése” c. részhez

A Nemzeti alaptanterv bevezetésének és alkalmazásának értékelése (2007)

Az értékelés keretei

Szükséges lehet-e a NAT módosítása?

Az Uniós csatlakozással összefüggő hatások

A NAT orientáló és szabályozó hatásával összefüggő tényezők

A tartalmi szabályozás és fejlesztés új eszközeivel való összhang.

Az oktatási rendszer szerkezetében bekövetkezett változások

Új tartalmi prioritások

Intézményi és osztálytermi szintű folyamatok

A költségvetési egyensúllyal és a pénzügyi hatékonysággal kapcsolatos igények

Nemzeti alaptantervről szóló szabályozás kormányszintű elfogadása (2007)

Vélemény a Nemzeti Alaptanterv 2002 c. vitaanyagról^{^[9]}