E könyv célja az, hogy az olvasót hozzásegítse a modern oktatási rendszerek problémavilágának megismeréséhez. Olyan fogalmak, összefüggések és ismeretek bemutatására törekszik, amelyek lehetővé teszik, hogy közelebb kerüljünk az oktatásügy folyamatainak, az oktatás fejlődésének, a jelenkori oktatáspolitikai összefüggéseknek a megértéséhez. Elsősorban azok forgathatják haszonnal, akiket érdekelnek az iskolai nevelés makrotársadalmi összefüggései, akik szeretnék megismerni azt a tágabb szervezeti és politikai környezetet, amelyben az iskolai oktatás zajlik, és azok, akik kíváncsiak arra, milyen társadalmi erők vezettek a modern tömegoktatási rendszerek kialakulásához, milyen külső erők formálják e rendszerek jelenlegi fejlődését, és melyek azok a belső törvényszerűségek, amelyek az oktatási rendszerekben zajló változásokat napjainkban is meghatározzák.

Az remélem, hogy az itt olvasottak nemcsak napjaink vagy korábbi időszakok oktatásügyi változásait tehetik könnyebben érthetővé az olvasó számára, hanem azt is, hogy egy-egy oktatási kezdeményezés iskolarendszeren belüli megvalósításának milyen esélyei és konzekvenciái lehetnek. Ezért talán haszonnal olvashatják e szöveget azok is, akik oktatásirányítói, oktatásügyi vezetői hivatásra készülnek, tovább mindazok, akik az oktatás iránt elkötelezett polgárként alakítani szeretnék oktatási rendszerünk fejlődését.

A könyv egyik célja az, hogy hozzájáruljon annak a fajta gyakorlati oktatáspolitikai gondolkodásnak a fejlődéséhez, amely az oktatáspolitika kiemelkedően fontos feladatának tekinti az ún. rendszerproblémák megoldását. E rendszerproblémák – és ez ennek a könyvnek az egyik legfontosabb üzenete – igen hasonló módon jelentkeznek a világ különböző oktatási rendszereiben. Amint az olvasó látni fogja, abból a feltételezésből indulok ki, hogy elvileg lehetséges kialakítani az oktatási rendszerek egy olyan általános elméletét, amelynek az érvénye országoktól és történeti korszakoktól független marad, és amelynek birtokában bizonyos rendszerproblémák, illetve az ezekre adott oktatáspolitikai válaszok hatásai kisebb vagy nagyobb valószínűséggel előre megjósolhatók. Ez a munka egyéb céljai mellett hozzájárulás szeretne lenni egy ilyen elmélet valamikori megalkotásához.

Az olvasó látni fogja, hogy a neveléstudományi fogalomrendszer mellett nagymértékben támaszkodom a rendszerelmélet, a politikatudomány, a szociológiaelmélet és az oktatásszociológia fogalomkészletére. Az itt alkalmazott megközelítésre nagymértékben hatott az ún. politikaelemzés (policy analysis) vagy politikaértékelés (policy evaluation), vagyis az a fajta elemzés, amely a társadalomtudományi kutatás megszokott módszereinek alkalmazásával, interdiszciplináris megközelítést alkalmazva vizsgálja konkrét kormányzati politikák hatásait és eredményességét.

A könyv négy átfogó fejezetből áll, amelyek az oktatási rendszerek működésének és a bennük zajló változásoknak négy nagy problématerületét mutatják be. Az első fejezet az oktatási rendszer fogalmának az értelmezését adja, majd egy funkcionális elemzési keret alkalmazásával mutatja be a modern oktatási rendszerek működésének néhány fontos sajátosságát. E fejezet vezeti be a gyakorlati oktatáspolitika számára fontos rendszerintegráció fogalmát, amelyre azután a negyedik, zárófejezet fog visszatérni.

A második fejezet a modern oktatási rendszerek kialakulásával foglalkozik. E történeti jellegű fejezet célja az, hogy bemutassa, milyen erők hatására indult el az a folyamat, amelynek eredményeként az oktatási rendszerek fölvették mai formájukat, illetve hogy megmutassa, e folyamat miképpen alakította át mind az oktatási rendszerek belső viszonyait, mind a társadalmi-politikai környezethez való kapcsolatukat. Természetesen nem célja e rövid fejezetnek az, hogy a kialakulás folyamatát történeti pontossággal bemutassa, csupán arra törekszik, hogy modellszerűen felvillantsa azokat a legfontosabb fejlődési mozzanatokat, amelyek segítik a jelenlegi rendszerek működésének a megértését.

A harmadik fejezet e könyv legfontosabb része. Célja az oktatási rendszerek működésének a bemutatása és elemzése egy olyan dinamikus modell segítségével, amely a változásra, a rendszerek mozgására helyezi a hangsúlyt. E mögött az a feltételezés húzódik meg, hogy a rendszerek természete legjobban a mozgás, a változás pillanataiban ragadható meg. Ezért a modern oktatási rendszerekben bekövetkező változásokat kiváltó okokat, és az ezeket meghatározó tényezőket próbálja meg áttekinteni oly módon, hogy a társadalmi aktorok cselekvésére és a rendszer strukturális adottságaira visszavezethető folyamatok egyaránt figyelmet kapjanak.

Végül a negyedik fejezet, bizonyos értelemben szintetizálva a korábbiakat, egy olyan meghatározó jelentőségű rendszerfunkciót emel ki, amely elemzésén keresztül különösen jól megragadhatók az oktatási rendszerek működését meghatározó törvényszerűségek. Ez a funkció a rendszerszabályozás, illetve ezen keresztül a rendszerintegráció. E témán keresztül a könyv itt nyit talán a leginkább a gyakorlati oktatáspolitika irányába, azáltal, hogy elemzi az oktatásügyi igazgatás néhány fontos kérdését. E fejezet egyúttal megpróbál ablakot nyitni a modern oktatási rendszerek jövőbeni fejlődési perspektívái felé.

Az olvasó figyelmét külön is fel kell hívnom azokra a gyakran vizuális módon is ábrázolt modellekre, amelyekkel a szöveg több pontján is találkozhat. Ezeknek elsősorban az a célja, hogy segítsék a rendszer működését meghatározó erők játékának a megértését. Egy-egy modell természetesen mindig a valóság egyfajta interpretációját is tartalmazza, amely kizárhat másfajta interpretációkat. A modellek alkalmazásának azonban itt mindenekelőtt a kommunikációt és a tanulást segítő célja van. Inkább arra szeretném ezekkel bátorítani az olvasókat, hogy meglévő tudásuk, saját tapasztalataik és fogalmaik segítségével alkossanak olyan saját modelleket, amelyek megkönnyítik a rendszerproblémák közötti eligazodást és az ezekről másokkal való kommunikációt.

Noha e könyv az oktatási rendszer egészéről szól, az olvasó érzékelni fogja, hogy a példák és a hivatkozások döntő többsége az alap- és középfokú oktatáshoz kapcsolódik. Az egyetemi-tudományos rendszer a jelentőségéhez képest viszonylag kevés figyelmet kap. Ez kizárólag annak a személyes oknak tudható be, hogy szakmai illetékességem elsősorban az oktatási rendszernek a felsőfokú oktatás alatti alrendszereihez köt. Az itt kifejtettek, amint az különösen a harmadik fejezetből látható, ennek ellenére természetesen a rendszer egészére vonatkoznak.

Fontos hangsúlyozni, hogy ez a könyv elsősorban nem a szakirodalom tanulmányozásából, a már rendelkezésünkre álló tudás szisztematikus áttekintéséből származott. Noha természetesen nem csekély – áttételesen az itt közvetlenül hivatkozottnál is jóval gazdagabb – irodalomra támaszkodik, alapját mégis sokkal inkább oktatóként és oktatáspolitikai tanácsadóként szerzett gyakorlati tapasztalataim alkotják.

Az olvasó kezében lévő szöveg alapját képező kézirat legelső, jóval rövidebb változata a kilencvenes évek első felében született annak a holland–magyar közoktatási vezetőképzési fejlesztő programnak a keretében, amelyből később a több egyetem együttműködésére épülő Közoktatási Vezetőképző Intézet (KÖVI) született. Tartalmát alapvetően meghatározták azok az egyetemi kurzusok, amelyeket a Miskolci Egyetem tanáraként tanári diploma megszerzésére készülő nappali tagozatos hallgatóknak tartottam a kilencvenes évek eleje óta Az oktatási rendszerek elmélete címmel. Eredetileg nem volt célom ilyen átfogó munka megírása az oktatási rendszerekről: a könyv valójában a tanításból, az ahhoz készített jegyzetekből nőtt ki. A szöveget erősen alakították az oktatás során megfogalmazódó hallgatói kérdések és az ebből fakadó igény, hogy az elméleti összefüggések megértését konkrét példákkal segítsem elő. Jelentősen befolyásolták továbbá a könyv tartalmát azok a kurzusok is, amelyeket részben a KÖVI, részben más vezetőképző programok oktatójaként tartottam gyakorló iskolavezetőknek vagy iskolavezetői képesítést szerezni kívánó gyakorló pedagógusoknak.

Ezúton szeretnék köszönetet mondani Baráth Tibornak és Golnhofer Erzsébetnek, akik évekkel ezelőtt e kézirat első változatának szerkesztői voltak, Annási Ferencnek, Balázs Évának és Kozma Gábornak, akik a kézirat korábbi változatait egyetemi oktató munkájukban felhasználták, Pőcze Gábornak, aki a kéziratot lektorálta, és akinek számos megjegyzését közvetlenül hasznosítottam, továbbá Majzik Katalinnak, e könyv szerkesztőjének. Külön és hangsúlyozottan szeretnék köszönetet mondani mindazoknak a barátaimnak és kollégáimnak is, akikkel még a nyolcvanas években kezdtünk el intenzíven gondolkodni azokról a problémákról, amelyekről ez a könyv is szól, így mindenekelőtt Darvas Péternek, Lukács Péternek és Sáska Gézának, továbbá Nagy Péter Tibornak, Radó Péternek, Setényi Jánosnak és Tímár Jánosnak: a velük folytatott beszélgetések és viták jelentős mértékben hatottak erre a könyvre. Köszönettel tartozom a Miskolci Egyetem mindazon hallgatóinak is, akik az Oktatási rendszerek elmélete címmel tartott kurzusom során kérdéseikkel és megjegyzéseikkel hozzájárultak az eredeti szöveg gazdagításához és közérthetőbbé tételéhez. Végül köszönettel tartozom családomnak és mindazoknak kollégáimnak is, akik segítőkészségükkel lehetővé tették, hogy egyéb kötelezettségeim mellett kellő időt tudjak szentelni ennek a munkának.

A szerző

Az oktatási rendszer és funkciói

Az oktatási rendszer meghatározása

A modern oktatási rendszerek a XVIII–XIX. század folyamán alakultak ki, és lényegében a XX. században nyerték el mai formájukat. Ezt megelőzően, abban az értelemben, ahogyan ezt a fogalmat itt használjuk, nem léteztek modern oktatási rendszerek, hanem csupán bizonyos fenntartókhoz – általában egyházakhoz – kapcsolódó részrendszerekről, illetve egymáshoz lazán vagy szorosabban kötődő egyes intézményekről beszélhetünk. Az oktatási rendszerek kialakulása a társadalomi léttel együtt járó oktatási funkció magas szintű intézményesülését és elkülönülését jelzi (lásd a keretes írást).

Modern oktatási rendszeren olyan nemzeti vagy országos rendszert értünk, amelybe (1) a népesség egésze belép, (2) amelynek működését országos érvénnyel bíró törvények szabályozzák, (3) amelyeket döntően közpénzekből finanszíroznak, és (4) amely felett az adott ország politikai hatósága felügyeletet gyakorol. A későbbiekben erről részletesebben is szó lesz, de már az itt felsorolt jellemzőkből is látható: a modern oktatási rendszerek nemzeti keretek között szerveződtek meg. Kialakulásuk szorosan összekapcsolódik a nemzetállamok kialakulásával, noha e folyamatot a nemzetek feletti hatások nagymértékben is befolyásolták. A továbbiakban azt is látni fogjuk, hogy e rendszereket az itt említettek mellett egyéb fontos sajátosságok is jellemzik, de az e fejezetben bemutatott jellemzők és folyamatok értelmezéséhez egyelőre elég ennyit rögzítenünk.

Az oktatási funkció intézményesülése

“Természetesen az oktatás minden társadalomnak szükségszerűen központi funkciója, amely legalább egy generációt túl akar élni. De a mi századunkat megelőzően ez a feladat sohasem volt egyetlen olyan társadalmi intézményre bízva, amely speciálisan ennek a funkciónak az ellátására volt hivatva. A család, a szubkultúra, a vallási hagyományok, a törvények, a bíróság, a föld és a műhelyek mind megannyian szocializáló és oktató közeget jelentettek. De a tizenkilencedik század közepén elindult valami, ami mindezt megváltoztatta. És ez nem annyira a számos új, iskolának nevezett intézmény létrehozása volt: iskolák már évszázadok óta léteztek a társadalom peremén, ahol feltűntek és letűntek a vallási és udvari érdekek változásától függően. Ehelyett inkább arról az elképzelésről van szó, hogy a társadalomban az iskola legyen az elsődleges szocializációs eszköz, amely nagyrészt világi, közösségileg irányított és támogatott egyetemes célú intézmény” (Ericson, 1997).

Amikor oktatási rendszerről beszélünk, a rendszer fogalmát olyan értelemben használjuk, ahogy azt a társadalmat mint rendszert vagy alrendszerek összességét bemutató – a társadalmi folyamatok leírására lényegében általános rendszerelméleti megközelítést alkalmazó – társadalomelméleti megközelítések teszik. E tekintetben különösen relevánsak a számunkra azok a megközelítések, amelyek például a Parsons, majd Luhmann és Habermas nevével fémjelzett szociológiai iskolákra jellemzőek (lásd a keretes írást). Fontos azonban hangsúlyozni: a célunk elsősorban nem társadalomelméleti, hanem nagyon is gyakorlatias: az oktatási rendszerek aktuális problémáinak feltárására és e problémák gyakorlati megoldásának segítésére törekszünk. A társadalmi rendszerelméleti megközelítését is lényegében azért alkalmazzuk, mert a tapasztalat azt mutatja, hogy ezzel a modern oktatás számos problémája viszonylag könnyen megragadható, ugyanakkor könnyebben megfogalmazhatjuk az e problémákra adható vagy adandó gyakorlati válaszainkat is.

A társadalmi rendszer értelmezései

“[Parsons számára] … a modern társadalom mint az európai történelem folyamán lassanként funkcionálisan differenciálódó és így társadalmi alrendszerekre bomló rendszer képe jelenik meg, amelyeken belül meghatározott cselekvési típusok válnak dominálóvá (…).

[Luhmann] (…) konkrétan-empirikusan létező rendszerekből indul ki elemzéseiben. Ily módon azonban új feladatként jelentkezett számára annak kimutatása, hogyan megy végbe empirikusan a határmegvonás a társadalmi alrendszerek között (…). A társadalom rendszerszintjét – mint spontán rendszerképződést – különválasztotta a szervezeti rendszerek szintjétől, így a társadalom rendszerszintjének differenciálódása révén kialakuló társadalmi (funkcionális) alrendszerek határmegvonásainál nem meghatározóak a szervezeti rendszerszinten való elkülönülések. Pl. a tudomány mint társadalmi alrendszer még nem válik el a politikától az egyetemek és kutatóintézetek szervezeti elkülönülésével, amennyiben itt is párttitkárok értékelési szempontjai uralják az egyetemi életet. A szervezeti rendszerszint alatt a mélyebb szinten a társadalmi alrendszer elkülönülése csak akkor megy végbe, ha önálló logikát tud kialakítani (…).

[Habermasnál] a modern társadalmak makroszerkezete mint olyan differenciálódás eredménye jeleik meg, ahol az életvilágból kiemelkedik a gazdasági, valamint a politikai-közhatalmi alrendszer, és e két alrendszer egyre szélesebb körben felbomlasztja az emberi teljességet biztosító »életvilág« területét” (Pokol, 1997).

Az itt követett megközelítésnek megfelelően a modern társadalmat egymástól többé-kevésbé elkülönülő, ám egymáshoz számtalan szállal kapcsolódó rendszerekből és alrendszerekből felépülő képződménynek tekintjük, és az oktatási rendszert e rendszerek vagy alrendszerek egyikeként fogjuk fel. Az oktatás rendszernek tekinthető parsonsi értelemben, hiszen meghatározott cselekvési formák hatékonyabb végzése érdekében szervezetileg elkülönült. Így senkinek nem okoz különösebb gondot, azoknak az intézményeknek a megjelölése (pl. iskolák, egyetemek, a tanár-továbbképzés intézményei), amelyek egyértelműen az oktatási rendszerhez, és nem más társadalmi rendszerekhez kapcsolódnak. Fontos persze már itt hangsúlyozni, hogy nagyon sok határeset létezik. Így például a munkaügyi hatóságok felügyelete alatt működő, és döntően a munkanélküliek új munkahelyhez juttatását segítő regionális munkaügyi és átképző központok hálózatáról nem könnyű megmondani azt, hogy ez vajon az oktatási vagy a foglalkoztatási rendszer része-e. Hasonlóképpen nehéz eldönteni, vajon a csecsemők gondozásáért felelős közintézmények (bölcsődék) vajon inkább a szociális gondoskodás rendszeréhez vagy inkább az oktatási rendszerhez kapcsolhatóak-e. Az ilyen köztes intézmények esetében gyakran előfordul, hogy funkciójuk változása nyomán csúsznak át az egyik rendszerből a másikba (pl. akkor, amikor a bölcsődékben a hangsúly a egyszerű fizikai ellátásáról a gyermekek fejlesztésére tevődik át).

Az oktatási rendszert Luhmanni értelemben is társadalmi rendszernek kell tekintenünk, hiszen kialakította saját racionalitását vagy logikáját, amely eltér a többi társadalmi rendszer logikájától. Ahogy egy tevékenységet – függetlenül attól, hogy milyen intézményi környezetben folyik – gazdasági alrendszer elemének kell minősítenünk akkor, ha azt a „hasznot hoz” – „nem hoz hasznot” dimenzióban értékeljük, vagy jogi alrendszerhez tartózónak kell minősítenünk akkor, ha a „jogos” – „jogtalan” dualitás mentén ítéljük meg, úgy oktatási alrendszerbe is besorolhatóak bizonyos tevékenységek akkor, ha megfelelnek ezen alrendszer logikájának. Az oktatási rendszer esetében is meghatározható az a dualitás, amely amelynek alapján egy-egy tevékenységről eldönthető, hogy megfelel-e a rendszer kritériumainak. Arról, hogy konkrétan hogyan határozhatjuk meg e dualitást, természetesen lehet vitát folytatni (Mihály, 1998). Így például jellemezhetjük a különböző tevékenységeket aszerint, hogy azok „az egyén kognitív, szociális és érzelmi fejlődésének segítését” célozzák-e vagy sem, és ennek alapján mondhatjuk el róluk, vajon a társadalom oktatási alrendszeréhez tartoznak e. Ennek alapján az oktatás alrendszeréhez tartozónak minősíthetünk olyan tevékenységeket is, amelyek fizikailag nem a parsons-i értelemben vett oktatási rendszerben zajlanak (pl. egy katonai kiképzést vagy egy televíziós ismeretterjesztő adást), és – fordítva – az oktatási rendszeren kívülinek tekinthetünk olyan tevékenységeket, amelyek a parsons-i értelemben vett oktatási rendszeren belül folynak (pl. azt, amikor egy politikailag elkötelezett professzor a katedrájáról folytat nyílt politikai propagandát).

Végül az oktatási rendszert habermasi értelemben is társadalmi rendszernek kell tekintenünk, hiszen az a tény, hogy a társadalom oktatási (tanulási, tanítási, személyiségfejlesztési stb.) funkciót a mindennapi életből kivált, attól elkülönült intézményekre bízza, a funkciót kiemeli az “életvilág” teljességéből. Az oktatás elkülönült, e funkcióra specializálódott szervezetekre bízása szükségképpen együtt jár az elidegenedés bizonyos fokával. Az ilyen szervezetek elkerülhetetlenül „önjáróvá” válnak, egyik legfontosabb céljukká saját maguk fenntartása lesz, olyannyira, hogy akár el is „feledkezhetnek” eredeti feladatukról. A magas szinten intézményesült modern oktatási rendszerekkel szemben emiatt az „életvilág” oldaláról radikális kritika fogalmazódik meg, amely esetenként létjogosultságukat is kétségbe vonja (Illich, 1971).

A modern társadalmak egyik kiemelkedő problémájának tekintjük azt, hogy miképpen biztosítják egyfelől az egyes alrendszerek önállóságát, másfelől a többi alrendszerhez való hozzákötésüket, annak érdekében, hogy ezek egymással összehangoltan és a társadalmi igényeknek megfelelő irányban fejlődjenek. Elfogadva azt luhmanni gondolatot, hogy az a rendszerfejlődés magasabb szintje, amikor a rendszerek saját logikájukat, saját racionalitásukat követik, fontosnak tartjuk azt a habermasi gondolatot is, hogy a különböző alrendszereknek nem szabad “elfeledkezniük” a nagy közös célokról (az “életvilág” fenntartásáról). Abból indulunk ki, hogy a funkcionális elkülönülés hatalmas előnyökkel jár, hiszen ily módon a különböző társadalmi funkciók (pl. kulturális reprodukció) jóval hatékonyabban láthatók el. Ennek ugyanakkor nagy ára is van, hiszen az “életvilág” problémái mindig átfogóak, azaz szinte soha nem követik a funkcionálisan elkülönült rendszerek saját logikáját, hanem valahol az egyes rendszerek határvidékén, részben többjük által is lefedve, részben lefedetlenül jelennek meg és mindenképpen holisztikus megközelítést igényelnek. Ezért az oktatási rendszert olyan többfunkciós rendszerként írjuk le, amely egyszerre többféle társadalmi feladat vagy funkció ellátásában képes részt venni, és amelyben a lehetséges és fontos funkciók bármelyikének a sérülését problémának kell tekinteni. Ugyanakkor az oktatásról való gondolkodás, és különösen az oktatás társadalmi megszervezésének a gyakorlata szempontjából az egyik legnagyobb kihívásnak azt tartjuk, vajon milyen módon biztosítható a rendszer integritásának a fenntartása, a különböző funkciókra irányuló társadalmi elvárások kereszttüzében.

A későbbiekben – a modern oktatási rendszerek kialakulásával foglalkozó következő fejezetben – részletesebben is szó lesz majd az oktatási funkció elkülönülésének és az oktatásra létrejött intézmények differenciálódásának a folyamatáról, az ezt kiváltó okokról és az ennek nyomán kialakuló sajátosságokról. Ezt megelőzően azonban áttekintjük mindazokat a funkciókat, amelyeket a modern oktatási rendszerek betöltenek, és amelyek betöltését a modern társadalmak az oktatási rendszerektől általában igénylik.

Az oktatási rendszer funkciói

A társadalom egyéb alrendszereihez hasonlóan a modern oktatási rendszereknek is egyik legfontosabb jellemzője az, hogy egy időben többféle funkciót képesek betölteni. Történeti fejlődésük eredményeként nemcsak differenciálódási, elkülönülési folyamaton mentek keresztül, hanem arra is képessé váltak, hogy egy időben többféle, egymást kiegészítő, gyakran egymással konfliktusban lévő társadalmi funkciónak tegyenek eleget. Mivel képesek e funkciók betöltésére, az irántuk való társadalmi igény elkerülhetetlenül megjelenik és érvényesülni próbál, ami visszahat fejlődésükre. Azt is mondhatjuk: az alábbiakban ismertetett funkciókat nem feltétlenül kell az oktatási rendszerek inherens, létükből elkerülhetetlenül fakadó jellemzőinek tekintenünk. Megelégedhetünk azzal, hogy azért rendelkeznek e funkciókkal, mert léteznek erre irányuló társadalmi igények és ezen igények a modern társadalmakban érvényesülnek is.

A társadalmi alrendszerek elemzésekor szokás négy alapvető funkciót megkülönböztetni: ezek a reprodukciós, az adaptációs, a célkitűző és az integrációs funkció (Bihari–Pokol, 1992). Az oktatási rendszerek, mint látni fogjuk, különböző mértékben e funkciók mindegyikét betöltik. Nyilvánvalóan részt vesznek a társadalom újratermelésében; egyre nagyobb szerepük van a társadalmi alkalmazkodás elősegítésében; korlátozott mértékig – elsősorban a kitűzött politikai célok társadalmi elfogadtatásán keresztül – részt vesznek a célkitűző funkció megvalósításában; és növekvő szerepet játszanak a társadalmi integráció biztosításában is.

Az alábbiakban – egy másik típusú osztályozás szerint – nyolc olyan funkciót különböztetünk meg, amelyeket valamennyi modern oktatási rendszer kisebb vagy nagyobb eredményességgel betölt. Ezek a következők:

· az egyének személyiségének alakítása,

· a kultúra újratermelése,

· a társadalmi struktúra újratermelése vagy átalakulásának elősegítése,

· a gazdaság működésének és növekedésének elősegítése,

· a politikai rendszer legitimálása,

· a társadalmi integráció biztosítása,

· különböző közvetlen szolgáltatási funkciók ellátása,

· a társadalmi változások elősegítése vagy fékezése.

· örömszerző funkció

Az oktatási rendszerek funkcionális elemzése során ezektől persze eltérő funkciók azonosításához is eljuthatunk. Így például egy rendszerszemléletű megközelítést követő amerikai oktatásszociológiai kézikönyv (Ballantine, 1997) négy alapvető funkciót különböztet meg: (1) kultúraátadás, (2) társadalmi kontroll és személyes fejlesztés (3) szelekció és allokáció, valamint (4) változás és innováció támogatása. A lényeg ennek az elemzésnek a szempontjából nem is annyira a funkciók vitathatatlan módon történő meghatározása, hanem az – ezt érdemes már elöljáróban hangsúlyoznunk –, hogy az egyes funkciók egymással szükségképpen kölcsönhatásba kerülnek, azaz egymást gátolhatják vagy erősíthetik. Az egyik legfontosabb kérdés, amit az oktatási rendszerekben bekövetkező változásokkal kapcsolatban fel kell tennünk, éppen ez: vajon egy-egy változás miképpen befolyásolja az egyes funkciók érvényesülését. A gyakorlati oktatáspolitika számára pedig így vetődik fel ez a kérdés: vajon egy-egy oktatásügyi változás előidézése esetén milyen mértékben áldozható fel egy-egy funkció valamelyik másik javára, avagy mekkora esélye lehet egy olyan változásnak, amely egy-egy funkció túlságos háttérbe szorulásával jár.

Az egyének személyiségének alakítása

A tanulás vagy a szocializáció folyamata az egyének számára nemcsak a társadalom által megalkotott kultúra elsajátítását vagy belsővé tételét jelenti, hanem – ettől szétválaszthatatlanul – saját egyszeri és megismételhetetlen személyiségüknek a konstituálódását is. Noha az egyén szintjén e két folyamat lélektani értelemben egymástól nem szétválasztható, az oktatási rendszerek funkcióit elemezve ezt mindenképpen külön kell megjelenítenünk.

Tudjuk, hogy az egyének személyisége hallatlanul bonyolult mikrovilág, melynek számtalan komponense van. Ha vannak is alapvetően fontos közös jellemzők, e mikrovilág természeténél fogva annyiféle, ahányan vagyunk. Kialakulásáról és fejlődéséről, az ezt jellemező dinamikus folyamatokról és ezek befolyásolhatóságáról ma már ugyan sokkal többet tudunk, mint néhány évtizede, ám e tudás továbbra is igen korlátozott. Jól ismert, hogy a modern tudomány álláspontja szerint e folyamatokat részben velünk született adottságok, részben külső hatások határozzák meg.

Ennek az elemzésnek a szempontjából a személyiségnek két jellemzőjét érdemes kiemelni. Az egyik az, amit a modern lélektan egyre gyakrabban kompetenciának nevez, és amit leegyszerűsítve talán az egyéni lét szempontjából adekvát cselekvőképességnek lehetne nevezni. Ennek több egymást kiegészítő összetevője vagy dimenziója van, így mindenekelőtt a kognitív és a szociális kompetencia. A másik az, amit az én (ego, self, identitás, önészlelés és más hasonlók) fogalmával írhatunk le. E két összetevő vagy dimenzió persze nem könnyen különböztethető meg: azaz maga az én is leírható a kompetencia egyik formájaként (személyes kompetenciaként), illetve a személyiséget magát tekinthetjük úgy, mint különböző kompetenciák együttesét (Nagy J., 2000).

Az oktatás egyik – sokak szerint legfontosabb és legősibb – funkciója az, hogy az egyéneket hozzásegítse személyiségük kialakulásához. E funkcióval kapcsolatban különösen erősen kell hangsúlyoznunk azt, amit a kulturális reprodukcióval összefüggésben elmondtunk: az egyének személyisége kialakulásának az iskolai oktatás csupán az egyik és semmiképpen nem a legfontosabb tényezője. E folyamatot ugyanis, amit már jeleztük, részben velünk született adottságok határozzák meg, részben a csecsemő- és kisgyermekkortól kezdődő anya-gyermek vagy gyermek-szülő kapcsolat, továbbá nem zárul le akkor sem, amikor az egyén kilép az iskolai oktatás világából. Nem kétséges azonban, hogy a szervezett oktatás nagymértékben befolyásolja azt, hogy egy-egy társadalomban miképpen formálódik az egyének személyisége, mely személyiségjegyek válnak gyakoribbá és melyek ritkábbá, sőt azt is, hogy milyen gyakran fordulnak elő a személyiség patológiás torzulásai.

A modern oktatási rendszereknek az emberi személyiségek alakításában játszott szerepéről igen keveset tudunk. A rendszerszintű elemzések erre a dimenzióra általában kevésbé érzékenyek, holott ennek a jelentősége nemcsak az egyén, hanem a társadalom egésze szempontjából is meghatározó fontosságú. Bizonyos személyiségjegyek tömeges előfordulása (pl. a szociális kompetenciák relatív gyengesége a kognitívokhoz képest, az autoriter személyiségvonás gyakorisága vagy a szorongás és a depresszió elterjedése), alapvetően meghatározhatja egy-egy társadalom fejlődési lehetőségeit vagy életminőségét.

A modern tömegoktatási rendszerek kialakulása és a tanulási, illetve szocializációs viszonyok ezzel összefüggő átalakulása általában nem kedvezett ennek a funkciónak. Korábban utaltunk arra, hogy a kulturális reprodukció hatékony megszervezése, a tananyagnak és a nevelési folyamatnak ezzel együtt járó standardizált meghatározása és a tanulásszervezés magas szintű intézményesülése azzal a hatással jár, hogy csak korlátozott mértékben lehet számot vetni az egyéni tanulási vagy szocializációs minták sokféleségével. A személyiségfejlesztés funkciója ezért, az ezzel kapcsolatos gyakori deklaratív megnyilatkozások ellenére, gyakran nem kap elegendő figyelmet a modern oktatási rendszerekben. Ugyanakkor megfigyelhető olyan új szolgáltatások kiépülése, amelyek közvetlenül az egyének személyiségfejlődését veszélyeztető okok elhárítását célozzák (pl. lélektani tanácsadás, egyéni nevelői gondozás, pszichológusok alkalmazása az iskolákban).

Kulturális reprodukció

Az oktatási rendszerek legismertebb és talán legfontosabb funkciója a kultúra újratermelése, azaz a társadalom által felhalmozott tudás és a társadalom által megalkotott értékek, normák továbbadása az újabb generációknak. Rögtön hangsúlyoznunk kell persze, hogy a kultúra újratermelése nem kizárólag az oktatási rendszeren belül történik. E funkciónak számos más színtere létezik, s ezek között nem is mindig az oktatási rendszer a legfontosabb. Az oktatási rendszer a kultúra átadásának csupán egyik terepét alkotja egyéb olyanok mellett, mint például az informális csoportok, a tudományos és művészeti szerveződések vagy a médianyilvánosság. Tudás és értékek átadása zajlik a családban, a kortárscsoportokban és különféle más célokra szerveződött társadalmi szervezetekben. A modern társadalmak egyik jellegzetes trendje éppen a kultúra átadásának és a tanulásnak egyre nagyobb mértékű áthelyeződése a formális oktatástól az ezen kívül lévő szférákba. A XX. század végének és a XXI. század elejének társadalmát gyakran jellemzik olyan fogalmakkal, mint “tudástársadalom”, “kognitív társadalom” vagy “információs társadalom”. E fogalmak arra utalnak, hogy a társadalmi és gazdasági reprodukcióban egyre nagyobb jelentősége van a tudás, az információk létrehozásának, továbbításának és feldolgozásának. Ez az iskolának a kultúra reprodukciójában betöltött szerepét nagymértékben átalakítja, sok szempontból korlátozza, illetve átalakulásra kényszeríti.

Mindez azt is jelenti, hogy az iskoláknak csak korlátozott lehetőségük van a társadalmi tanulás és a kultúraátadás befolyásolására. Mégis az oktatási rendszer az egyetlen olyan társadalmi alrendszer, amely mindenekelőtt ennek a funkciónak a gyakorlására jött létre, ezért e funkció ellátására ez a rendszer különösen hatékonyan képes. Az oktatás történetében gyakran találhatunk azonban példát e lehetőség túlértékelésére és erre épülő tanítási vagy nevelési stratégiák kialakítására. Az a tény, hogy a modern társadalmakban a kultúra újratermelésének általában az oktatási rendszer a legfontosabb nyilvános terepe, messzemenő következményekkel jár az újratermelési folyamat szempontjából. Mindenekelőtt azzal, hogy a kulturális újratermelés döntő része szabályozott keretek között, azaz a jogrend és a politika által szabályozott formális szervezetek rendszerén belül zajlik. Másfelől az a tény, hogy az iskolák a formális oktatás, a kultúra átadásával foglalkoznak, alapvető módon meghatározza az iskola mint intézmény és az oktatási rendszer egésze sajátosságait. Fejlődésüket, belső tagolódásukat, szervezeti jellemzőiket vagy a rendszeren belül jellemző viselkedésmintákat döntően befolyásolják a kultúra fejlődési folyamatai, így például a tudományos kutatás fejlődése, a vallási átalakulások vagy éppen az intellektuális divatok. Azzal, hogy átadott kultúrának, ezen belül különösen a tudománynak a jellemzői miképpen alakítják magát a kultúrát közvetítő rendszert, részletesebben foglalkozunk majd oktatási rendszerekben zajló változásokkal és a rendszeres jellemzőivel foglalkozó harmadik fejezetben is.

A társadalmi tudás átadása

A kultúra meghatározó része az a tudás, amelyet a társadalmak évezredek során halmoztak fel. Ez a tudás magában foglalja a tudományok által kitermelt ismereteket éppúgy, mint a mindennapi élet gyakorlásához szükséges és a mindennapi élet során felhalmozott praktikus tudást. Része ennek az a technikai-technológiai tudás is, amelyre a gazdasági tevékenységek épülnek, és – tágabban szemlélve – az a technológiai kultúra, amelyre adott korban a gazdasági-technikai folyamatok szervezése épül. Az oktatási rendszerben mindezek továbbadása zajlik.

Fontos hangsúlyozni, hogy ezek a tudásformák egymástól sok szempontból eltérő logikát követnek, és ezzel összefüggésben az átadásuk legjobbnak tartott módja is eltérhet. Az oktatási rendszereken belül ezek között szükségképpen konfliktus alakulhat ki (Ferge, 1976), ami igen nagy hatással van e rendszerek belső folyamataira, és ami különösen szembeötlő akkor, amikor a tudás és a tudásátadás módját meghatározó döntéseket hoznak (pl. egy tantervi reform esetén). A tudományos ismeretek átadása számára például kedvező lehet a tanítás eltérő tantárgyakba szervezése és az elméleti jellegű oktatás, míg a mindennapi tudás vagy a technikai-technológiai tudás átadása inkább igényel gyakorlati tanulási helyzeteket. A mindennapi életben közvetlenül hasznosítható tudás átadását gátolhatja az, ha a tudásátadás folyamatát túlságosan alárendelik akár a tudományos, akár a technológiai tudás logikájának.

A különböző oktatási rendszerek között az egyik legjellegzetesebb eltérés éppen az, vajon mi módon történik az átadandó tudás meghatározása: kik vesznek részt a folyamatban és milyen keretek között. Vannak oktatási rendszerek, ahol az átadandó tudás kialakításában a rendszeren kívüli tényezőknek (pl. tudomány, politika) van döntő szerepük, és vannak olyanok, ahol a rendszeren belüli tényezőknek (pl. a tanároknak).

A társadalmi tudásnak az oktatási rendszeren belül történő átadása alapvetően különbözik e tudás más színtereken történő átadásától. Az egyik legfontosabb különbség abban található, hogy az oktatási rendszerben a tudás átadása standardizált és szabályozott formában történik. Ez azt jelenti, hogy maga az átadott tudás éppúgy, mint az átadási folyamat, előre pontosan rögzített standardoknak és gyakran szigorúan ellenőrzött szabályoknak megfelelően történik. Ezeket hordozzák azok az iskolaszervezési és tantervi előírások, sillabuszok, vizsgakövetelmények, értékelési és pontozási szabályok, amelyek betartását általában különböző tanügyi hatóságok ellenőrzik. Az oktatási rendszerek között persze nagy eltérések figyelhetők meg aszerint, hogy az iskolai tudást és a tudásátadás folyamatát milyen mértékben standardizálják és ellenőrzik.

Végül arra az ellentmondásra kell utalnunk, amely a tanulás egyéni jellege és a tanítás társadalmi, intézményes megszervezése között feszül. A tananyag standardizált meghatározása és az intézményes tanulásszervezés, ami az oktatási rendszereket elkerülhetetlenül jellemzi, nem vagy csak korlátozott mértékben vethet számot az egyének sokféleségével és az egyéni tanulási módok közötti eltérésekkel. Ebből konfliktusok sokasága adódik, amelyek folyamatos megoldása a modern oktatási rendszerek számára az egyik legkomolyabb kihívást jelenti.

Értékek, viselkedési minták átadása

A kultúrának nemcsak a tudás, hanem értékek és viselkedési minták is részét alkotják, és az oktatási rendszerben ezek átadása is zajlik. Ebbe természetesen nem csak az erkölcsi értékek és elvárások közvetítését értjük bele, hanem mindazoknak a normáknak és szabályoknak, illetve ezek alkalmazásának a megtanulását, amelyek követése nélkülözhetetlen ahhoz, hogy az egyének részt vehessenek a társadalmi életben és a gazdasági tevékenységekben. Ez néha nem válik külön a tudás elsajátításától, gyakran azonban önálló, elkülönült funkcióként is megjelenik. Az oktatási rendszerek között nemegyszer éppen abból adódik az egyik legnagyobb eltérés, hogy inkább a tudás átadására, azaz ismeretek megtanítására vagy megtanulására, vagy pedig az értékek, a viselkedési minták közvetítésére, azaz a nevelésre, a szocializációra helyezik a hangsúlyt.

Az értékek meghatározásával kapcsolatban hasonló problémák fogalmazhatók meg, mint amilyeneket fent a tudásátadással kapcsolatban jeleztünk. Itt azonban még inkább jelentkezik egy jellegzetes ellentmondás, amely az explicit és az implicit értékmeghatározás között feszül. Az iskolák által közvetített értékek között a külső tényezők (pl. kormány) által meghatározott explicit értékek (pl. hazaszeretet) csupán töredékét alkotják azoknak az implicit értékeknek, amelyeket olyan tényezők hordoznak, mint az iskolák formális szervezeti és működési jellemzői, a tanári viselkedés jellegzetes formái vagy a tananyagban szereplő ismeretek. Ezeket, a tanulók valódi tanulását, tapasztalatszerzését nevezi a szakirodalom rejtett tantervnek (Szabó, 1985). Érdemes hangsúlyozni, hogy a rejtett tantervet, az implicit értékmeghatározást és a kortárscsoportokban zajló informális tanulást az oktatás fontos pozitív elemeinek kell tekintenünk. Ezek nélkül ugyanis eleve nem képzelhető el sikeres szocializáció, és nem alakulhat ki egyéni erkölcsi identitás.

Az értékátadásban is jelentősége van a standardizált átadás és az egyéni elsajátítás közötti ellentétnek. Az iskolák által közvetített értékek eltérőek vagy ellentétesek lehetnek az egyének (családok, tanulók) meglévő értékeivel. Emellett az értékátadás eredményessége a tudás átadásánál is nehezebben ellenőrizhető, például a hiteles elsajátítást nem könnyű megkülönböztetni a felszínes konformizmustól vagy a képmutatástól.

A többféle kultúra és értékrend együttélésére berendezkedett modern társadalmakban átalakulnak az iskoláknak az értékek és normák átadásával kapcsolatos feladatai és lehetőségei is. A társadalomban jelentkező értékkonfliktusok szükségképpen leképeződnek az oktatási rendszerben és az osztálytermi gyakorlatban. Emellett itt is elmondható: az értékeknek és a normáknak a következő nemzedék felé való közvetítésében az iskola csupán egyik, igaz kitüntetett szereplő.

A társadalmi struktúra újratermelése vagy megváltoztatása

A modern oktatásszociológia egyik legfontosabb megállapítása az, hogy az oktatási rendszerek meghatározó szerepet játszanak a társadalmi struktúra, vagyis az osztály- és rétegszerkezet újratermelésében, illetve átalakításában. Gazdag szakirodalom mutatja be azt, hogy a társadalmi struktúra újratermelése miképpen, milyen mechanizmusokon keresztül valósul meg, hogy miképpen lehet az oktatás révén elősegíteni a társadalom nyitottabbá válását, növelni a társadalmi osztályok és rétegek közötti mozgás lehetőségét (pl. Ferge–Háber, 1974; Bourdieu, 1978; Gazsó, 1988; Kozma, 1994, Andor–Liskó, 2000). Mindezek részletes bemutatására itt nincs lehetőség, csupán három fontos összefüggésre hívjuk fel a figyelmet.

Az első összefüggés két, alapvetően eltérő társadalomképhez kapcsolódó megközelítés megkülönböztetése. Az egyik szerint – némi leegyszerűsítéssel – a társadalmi osztálykülönbségeknek az oktatási rendszeren keresztül történő újratermelése csupán a különbségek önkényes és igazolhatatlan voltát szolgálja, s ennek a leleplezése az oktatással foglalkozó társadalomtudományok fontos feladata. A másik szerint az a jelenség, hogy a modern társadalmakban az iskolai tudás és az azt igazoló végzettségek váltak az előnyösebb társadalmi pozíció megszerzésének egyik legfontosabb eszközévé, pozitív fejlődést jelent. Ez ugyanis nemcsak igazságosabb, hanem a társadalmi fejlődés szempontjából előnyösebb kiválogatás, mint amikor például a politikai hatalom vagy az öröklött vagyoni helyzet határozza meg az egyén társadalmi pozícióját.

A második összefüggés ugyancsak az oktatás társadalmi újratermelő funkciójának pozitív és negatív értelmezésével függ össze. Az oktatási rendszerek ugyanis éppúgy szolgálhatják a társadalmi különbségek megőrzését vagy erősítését, mint ahogyan szolgálhatják ezek gyengítését vagy megszüntetését is. Az oktatás befolyásolására törekvő társadalmi erők valóban hol az egyik, hol a másik funkciót próbálják megerősíteni, és e kétféle törekvés konfliktusa egyben az oktatáspolitika egyik legjelentősebb elemét alkotja. A társadalmi egyenlőtlenségek mérséklése és a szegregáció vagy kirekesztődés elleni küzdelem a legfejlettebb országok mindegyikében az oktatáspolitika egyik kiemelt célja. A huszadik század végére gazdag választéka alakult ki azoknak az eszközöknek, amelyeket e cél érdekében fel lehet használni.

A harmadik említésre méltó összefüggés a társadalmi újratermelési funkció gyakorlásának direkt vagy indirekt formái közötti eltéréshez kapcsolódik. Az oktatási rendszerek adott esetben egészen közvetlen módon végezhetik a különböző társadalmi pozíciókhoz kötődő végzettségek elosztását. A kutatás azonban bemutatta a társadalmi rétegződés újratermelésének ennél jóval kifinomultabb, a közvetlen észlelés számára nehezen hozzáférhető formáit is. Így például azokat, amelyek a különböző társadalmi rétegekhez kötődő, eltérő nyelvhasználatok és mentális struktúrák megerősítésével vagy elutasításával függnek össze (Lawton, 1974).

Gazdasági funkció

Az oktatás nemcsak tudást, értékeket és viselkedésmintákat ad át, és nemcsak az egyén társadalmi pozíciójának kijelölésében vesz részt, hanem fontos szerepe van a gazdaság működésének és növekedésének a biztosításában is. A modern árutermelés és elosztás oktatás nélkül elképzelhetetlen, és az oktatás meghatározó szerepet játszik nemcsak az újratermelés, hanem a növekedés feltételeinek a megteremtésében is. Az oktatási rendszerek legalább három jellegzetes ponton kapcsolódnak a gazdaság rendszeréhez. Az első a gazdasági-pénzügyi rendszerhez való közvetlen kötődés, a második az oktatás árujellegéből fakadó, a harmadik pedig a munkaerőn és a munkaerőpiacon keresztül történő kötődés a gazdasághoz.

A modern oktatási rendszerek pusztán nagyságuk és az általuk mozgatott erőforrások nagysága miatt is a gazdasági rendszer egyik fontos szereplőjévé váltak. Az oktatás az állami költségvetési kiadások viszonylag jelentős hányadát – Magyarországon kb. egytizedét – használja fel, a tanári bérek alkotják a közszféra bérkiadásainak legnagyobb tételét, az iskolák, a tanügy egésze a beruházási és a különböző fogyasztási javak egyik jelentős felhasználója. Ezért egyfelől az oktatási rendszeren belüli változásoknak közvetlen gazdasági kihatása lehet (pl. egy jelentős tanári béremelés vagy a beiskolázási viszonyok megváltoztatása befolyásolhatja az államháztartás egyensúlyát), másfelől bizonyos gazdaságpolitikai változásoknak komoly oktatásügyi konzekvenciái lehetnek (pl. a monetarista politikán alapuló költségvetési restrikció hatásai a nyolcvanas években több fejlett országban).

Kapcsolódik az oktatás a gazdasági-pénzügyi rendszerhez annyiban is, hogy az oktatás felfogható olyan árunak vagy szolgáltatásnak, amelynek ára van, és amellyel a piacon éppúgy lehet kereskedni, mint más árukkal vagy szolgáltatásokkal. Az oktatási piacon a különböző kurzusok vagy tanfolyamok eladása (tandíjszedés) vagy megvétele (tandíjfizetés) éppolyan gazdasági tranzakciónak számítanak, mint bármely más adásvétel. A szolgáltatások gazdasági súlyának a növekedésével, a piac felé nyitottabb felnőttoktatási formák terjedésével, a hagyományos felsőoktatás nyitottabbá válásával, a különböző magánoktatási formák iránti kereslet növekedésével és általában az információgazdaság kialakulásával, valamint a tudás piaci felértékelődésével párhuzamosan az oktatási szolgáltatásokba való befektetés egyre jövedelmezőbbé válik. A nyitott felsőoktatási rendszerű államokban a felsőoktatási kurzusok nemzetközi értékesítése akár jelentős külkereskedelmi tétellé is válhat.

Az oktatásnak a gazdasághoz való legjelentősebb kapcsolódása azonban kétségtelenül a munkaerő képzésén és a munka-erő piaci hatásokon keresztül valósul meg. Itt nemcsak arról van szó, hogy nagyrészt az oktatási rendszeren belül történik azoknak a műszaki vagy gazdasági ismereteknek az átadása, amelyekre a modern gazdasági szervezetekben foglalkoztatott munkaerőnek szüksége van, hanem arról is, hogy az oktatási rendszer szerepet játszik a munkaerő-piaci érvényesüléshez szükséges adottságok kialakításában és a munkaerőnek az egyes gazdasági szektorok között történő elosztásában is. A modern kapitalista piacgazdaság működésének alapfeltétele, hogy a munkaerőpiacra kilépő emberek tömegei rendelkezzenek azokkal az alapvető ismeretekkel és attitűdökkel, amelyek képessé teszik őket a munkaerőpiacon való helytállásra és eligazodásra. A munka világa azt várja az iskolarendszertől, hogy képesítések vagy diplomák formájában megbízható jelzést adjon arról, ki milyen munka ellátására alkalmas. Az oktatási rendszer képzési szerkezete meghatározza a képzésből kilépő fiatalok munkaerő-piaci orientációit, különböző gazdasági szektorok felé fordulását. Az oktatási rendszer egyik – egyre nagyobb jelentőségű – szektora a felnőttoktatás, amely befolyásolhatja a már munkaerőpiacon lévőknek a különböző gazdasági szektorok közötti áramlását. Tervgazdaságokban a képzés a munkaerőnek az egyes szektorok közötti tervszerű elosztását is szolgálja.

Régi felismerés, hogy az oktatás fejlesztése a gazdasági fejlődés egyik meghatározója, az oktatás-gazdaságtan mégis csak a hatvanas években vált a közgazdaságtan és az oktatással foglalkozó társadalomtudományok fontos területévé, amikor megalkották az úgynevezett emberi tőke elméletét (Jánossy, 1975; Schultz, 1983). Eszerint a munkaerő képzésébe fektetett beruházás éppúgy profitot hoz, és éppúgy a gazdasági növekedés egyik meghatározó forrása, mint a termelőeszközökbe fektetett beruházás. Az oktatást gyakran állítják a gazdaságpolitikai célkitűzések közvetlen szolgálatába, így például különösen jelentősebb modernizációs programok vagy válságidőszakok idején a gyors gazdasági átstrukturálódás támogatására.

A politikai rendszer legitimálása

Az oktatás meghatározó szerepet játszik a politikai rendszerek stabilitásának fenntartásában, egy-egy politikai rendszer társadalmi elfogadottságának, azaz legitimációjának a megteremtésében. Ez egyformán igaz a demokratikus, plurális rendszerekre és az autokratikus, monolitikus rendszerekre.

A plurális demokráciában az iskolai oktatás feladata a polgárok alkalmassá tétele arra, hogy belépjenek a politikai nemzet tagjai közé, azaz autonóm polgárokként élni tudjanak az általános szavazójog és egyéb politikai jogok adta lehetőséggel. A monolitikus eszmerendszerekre épülő rezsimekben viszont éppen az egyéni autonómia korlátozásának és a hivatalos ideológia terjesztésének a feladatát szánják az iskolai oktatásnak.

Az iskolák a politikai rendszer elfogadottságának megteremtését a politikai nevelés vagy a politikai szocializáció feladatának az elvégzésével szolgálják. Érdemes megkülönböztetnünk egyfelől a direkt politikai nevelést, amikor a politikai rendszer elfogadását és megértését szolgáló ismereteket adnak át, vagy a konformitás nyílt demonstrálását várják el a tanulóktól, másfelől a politikai szocializáció közvetettebb formáit, amikor a nevelési folyamatba ágyazottan adják át a hatalmi viszonyok sajátos logikáját és jelentésvilágát.

A társadalmi integráció biztosítása

A modern társadalmak komplex, differenciált óriásrendszerek, amelyek integritását intézményi mechanizmusok sokasága biztosítja. Ezek között fontos helyet foglal el az oktatás. Az oktatási rendszerek a társadalmi integráció biztosításában különböző módokon vesznek részt, amelyek között a legkézenfekvőbb a kulturális reprodukció már említett funkciójának a gyakorlása. Ennek során ugyanis az oktatás hozzájárul a társadalom közös nyelvezetének, viselkedésmintáinak, közös valóságértelmezéseinek a kialakításához, ami a társadalmi integráció alapvető eleme. A társadalmi struktúra újratermelésével összefüggésben is beszélhetünk társadalomintegrációs funkcióról, hiszen az oktatás azáltal, hogy hozzájárul a társadalomszerkezet stabilitásához és elfogadottságának megteremtéséhez, egyúttal integráló szerepet is betölt.

A modern oktatási rendszerek azonban más módon is betöltik az integráló funkciót. A két keresőre épülő és a nagyszülők nemzedékétől elszakadó ún. nukleáris családmodell elterjedésével például kiemelkedő társadalomintegráló szerepre tett szert az oktatás azáltal, hogy biztosítja a gyermekek megőrzését az alatt az idő alatt, amíg a szülők munkát végeznek. A XIX. században kialakuló modern ipari és városi társadalomban e szerep oly nagy jelentőségre tett szert, hogy önmagában is a modern tömegoktatás kialakulásának egyik fontos okát alkotja. Emiatt a gyermekmegőrző funkciót sokan az oktatási rendszerek egyik fontos önálló funkciójának is tekintik. Az oktatás szerepet kap több olyan, a társadalmi integritást veszélyeztető probléma kezelésében, mint például amilyenek a munkaerőpiacról való kiszorulást kísérő társadalmi leszakadás, a kábítószer-fogyasztás, a nemek közötti kapcsolatok deformálódása, a közlekedési viselkedéssel kapcsolatos gondok vagy a közegészséget fenyegető veszélyek elhárítása. Az ilyen típusú társadalmi gondok felbukkanása esetén szinte mindig megfogalmazódik az az igény, hogy az oktatás járuljon hozzá a megoldásukhoz. A modern oktatási rendszerekben igen gyakoriak az olyan akciók, amelyek ilyen problémák társadalmi kezelését szolgálják, és amelyeknek a kulturális reprodukció hagyományos funkciójához csak kevés közük van.

Az oktatás intézményrendszere általában nagyon jelentős közvetlen szociális szolgáltató funkciókat tölt be. Gyakran az iskolákon keresztül történik a szociálisan hátrányos helyzetű társadalmi csoportok azonosítása vagy bizonyos juttatások szociális alapú elosztása, mint amilyenek például a különböző nevelési segélyek, a gyermekétkeztetés, bizonyos gyermeknyaraltatási vagy egyéb foglalkoztatási formák. Ezek révén az oktatás ugyancsak közvetlenül segíti a társadalmi integráció fenntartását.

Szolgáltató funkció

Korábban kevesebbet gondoltak rá, de újabban egyre nagyobb figyelem irányul az oktatási rendszerek egyik fontos funkciójára, a szolgáltatásra. Az oktatási rendszer intézményei a legkülönbözőbb szolgáltató funkciókat vállalhatják fel, sőt van olyan felfogás, amely az oktatás egészét szolgáltatásként értelmezi. Az oktatás gazdasági funkcióiról beszélve már említettük, hogy az oktatás megjelenhet gazdasági értelemben is olyan szolgáltatásként, amelynek piaci értéke van. Itt azonban nem erről van szó, hanem arról, hogy iskolák és egyetemek közvetlenül segíthetik környezetüket különböző gyakorlati problémák megoldásában, ami kapcsolódhat oktatáshoz vagy kutatáshoz és fejlesztéshez, de megjelenhet másfajta tevékenységekben is.

Szolgáltatást nyújt például egy egyetem akkor, amikor külső megrendelők részére tanácsadást és elemzések elvégzését vagy fejlesztési feladatok ellátását vállalja. Az egyetemi kutatásokat és az egyetemeken található szaktudást a gazdasági szervezetek, a magángazdaság és a közszféra gyakran veszi igénybe, az esetek jelentős részében megvásárolva az ilyen jellegű szolgáltatásokat. Szolgáltatást nyújt például egy közgazdasági kar vagy tanszék, mikor befektetők számára gazdasági prognózisokat végez, vagy egy mezőgazdasági kar, amikor a környékbeli gazdák körében segíti új termelési módszerek elterjesztését. De szolgáltatás nyújt egy községi iskola is akkor, amikor a helyi közösség számára valamilyen kulturális programot szervez vagy részt vesz környezetvédelmi feladatok megoldásában, még akkor is, ha ezt minden ellenszolgáltatás nélkül teszi.

Gyakran vita folyik arról, vajon az oktatásra mennyire kell és lehet szolgáltató funkciókat ráruházni. A különböző oktatási rendszerek között az egyik fontos eltérés éppen az, hogy e funkciót mennyire ismerik el vagy bátorítják. Az amerikai felsőoktatási intézményekre például ez sokkal inkább jellemző, mint az európaiakra, amely utóbbiak a tanítási és kutatási feladatokat szűkebben értelmezik és kevésbé nyitottak a gazdasági és társadalmi környezet gyakorlati igényei, illetve a felnőttek művelődési szükségletei felé.

A társadalmi változást és fejlődést támogató funkció

Az oktatási rendszerek nagymértékben befolyásolhatják a társadalmi változások dinamizmusát: hatásuk irányulhat akár a változások elősegítésére, a társadalmi mozgások dinamizmusának az erősítésére, akár a változások visszafogására, a fennálló állapotok fenntartására. Hozzájárulhatnak a technológiai változások, új munkaformák, értékek, szerepek, magatartásformák és felfogások elterjesztéséhez és ezek társadalmi elfogadtatásához, vagy éppen ellenkezőleg, gátolhatják ezt. Ennek nyomán a társadalmi változás számára kedvezőbb vagy kevésbé kedvező feltételek alakulhatnak ki. Jól ismert például a modern tömegoktatás szerepe a tradicionális társadalmak modern ipari társadalommá való alakulásában vagy éppen az ipari társadalmak posztindusztriális társadalommá alakulásában. A hatvanas-hetvenes években az oktatást tudatosan használták a harmadik világ elmaradott országainak a gazdasági és társadalmi modernizálását szolgáló eszközként. A kilencvenes évektől kezdve számos országban ugyancsak tudatosan használják az oktatást a modern információs és telekommunikációs eszközök és az ezek használatához kapcsolódó kultúra elterjesztésére.

A társadalmi változásnak természetesen sokféle formája van. Így például lehet szó olyan alkalmazkodási folyamatról, amely egy-egy társadalomnak a megváltozott külső körülmények között való fennmaradását szolgálja, de lehet szó olyanról is, amely csupán a különböző társadalmi csoportok közötti erőviszonyok átrendeződését, a közöttük folyó érdekküzdelem eredményének a megvalósulását jelenti. Ezek persze soha nem függetlenek egymástól: például a modern információs és kommunikációs technológia elterjedése, az ún. információs társadalom kialakulása egyúttal a különböző gazdasági szektorok és az ezekben érdekelt társadalmi csoportok közötti erőviszonyok átalakulásával, bizonyos társadalmi csoportok pozíciónyerésével, új egyenlőtlenségek kialakulásával is jár. Ezért az oktatás társadalmi változásokat támogató (avagy akadályozó) funkciójának megvalósulását mindig kisebb-nagyobb társadalmi viták, konfliktusok kísérik.

A funkciók közötti konfliktusok

Az előzőekben bemutatott funkciók teljesüléséhez, illetve azok adott módon való teljesüléséhez a modern társadalmakban jelentős érdekek fűződnek. Így például a gazdaság szakképzett munkaerővel való ellátottságában érdekelt munkáltatói vagy a politikai rendszer legitimálásában érdekelt elitcsoportok természetes módon arra törekszenek, hogy az oktatási rendszer az ő igényeikkel kapcsolatos funkciókat megfelelő módon – akár más funkciók terhére is – ellássa. A társadalmi integráció és a szociális funkció teljesülésében érdekelt csoportok is joggal érvelhetnek úgy, hogy az iskolai nevelés nem szolgálhatja kizárólag a tudományos ismeretek átadását.

Egy-egy funkció ellátása elkerülhetetlenül más funkciók teljesítésének a rovására mehet. Ha például a forrásokat a diákétkeztetés fejlesztésére fordítják, akkor ez azt is jelenti, hogy kevesebb új tantermet hozhatnak létre vagy kevésbé emelhetik a tanárok fizetését. Ha növelik a szakmai képzés arányát, akkor az erre szánt időt esetleg a tudományos alapismeretek átadásától kell elvenni. Az egyes funkciók és az ellátásukhoz kapcsolódó társadalmi érdekek így konfliktusba kerülhetnek egymással. Ezek a konfliktusok az oktatáspolitikai mozgások egyik legfontosabb jellemzőjét alkotják.

A legtöbb oktatásügyi vita mögött felfedezhetjük a különböző funkciók közötti konfliktusokat. Például több oktatási rendszerben vita folyik arról, hogy milyen intézményi formákban és milyen tartalommal szervezzék meg a 16–18 éves korcsoport oktatását. Egyesek szerint e korcsoport többségének már közvetlen munkára felkészítő, specializált szakoktatásra van szüksége, mások szerint a legtöbb ilyen korú fiatal számára még általános műveltséget nyújtó iskolázást kell biztosítani. E vitában jól érzékelhető a kultúraátadáshoz, a társadalomintegrációhoz és a gazdasághoz kötődő funkciók konfliktusa.

Figyelemre méltó az a konfliktus, amely a kulturális reprodukció és a személyiségfejlesztés funkciói között alakulhat ki. Noha a kultúra a személyiség konstituálódásának és kibontakozásának legfontosabb eszköze, igen sok példát lehetne idézni arra is, hogy – éppen ellenkezőleg – lélektani értelemben gátolja az egyén személyiségének adekvát formálódását. Ismert az a kultúra represszív jellegét hangsúlyozó pszichoanalitikus megközelítés, amely eleve konfliktusos kapcsolatot feltételez a társadalmi kultúra szervezett átadása és az egyének személyiségfejlődése között (Bernfeld, 1975). Az ún. gyermekcentrikus megközelítések (fejlődés-lélektani pedagógiák, progresszív iskolai mozgalmak, reformpedagógiák) és a tudásátadást előtérbe helyező pedagógiai felfogások (ismeretcentrikusság, pedagógiai tradicionalizmus, herbartizmus) kritikái többek között ennek a konfliktusnak a feloldására törekednek.

Az integráló és a kultúraátadáshoz köthető funkciók konfliktusa ragadható meg abban a vitában, amelynek a tárgya az, vajon a tanári munka részévé tehető-e a szociális jellegű feladatok ellátása. Ugyanez a konfliktus jelenik meg abban a vitában, amely arról szól, hogy vajon a természettudományos oktatásra fordított időnek mekkora hányadát kell a tudományterület klasszikus kérdéseinek, és mekkorát olyan aktuális problémákhoz kötődő témáknak szentelni, mint amilyen a környezetvédelem vagy az egészséges életmód megismertetése. A kultúraátadó, a politikai rendszert legitimáló és a társadalomintegráló funkciók konfliktusa is megragadható például a hagyományos történelemtanítást és a modern társadalomismeret tanítását szembeállító vitában. A kulturális örökség átadása inkább a nemzeti és egyetemes múltat bemutató hagyományos történelemtanítás megerősítését igényli. Ezzel szemben a modern társadalom integrációját és bizonyos mértékig a jelenkori demokratikus politikai rendszerek legitimációját is jobban szolgálja az, ha a fiatalok inkább a jelen társadalom problémáinak a megismerésére fordítanak több időt, amire a társadalomismeret tanulása ad több lehetőséget.

A példákat lehetne még hosszan sorolni, hiszen az említett funkciók között nincs egy olyan sem, amely ne kerülhetne konfliktusba valamelyik másikkal. Érdemes azonban utalni arra is, hogy a funkciók közötti kapcsolatokat nem feltétlenül csak az egymással való szembenállás, hanem a kölcsönös egymást erősítés is jellemezheti. Például a kulturális reprodukcióval kapcsolatos rendszerfeladatok megerősödése általában kedvező a személyiségfejlesztő funkció szempontjából, amely utóbbit jóval inkább veszélyeztethetik más (pl. a gazdasági vagy politikai legitimációs) funkciók. Ugyanígy a társadalmi integrációs feladatok eredményesebb elvégzése segítheti a társadalmi esélyegyenlőtlenségek mérséklésére irányuló törekvéseket.

Fontos utalni arra, hogy az egyes funkciók és az ezekhez kapcsolódó érdekek általában leképeződnek a modern kormányzati struktúrában. Így meghatározott gazdasági, társadalomintegráló és kulturális funkciók különböző kormányzati szervekhez (gazdasági, szociális, kulturális stb. feladatokat ellátó kormányhivatalok) kapcsolódnak. Ez azt jelenti, hogy az oktatási rendszer meghatározott módon történő működésében vagy annak befolyásolásában különböző kormányzati tényezők érdekeltek, s valamennyi funkció megfelelő szintű ellátása mindezen tényezők együttműködését igényli. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a modern oktatási rendszerek irányításában egyre kevésbé lehet kizárólagos szerepe az oktatásért felelős kormányhivataloknak, illetve az ilyen hivataloknak egyre nyitottabbnak kell lenniük egyéb területek irányába.

Az oktatás és más társadalmi alrendszerek kapcsolata

A többfunkcióság és az egyes funkciók közötti konfliktusok összefüggenek azzal, hogy bármennyire is elkülönült az oktatási rendszer a többi társadalmi alrendszertől, azaz bármennyire is önálló szervezettel, szerepekkel és saját racionalitással vagy logikával rendelkező entitássá vált, a többi rendszerhez továbbra is több ponton erősen hozzákötődik. A gazdaság és társadalom kapcsolatát elemezve többek között Polányi Károly hívta fel a figyelmet arra, hogy ha figyelmen kívül hagyják azt, hogy a modern társadalmak valamennyi rendszere valahol továbbra is szétválaszthatatlanul összekötődik, éppolyan hibát követnek el, mintha az egyes rendszerek elkülönültségét, saját logikáját és önállóságát kétségbe vonnák (Polányi, 1976). Ez a megállapítás az oktatási rendszerre is áll. Az alábbiakban röviden az oktatás és a politika, illetve az oktatás és a gazdaság kapcsolatáról lesz szó (de ezek a kapcsolatok természetesen ugyanígy elemezhetők más társadalmi alrendszerek, így például a tudomány vagy a szociális gondoskodás és egyebek vonatkozásában is).

Oktatás és politika

A korábban bemutatott funkciók az oktatást elkerülhetetlenül hozzákapcsolják a politikai rendszerhez is, hiszen bármely politikai törekvés, amely az uralkodó kultúrához, a társadalomszerkezet stabilitásához és megváltoztatásához, a gazdaság alapvető viszonyaihoz, a politikai rendszer legitimációjához vagy a társadalmi integritás megőrzéséhez kapcsolódik, szembesül azzal a lehetőséggel, hogy részben vagy egészében az oktatás befolyásolásával is célt érhet. Ez az összefüggés persze fordítva is igaz: a modern oktatási rendszerek többek között éppen azért képesek egyszerre sokféle funkciót betölteni, mert fejlődésük során – mint később látni fogjuk – hozzákapcsolódtak a politikai-kormányzati rendszerhez. A politikai-kormányzati rendszer teszi lehetővé, hogy a többi társadalmi alrendszerben (gazdasági, foglalkoztatási, közigazgatási stb.) zajló folyamatok az oktatás felé közvetítődjenek.

Közismert, hogy a politika fogalmát többféle értelemben használják (Gombár, 1983). Mindenekelőtt megkülönböztethető a fogalom szubsztanciális és formális értelmezése. Ez a megkülönböztetés eredetileg a gazdasággal kapcsolatban fogalmazódott meg (Polányi, 1976), de logikusan átvihető a politikára is. Szubsztanciális értelemben politikainak tekinthető minden olyan cselekedet, amelyben fellelhető a hatalom növelésére való törekvés, vagy még tágabb értelemben, amelynek kimutatható az érdekkötöttsége. Ilyen értelemben politikai tartalma lehet annak is, ha az iskolákban olyan tanítási módszert alkalmaznak, amely bizonyos csoportokat kedvezőbb, másokat kedvezőtlenebb tanulmányi pozícióba hoz. Formális értelemben politikai egy cselekvés akkor, ha a formális politikai rendszerhez, azaz a pártok, a kormányzat, a közigazgatás vagy a törvényalkotás rendszeréhez kapcsolódik. Ebben az értelemben politikai cselekvésnek tekinthető, ha egy csoport a törvényhozás útján az iskolaszerkezet megváltoztatására törekszik, de nem minősül annak, ha valaki a szakmai nyilvánosság keretei között másokat meg akar győzni egy pedagógiai módszer helyességéről. Amikor oktatáspolitikáról vagy az oktatás politikai vonatkozásairól beszélünk, illetve amikor az oktatási rendszerben zajló folyamatok politikai elemzését végezzük, érdemes a politika mindkét értelmezését szem előtt tartanunk. Oda kell figyelnünk az olyan oktatási folyamatok lehetséges politikai jelentésére is, amelyekhez formális értelemben vett politikai cselekvés nem kapcsolódik.

A politika fogalmának formális értelemben történő használata további distinkciókat tesz lehetővé. Megfigyelhető olyan fogalomhasználat, amely politikainak tekint minden olyan cselekvést, amely a formális politikai rendszer keretein belül zajlik, függetlenül attól, hogy az a közjog által szabályozott közigazgatási-kormányzati szférában történik, vagy pedig a politikai alkufolyamatok és egyéb hatalmi játékok által jellemezhető, a pártok vagy más nyíltan érdekeket képviselő szervezetek által uralt politikai szférában. Egy másik fogalomhasználat a kormányzati-közigazgatási rendszernek a közjog által szabályozott folyamatait nem tekinti politikaiaknak, hanem csak azokat, amelyek explicit módon is az érdekek közötti küzdelem vagy a befolyásért való harc formát öltik. Eszerint az értelmezés szerint lehet beszélni például politikamentes közigazgatásról vagy a kormányzati tevékenység átpolitizálódásáról.

Érdemes megkülönböztetni a politikai-közigazgatási szférán belül zajló politikai és az azon kívül zajló szakmai folyamatokat is. Van, amikor a szakmai kérdések átpolitizálódásaként értelmeznek minden, a szakmai tevékenységre vonatkozó jogi vagy kormányzati aktust akkor is, ha amögött nincs direkt hatalmi törekvés. Amikor viszont világos határvonalat vonnak a közjog által szabályozott kormányzati, közigazgatási szférában zajló cselekedetek és a közjog által nem vagy kevésbé szabályozott politikai cselekvések között, a szakmai kérdések közigazgatási kezelése nem értelmeződik átpolitizálódásként. Ez utóbbiról csak akkor van szó, ha az oktatás kérdései a pártokon belüli vagy a pártok közötti alkudozások vagy olyan direkt politikai akciók tárgyát alkotják, mint amilyenek például az utcai demonstrációk. E fogalomhasználat értelmében csak akkor beszélhetünk a szakmai szféra átpolitizálódásáról, ha az közvetlen hatalmi törekvésekkel hozható összefüggésbe. Ebben az értelemben egy olyan kormányzati akció, amelynek a célja például az érettségi vagy felsőoktatási felvételi rendszer átalakítása, még nem politikai jellegű, de ha ez ellen politikai csoportok tiltakozni kezdenek és az uramon lévő párt vitába bocsátkozik velük, akkor az ügy politikai természetűvé vált, azaz átpolitizálódott.

Érdemes egy további fontos megkülönböztetést is megtennünk. A politika fogalmát a fentiekben látottaknál sokszor jóval szűkebben használjuk, egyszerűen cselekvési stratégiát értünk rajta. Ilyen értelemben beszélhetünk egy-egy szervezet politikájáról, vagy összehasonlíthatunk különböző politikákat. Ez egészen más, mint amikor azért beszélünk politikáról, mert az érdekkonfliktusok és hatalomért való közdelem mozzanatát akarjuk hangsúlyozni. Sajnos a magyar nyelv nem teszi lehetővé, hogy e két dolgot eltérő módon nevezzük meg, szemben például az angollal, amely világosan megkülönbözteti a politics és a policy fogalmát. A politics az érdekküzdelmek világára utal, a policy a cselekvési stratégiát jelenti. A politika szóban e két jelentés összemosódik, ami gyakori félreértések forrása.

Végül külön is említést kell tennünk az oktatáspolitika fogalmáról. Ez is természetesen két dolgot jelölhet egyszerre: egyfelől azt a szférát, amelyen belül az oktatással kapcsolatos érdekek és hatalmi törekvések megjelennek és egymással találkoznak (ez a politics of education), másfelől az oktatásra vonatkozó cselekvési stratégiát (ez az education policy). Ez utóbbi értelemben az oktatáspolitika egyfajta szakpolitika, ugyanúgy, ahogyan létezik munkaerő-politika, egészségügyi politika vagy környezetvédelmi politika. Az oktatáspolitika a közügyek politikájának, a közpolitikának a része, s ennyiben vonatkoznak rá mindazok a korlátok és lehetőségek, amelyek a közpolitikákra általában.

Oktatás és gazdaság

Az oktatási rendszeren belül zajló folyamatok jelentős része – más társadalmi folyamatokhoz hasonlóan – elvileg értelmezhető gazdasági folyamatként is, és leírható gazdasági fogalmakkal. Így például az oktatással összefüggésben is beszélhetünk keresletről, kínálatról, egyenértékesről, árról, értékről, haszonról, adásvételről, inflációról és hasonlókról. A diplomák és a standardoknak való megfelelés az oktatási rendszeren belül sok szempontból hasonló funkciót töltenek be, mint a gazdaságban a pénz: lehetővé teszik a különböző termékek összehasonlítását. Az oktatáson belül is nyilvánvaló módon megkülönböztethető értékesebb és kevésbé értékes termék, amelyekből eltérő kínálat, és amelyek iránt eltérő kereset alakulhat ki. Az oktatási javak (pl. végzettségek) is inflálódhatnak, ha sok van belőlük, illetve a ritkaságuk magas árhoz vezethet.

A szubsztanciális és a formális értelmezésnek az a kettőssége, amiről korábban a politikával összefüggésben esett szó, és ami eredetileg a gazdasággal összefüggésben fogalmazódott meg, itt is érvényes. Az oktatási folyamatok szubsztanciális értelemben tekinthetők gazdaságinak akkor, ha formálisan nem kötődnek a gazdaság világához, de hatásukat tekintve igen (ilyen például az érettségi értékének inflálódása). Formálisan akkor tekinthetők gazdasági jellegűnek, ha nyilvánvaló módon átnyúlnak a gazdaság világába, például ha az oktatási aktust eleve gazdasági tranzakcióként is definiálják (pl. amikor egy magániskola a nyelvtanfolyamát a piaci keresletnek megfelelő vagy a ráfordításokat és a hasznot beszámító áron kínálja).

Az oktatásnak a gazdasági rendszertől való teljes elválaszthatóságának a nehézsége jól érzékelhető azokban az esetekben, amikor az oktatásügyi döntések egyben források elosztásáról való döntéseket is jelentenek. Mivel egy-egy funkció ellátása meghatározott erőforrások felhasználását igényli, a funkciók súlyának, jelentőségének a meghatározása mindig erőforrások elosztásáról hozott döntéseket jelent. El kell dönteni, hogy a meglévő erőforrásokat inkább az egyik vagy inkább a másik funkció gyakorlására fordítják (pl. több nyelvtanárt alkalmaznak vagy ugyanazon a költségen inkább a gyermekétkeztetést fejlesztik). Az oktatási rendszerek mindennapjait és hosszabb távú fejlődését ilyen döntések sokasága alakítja.

Ezek az elosztási jellegű döntések, noha az oktatási rendszeren belül hozzák őket és céljuk az oktatáson belüli viszonyok alakítása, lényegüket tekintve gazdasági természetűnek is tekinthetők. Ilyen értelemben az oktatási rendszeren belül folyamatosan zajlanak gazdasági folyamatok is és az oktatási szakmai döntések folyamatosan gazdasági döntéseket is jelentenek. Amikor például olyan döntéseket hoznak, hogy egy-egy pedagógiai módszer helyett egy másikat alkalmaznak, vagy bizonyos tanítási feladatokat más, pedagógiai szempontból hatékonyabb eszközökkel végeznek mint korábban, akkor valójában új erőforrások bevonásáról vagy meglévők felszabadításáról, ezen erőforrások hatékonyabb vagy kevésbé hatékony felhasználásáról is döntés születik és ez befolyásolja különböző gazdasági szereplők viselkedését (pl. taneszköz-gyártók, tankönyvkiadók).

Mindezek világosan jelzik, hogy az egyes alrendszerek – így az oktatási és a gazdasági – közötti határvonalak az elkülönülés magas szintje ellenére sem válnak teljesen világosan meghúzhatóvá. Az oktatási és a gazdasági rendszer valójában sok ponton átfedi egymást, elkülönülésük viszonylagos, a közöttük lévő határvonalak megváltozhatnak.

Érdemes utalni arra, hogy az erőforrások elosztása és az értékek allokációja, mint minden más társadalmi alrendszerben, többféle mechanizmus közvetítésével folyhat. E mechanizmusok lehetnek piaciak, bürokratikus jellegűek vagy közvetlen politikai természetűek. Minderről később, az oktatási rendszerek szabályozásáról szóló negyedik fejezetben részletesebben is szó esik.

A rendszerintegráció

A rendszerintegráció fogalma

Korábban említettük, hogy a modern társadalmak egyik kiemelkedő problémája az, vajon, miképpen biztosítják egyfelől az egyes alrendszerek önállóságát, másfelől ezeknek a többi alrendszerhez való hozzákapcsolását. Utaltunk arra is, hogy a modern oktatási rendszereket érő kihívások között az egyik legjelentősebbnek azt tartjuk, miképpen tudják biztosítani a rendszer integritását a különböző funkciókra irányuló, egymással szükségképpen ütköző társadalmi elvárások kereszttüzében. Mindennél jelentősebb probléma azonban az, vajon az egyes rendszerek és az ezeken belül található alrendszerek együttesen mennyire képesek azoknak a társadalmi feladatoknak elvégzésére vagy megoldására, amelyek általában átfogó természetűek, azaz teljes mértékben és kizárólagosan nem kapcsolhatók egyetlen rendszerhez sem. Az olyan feladatok, mint az egyetemes és nemzeti kulturális örökség továbbvitele, a fiatalok társadalmi beilleszkedésének a biztosítása, a gazdaság által igényelt emberi és társadalmi tőke megteremtése vagy a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek elhárítása összetett társadalmi feladatok, amelyekkel kapcsolatban a legfontosabb kérdés az, vajon sikerül-e megoldani őket, és nem az, hogy melyik társadalmi alrendszer milyen mértékben vesz részt a megoldásukban. Az egyik legjelentősebb jelenkori társadalmi probléma, a munkanélküliség kezelése vagy megoldása csak egyszerre több társadalmi rendszer vagy alrendszer részvételével lehetséges, hiszen ez egyszerre rendelkezik foglalkoztatási, szociális, oktatási és egyéb dimenziókkal.

Az itt elemzett problémakör egészét jelöljük a rendszerintegráció fogalmával, amely tehát egyaránt magában foglalja a következőket: (1) a különböző társadalmi nagyrendszerek (így az oktatási és más rendszerek) közötti együttműködés és összhang biztosítása, (2) az egyes nagyrendszereken, így az oktatási rendszeren belül a különböző funkciók és belső elemek vagy szintek közötti összhang biztosítása és végül (3) az egyes nagyrendszerek, így az oktatási rendszer és a társadalom probléma- és feladatvilága közötti kapcsolódás biztosítása.

Az oktatási rendszerek esetében a rendszerintegráció tehát jelenti egyfelől a fentebb elemzett funkciók és a rendszeren belüli alacsonyabb szintű belső alrendszerek (pl. szakképzési, felsőoktatási, felnőttoktatási stb.) integrálását (ez a belső rendszerintegráció), másfelől az oktatási rendszer és a többi társadalmi alrendszer (pl. jogi, foglalkoztatási, közigazgatási, szociális gondoskodási stb.) közötti integrációt (ez a külső rendszerintegráció) – ezeket szemlélteti az 1. ábra. A modern oktatási rendszerekre irányuló kormányzati politikák egyik legfontosabb feladata a belső és külső rendszerintegráció egyidejű biztosítása, s e politikák értékelésének is egyik kiemelkedő szempontja az, vajon e feladatot milyen sikerrel látják el (erről is részletesebben szó lesz a negyedik fejezetben).

A rendszeren belüli és rendszerek közötti integráció kérdése mellett külön is figyelmet kell szentelnünk az oktatási rendszer és a társadalmi probléma- és feladatvilág integrálása kérdésének. A rendszerintegráció kiterjed még arra is, hogy az oktatási rendszert össze kell kötni azokkal a társadalmi feladatokkal vagy problémákkal (pl. a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek elhárítása vagy az erőforrások igazságos elosztása) amelyek megoldása adott pillanatban a társadalom számára fontos.

A társadalom előtt álló problémák és feladatok – amint arra fentebb már utaltunk – általában nem feleltethetők meg pontosan a különböző, történetileg kialakult és funkcionálisan elkülönült nagyrendszereknek. Így az oktatás vagy a tanulás problémái nemcsak az oktatási rendszerben vagy azzal kapcsolatban jelennek meg (a tanulás és képzés más társadalmi alrendszereknek is fontos funkciója), és mint láttuk, számos olyan, nagyrészt más társadalmi rendszerekhez (pl. gazdaság, szociális gondoskodás, foglalkoztatás) kötődő feladat van, amelyek megoldása az oktatási rendszer aktív szerepe nélkül nehezen képzelhető el.

1. ábra
Belső és külső rendszerintegráció az oktatási rendszerekben

Az oktatási rendszeren belüli funkciók, szintek és alrendszerek (pl. szakképzés, felnőttoktatás)

A társadalom probléma világa

Más társadalmi Oktatási Más társadalmi

alrendszerek rendszer alrendszerek

(pl. foglalkoztatás) (pl. közigazgatás)

A rendszerintegráció feladata megfogalmazható szabályozási vagy koordinációs feladatként. A későbbiekben – e könyv befejező részében – ezzel a problémával részletesen foglalkozunk. Itt csak annyit bocsátunk előre, hogy a rendszerintegrációnak vagy szabályozásnak többféle formája lehetséges, és e formák között az egyik meghatározó különbség a politikai rendszer szerepe. Bizonyos oktatási rendszerekben a rendszerintegráció alapvetően a politikai rendszeren keresztül, politikai-közigazgatási eszközökkel történik, más rendszerekben egyéb tényezők (pl. a piac) töltik be ezt a szerepet.

Korábban említettük azt is, hogy a különböző funkciók, amelyeket az oktatási rendszer ellát, meghatározott kormányzati intézményekben (minisztériumokban, kormányhivatalokban) is leképeződnek, s hogy a funkciók közötti konfliktusok a modern kormányzati struktúrában az ezek közötti konfliktusokban is megjelennek. Ugyanez mondható el a különböző társadalmi alrendszerekre is: általában mindegyik kötődik valamilyen kormányzati struktúrához is (pl. a gazdasági rendszer a gazdasággal és pénzügyekkel foglalkozó, a jogrendszer az igazságügyi, a foglalkoztatási rendszer a munkaügyi, a tudományos rendszer a kutatásokat felügyelő kormányhivatalokhoz).

Az alrendszerek közötti különbségek és a közöttük lévő konfliktusok így gyakran az ezekkel foglalkozó kormányzati struktúrák közötti különbségekben és konfliktusokban jelennek meg. Például a foglalkoztatási alrendszer és az oktatási alrendszer eltérő logikája, e két logika ütközése az oktatási és foglalkoztatási ügyekért felelős kormányhivatalok ütközésében is megjelenhet. E logikákat ugyanakkor a különböző rendszerekhez kötődő szakmai testületek vagy csoportok is képviselik, amelyek között ugyancsak természetesek a viták. Például az oktatásügy területén természetesen és mindennaposak a viták egyfelől az oktatási alrendszert képviselő tanárok, másfelől a tudományos kutatás rendszerét képviselő egyetemi-akadémiai szakemberek, a foglalkoztatási rendszerhez kötődő pályaválasztási tanácsadók, a gazdasági-pénzügyi rendszerhez kötődő pénzügyi szakemberek, a jogi rendszerhez kötődő közigazgatási jogászok és más hasonlók között.

Érdemes hangsúlyozni azt is, hogy a modern társadalmakra jellemző gyors átalakulás a különböző társadalmi alrendszerek és az értük való kormányzati felelősséget gyakorló szervezetek közötti határvonalak változásával is járhat. Így például addig, amíg az aktív munkaerő döntő hányada a mezőgazdaságban dolgozott önfoglalkoztatóként vagy a paraszti gazdaság dolgozójaként, a foglalkoztatási rendszer kevésbé különült el a gazdaság egyéb szektoraitól. A magas szintű ipari és városi foglalkoztatottság kialakulása, a munkavállalók és munkáltatók közötti konfliktusok gazdasági és társadalmi jelentőségének a felértékelődése, továbbá az emberi erőforrások gazdasági jelentőségének növekvő felismerése a foglalkoztatás mint társadalmi alrendszer növekvő elkülönüléséhez és súlyának növekedéséhez vezetett. Ez nagymértékben visszahatott az oktatási rendszerre is, hiszen egy, társadalmi jelentőségét és az itt felhasznált erőforrásokat tekintve növekvő jelentőségű másik alrendszerrel kellett együttműködést kialakítania.

A társadalmi élet differenciálódása, új funkciók iránti új igények megjelenése korábban nem létező, újabb rendszerek kialakulását is eredményezhetik. Így például amiatt, hogy a fiataloknak az oktatásból a munka világába való átlépése egyre hosszabb ideig tart, és e hosszabbodó periódus kezelésére egyre több társadalmi intézmény szerveződik, az oktatási és a foglalkoztatási rendszer mellett ma már egyre gyakrabban beszélnek az átmenet (transition) rendszeréről is (From initial…, 2000).

Az oktatási rendszer és az egyéb társadalmi alrendszerek kapcsolatában meghatározó jelentőségű változást eredményezhet az élethosszig tartó tanulás oktatáspolitikai paradigmájának a térhódítása. E paradigma arra épül, hogy a tanulás nemcsak a formális oktatási rendszeren belül zajlik, sőt egyre nagyobb mértékben azon kívül folyik. Mindennek a hatásai kiterjednek olyan elemekre is, mint például a tudás igazolása, amely mindmáig iskolai monopóliumnak számított, de az élethosszig tartó tanulási politikák egyik célja az, hogy lehetővé tegyék iskolarendszeren kívül szerzett tudás formális elismerését is. Nyilvánvaló, hogy egy ilyen folyamat nagymértékben csökkentheti az oktatási rendszerek történetileg kialakult elkülönülését (lásd a keretes írást).

Az egész életen át tartó tanulás

“Az egész életen át tartó tanulás az egyéni és társadalmi fejlődés valamennyi formáját átöleli függetlenül attól, hogy az milyen környezetben – formális módon iskolákban vagy szakképzési, felsőoktatási és felnőttoktatási intézményekben vagy nem formális módon a családi otthonban, a munkában vagy más közösségekben folyik. Ez a megközelítés a rendszer minden elemére kiterjed: figyelme, életkortól függetlenül, egyformán összpontosít a standard tudásra és minden olyan készségre, amelyre minden embernek szüksége van. Arra helyezi a hangsúlyt, hogy minden gyermeket már az élete kezdetén fel kell készíteni és érdekeltté tenni a tanulásban, és arra irányítja az erőfeszítéseket, hogy minden olyan felnőtt, függetlenül attól hogy van-e vagy nincs munkája, akinek átképzésre vagy a készségei megújítására van szüksége, erre lehetőséget kapjon” (Lifelong learning for all…, 1996).

A rendszerek és a rendszerek közötti határvonalak változásai mellett az egyes rendszerek működésében érdekelt szakmai csoportok vagy kormányzati hivatalok illetékességének a változásaira is érdemes figyelni. Attól függően, hogy egy-egy időszakban hol vonják meg az egyes alrendszerek határait, módosulhat az értük való kormányzati felelősség meghatározása. Fentebb szó volt a például foglakoztatási rendszer súlyának a növekedéséről, ami ennek a rendszernek a kormányzati képviseletét is érintette. Korábban számos országban a foglalkoztatásért való felelősség kevéssé különült el a szociális gondoskodás rendszeréért való felelősségtől, ma az emberi erőforrások gazdasági jelentőségének a növekedése miatt a foglalkoztatási kérdéseket egyre inkább szociális és egyre inkább gazdasági kérdésnek tekintik. Vannak olyan időszakok és országok, amikor a szakképzési és felnőttoktatási rendszert egyértelműen az oktatási rendszer részének tekintik, és az érte való kormányzati felelősséget az oktatási tárcához telepítik, de vannak olyan időszakok is, amikor még a fiatalok szakmai képzését is inkább a foglalkoztatási rendszer elemének tekintik és az ezért való felelősséget a munkaügyi tárcához helyezik. Az oktatási és a foglalkoztatási rendszerek közötti kapcsolatok átalakulását mutatja például az, hogy a kilencvenes évtizedben néhány országban (így az Egyesült Királyságban) az oktatásért és a foglalkoztatásért egyszerre felelős minisztériumokat hoztak létre.

Az alrendszereknek és funkcióknak megfelelő szakmai testületek és kormányzati hivatalok kialakulása, más szóval a szektoriális felosztás lehetővé teszi az egyes alrendszerek hatékony belső integrálását, ugyanakkor nem kedvező a rendszerek közötti integráció szempontjából. Emiatt a modern rendszerekben egyre gyakrabban vetődik fel a szektorok közötti kooperáció és a szektorköziség kérdése.

Az integráció szintjei: egyén, intézmény és rendszer

Mindeddig általában oktatási rendszerről beszéltünk, és csak utaltunk arra, hogy (1) az oktatási rendszerek konkrét intézményekből, azaz iskolákból, egyetemekből, szakképzést adó műhelyekből stb. állnak; továbbá hogy (2) az intézmények egyénekkel, azaz tanulókkal, tanárokkal, szülőkkel állnak kapcsolatban, illetve az intézményekben egyének tanulnak vagy dolgoznak. Az oktatási rendszerekben zajló folyamatok döntő része valójában mikroszinten, az intézményekben zajlik, s e folyamatok cselekvő vagy elszenvedő alanyai az egyes emberek.

A rendszerintegráció kérdése nemcsak a társadalmi alrendszerek szintjén merül föl, azaz nemcsak az a kérdés, hogy miképpen biztosítható az oktatási rendszer és a többi társadalmi alrendszer vagy az oktatási rendszeren belüli alrendszerek közötti kapcsolat, hanem az is, hogy miképpen biztosítható az oktatás egyéni, intézményi és rendszerszintű folyamatainak az összekapcsolása. Noha az oktatási rendszerek elméletéről beszélve figyelmünk általában a rendszer egészére irányul, s ennek alkotóelemeit vagy cselekvő aktorait elsősorban mint e rendszer alkotóelemeit és aktorait vizsgáljuk, nem feledkezhetünk meg arról, hogy az egyénektől és a konkrét intézményektől elvonatkoztatva nem érthetjük meg az oktatási rendszerben zajló folyamatokat.

Említettük, hogy a tanulás és a szocializáció individuális, azaz egyén szintjén zajló, egyszeri és megismételhetetlen folyamat, amelyet alapvetően az egyén lélektani adottságai és az egyént körülvevő környezet sajátosságai határoznak meg. Annak az intézménynek (azaz az iskolának) a sajátosságai, amelyben e folyamat zajlik, és annak a nagy rendszernek (azaz az oktatási rendszernek) az adottságai, amelyben az egyes intézmények működnek, közvetlenül csak kevéssé befolyásolják az egyén szintjén zajló tanulást és a szocializáció bonyolult lélektani folyamatát.

Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az oktatási intézmények szervezeti és működési sajátosságai vagy az oktatási rendszer makroszintű összefüggései kevésbé lennének fontosak a nevelés vagy a tanulás szempontjából. Éppen ellenkezőleg: a társadalmi cselekvés számára ezek a szintek a legkönynyebben hozzáférhetők és ennél fogva a leginkább befolyásolhatók. Az oktatáspolitika figyelme ezért irányul elsősorban ezekre az elemekre. Ez ugyanakkor veszélyeket is rejt magában, hiszen könnyen illúziókat kelthet a tanítás és a személyiségfejlődés befolyásolhatóságát illetően. Az iskolaszervezetről és az oktatási rendszerről szerzett ismereteinket csak akkor tudjuk megfelelőképpen kamatoztatni, ha mindig szem előtt tartjuk a fent említetteket: tehát azt, hogy az intézményi-szervezeti adottságok és a nagyrendszerben zajló folyamatok megváltoztatása csupán korlátozottan és közvetett módon képes befolyásolni magát a primer folyamatot, azaz az egyes egyén tudásának gyarapodását és személyiségének fejlődését.

Az egyéni, intézményi és rendszerszintű mozzanatok megkülönböztetése rendkívül jelentős az oktatási rendszerben zajló folyamatok megértése szempontjából. Figyelemre méltó, hogy ennek a megkülönböztetésnek a jelentősége és lehetősége nem egyforma a különböző oktatási rendszerekben. Ez ugyanis nagymértékben függ egyfelől attól, hogy (1) mekkora szabadsága van az egyes tanárnak az adott oktatási rendszerben abban, hogy meghatározza saját tanítási vagy nevelési gyakorlatát, és másfelől attól, hogy (2) mekkora szabadsága van az egyes intézményeknek abban, hogy ugyanezt tegyék. Azokban az oktatási rendszerekben, ahol ez a szabadság csekély mértékű, gyakran magukban az oktatásról szóló elméletekben is elsikkad a három szint megkülönböztetése. Az ilyen rendszerek kedveznek azoknak a kognitív modelleknek, amelyek elvonatkoztatnak a szintek közötti eltérésektől (pl. nem veszik figyelembe, hogy a “tegyük hatékonyabbá a tanítást” mondat egészen mást jelent az osztályteremben, mint az oktatás törvényi szabályozását vitató parlamentben).

Vissza az elejére

A modern tömegoktatási rendszerek kialakulása

A modern tömegoktatási rendszerek, amint arra már utaltunk, a XVIII–XIX. század folyamán alakultak ki, és teljes kifejlődésük a XX. század terméke. A kialakulás gyökerei azonban, mint látni fogjuk, a XVI. és XVII. századig vezethetők vissza. Ahhoz, hogy a rendszerek mai sajátosságait és viselkedését jobban megértsük, érdemes a kialakulásuk folyamatára közelebbről is pillantást vetni.

A modern tömegoktatási rendszer

Sajátosságok és definíció

Utaltunk már arra is, hogy abban az értelemben, ahogy e fogalmat itt használjuk, a XVII–XIX. századot megelőzően nem beszélhetünk oktatási rendszerekről. Kialakulásuk és történeti fejlődésük sajátosságainak, illetve a kialakulásukat megelőző állapotok jellemzéséhez érdemes pontosítani és továbbiakkal kiegészíteni azt, amit legfontosabb jellemzőikről korábban már elmondtunk:

· rövidebb vagy hosszabb időre a népesség egésze vagy legalábbis meghatározó többsége belép a rendszerbe, azaz a formális iskolai oktatás a társadalom minden vagy legtöbb tagját eléri;

· az oktatás feladatát egy kifejezetten erre felkészült, a többi szakmai csoporttól elkülönült foglalkozási csoport látja el;

· a különböző oktatási formák egymással összekapcsolódnak, azaz egyetlen rendszerbe szerveződnek, amely rendszeren belül az egymásra épülő oktatási szintek és az ezekhez kapcsolódó formálisan elismert végzettségek szabályozott struktúrája alakul ki;

· a rendszer integrálásában, az egyes elemek közötti együttműködés biztosításában az államnak (a közigazgatási-politikai rendszernek) meghatározó szerepe van: azaz (1) az oktatásügy viszonyait országos érvényű törvények szabályozzák, (2) a finanszírozásában a közpénzeknek lesz meghatározó, esetenként csaknem kizárólagos szerepe, és (3) az állam közvetlen, folyamatos felügyeletet gyakorol a rendszer működése felett.

A modern tömegoktatási rendszerek kialakulása előtti állapotot tehát a következők jellemezték: (1) az oktatás nem ért el minden társadalmi csoportot, azaz tömegesen voltak olyanok, akik soha nem léptek be semmilyen iskolába, vagy legfeljebb alkalomszerűen tették ezt; (2) a tanítás és nevelés feladatát nem erre specializálódott, elkülönült szakmai testület végezte, hanem nagy létszámban vettek részt ebben olyanok, akik az oktatást egyéb tevékenységek mellett végezték (pl. papok, lelkipásztorok), és az oktatás feladatára semmilyen speciális felkészítést nem kaptak; (3) a különböző iskolafenntartók (egyházak, karitatív és egyéb társadalmi szervezetek, vállalkozások stb.) által fenntartott intézmények vagy intézményrendszerek egymástól függetlenül működtek, azaz nem épültek össze egyetlen rendszerré; (4) végül az oktatás területén az államnak, illetve a közigazgatási-politikai rendszernek nem volt integráló szerepe, így e feladatot az állam nem vagy kevéssé szabályozta, közpénzeket nem vagy csak kis mértékben költött rá, és nem rendelkezett olyan specializált igazgatási személyzettel, amely kifejezetten ennek a területnek a igazgatását látta volna el.

A tömegoktatás előtti oktatás

A modern tömegoktatás kialakulása előtt az oktatás területén az egyházak játszották a legfontosabb szerepet. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy az oktatás nem korlátozódott az egyházi iskolákra, sőt nagymértékben az iskolákon kívül zajlott. Például az írástudás fokozatos elterjedése a XVII–XIX. század között nagyrészt az úgynevezett informális oktatás keretében történt. Az emberek nagy része nem iskolában, hanem alkalmi tanulási helyzetekben, a családban, a munkavégzés helyén, a rokoni vagy baráti környezetben tanult meg írni és olvasni. Emellett a XVII. századtól egyre gyakoribbak lettek a szegényebb rétegek gyermekeit fogadó, gyakran gyermekmegőrzési céllal működő szolgáltatások, amelyeket mai fogalmainkkal nem is neveznénk iskolának, hiszen nem mindig folyt bennünk rendszeres és szakszerű tanítás. A mindenkire kiterjedő, szervezett oktatás gondolata a protestantizmussal egyidős, de a múlt század elejéig ez gondolat nem talált komolyabb támogatásra (lásd a keretes írást).

“Kétszáz évvel ezelőtt a legtöbb gyerek a szüleivel együtt tevékenykedett a mezőkön, a háztartásban vagy kisebb műhelyekben. Az írástudást a gyerekek töredéke sajátította el a helyi lelkészek, papok vagy magántanítók segítségével, illetve a módosabb családokon belül. Az európai politikai vezetők és városi elitek bizalmatlanok voltak azzal szemben, amit a francia forradalmárok petite école-nak, a tiszteletlen amerikaiak pedig common school-nak neveztek. A szervezett iskolák a papok és katonai vezetők képzésében vagy távoli gyarmatokon a lelkek megmentésében játszottak nyilvánvaló szerepet. A tradicionális csoportok azonban azt gondolták, hogy ha iskolákat állítanának a feltörekvő középosztály vagy paraszt családok gyermekeinek, akkor ezzel a magasabb társadalmi státus és a tágabb gazdasági lehetőségek iránti igények robbanásszerű növekedését idéznék elő” (Fuller–Robinson, 1992).

A modern tömegoktatási rendszerek kialakulása az elmúlt két évszázad egyik legnagyobb horderejű társadalmi változása. E folyamat legfontosabb jellemzőinek vizsgálata nélkül nehezen érthetjük meg az oktatási rendszerek mai fejlődését, a bennük jelenleg is zajló változásokat. Magának a folyamatnak az elindulására is magyarázatot kell találnunk, azaz fel kell tennünk azt a kérdést, vajon mi késztette a modern társadalmakat arra, hogy elkezdjék azt az óriási, nem kevés erőforrást megmozgató vállalkozást, amely a tömegoktatási rendszerek kiépítését eredményezte.

A modern tömegoktatás kialakulásának magyarázata

A tömegoktatás társadalmi gyökereit kereső magyarázatoknak három, egymástól nem független csoportját érdemes megkülönböztetni. Az első a XVI– XVII. századi európai társadalom kulturális és vallási átalakulását tekinti e folyamat elindítójának. A második gazdasági jellegű okokat keresve az oktatás iránti kereslet és az erre reagáló kínálat növekedésére próbál magyarázatot találni. Végül a harmadik a modern nemzetállamok születésével és általában az állam szerepének átalakulásával hozza összefüggésbe a modern oktatási rendszerek kialakulását. Ez utóbbi felfogás mögött további magyarázó elméletek húzódnak meg, amelyek állam oktatással kapcsolatos szerepének aktivizálódását és megerősödését eltérő okokra vezetik vissza.

Európai kulturális és vallási átalakulás a XVI–XVII. században

A modern oktatási rendszerek kiemelkedésének okait keresők jelentős része azoknak a nagy horderejű társadalmi és kulturális változásoknak a szerepét hangsúlyozza, amelyek a XVI–XVII. században a feudalizmus felbomlását és a kapitalista gazdaság kialakulását kísérték Európában. E folyamatban igen nagy szerepe volt a vallási mozgalmaknak, mindenekelőtt a protestantizmusnak.

A protestantizmus és az oktatás

A protestantizmus üdvösségfelfogása rendkívüli mértékben felértékelte az oktatás jelentőségét. Max Weber írta le, hogy a protestantizmus miként vezetett az egyéni életvitellel kapcsolatos szemlélet átalakításához, ami – különösen a puritán szektákon belül – a mindennapi élet racionalizálására, hatékony mindennapi életszervezésre, a korábban is ismert szerzetesi aszkézisre jellemző életvezetés általánossá tételére való törekvést jelentette (lásd a keretes írást). Mindez csakis minden egyes egyén jól szervezett és szigorú nevelésnek való alávetésével, azaz a mindenkire kiterjedő és formalizált oktatás megteremtésével volt megvalósítható.

“…a normális középkori világi keresztény ember etikai tekintetben bizonyos fokig »máról holnapra élt«. Először is lelkiismeretesen teljesítette hagyományos kötelességeit. Az ezen felül végzett »jó tettei« azonban megmaradtak az egyes, nem szükségszerűen összefüggő, legalábbis nem szükségszerűen egy életrendszer racionalizált rendjébe tartozó cselekedetnek, melyeket alkalmilag hajtott végre esetleg egyes konkrét bűneinek kiegyenlítésére, esetleg a lelkipásztor hatására vagy élete vége felé, mint egy biztosítási díj kifizetését. (…) Az egyház teljesen realista módon számolt azzal, hogy az ember nem tökéletes egyértelműséggel meghatározott és értékelendő egység, hogy erkölcsi élete (rendesen) egymással viaskodó motívumokból táplálkozik, s gyakran nagyon ellentmondásos magatartást alakít ki. (…) A katolikusok számára egyházuk szakramentális kegyelme szolgált saját fogyatékosságuk kiegyenlítési eszközeként. (…) ő [a pap] oldozott fel, ő adott reményt az üdvözülésre, bizonyosságot a bűnbocsánatról, s ezzel elérte, hogy az ember mentesüljön attól a borzasztó feszültségtől, amelyben a kálvinistának élnie kellett… (…) A kálvinizmus istene nem egyes »jó cselekedeteket« várt az övéitől, hanem rendszerré emelt tettek által üdvözülést. Szó nem volt itt a katolikus, igazán emberi élet oda-visszájáról, a bűn, a megbánás, a gyónás, kiengesztelés, újabb bűn vagy időleges büntetéssel letudott, egyházi kegyelmi eszközökkel kiegyenlített szaldó menetéről. Így szüntették meg a mindennapi ember terv és rendszer nélküli erkölcsi gyakorlatát és alakították ki az egész életvezetés következetes módszerét. (…) Csak az egész élet értelmének minden órában és minden cselekedetben lezajló megváltoztatása szavatolhatta a kegyelem működését, az ember felmentését a természeti állapotból az üdvösség állapotába” (Weber, 1982).

A protestantizmusban felértékelődött az üdvösségért való individuális felelősség, és ez logikus módon vezetett nemcsak a mindenkire kiterjedő, kötelező oktatás gondolatának a megerősödéséhez, hanem az anyanyelvi oktatásnak a latin nyelvű oktatással szembeni felértékelődéséhez is. Ez alapvető feltétele volt annak, hogy a kötelező népoktatás gondolata egyáltalán felmerüljön. A kötelező népoktatás bevezetésének egyik első követelője Luther Márton volt (lásd a keretes írást).

“Fenntartom, hogy a polgári hatóságok kötelesek rákényszeríteni a népet arra, hogy a gyerekeket iskolába küldjék... Ha a kormány rákényszerítheti a polgárokat arra, hogy katonai szolgálatot lássanak el, hogy lándzsát és puskát fogjanak, bástyákra hágjanak és más harci feladatokat ellássanak, mennyivel inkább jogosult arra, hogy a népet gyermekei iskolába küldésére kényszerítse, hiszen ezzel az ördögnek üzenünk hadat” – írta Luther (Wilds, 1942).

Az oktatás mindenkire való kiterjesztésének a gondolata természetes módon vezetett el ahhoz az igényhez, hogy a tanítási folyamatot megpróbálják egységesíteni és racionalizálni annak érdekében, hogy tömegméretekben is hatékony lehessen. Az egyik legnagyobb protestáns pedagógus, Comenius pedagógiai gondolkodásában például kiemelkedő szerepet játszik az a cél, hogy nagyszámú gyermeket egyidejűleg lehessen eredményesen tanítani. Egyike továbbá azoknak is, akik javaslatot tesznek olyan országos oktatási rendszer megszervezésére, amely az egymásra épülő iskolafokozatok hierarchikus rendjén alapszik (lásd a keretes írást).

“Comenius írta le elsőként részletesen a máig is érvényben lévő osztály és tanóra rendszert. A maga korában ez még nem volt még magától értetődő. Az iskolai időbeosztás – a jezsuiták gimnáziumain kívül – városonként változott. Ebbe a tarka öszszevisszaságba vitt rendet, amikor megkövetelte, hogy a tanulók egyszerre kezdjék a tanulást, s fokozatos képzést kapjanak mindvégig. Az iskolába való felvétel ősszel történjék, a tanév tavasszal fejeződjék be. A tanító – a korábbi egyéni foglalkozás helyett – egyszerre végezzen együttes munkát az egész osztállyal, egyórás foglalkozásokra bontva a tanítás folyamatát” (Mészáros et al., 1999).

Az ellenreformáció és az oktatás

A “lelkekért való harcnak”, amely a XVI. században kezdődött a katolikus és a protestáns egyház között, döntő szerepe volt nemcsak a tömegoktatás gondolatának az elterjedésében, hanem a hatékonyabb és tömeges tanítást, nevelést szolgáló formális iskolázás, és az ezt megalapozó pedagógiai technológiák kifejlődésében is. A felekezetek versenye mindenekelőtt az iskolák tömeges létesítéséhez vezetett: a korai oktatási expanzió, az iskolák és az iskolába járók számának ekkor elindult emelkedése mögött elsősorban ez az ok található. Másfelől a verseny arra is rákényszerítette az egyházakat, hogy megpróbálják eredményesebbé, hatékonyabbá tenni az oktatatást, ami a tanítási és nevelési folyamat racionalizálásához, a tömegméretekben is hatékony tanításszervezési módszerek kialakulásához és elterjedéséhez vezetett.

Az oktatás hatékonyságát növelő módszereket tekintve különösen az a jezsuita rendszer érdemel figyelmet, amely az 1599-ben kiadott Ratio Studiorumban fogalmazódott meg. Itt alakult ki először olyan racionálisan szervezett oktatási rendszer, amely bizonyos értelemben előképét alkotta a modern állami oktatási rendszereknek, és amely az egyéni tanulás és szocializáció minden korábbinál hatékonyabb, elvileg tömegméretekben is működtethető ellenőrzését tette lehetővé (Durkheim, 1974). A jezsuiták e tekintetben valójában megelőzték a tanítást a tömegoktatás kiépítése érdekében racionalizálni akaró protestánsokat (lásd a keretes írást).

“A Jezsuiták első iskolájukat még 1548-ban állították fel Messinában, s ezt követte a többi nagy hírű kollégium Kölnben, Rómában, Prágában, Bécsben és másutt. Az első években minden iskolájuk egyedi szabályzat és tananyagtervezet szerint működött, ezt a sokszínűséget egységesítette a Szabálykönyv, a Ratio Studiorum. Egységes nemzetközi iskolaszervezetet akartak kiépíteni. Olyan, jól átgondolt és alaposan kidolgozott központi tantervet és tananyagot, olyan oktatási módszereket dolgoztak ki, amelyeket valamennyi ország valamennyi jezsuita iskolájában alkalmazhattak (…). A korabeli protestáns iskolák osztályainak számát nem rögzítették szigorúan. Az elemi, latin grammatikai, retorikai és poétikai stúdiumokra fordított időmennyiséget még nem határozták meg egységesen. A jezsuiták ellenben olyan ötosztályos középiskolát (gimnáziumot) szerveztek amelyben három esztendei latin grammatikai tanulmányt negyedikként az antik írók-költők tanulmányozása (poétika) követett, majd a retorikai osztály zárta a sort. (…) A jezsuita iskolák már a mai értelemben vett osztály-tanóra rendszer alapján működtek. Egy osztályba az azonos életkorú és megközelítően azonos tudású gyerekek kerültek. Az oktatás központi tanterv és követelményrendszer alapján folyt, a tanulók teljesítményét évenként vizsgákon értékelték” (Mészáros et al., 1999).

Az egyén, a társadalom és az állam kapcsolatának átalakulása

A nevelő állam

A XVII–XVIII. században jelentős változások következtek be az egyén, a társadalom és az állam viszonyáról alkotott elképzelésekben, s ez közvetlenül befolyásolta a nevelésről, az iskolázásról alkotott elképzeléseket. Megerősödött az a felfogás, amely az egyén nevelésében az államnak kitüntetett szerepet ad, illetve amely az állam visszautasíthatatlan morális küldetéseként tünteti fel a polgárok nevelését. Ez jól megragadható egyik oldalon az abszolút uralkodók (Nagy Frigyes, Mária Terézia és mások) oktatással kapcsolatos deklarációiban és törvényalkotásában, másfelől a francia felvilágosodás és a forradalom képviselői (Rousseau, Condorcet, Lepeletier) által kidolgozott különböző nevelésügyi tervezetekben (Halász, 1981).

A porosz Nagy Frigyes (1712–1786) az egyik első olyan abszolút uralkodó volt, aki úgy vélte, hogy a gyermekek neveléséért közvetlenül az állam felel, és ennek megfelelő intézkedéseket is hozott. Az 1763. évben kibocsátott oktatásügyi rendeletében nemcsak az iskolaállítás és a tanítói juttatások kérdéseiről rendelkezett, hanem az oktatás tartalmára és módszereire is előírásokat fogalmazott meg.

A francia forradalom idején az állam az egyházak szerepkörének teljes körű átvételére törekedett, beleértve ebbe a hitbeli viszonyok és természetesen a gyermekkori szocializáció és tanulás feletti ellenőrzést. A forradalom során betiltották az egyházi oktatást, az egyházak vagyonát elkobozták, és kísérletet tettek arra hogy kiépítsenek egy, a “köztársasági erkölcsre” épülő nemzeti nevelési rendszert.

Az egyén feletti kontroll

Michel Foucault elemzései rendkívül érzékletesen mutatják, hogy ebben a korban minden területen megerősödött az egyén fölötti állami, illetve társadalmi kontroll, és létrejött e kontroll technikai eszköztára, ami a börtönök, az elmegyógyintézetek, a kaszárnyák, a kórházak és szegényházak mellett az iskolák világát is alapvetően átalakította. Érzékletes képet fest arról a folyamatról, melynek nyomán “az ellenőrzés önálló jelleget nyer és része lesz a pedagógiai viszonynak”. A tanulók számának növekedése, az osztályok tevékenységét egységesen szabályozó módszerek ekkor még nyilvánvaló hiánya és az emiatti állandó rendetlenség sok nevelőt késztetett arra, hogy az ellenőrzés és felügyelet legváltozatosabb, ma már gyakran komikusnak ható, ugyanakkor az iskolai gyakorlatban itt-ott még ma is fellelhető formáit találják ki (Foucault, 1990).

Általában azt figyelhetjük meg, hogy miközben az egyén mozgástere drámai módon növekedett, aközben egyfelől rendkívüli módon megnőtt a nevelés által kialakított belső kontroll szerepe, másfelől azok számára, akiknél ez nem alakult ki a társadalom által elvárt formában vagy mértékben, kiépültek a szervezett, intézményes és gyakran igen durva külső kontroll keretei. A szoros közösségi kontroll és a feudális kötöttségek alól felszabadított egyének megnövekedett szabadságának az ellensúlyozására tehát a társadalmi ellenőrzésnek a korábbiaknál sokkal jobban szervezett nyilvános (állami) intézményei jöttek létre. Mivel az iskola is képes betölteni az egyéni viselkedés szervezett állami ellenőrzésének a funkcióját, természetes módon szerepet kapott ebben az átalakulásban, ami alapvetően hozzájárult a modern tömegoktatás kialakulásához.

Az oktatási folyamat racionalizálása

A fenti folyamatok az iskolák esetében a hatékony és tömeges oktatás intézményi feltételeinek és technikáinak a kialakulását jelentette. Mint láttuk, lényegében ekkor alakultak ki és tökéletesedtek azok a tanításszervezési technikák, amelyek mindmáig jellemzik a modern oktatási rendszereket, és amelyek alapfeltételét alkották annak, hogy a tömegoktatás Európában és Amerikában a XVIII–XIX. században kiépülhessen. Ilyenek mindenekelőtt az életkori csoportok szerint történő osztályszervezés, az életkori szakaszokat figyelembe vevő egységes tanterv, az értékelésre törekvő osztályozás, általában az iskolaszervezet és a standard működés racionalizálásának egész tárháza (Aričs, 1987; Tyack, 1982).

Az oktatás iránti kereslet és kínálat átalakulása

A modern tömegoktatás kialakulásának egy másik magyarázó elmélete gazdasági jellegű folyamatokban, elsősorban az oktatással kapcsolatos kereslet és kínálat változásában véli megtalálni a fejlődés mozgatóerejét. Eszerint a modern tömegoktatási rendszerek kialakulása két, egymást erősítő erő hatására zajlott le: az egyik az oktatás iránti kereslet erősödése, a másik az iskolai kínálat fejlődése. A kereslet növekedése azzal függött össze, hogy a reformáció terjedésével, majd a kapitalista gazdaság kialakulásával rendkívüli módon megnőtt az írni-olvasni tudás és ezzel együtt az iskolázás iránti társadalmi igény. A kínálat bővítéséről egyrészt az egyházak és a civil társadalmat képviselő egyéb iskolafenntartók gondoskodtak, másrészt egyre inkább az állam. A kínálat bővülése azután maga is hozzájárult a kereslet növekedéséhez. Emellett, miközben a források szűkössége mind a keresletre, mind a kínálatra visszafogó hatást gyakorolt, az expanzióval kapcsolatos egyéni és társadalmi tapasztalatok – az egyéni érvényesülési lehetőségek kitágulása és az oktatás pozitív társadalmi-gazdasági hatásai – inkább megerősítő hatást gyakoroltak.

Az írni-olvasni tudás iránti igény, s ezzel együtt az iskoláztatás iránti kereslet tömegessé válását – a protestantizmus hatásán túl – többféle okhoz kapcsolhatjuk, melyek közül különösen három érdemel figyelmet (Mitch, 1992):

· Az iparosodással és a kereskedelem terjedésével megnőtt az igény az írástudó munkaerő iránt. A XVIII. század végétől kezdve az írni-olvasni tudás az európai országok többségében már komoly munkaerő-piaci előnyt jelentett az egyének számára.

· Az életszínvonal lassú emelkedésével a szegényebb rétegekben is egyre több család engedhette meg magának, hogy gyermekeit mentesítse a munkavégzés alól, és lehetővé tegye a tanulás valamilyen formáját.

· A “népi média” (a népnek szóló pamfletek, újságok, hirdetések, utcai feliratok stb.) megjelenésével a népi kultúrán belül is fokozatosan felértékelődött az írástudás. Az új, írott népi kultúrát csak az fogyaszthatta, aki tudott olvasni.

Emellett fontos itt is megemlíteni a történetileg egy időben jelentkező kulturális, illetve vallási hatásokat. A protestantizmus terjedésével ugyanis az egyének egyre nagyobb hányada számára vált a bibliaolvasás képessége az egyéni lelki üdvösséget befolyásoló tényezővé. Ez a családokat növekvő számban késztette arra, hogy gyermekeiket minden közvetlen gazdasági szemponttól függetlenül is megtanítsák írni és olvasni. Ez az oka annak, hogy a protestáns országokban az írni-olvasni tudás terjedése általában megelőzi az iskolázás terjedését (Lauglo, 1982).

A XVIII. és XIX. században nemcsak az oktatás iránti kereslet növekedett, hanem az oktatási kínálat is. A statisztikák azt mutatják, hogy gyorsan nőtt az iskolák száma, s ezáltal egyre több ember számára vált lehetővé az, hogy iskolába léphessen. A kínálat megteremtésében három meghatározó erő vett részt: az egyházak, a civil társadalom és az állam. Ezek súlya és szerepe országról országra eltérően alakult: amíg bizonyos országokban az iskolakínálat megteremtésében fontos szerepe volt a civil társadalomnak és a vállalkozási célú iskolaállításoknak, addig másutt az állam vagy az egyházak kizárólagos szerepe volt jellemző.

Állami beavatkozás

A modern oktatási rendszerek kialakulását magyarázó elméletek harmadik típusa az államok megváltozott viselkedésére, az állami beavatkozás megerősödésére, illetve az ezt közvetlenül kiváltó társadalmi, gazdasági és politikai okok sokféleségére vezeti vissza a rendszerfejlődési folyamat elindulását.

Az állami beavatkozás motívumai

Az európai államokban a tömegoktatási rendszereket, mint többször említettük, a XVIII–XIX. században hozták létre. E rendszerek kialakítása a gazdaságok által termelt jövedelem és az államok költségvetésének jelentős hányadát felemésztő vállalkozás volt. A kötelező oktatás bevezetése kényszerítő eszközök alkalmazását követelte az államoktól. Joggal merül fel a kérdés, vajon mi indíthatta az államokat arra, hogy ezt a pénzt és erő alkalmazását igénylő vállalkozást elindítsák. Ezek között az okok között a következőket érdemes megemlíteni:

· a nemzetek közötti versengés (ezzel összefüggésben a társadalom aktivizálására, a nemzeti kohézió megteremtésére való törekvés és a mintakövetés);

· a modern hadsereg igényei (általános hadkötelezettség bevezetése, a modernebb haditechnika, hírközlés megjelenése);

· a társadalmi rend átalakulása (a polgári társadalom kiépülése, az új rend legitimálása, a polgári társadalom struktúrájának az újratermelése, elfogadtatása, a meritokrácia kiépülése);

· szociális problémák kezelése (a kapitalizmust és az urbanizációt kísérő társadalmi gondok, a bűnözés, anómia megelőzése, szociális gondoskodás, szegényügy);

· munkaerő biztosítása a kapitalista piacgazdaság számára (a munkaerő szektorok közötti átáramoltatása, szakképzett munkaerő létrehozása és fejlesztése, a női munkaerő szabaddá tétele a gyermekgondozás átvállalásával);

· a politikai demokrácia kiépülése (szavazójog, a szavazóképes polgár megteremtése, politikai részvétel támogatása, a társadalom korábban passzív részének bekapcsolódása a politikába);

· az államok által elfogadott és erősíteni kívánt ideológiák (pl. nacionalizmus, vallási mozgalmak, szocializmus).

Mindezek a társadalmi, gazdasági és politikai okok a nyugati civilizációhoz tartozó és az ezeket követni kívánó országokban (pl. Japán) a XIX. század folyamán (néhány országban már korábban) arra késztették az államokat, hogy az oktatásra a korábbiaknál jóval nagyobb figyelmet szenteljenek, és konkrét lépéseket tegyenek a tömegoktatás kiépítése, illetve a meglévő intézmények fejlesztése és egységes rendszerbe szervezése érdekében. Az itt felsorolt okok jelennek meg mindazokban az elméletekben, amelyek az oktatási expanziót az állami szerepvállalással hozzák összefüggésbe. Ezeknek az elméleteknek Fuller és Robinson (1992) három jellegzetes típusát különbözteti meg: (1) a technikai-funkcionális modell, (2) az osztálykonfliktusra építő magyarázat és (3) a világméretű intézményesülés modellje.

A technikai-funkcionális modell szerint iskolázás expanzióját elsősorban a technológiai és társadalmi fejlődés nyomán létrejövő komplexitással lehet magyarázni. A modernizáció és a gazdasági és társadalmi viszonyok összetettségének ezzel együtt járó növekedése szükségképpen kikényszeríti azoknak az intézményeknek a fejlődését, amelyek az egyéneket és a társadalom egészét képessé teszik a növekvő komplexitás kezelésére. Az oktatás nyilvánvalóan ezek közé tartozik, hiszen ez az az intézmény, amely a leghatékonyabban képes a modernizáció által megkívánt magasabb rendű és összetettebb kompetenciák tömeges fejlesztésére.

Az osztálykonfliktus modell szerint a tömegoktatási rendszerek a társadalmi és politikai elitek számára biztosítanak eszközt arra, hogy uralmukat legitimálják és fenntartsák a modernizáció nyomán kialakuló társadalmi viszonyok. Mivel e viszonyokra a gazdasági verseny és a politikai demokrácia kiszélesedése, azaz a nyitottság és a társadalmi mobilitás elfogadása jellemző, az uralkodó elitnek az uralma fenntartásához korábban nem létező, új intézményi mechanizmusokat kellett kitalálnia és megalkotnia. A tömegoktatással lényegében olyan gépezet jött létre, amely lehetővé tette a társadalmi hierarchia fenntartását és átörökítését abban a modernizáció nyomán kialakult társadalmi környezetben is, amelyben a nyílt erőszak alkalmazása nagymértékben korlátozódott, és amelyben az egyének formális szabadságát a piacgazdaság és a demokratikus jogrend keretei között biztosították.

Végül a világméretű intézményesülés modellje a tömegoktatásban a nyugati kultúra globális hódításának egyik eszközét látja. Ez a megközelítés nagy hangsúlyt helyez a nemzetek közötti versengésre is. Abból indul ki, hogy a globális vagy regionális térben egymással versengő nemzetek közösségében csak azoknak az országoknak van esélye a talpon maradásra (nemzeti szuverenitásuk megőrzésére, katonai erejük megerősítésére és a gazdasági versenyképességük fenntartására stb.), amelyek kiépítik és folyamatosan fejlesztik oktatási rendszerüket. Mindazok az országok, amelyek e téren nem képesek sikeres állami politikát kialakítani, szükségképpen a nemzetközi versenyben is alulmaradnak.

Az állami szerepvállalás megjelenési formái

Az oktatási rendszerek fejlődéstörténete során az állami beavatkozás többféle formában jelent meg. Az állam oktatásügyi szerepvállalása felé az első nagy lépéseket azoknak a felvilágosodás kori koncepcióknak, tervezeteknek a megalkotói (pl. La Chalotais, Diderot, Roland, Condorcet) tették meg, akik hangsúlyozták az állam oktatással kapcsolatos felelősségét. E felelősség egyik nagy hatású és konzekvens kifejtője a későbbiekben a német Fichte volt 1807–1808-ban közreadott, a német néphez címzett beszédeiben.

Az állami beavatkozás első konkrét megjelenése az, amikor jelentősebb mértékű vagy rendszeres állami (királyi) támogatást nyújtanak egyes iskolafenntartóknak, majd előírják az iskolaállítási kötelezettséget a községeknek (pl. Poroszországban I. Frigyes 1717-ben). A következő lépcsőfok az egyének számára az iskolakötelezettség bevezetése (pl. Poroszországban I. Frigyes 1717-ben vagy Ausztriában II. József tanügyi utasításai 1789-ben).

Egy újabb lépcsője az állami beavatkozás kiterjedésének az állami (királyi) felügyeleti jog deklarálása valamennyi iskolafenntartó, így az egyházak felett is, például Franciaországban a forradalom alatt vagy Poroszországban az 1794-ben elfogadott Általános Törvénykönyvben (lásd a keretes írást), illetve e jog gyakorlására a nemzeti iskolaügyi hatóság felállítása (pl. Poroszországban 1787-ben). Az ezt követő következő lépcsőfok az oktatás egészét vagy annak egyes területeit szabályozó oktatási törvények kiadása. Ezzel párhuzamosan vagy ezt követően került sor általában az első központi tantervek kibocsátására és a végrehajtást ellenőrző állami tanfelügyeleti apparátus létrehozására.

“Az iskolák és egyetemek állami intézmények, melyeknek az a feladata, hogy az ifjúságot a hasznos információk és a tudományos ismeretek birtokába juttassa. Ilyen intézményeket kizárólag az állam tájékoztatása és egyetértése mellett lehet alapítani. Minden nyilvános iskola és egyetem az állam felügyelete alatt áll, és az állam bármikor megvizsgálhatja és ellenőrizheti őket” (Allgemeine Landrecht, 1794 – idézi Atkinson et al., 1964).

Érdemes utalni arra, hogy a XX. század folyamán az oktatási rendszerek feletti állami kontroll hallatlanul komplex eszköztára alakult ki, és e kontroll a rendszerfolyamatok egészen finom szintjéig lehatolt. Nem egy rendszerben az állami hatalom közvetlen ellenőrzése alá kerültek a tanulási és tanítási folyamat legkülönbözőbb mozzanatai részei (pl. az alkalmazott tanítási módszerek és a tanári értékelés), a tanárok és tanulók közötti interakciók, továbbá a tanári és tanulói viselkedés legkülönbözőbb mozzanatai. Ilyen folyamatok figyelhetőek meg az első világháború után létrejött szovjet rendszerben, a harmincas évek közép- és kelet-európai totalitárius rendszereiben és egyéb tekintélyelvű rezsimekben, így például Magyarországon is a második világháborút követő évtizedekben (Nagy P. T., 1992).

Eltérő fejlődési modellek

A modern tömegoktatási rendszerek kialakulása a világ különböző országaiban eltérő utakat követett, s ennek máig ható következményei vannak. Az eltérő fejlődési utak többek között az állami szerepvállalás és a társadalmi igények közötti egyensúly alakulásának az eltéréseivel hozhatók összefüggésbe. Az írástudás terjedését vizsgálva az egyes országok között jelentős eltérés figyelhető meg aszerint, hogy oktatási rendszerük kialakulásában mekkora szerepet játszott részben az írni-olvasni tudás iránti társadalmi igény, részben az iskolaállítás formájában vagy egyéb formákban megjelenő állami beavatkozás. Az e témával foglalkozó, már idézett elemzések (Mitch, 1992) alapján felállítható egy olyan tipológia, amely egyfelől az erős és gyenge állami beavatkozás, másfelől az erős és gyenge társadalmi igény dimenzióiban jellemzi az egyes országokat vagy régiókat (lásd 2. ábra).

2. ábra
Az állami beavatkozás és társadalmi igény az oktatási rendszerek fejlődésében

Az írástudás terjedése nyilván ott volt a leggyorsabb, ahol az erős társadalmi igény erős állami beavatkozással járt együtt (pl. Németország). Ott, ahol az állami beavatkozáshoz nem párosult erős társadalmi igény (pl. Kelet-Európa), illetve ott, ahol a tömegoktatás formális rendszerének a kiépítése lassan követte a társadalmi igényeket (pl. Anglia), az írástudás terjedése lassúbb volt. A leglassúbb azonban ott volt, ahol a társadalmi igény is és az állami beavatkozás szintje is alacsony maradt (pl. mediterrán országok).

Ugyancsak jellegzetesen eltérő fejlődési utakat különböztet meg Archer (1979, 1988), amelyek közül az egyik a centralizált, a másik pedig a decentralizált rendszerek kialakulásához vezetett. E fejlődési utakat a következők jellemzik:

· Az első időszakban a fejlődési utak még közösek: egy domináns csoportnak monopol szerepe van az oktatás tartalmának és formájának a meghatározásában (ez általában az egyház);

· A következő időszakban különböző versengő csoportok jelennek meg, amelyek megkérdőjelezik a domináns oktatási hatalmat, kidolgozzák saját oktatási ideológiájukat és megpróbálnak befolyásra szert tenni (például a polgárság, a parasztság, a városi szegényebb rétegek, az arisztokrácia vagy az állami bürokrácia). Ennek eredményeképpen konfliktus alakul ki az oktatásban, és megindul a verseny az oktatás meghatározásának az ellenőrzéséért;

· A harmadik időszakban a konfliktus megoldásába beszáll az állam. Valójában e szakaszban válik ketté a kétféle fejlődési út, amelyek közül az egyiket Archer szubsztitutívnak nevezi, a másikat restriktívnek.

A szubsztitutív modellben a versengő csoportok saját iskolákat hoznak létre, azokat próbálják vonzóvá tenni. Ez az iskolák számának rohamos növekedését eredményezi, ami jelentős lökést ad az oktatási expanziónak. A restriktív modellben a domináns csoport vagy a versengő csoportok valamelyike fel tudja használni az állami hatalmat arra, hogy a saját oktatási felfogását kizárólagossá tegye. Amíg a szubsztitutív fejlődési modellben az állam a folyamatba viszonylag későn avatkozik be, addig a restriktívnél viszonylag korán.

Restriktív fejlődés esetén az oktatás feletti kontroll megszerzéséért küzdő csoport (pl. a francia forradalom hatalmi elitje vagy az orosz cári bürokrácia stb.) a politikai hatalom birtokában maga teremti meg a nemzeti rendszert. Ez azt jelenti, hogy a tulajdonosi vagy vállalkozói szerep helyébe az igazgatási és politikai szerep lép, azaz egyetlen társadalmi csoportnak sem lehet korlátlan rendelkezése az oktatás felett. Ennek az a hatása, hogy az oktatás csak politikai döntéseken keresztül igazítható a társadalom igényeihez, s ez a rendszer differenciálódását, az egyéb társadalmi alrendszerekhez való gyors hozzákapcsolódását idézi elő. A politikai hatalmat gyakorló csoport itt nem tulajdonosként alakítja a rendszert, hanem a politikai döntéshozatal csatornáin keresztül, és ezen keresztül enged a differenciálás igényeinek is (pl. új szakképzési ágak bevezetésével, reáliskolák létesítésével) vagy a népi (pl. elemi iskolázás iránti) igényeknek.

Szubsztitutív fejlődés esetén a különböző tulajdonosok egymással versengve hoznak létre olyan hálózatokat, amelyek felett továbbra is teljes kontrollal rendelkeznek (pl. Angliában az anglikán egyház rendszere, a városi polgári iskolák vagy a munkásmozgalom iskolái; Dániában a lutheránus egyház iskolái, a városi polgárság iskolái, az egyetemi rendszer vagy a népfőiskolák). Később fogalmazódik meg a koordináció igénye ezek között az autonóm rendszerek között különböző okokból (pl. forráshiány, védelem igénye vagy megoldhatatlan szabályozási konfliktusok). A nemzeti rendszer ily módon egyfajta alkufolyamatban alakul ki.

A szubsztitutív és a restriktív modell közötti eltérést némi leegyszerűsítéssel így is leírhatjuk: amíg az előző esetben egy nemzeti elit teremti meg a rendszert, addig az utóbbi esetben létező rendszerek épülnek össze a tulajdonosi pozícióban lévő iskolafenntartók alkufolyamatában.

Ez a fajta elemzés is megerősíti azt, amit fentebb az állami szerepvállalás és a társadalmi igények erősségét összevető modellben már láttuk: az állam szerepe a az oktatási rendszerek létrehozásában és működtetésében eltérő volt a centrum és a periféria országaiban. A centrumban – erre leginkább az angolszász fejlődési modell jellemző – az állam viszonylag későn kezdett aktív szerepet játszani az oktatás fejlesztésében és ellenőrzésében, míg a centrumtól távolabb lévő területeken az állam gyakran az oktatás iránti társadalmi igények megjelenése előtt alkotta meg az oktatási rendszereket. Az oktatási rendszerek fejlődésében tehát hasonló regionális eltérések figyelhetők meg, mint a gazdasági és politikai rendszerek fejlődésében (Halász, 1981).

A rendszer kialakulásának jellemzői

A kialakulás állomásai

A modern állami oktatási rendszerek kialakulásának a folyamatát elemezve – az eddig elmondottak és ezzel a témával foglalkozó irodalom (pl. Archer, 1979; 1988; Müller, 1987) alapján – három jellegzetes fejlődési állomást különböztethetünk meg (lásd 3. ábra). A rendszer kialakulásának e leegyszerűsítő és sematikus ábrázolása természetesen nem adja vissza a fejlődés tényleges történeti gazdagságát, arra azonban alkalmas, hogy a legfontosabb változásokat szemléltessük. E folyamat során megváltozott két alapvető kapcsolatrendszer: egyfelől (ez egy belső folyamat) az oktatást végző intézmények egymás közötti, másfelől (ez egy külső folyamat) az oktatás és társadalmi környezet közötti kapcsolatok alakultak át.

Az első fázisban minden egyes erre igényt tartó vagy erre képes társadalmi csoportnak saját tulajdonában van iskolája vagy iskolahálózata, és e tulajdon alapján azzal teljes mértékben rendelkezik. Ezek az iskolák vagy iskolahálózatok egymástól elszigetelve, egymástól függetlenül működnek, és a működésüket kívülről senki nem koordinálja. Az oktatás meghatározása – azaz annak eldöntése, hogy mi az oktatás tartalma, és egyáltalán mi tekinthető oktatásnak és mi nem – azoknak a társadalmi csoportoknak a kezében van, amelyek saját iskolatulajdonnal rendelkeznek. Azok a társadalmi csoportok, amelyeknek nincs saját iskolájuk, semmilyen formában nem befolyásolhatják az oktatás tartalmát, hiszen nem férhetnek hozzá azokhoz.

3. ábra
A modern állami rendszerek kialakulása

1. fázis (tulajdon)

TCS1 TCS2 TCS3 TCS4 TCS5 TCSn

I1 I2 I3

2. fázis (szabályozás)

TCS1 TCS2 TCS3 TCS4 TCS5 TCSn

I1 I2 I3

3. fázis (állami rendszer)

TCS1 TCS2 TCS3 TCS4 TCS5 TCSn

Politikai–közigazgatási rendszer

Más társadalmi alrendszerek

Felsõfokú oktatás

Középfokú oktatás Felnõttoktatási rendszer

Alapfokú oktatás Szakképzési rendszer

TCS = Társadalmi csoportok I = Intézmények vagy intézményhálózatok

A második fázisra az jellemző, hogy megjelennek az első olyan, általános állami (általában a királyi hatalom által megfogalmazott) szabályok, amelyek a tulajdonosoktól függetlenül az iskolák mindegyikére vagy egyre nagyobb csoportjaira vonatkoznak, azaz kialakul az oktatás egységes szabályozása. Mivel az egyes intézményekre vagy intézményrendszerekre a tulajdonosuktól függetlenül azonos vagy hasonló törvények kezdenek vonatkozni, elindul az oktatás világának az egységesülése, anélkül azonban, hogy ekkor még állami vagy országos rendszerekről lehetne beszélni. E fázisban elkezdődik az oktatás és a társadalom közötti kapcsolatok átalakulása is. Noha az intézmények nagy része továbbra is egy-egy társadalmi csoport tulajdonában marad, a törvényhozáson keresztül az oktatás meghatározásába közvetett módon immár azok a társadalmi csoportok is bele tudnak szólni, amelyeknek nincsen saját iskolájuk.

Végül a harmadik fázisban történik meg az oktatási rendszer tényleges megszerveződése: valójában ettől kezdve beszélhetünk csak – abban az értelemben ahogy e fogalmat itt használjuk – oktatási rendszerről. Az egyes intézmények vagy intézményhálózatok e fázisban beépülnek az oktatási rendszer egyes belső alrendszereibe és a rendszer egészét szabályozó állami törvények születnek. A rendszer egységes állami szabályozásán keresztül immár a törvényhozási folyamatot befolyásolni képes valamennyi társadalmi csoport hatással lehet az oktatásra. A saját tulajdonban lévő iskolák aránya a legtöbb országban csekély lesz, és általában ezeknek is az állam által működtetett rendszer egyre szorosabban szabályozó normáihoz kell igazodniuk.

Közbevetőleg érdemes hangsúlyozni itt azt, hogy a rendszerfejlődés természetesen nem záródik le a harmadik fázissal. Az oktatási rendszerek alakulása jelenleg is zajlik: sokak szerint – mint majd e könyv zárófejezetében látni fogjuk – éppen egy paradigmatikus változás korszakát éljük. A már többször említett Archer szerint a nekilendülés és a növekedés korszakát elkerülhetetlenül az infláció korszaka követi, amelyre ugyan továbbra is jellmező a rendszer mennyiségi növekedése jellemző, de ezt immár a rendszerfejlődés által létrehozott értékek devalválódása is kíséri (Archer, 1988).

Korábban láttuk, hogy a rendszerbe szerveződés bizonyos elemei az egymástól elszigetelt iskolahálózatokon belül már jóval az állami rendszerek kialakulása előtt megjelentek. Azok a feltételek, amelyek lehetővé tették a modern állami tömegoktatási rendszerek kialakulását, már a rendszerbe szerveződés előtt rendelkezésre álltak, például a jezsuita oktatás rendszerében. Merőben új helyzetet eredményezett azonban az állami szabályozás és ellenőrzés kiépülése a XIX. század folyamán, illetve ennek nagyfokú megerősödése és eszközrendszerének gazdagodása a XX. században (lásd a keretes írást).

“A tizenhetedik századtól kezdve a Jezsuita rend egy csaknem tökéletes oktatási rendszert épített ki, melyben minden intézmény és folyamat pontosan szabályozott volt. Ugyanakkor, noha ez a »rendszer« átnyúlt a nemzeti határokon és átfogta az egész kontinentális Európát, nem kapcsolódott hozzá az oktatásnak azokhoz a nemzeti vagy regionális formáihoz, amelyek már korábban is jelen voltak. A protestáns városok ezzel egyidejűleg létező oktatási intézményei minden városban egyedileg és külön-külön szerveződtek, teljes elszigeteltségben egymástól és bármilyen közös céltól. A magániskolák kizárólag az alapítóik programjait követték. Az iskolák hozzáférhetősége, tantervi programjaik és tanáraik kvalifikációja a regionális fejlődés esetlegességeit követte; az iskolalátogatás és az iskolaválasztás egyedül a szülőktől függött. Csupán a tizenkilencedik század második felétől kezdve, az oktatási intézmények államok által történő megszervezésével vált lehetségessé hosszú távon felülemelkedni a felekezeti jellemzőkön és a regionális sajátosságokon. Így jöttek létre az olyan nemzeti szintű, belsőleg differenciált és funkcionálisan tagolt oktatási szervezetek, mint amilyen az angol, a francia és a német rendszer a tizenkilencedik század végén” (Müller, 1987, 16).

A fejlődés harmadik fázisában létrejött állapot néhány alapvető jellemzőjét fontos külön is kiemelni. Korábban említettük, hogy két alapvető kapcsolatrendszer megváltozása történt meg: egyfelől a rendszeren belül lévő elemek (intézmények, intézményi hálózatok) egymással való kapcsolata, másfelől a rendszer és annak társadalmi környezete közötti kapcsolat alakult át.

A rendszeren belüli elemek közötti kapcsolatok átalakulása nyomán jön létre az egymásra következés elve, más szóval az ún. “létraelv” (Green, 1980), ami a modern állami rendszerek egyik legfontosabb strukturális jellemzője. Ez azt jelenti, hogy az egymásra épülő oktatási szintek országosan szabályozott szerkezete jön létre, és egy alacsonyabb oktatási szintről általában akkor lehet magasabbra lépni, ha az alacsonyabbat az egyén sikeresen elvégezte. Ez együtt jár azzal is, hogy egy-egy oktatási forma vagy intézményi szféra ettől kezdve nem változtatható meg úgy, hogy annak hatásai ne gyűrűznének tovább az összes többi oktatási forma vagy intézményi szféra felé. Ettől kezdve tehát a rendszer valóban rendszerként kezd el viselkedni, amit a megváltoztatását célzó külső társadalmi beavatkozások során nem lehet figyelmen kívül hagyni.

A fejlődés harmadik fázisban azonban nemcsak az oktatás egységes rendszerbe szerveződése történik meg, hanem lezajlik egy másik, ehhez hasonló jelentőségű folyamat: az oktatási rendszer hozzákapcsolódik a politikai-közigazgatási rendszerhez. Ennek a folyamatnak két olyan, döntő jelentőségű következménye volt, amelyek mindmáig meghatározzák a modern oktatási rendszerek fejlődését. Egyfelől az oktatás minden társadalmi csoport által befolyásolhatóvá vált, azaz tartalmának és formájának a meghatározásába bekapcsolódhat mindenki, aki képes a politikai-közigazgatási rendszerben zajló folyamatok befolyásolására. Másfelől az oktatási rendszer hozzákapcsolódott a többi társadalmi alrendszerhez, azaz minden olyan egyéb rendszerhez, amely ugyancsak a politikai-közigazgatási rendszeren keresztül kapcsolódik a társadalomhoz. Az oktatás ezáltal kölcsönös függőségi viszonyba került olyan alrendszerekkel, mint például a közfinanszírozás, a foglalkoztatás, a gazdaság, a szociális gondoskodás vagy város- és területfejlesztés.

Fontos hangsúlyozni, hogy e folyamatnak meghatározó szerepe volt mindazoknak a funkcióknak a kialakulásában és megerősödésében is, amelyekről az előző fejezetben volt szó. E funkciók döntő részének a hatékony betöltésére éppen azért vált képessé az oktatási rendszer, mert a politikai-közigazgatási rendszeren keresztül közvetlenül hozzákapcsolódott az egyéb társadalmi alrendszerekhez. A többi társadalmi alrendszerhez való hozzákapcsolódás többek között azzal a hatással járt, hogy a politikai-közigazgatási rendszeren keresztül az oktatás és a többi alrendszer között erős interakció bontakozott ki, azaz növekvő hatást kezdtek gyakorolni egymásra.

E tekintetben különösen az oktatási és foglalkoztatási rendszerek kapcsolata érdemel kiemelt figyelmet. Ez az erősödő kapcsolat részben azáltal befolyásolta az oktatási rendszerek fejlődését, hogy a különböző foglalkozások által igényelt speciális ismeretek erőteljesen hatni kezdtek az oktatás tartalmára. Részben pedig azáltal – és igazán nagy jelentősége ennek van –, hogy az oktatás növekvő szerepre tett szert a társadalmi struktúra alakításában annak következtében, hogy a különböző foglalkozások, illetve az ezek által igényelt képzettségek, különböző társadalmi osztálypozíciókhoz kötődnek. Többek között ennek eredményeképpen alakul ki az a helyzet, hogy az oktatáspolitika megkerülhetetlen eszközzé válik minden olyan átfogó társadalompolitika számára, amelynek célja a társadalmi előnyök és támogatások létező elosztásának a módosítása vagy a társadalomszerkezet alakítása.

A kialakulás folyamatai

A modern állami oktatási rendszerek itt bemutatott fejlődési útja során többféle, figyelmet érdemlő folyamat zajlott le. Ezekre a fentiekben jelentős részben már utaltunk. Archer elemzését követve négy alapvető, egymással szorosan összefüggő folyamatot különböztethetünk meg: az egységesülést, a rendszerbe szerveződést, az elkülönülést és a specializálódást (Archer, 1979).

Egységesülés

Az egységesülés (unification) folyamata a különböző oktatási formák egyazon államigazgatási ellenőrzés alá kerülésével függ össze (erre az előző részben a fejlődés második szakaszával összefüggésben utaltunk már). Mivel az államigazgatási ellenőrzés valamennyi oktatási formával kapcsolatban egyforma módon jár el, és – legalábbis meghatározott körön belül – egységes szabályokat alkalmaz, hatására elindul az oktatási rendszer egységesülése. Ennek eredményeképpen a korábban vagy még mindig különböző tulajdonosok ellenőrzése alatt álló és egymástól teljesen eltérő elvek által szabályozott részrendszerek (pl. katolikus és protestáns iskolarendszerek, céhes oktatás), illetve intézmények egységes szabályozási rendbe épülnek bele, aminek hatására működésük egyre egységesebbé válik. Fontos hangsúlyozni, hogy az egységesülés nem feltétlenül jelent centralizációt, azaz az egységessé vált rendszeren belül az egyes helyi egységek birtokában jelentős mozgástér maradhat. Az egységesülés megtörténhet úgy is, hogy a rendszer egyes elemei többféle tulajdonos kezében maradnak.

Rendszerbe szerveződés

Az egységesüléssel szorosan összefügg, attól mégis világosan megkülönböztethető a rendszerbe szerveződés (systematization). Erre az előző részben a harmadik fejlődési fázissal kapcsolatban utaltunk. A rendszerbe szerveződés vagy a rendszer belső integrációjának a megteremtése arra utal, hogy az egyes elemek (alrendszerek) között kölcsönös függés alakul ki, azaz ami ennek eredményeképpen létrejön, az már nem egyszerűen egymástól független elemek (iskolák, iskolahálózatok) közös igazgatás alatt álló halmaza, hanem olyan valóságos rendszer, amelyben egy-egy elem megváltoztatása elkerülhetetlenül befolyásolja a többit is (e folyamat hatásairól szó lesz még a későbbiekben a Strukturális meghatározottságok c. alfejezetben is).

A rendszerbe szerveződés egyik legjellegzetesebb megnyilvánulása, mint láttuk, az egymásra épülő szintekből vagy fokozatokból álló iskolarendszer kiépülése, ahol az oktatás tartalmát egy-egy fokozaton úgy szervezik meg, hogy az oda való belépés feltételezi az előzőn való keresztülhaladást és bizonyos iskolautak választása kizárja mások választását. A rendszerbe szerveződés folyamatának további jellemzője a rendszeren belüli haladást szabályozó végzettségek (diplomák, bizonyítványok) egymásba kapcsolódó rendszerének a kialakulása.

Elkülönülés

Az oktatási rendszer kialakulása és megerősödése egyben az egyéb társadalmi alrendszerektől való határozottabb elkülönüléssel is együtt járt (differentiation). Amíg például a korai, az egyházi vagy a szegényekről való gondoskodás keretében kialakult oktatási formákban az oktatási funkció nem vált el határozottan az egyéb (vallási, karitatív stb.) funkcióktól, addig a modern oktatási rendszerben ez a funkcionális elkülönülés általánosan jellemzővé vált. Az elkülönülés egyik meghatározó mozzanata a professzionalizálódás, azaz az oktatás önálló szakmává válása (Meyers, 1989). Ennek során nemcsak a sajátos hivatásbeli normákat követő és önálló rekrutációs modellt kialakító tanári szakma jön létre, hanem a szakmai kultúra és tudás elkülönülő rendszere is.

Az oktatási és egyéb funkciók szétválása különböző oktatási rendszerekben és oktatási formákban eltérő mértékű lehet, mint ahogy a professzionalizálódásnak és a szakmai tudásnak is országonként különféle formái jöttek létre. Így például a tanári szakma a különböző országokban kisebb vagy nagyobb mértékben kapcsolódott hozzá a közszolgálathoz, és a sajátos szakmai tudás (a pedagógia) is kisebb vagy nagyobb mértékben önállósult más tudományoktól (például a filozófiától). Az elkülönülés alacsonyabb mértékét jelezheti például az iskolai oktatás felhasználása politikai indoktrinációra vagy a közvetlenül politikai elit utánpótlásának a nevelésére. E vonatkozásban érdemes felidézni azt az előző fejezetben tett utalást, amely szerint az oktatási rendszerek történetileg kialakult elkülönülését alapjaiban megkérdőjelezhetik azok a változások, amelyek XX. század utolsó éveiben az élethoszszig tartó tanulási politikák nyomán indultak el több fejlett országban.

Specializációk kialakulása

Az előzőekben leírt elkülönülés a rendszer egészének egyéb társadalmi rendszerektől való különválására utal, a specializációk kialakulása (specialization) pedig magán az oktatási rendszeren belüli funkcionális elkülönülések jelzője. Az oktatási rendszernek a rendszerbe szerveződést és a más társadalmi rendszerektől való elkülönülést követően is sokféle társadalmi igényt kell kielégítenie. Ezért – ha ezeket az igényeket valóban ki akarja elégíteni – elkerülhetetlenül belső sokféleség alakul ki benne (pl. humán, reál- és modern középiskolai képzés, eltérő funkciójú szakképzés kialakulása).

A specializálódás tehát a külső társadalmi igényekhez kapcsolódó, de a rendszeren belül zajló differenciálódást jelenti. Minél nyitottabb egy oktatási rendszer a külső társadalmi igényekre, annál erősebb specializáció jellemzi. A modern állami rendszereket társadalmi környezetük folyamatosan a legkülönbözőbb igényekkel bombázza, így azok állandó nyomás alatt állnak, hogy az egységességükből engedjenek és az igényeknek megfelelően az oktatási programok változatos formáit alakítsák ki. E rendszerekben így állandó küzdelem folyik az egységesség fenntartására vagy erősítésére törekvő erők és azok között, amelyek nagyobb változatosságot és többféle specializációt követelnek.

A más társadalmi alrendszerekkel való kapcsolatok átalakulása

Korábban említettük, hogy a modern oktatási rendszerek kialakulása során nemcsak az zajlott le, hogy az oktatás meglévő intézményei vagy korábban kialakult kisrendszerei egységes nemzeti oktatási rendszerbe szerveződtek; hanem az is, hogy az oktatási rendszer sok szálon hozzákapcsolódott a politikai-kormányzati rendszerhez, illetve – részben a politikai-kormányzati rendszeren keresztül, részben közvetlenül – egyéb társadalmi alrendszerekhez. Ennek hatására jött létre az a helyzet, hogy az egyéb társadalmi alrendszerekben zajló változások minden korábbinál közvetlenebbül hatni kezdtek az oktatásra, illetve az oktatási rendszer változásai a többi alrendszer számára minden korábbinál inkább kihívássá váltak.

A közvetlen kölcsönös függés kialakulása azt is jelenti, hogy a modern oktatási rendszerekben zajló változások nem érthetők meg akkor, ha a többi rendszerben zajló folyamatokat figyelmen kívül hagyjuk. A köztisztviselővé vagy közalkalmazottá váló tanító helyzete és viselkedése nem érthető meg a közszolgálat általános jellemzőinek a vizsgálata nélkül; az oktatásirányítás átalakulását nem tudjuk magyarázni, ha nem figyelünk a közigazgatási rendszerben zajló folyamatokra; az oktatás tartalmának a szabályozásában bekövetkező változások okai nem tárhatók fel, ha nem elemezzük akár a kultúra, akár a jogi szabályozás vagy közfinanszírozás sajátosságait és így tovább.

Bármilyen oktatásügyi változást elemzünk, mindig fel kell tenni azt a kérdést, vajon történtek-e más társadalmi alrendszerekben olyan változások, amelyek az általunk vizsgált oktatási változásra hatást gyakoroltak. Így például az ún. általános művelődési központok (ÁMK) megjelenése majd elterjedése a magyar oktatási rendszerben a hetvenes évek közepén nem érthető meg akkor, ha figyelmen kívül hagyjuk a korszak közfinanszírozási politikáját, amely takarékossági okokból támogatta a nagyobb intézményméretek és többfunkciós szervezetek kialakítását. Önmagukban azok a szakmai érvek, amelyek ezen intézményi forma mellett felhozhatók, valószínűleg nem lettek volna elegendőek e forma elterjedéséhez. Ugyanígy a iskolai önállóság megerősítésének kiemelt közoktatás-politikai céllá válása a nyolcvanas években szintén nem érthető meg akkor, ha nem vesszük figyelembe azokat a közigazgatási rendszerben korábban lezajlott változásokat, amelyek eredményeképpen a helyi-területi tanügy-igazgatási apparátus Magyarországon fokozatosan kicsúszott az oktatási tárca ellenőrzése alól és egyre inkább a helyi-területi politikai testületek ellenőrzése alá került.

Korábban többször is kiemeltük az oktatási és a foglalkoztatási rendszer kapcsolatának az átalakulását, e két rendszer szoros összekapcsolódásának a hatásait. A középfokú oktatás programszerkezetében bekövetkezett változások (új iskolatípusok kialakulása, bizonyos programok beiskolázási arányainak növekedése vagy csökkenése stb.) például egyáltalán nem megmagyarázhatók akkor, ha nem vesszük figyelembe a foglalkoztatási rendszer hatásait.

Az oktatási rendszer és az egyéb társadalmi alrendszerek szoros összekapcsolódása természetesen nem egyirányú hatásokat eredményez: az oktatásban zajló folyamatok is hatnak a többi alrendszerre. Így például egy olyan szerkezeti reform, amely az alap- és középfokú oktatást egy intézményen belül megszervező, sok évfolyamos intézményi struktúrát eredményez, közvetetett módon gátja lehet a közigazgatási decentralizációnak, hiszen ebben az esetben nehéz az oktatást mindenütt biztosítandó helyi közfeladatnak tekinteni (azaz falvaknak kellene középiskolákat működtetniük). Egy-egy emberi és tárgyi erőforrásokban igényes tantervi reform költségvetési egyensúlyi problémákat okozhat akkor, ha a pedagógiai alapon meghatározott fejlesztési célokat a közigazgatás valóban megpróbálja végrehajtani.

A modern állami oktatási rendszerek döntően a politikai-közigazgatási rendszeren keresztül kapcsolódnak a társadalom problémavilágához. Az oktatás és a társadalom között – mint látni fogjuk, az oktatási rendszerek szabályozási-irányítási sajátosságaitól függően országonként elértő mértékben – természetesen működnek olyan közvetlen kapcsolatok is, amelyeket nem a politikai-közigazgatási rendszer közvetít, a modern oktatási rendszerek esetében azonban ez utóbbi szerepe kikerülhetetlen. Az olyan társadalmi problémák és kihívások, mint a szegénység, a munkanélküliség, a családok felbomlása, a bűnözés, a vallási és regionális feszültségek, a nemzedéki és kisebbségi konfliktusok vagy a gazdasági növekedést korlátozó kompetenciahiányok az iskolákban közvetlenül is érzékelhetők, azonban az oktatás felé történő közvetítésük legfontosabb csatornái a törvényhozási aktusok, az állami fejlesztési programok, az iskolafenntartói döntések és a közigazgatási-politikai rendszer egyéb aktusai.

Az itt bemutatott fejlődési folyamat egyik legfontosabb eredménye az, hogy a rendszerintegráció fenntartásának korábban említett célja a modern oktatáspolitika egyik legfontosabb elemévé vált. Ez, mint korábban láttuk, az integráció háromféle típusának a biztosítását jelenti:

· az oktatási rendszeren belüli alrendszerek közötti összhang (belső integráció);

· az oktatási rendszer és a többi társadalmi rendszerek közötti összhang (külső technikai integráció);

· az oktatási rendszer és a társadalmi problémavilág közötti összhang (külső tartalmi integráció).

Abban az esetben, ha ezek bármelyike sérül, a rendszerintegráció elégtelenségéről beszélhetünk. Ilyen esetekben jelenik meg az oktatásügyi változások igénye, melyektől a társadalmi aktorok azt várják, hogy a rendszerintegráció zavarai rövidebb vagy hosszabb időtartamra megszűnnek. Az oktatási rendszerek működését befolyásoló törvényszerűségek, a rendszerek természete leginkább az ilyen változások során mutatkozik meg. A következőkben a rendszerekben zajló változások okairól és formáiról lesz szó.

Vissza az elejére

Az oktatási rendszerekben zajló változások

Az oktatási rendszerekben, akárcsak a társadalom egyéb alrendszereiben folyamatosan változások zajlanak. Egy részük mikroszinten folyik, egy-egy pedagógus és tanuló interakciójában, egy-egy osztályteremben vagy iskolában: ezek a rendszer más pontjairól nem is láthatók. A figyelmünket itt kizárólag azokra a változásokra összpontosítjuk, amelyek hatásai makroszinten, azaz az oktatási rendszer egészének a szintjén láthatóvá válnak. Példaképpen említsünk meg néhány ilyet:

· átalakulnak az oktatással szemben megfogalmazott célok,

· új intézményi formák és oktatási programok alakulnak ki és régiek szűnnek meg,

· bizonyos intézményi formák vagy programok és az ezekbe belépők aránya nő, másoké csökken,

· változnak a tanulóknak a rendszerbe való belépésének, továbbhaladásának és kilépésének a szabályai,

· változik egy-egy oktatási program tartalma, változnak a tanárok által alkalmazott tanítási és nevelési módszerek,

· változik az oktató személyzet felkészültsége, társadalmi pozíciója,

· változások történnek a rendszer szabályozásában, átalakulnak a döntési és hatalmi viszonyok,

· változás történik az oktatási rendszer és egyéb társadalmi alrendszerek kapcsolatában.

E fejezetben arra a kérdésre keressük a választ, vajon mindezek a változások milyen feltételek között jönnek létre, milyen okokra vezethetők vissza, és általában milyen tényezők gyakorolnak rájuk hatást. Mindez ahhoz is hozzásegíthet bennünket, hogy megértsük, milyen feltételei vannak annak, hogy egy-egy társadalmi szereplő oktatási változásokat idézzen elő, milyen akadályokba ütközhetnek bele az ilyen irányú szándékok, a változtatásnak milyen eszközei lehetnek és egy-egy változtatás milyen egyéb, nem szándékolt hatásokkal járhat. A változások vizsgálata azért is különösen fontos, mert – mint említettük – az oktatási rendszerek természete elsősorban ezeken keresztül tárulhat fel a számunkra.

Az oktatási rendszerben zajló változásoknak – azok kiváltó okai szerint – kétféle fajtáját érdemes megkülönböztetni:

u azokat, amelyeket különböző, jól azonosítható vagy éppen azonosíthatatlan társadalmi aktorok kezdeményeztek vagy idéztek elő;

u azokat, amelyek a rendszer a belső viszonyaiból, strukturális adottságaiból, illetve a az oktatási rendszeren kívüli gazdasági társadalmi környezetben zajló folyamatokból fakadnak.

A társadalmi aktorokhoz kapcsolódó változásoknak ugyancsak két alapvető formáját különböztethetjük meg:

Az első esetben egymástól elszigetelt egyének vagy önálló intézmények egymást erősítő, felhalmozódó döntései, cselekvései nyomán alakul ki valamilyen változás. Ha például egyének (vagy családok) tömegei fordulnak el valamilyen oktatási formától, az megszűnhet akkor is, ha ezt semmilyen szervezett csoport nem kívánná. Ugyanígy, ha az önálló döntésre jogosult iskolák sokasága dönt úgy, hogy bizonyos szolgáltatásokért térítést kér, növekedni fognak az oktatásnak az egyénekre háruló költségei, függetlenül attól, hogy ezt politikai szintjen bárki elhatározta-e vagy sem.

A második esetben jól körülhatárolható, illetve szervezett társadalmi csoportok kezdeményeznek változásokat az iskolarendszerben. Ha például egy tanári szakmai csoport elkötelezi magát valamilyen oktatási módszer mellett, elérheti, hogy az a rendszerben elterjedjen és uralkodóvá váljon.

Az oktatási rendszerek jól megkülönböztethetők aszerint, hogy mennyire teszik lehetővé az egyének vagy a családok számára az oktatással kapcsolatos szabad döntéshozatalt. Az egyéni döntések szerepe természetesen annál nagyobb, minél nyitottabb egy rendszer, minél inkább lehetőség van a helyi, iskolaszintű változásokra, azaz minél több választási lehetőséget enged a rendszer az egyének vagy a családok számára.

Ugyancsak eltérőek a rendszerek abban a tekintetben, hogy az intézmények számára mennyire engedik meg önálló döntések meghozatalát. Bizonyos oktatási rendszerek fejlődése jól befolyásolható egyéni vagy intézményi döntésekkel: az igények vagy a kereslet változása nyomán a rendszerben változások bontakoznak ki. Más oktatási rendszerek fejlődését csak szervezett csoportok tudják komolyabb mértékben befolyásolni, és közülük is csak azok, amelyeknek lehetőségük van a politikai csatornákon keresztül történő érdekérvényesítésre.

A változásokat kiváltó vagy azokat meghatározó okok másik nagy csoportját, mint említettük, a társadalmi aktorok oktatással kapcsolatos cselekvéseihez vagy viselkedéshez közvetlenül nem köthető tényezők alkotják. Ezek egy része a rendszer a belső viszonyaihoz vagy strukturális adottságaihoz köthető, másik részük külső gazdasági vagy társadalmi folyamatokhoz.

A rendszer strukturális adottságai alatt olyan tényezők értendők, amelyek lényegében minden oktatási rendszerben megtalálhatók, függetlenül attól, hogy egy-egy adott korban vagy társadalomban milyen, a rendszer fejlődését befolyásoló társadalmi aktorok jelennek meg. Ilyen például az a tény, hogy az oktatási rendszerek egymástól többé-kevésbé elkülöníthető alrendszerekből állnak, amelyeket eltérő sajátosságok jellemeznek. Ilyen továbbá az a jellemző, hogy az oktatási rendszernek vannak bemeneti pontjai, ahol tanulók lépnek be, vannak a tanulók áramlását meghatározó szabályai és vannak kimeneti pontok, ahol a tanulók kilépnek. De ilyennek tekinthető az a tény is, hogy az oktatási rendszer hozzákapcsolódik más társadalmi rendszerekhez, amelyekre hatást gyakorol és amelyek rá hatást gyakorolnak. E strukturális jellemezők részben meghatározzák az oktatási rendszerben elindult vagy már zajló – a társadalmi aktorok cselekvése által kiváltott – változásokat, részben maguk is generálhatnak ilyeneket.

Az oktatási rendszerben változásokat kiváltó, társadalmi aktorok közvetlen oktatással kapcsolatos cselekvéséhez nem köthető okok másik része a gazdasági és társadalmi környezetben lezajló folyamatokhoz kapcsolható. Ilyenek például a demográfiai változások, a gazdaság jövedelemtermelő képességének a javulása vagy romlása, vagy más társadalmi alrendszerekben bekövetkező olyan változások, mint például a közigazgatás rendszer átalakulása, az iskolai tudás felértékelődése a gazdaság szférájában vagy a nemzetközi integrációs folyamatok.

Az oktatási rendszerek elméletének egyik legnagyobb dilemmája éppen az, vajon a rendszerben zajló változások mennyire vezethetők vissza autonóm társadalmi aktorok cselekvésére, illetve milyen módon befolyásolják, mennyire determinálják ezeket a rendszerek meglévő strukturális viszonyai, illetve egyéb külső folyamatok. Az oktatási változásokkal foglalkozó szakemberek között általában vita folyik arról, vajon a két tényező közül melyik hatása a meghatározó. Van, aki úgy véli, változásra akkor és ott kerül sor, amikor és ahol egy-egy társadalmi aktor ezt előidézi. Mások úgy gondolják, hogy az oktatási rendszerek fejlődésének megvan a maga belső logikája, és a társadalmi aktorok legfeljebb azon a cselekvési téren belül mozoghatnak, amelyet e logika kijelöl (Archer, 1979).

Fontos hangsúlyozni, hogy az oktatásügyi változások általában nem vezethetők vissza kizárólagosan az okok egyik vagy másik típusára, hanem egyszerre több hatás nyomán jönnek létre. Egy-egy oktatásügyi folyamat mögött egy időben megtalálhatók mind az atomizáltan cselekvő vagy szervezetten fellépő társadalmi aktorok cselekvései, mind a társadalmi aktorok cselekvéséhez közvetlen nem köthető tényezők. Így például az általános képzés hosszabbá válása – amely a kilencvenes évek egyik legjelentősebb magyarországi oktatásügyi változása – egyszerre vezethető vissza olyan egymást erősítő okokra, mint az egyének és intézmények egymással nem koordinált döntései, a tudatosan fellépő szakmai és egyéb érdekcsoportok törekvései, a magyar iskolarendszer meglévő strukturális feszültségei vagy a gazdasági struktúra átalakulása. Vita legfeljebb arról folyhat, vajon ezek közül melyiknek mekkora súlya volt e változási folyamat elindításában és fenntartásában.

A következőkben először a társadalmi aktorokhoz köthető változásokat vizsgáljuk, ezen belül is azokat, amelyek mögött az egyes egyének vagy intézmények által hozott egyedi döntések hatása található.

Egyéni és intézményi döntésekből fakadó változások

Az egyéni döntések és azok hatásai

Az oktatást igénybe vevő társadalom egyénekből (családokból) áll, akik önálló döntések százezreit hozzák meg olyan kérdésekkel kapcsolatban, mint például hogy hány évig járjanak iskolába vagy belépjenek-e meghatározott képzési szintek programjaiba. E döntések nyomán változik az oktatási rendszer: ha valamilyen oktatási formába sokan kívánnak belépni, akkor ennek hatására elkezdődhet ezen formának az expanziója, vagy – fordítva – ha valamilyen oktatási forma iránt csökken a kereslet, akkor elkezdődhet annak visszafejlődése (Archer, 1988). Az ilyen döntéseknek az oktatási rendszerre gyakorolt hatása hasonló ahhoz, amilyen hatást a fogyasztói döntések gyakorolnak a gazdaságra. Az egyének vagy családok szerepét ilyen értelemben az oktatási rendszeren belül is lehet fogyasztói szerepnek tekinteni, amelynek az egyes oktatási formákra kínálatbefolyásoló, árfelhajtó vagy árcsökkentő hatása lehet.

Ha igaz az, hogy az egyének iskolázással kapcsolatos döntései nagymértékben hatnak az oktatási rendszerek fejlődésére, fontos megvizsgálnunk, melyek azok a tényezők, amelyek – túl az egyén szubjektív érdeklődésén és vágyain – befolyásolják e döntéseket. E tényezők elemzése egy-egy oktatási rendszer esetében lehetővé teszi azt, hogy hipotéziseket fogalmazzunk meg az egyéni viselkedésre, illetve ezen keresztül az oktatási rendszerben bekövetkező jövőbeni változásokra nézve.

Az egyéni döntéseket befolyásoló tényezők

Az oktatással kapcsolatos egyéni döntésekben természetesen meghatározó szerepe van az egyének személyes képességeinek, vágyainak, érdeklődésének. Amikor azonban az egyének ténylegesen döntenek arról, hogy milyen oktatási formát válasszanak, és azt mennyi ideig vegyék igénybe, egy sor objektív vagy külső szempontot is mérlegelnek. Döntéseiket ugyanakkor nagymértékben befolyásolják olyan tényezők is (pl. hagyományok, kulturális kényszerek), amelyek mögött nem feltétlenül találunk racionális mérlegelést.

Racionális mérlegelésen alapuló döntések

Az iskolát, programot vagy egyéb oktatási formát választó egyéneket (családokat, szülőket, tanulókat) döntéseikben mindenekelőtt választásuk előnyeinek és hátrányainak a mérlegelése befolyásolja. Másképp fogalmazva, mekkora az az előny, amelyre választásukkal szert tehetnek, illetve mekkora költségekkel kell számolniuk.

Munkaerő-piaci esélyek

A modern társadalmakban az oktatással kapcsolatos egyéni döntéseket meghatározó egyik legfontosabb tényező kétségtelenül az adott oktatási forma, illetve az ott szerezhető végzettség munkaerő-piaci értéke. Az emberek különböző csatornákon értesülnek arról, hogy egy-egy végzettség birtokában milyen munkaerő-piaci pozícióra, milyen munkára tehetnek szert. Így mérlegelhetnek olyan tényezőket, mint az álláshoz jutás esélye, a végzett munka díjazása, a munka minősége, a munkavégzés szabadsága, a foglalkozás presztízse stb. Bizonyos iskolatípusok vagy képzési formák emiatt felértékelődnek, mások pedig értéküket vesztik az emberek szemében. Jól ismertek például az úgynevezett divatszakmákat tanító iskolákba való bejutás nehézségei vagy a munkaerőpiacon az elmúlt évtizedben felértékelődött számítástechnikai képzés látványos expanziója.

A társadalmi hierarchiában elfoglalt hely

Egy-egy iskolai végzettség sokkal nagyobb esélyt biztosíthat a társadalmi hierarchiában való emelkedésre vagy a már meglévő pozíciók megőrzésére, mint más végzettségek. Bizonyos iskolák vagy képzési formák választása az elitbe való bejutás lehetőségével kecsegtet, mások választása csak szerényebb előrelépést tesz lehetővé, vagy még azt sem. Ismert például a nagyon sokféle választást lehetővé tevő francia érettségi vizsgák tantárgyainak a hierarchiája: bizonyos tantárgyak tanulása a felsőoktatás elitszektorába való bejutást teszi lehetővé, míg mások inkább a szakképzés vagy az alkalmazottként való elhelyezkedés felé irányítanak.

Az, hogy érdemes-e belépni valamilyen oktatási formába, függ attól is, hogy az adott oktatási forma mennyire elterjedt. Green és munkatársai mutatták ki, hogy ha egy oktatási szintre való eljutás még ritkaság, akkor nagy lehet ennek a vonzása, hiszen ez különleges pozíciót és hasznot nyújthat. Ha már sokan jutnak el az adott oktatási szintre, akkor csökken annak a vonzása, kevésbé érdemes oda belépni. Ha viszont már majdnem mindenkinek megvan egy bizonyos iskolai végzettsége, akkor a kimaradás válik igen kockázatossá, hiszen az már stigmatizálhat, és a perifériára való sodródást jelentheti (Green, 1980).

Közvetlen pénzben mérhető ráfordítás és haszon

Az emberek egy-egy oktatási formába való belépés előtt a közvetlen pénzben mérhető haszonnal vagy ráfordítással is számolhatnak. A gyermekek iskoláztatása a családnak pénzbe kerül még akkor is, ha egy iskolaformában nincsen tandíj. A tandíj jelentősen megnövelheti az iskoláztatás költségeit, bár ez csökkenhet, ha van valamilyen hitel- vagy biztosítási rendszer. Az emberek azonban nemcsak a ténylegesen felmerülő költségekkel számolnak, hanem az elmaradt bevételekkel is, például azzal, hogy az egyetemre küldött gyerek mennyivel tudna hozzájárulni a családi költségvetéshez, ha dolgozna és keresne.

Egy-egy oktatási forma kiépülését vagy expanzióját elsősorban azzal lehet elősegíteni, ha megpróbálják csökkenteni az oda való belépés vagy a bennmaradás költségeit, illetve megpróbálják növelni a várható hasznot, például ingyenes szolgáltatások nyújtásával vagy különböző pénzügyi támogatásokkal.

A várható kockázat mértéke

A lehetséges haszonról vagy költségekről alkotott ítéleteket befolyásolja a várható kockázat mértéke, különösen az, hogy mekkora a lemorzsolódásnak vagy az ígéretes szakmában való elhelyezkedés sikertelenségének és ezzel az addigi tanulási befektetések elveszítésének a kockázata. Bizonyos döntések nagy haszonnal kecsegtethetnek, azonban e haszon csak nagy kockázat vállalása esetén érhető el. Így például a kizárólag felsőfokú továbbtanulásra felkészítő iskolába való belépésnek az a kockázata, hogy ha az iskolát nem sikerül megfelelő eredménnyel elvégezni, vagy bejutni a felsőoktatásba, akkor a befektetett költségek kárba veszhetnek.

Egy-egy oktatási forma kiépülését vagy expanzióját azzal is lehet támogatni, ha a belépés vagy a bennmaradás kockázatát próbálják meg csökkenteni, például a képzés többszintessé tételével, korai elismert kilépési vagy irányváltási lehetőségek megteremtésével.

Törvényi, jogi kényszerek

Az emberi döntéseket természetesen nagymértékben meghatározza az, hogy mit enged meg, vagy mit tesz kötelezővé egy-egy ország jogrendje. A legjelentősebb tényező ebből a szempontból természetesen az iskolakötelezettség, azaz annak az előírása, hogy meghatározott életkorig kötelező iskolába járni. Van, ahol ez tényleges iskolába járási kötelezettséget jelent, másutt – így az 1993-as közoktatási törvény óta Magyarországon is – tanulási kötelezettséget, azaz iskolába járás nélkül, vizsgázással, magántanulóként is lehet a tankötelezettséget teljesíteni. Az oktatás törvényi szabályozása lehet olyan, hogy tágítja az egyén döntési, választási lehetőségeit, de lehet olyan is, hogy szűkíti azokat. Nagyon szoros és merev jogi szabályozással, különösen ha ehhez erős végrehajtói kontroll is kapcsolódik, minimálissá lehet tenni az egyéni döntések szerepét az oktatási rendszer változásaiban. Később látni fogjuk, hogy az egyén döntési szabadságának korlátozását gyakran fontos társadalmi célok indokolják, így az esélyegyenlőség biztosítása vagy az eredményesség garantálása.

Az egyéni döntéseket befolyásoló szabályozó rendszerek közül külön figyelmet érdemelnek azok, amelyek a különböző intézményekbe való bejutást, illetve a különböző képzési szintek közötti átlépést szabályozzák (pl. a felsőfokú vagy középfokú oktatásba való felvétel rendje). A későbbiekben erről még részletesebben is szó lesz.

A rendszer adta lehetőségek

Maga az oktatási rendszer nemcsak azt határozza meg, hogy milyen típusú döntéseket hozhatnak az emberek (pl. van-e olyan iskolatípus, amely egyszerre ad biztos szakmát és jogot a felsőfokú továbbtanulásra), de azt is, hogy egy-egy döntésnek mekkora a kockázata. Vannak olyan oktatási rendszerek, amelyekben a felsőfokú továbbtanulásra felkészítő oktatási formákba való belépés igen nagy kockázattal jár, és vannak olyanok, melyekben kevesebbel. Minél korábban kell belépni egy iskolarendszerben a felsőfokú oktatásra felkészítő iskolákba, annál nagyobb annak a kockázata, hogy túl későn derül ki a választás esetleg elhibázott volta. Ugyanígy: minél specializáltabb, kevésbé konvertálható egy képzési forma, annál kockázatosabb lehet az oda történő belépés. Említettük már, hogy csökkenti a belépési döntés kockázatát a képzés többszintűvé tétele, azaz annak biztosítása, hogy félidőben újra dönteni lehessen (pl. az addig elvégzetteket igazoló diploma birtokában lehessen kilépni az iskolarendszerből). Ugyancsak csökkenti a belépési kockázatot, ha a kilépésnél többféle elágazás található, azaz a sikeresebbek és a kevésbé sikeresek egyaránt találnak a számukra megfelelő kijáratot.

Az oktatási rendszerek felépítésének (a választási pontok idejének, az egyes iskolatípusok képzési céljának, a képzés időtartamának stb.) módosításával változhat az is, hogy egy-egy rendszer a döntések milyen lehetőségeit és egyúttal a kockázat milyen mértékét kínálja fel az egyének számára. Ezért egy-egy jelentősebb oktatási reform esetén mindig mérlegelni lehet ezt a szempontot is: miben változtak az emberek döntési lehetőségei, mennyiben változott döntéseik kockázata.

A rendszer az egyének számára különleges döntési lehetőségeket, különleges előnyöket vagy éppen hátrányokat is adhat. Ismertek az úgynevezett rövid utas képzési formák, amelyek meghatározott társadalmi csoportok számára lehetővé teszik az iskolai út lerövidítését vagy bizonyos képzettségi követelmények alól való mentesítését. Ugyancsak ismert az úgynevezett numerus clausus gyakorlata, amikor egy-egy keresett, ugyanakkor költséges oktatási formába (pl. orvosképzés) korlátozzák a belépés lehetőségét, esetenként meghatározott társadalmi csoportokat (volt uralkodó osztályok tagjait, bizonyos etnikai csoportokhoz vagy valláshoz tartozókat) zárnak ki direkt politikai eszközökkel.

Tájékozottság, információ

Hiába állnak rendelkezésre különböző választási lehetőségek, ha az emberek ezekről nem tudnak. A modern oktatási rendszereket hallatlan komplexitás jellemzi. Azok az információk, amelyek egyének rendelkezésére állnak például a létező tanulmányi utakról, a formálisan azonos, de a valóságban igen eltérő munkaerő-piaci értékű végzettséghez vezető képzési formákról, egy-egy végzettség munkaerő-paici értékének a változásairól, a különböző intézmények által kínált extra szolgáltatásokról és ezek költségeiről, egy-egy iskolába vagy egyetemre való bejutás esélyeiről és hasonlókról, igen egyenetlenül vannak elosztva. Az ilyen információkkal való rendelkezés vagy az ezekhez való hozzájutás képessége nagymértékben meghatározza azt, hogy az egyének vagy családok milyen iskolázási döntéseket hoznak.

Orientációs rendszerek

A legtöbb oktatási rendszerben működnek különböző orientációs rendszerek, amelyek segítik vagy befolyásolják az egyént az iskoláztatással kapcsolatos döntései meghozatalában. Ilyen működhet az iskolától függetlenül valamilyen pályaválasztási tanácsadó szolgálat formájában, de működhet az iskolán belül is különböző orientációt, pályaválasztást segítő speciális foglalkozások formájában. A pályaválasztási tanácsadás normális esetben az egyén érdekeit szolgáló, az egyéni döntés megalapozását segítő szolgáltatás, de adott esetben az egyéni döntés kívülről való manipulálását is szolgálhatja. A tervgazdaságokban a pályaválasztási tanácsadás jellemző módon a gazdaság munkaerővel való ellátásáért felelős munkaügyi adminisztráció ellenőrzése alatt működött. Közvetlenül segítenie kellett a munkaerőhiánnyal küzdő ágazatokat abban, hogy megkapják az általuk igényelt munkaerőt. Ilyen esetekben a tanácsadók nem annyira az egyéni képességek és az érdeklődés feltárására törekedtek, inkább arra, hogy az egyéneket meggyőzzék bizonyos szakterületek, gazdasági szférák választásának az előnyeiről. A pályaválasztási tanácsadás persze normális körülmények között nagymértékben befolyásolhatja a fogyasztói döntéseket azzal, hogy visszajelzést ad bizonyos oktatási formák elérhetőségéről, költségeiről, az oda való bejutás nehézségeiről.

A társadalmi környezet és kultúra hatása

Az emberek iskoláztatással kapcsolatos döntéseit nemcsak az előnyök és költségek többé-kevésbé racionális mérlegelése befolyásolja, hanem egy sor társadalmi és kulturális tényező is, melyeket részben a közvetlen családi környezet közvetít, részben a tágabb közösségből fakadnak.

A szülők iskolázottsága és iskolázással kapcsolatos tapasztalatai

Számos elemzés kimutatta, hogy az emberek, illetve a családok iskoláztatási döntéseit legnagyobb mértékben a szülők iskolázottsága és az iskolázással kapcsolatos tapasztalataik befolyásolják. Azok a tapasztalatok, amelyeket a szülők saját iskoláztatásuk során szereztek, alapvetően meghatározzák azt, ahogy gyermekeik iskoláztatásáról gondolkodnak. Akinek nincsenek középiskolai vagy egyetemi élményei, nyilván kevésbé tudja ezeket gyermekei felé közvetíteni. Ez még akkor is szerepet játszik, ha egyébként a középiskolai vagy egyetemi végzettséggel nem rendelkező szülők különböző tapasztalatokra vagy információkra épülő racionális megfontolásaik alapján arra a következtetésre jutnak, hogy a gyermeküknek ilyen végzettséget kell szereznie. Az emberek az általuk megszerzett iskolázási tapasztalatokat beépítik saját életmodelljükbe, ezt közvetítik tovább gyermekeik felé, és ennek alapján alakítják ki saját aspirációikat. A szülők emiatt szinte mindent megtesznek annak érdekében, hogy gyermekük legalább olyan – de ha lehet, inkább magasabb – iskolai végzettségre tegyen szert, mint amilyennel ők maguk rendelkeznek. A magasabb iskolai végzettséggel rendelkező szülők gyermekei ezért jóval nagyobb arányban tesznek szert magasabb iskolai végzettségre, mint azokéi, akik alacsonyabb végzettségűek.

Lakóhely, földrajzi környezet

Az oktatással kapcsolatos egyéni vagy családi döntéseket nagymértékben befolyásolhatja az egyének vagy családok lakóhelye. Ez részben hat a különböző oktatási formák közötti racionális választásra is, hiszen jelentősen befolyásolja ezen formák költségességét és így a választással járó előnyök és hátrányok mérlegelését (pl. az iskola földrajzi közelsége az egyén számára olcsóbbá teszi az odajárást). A földrajzi környezet azonban közvetett módon is hat az egyéni döntésre, miután kialakulhatnak olyan, egy-egy lakóhelyhez kötődő iskolázási formák, amelyek kulturális kényszerítő erővel is bírhatnak. Azokon a településeken, ahol például nem működik középiskola és nem létezik vagy csak nagyon szűk körű a szakmai képzés, korlátozottabb az emberek ezekről való informáltsága és kevesebb követésre késztető példával találkozhatnak. A falusi fiatalok esetében a városi középiskolába való belépés, különösen ha ez együtt jár a városba való beköltözéssel is, a megszokott kulturális közeg elhagyását és egy kevésbé ismert új közegben való élet felvállalását is jelenti. Ez is egyik oka lehet annak, hogy a falvakban mindig kisebb igény mutatkozik a városi középiskolák szolgáltatásainak az igénybevételére, mint a városokban.

Szimbolikus hatások: a kultúra, a hagyományok és a vallás

Jelentős szerepük van az oktatással kapcsolatos egyéni döntésekben a tradícióknak, a közvetlen társadalmi környezet elvárásainak, egy-egy társadalmi réteg sajátos tapasztalatainak és egyéb szimbolikus vagy kulturális tényezőknek. Külön is említeni kell a vallási tényezőket. Korábban már említettük azt a hatást, amelyet a protestantizmus a bibliaolvasás kötelezettségének az előírásával gyakorolt a késő középkori európai társadalmak iskoláztatással kapcsolatban kialakult szokásaira.

Ugyancsak jól ismert, hogy a kötelező iskoláztatás XVIII–XIX. századi bevezetése idején mennyire nehéz volt legyőzni a földművelő rétegek ellenállását azzal szemben, hogy a munkaképes gyermekeket az iskola meghatározott időre kivonja a családi gazdaságból. Hasonló hatás található amögött is, hogy az iszlám országokban hagyományosan alacsonyabb a közép- és felsőfokú oktatásban a lányok aránya, mint a fiúké. Az európai országok nagy részében sok szó esik azoknak a bevándorlóknak az iskolázáshoz való nem kellően pozitív viszonyulásáról, akik – jobban fizetett munkalehetőségeket keresve – nagy tömegekben érkeztek vagy a volt gyarmatokról, vagy egyéb elmaradott országok tradicionálisabb társadalmaiból. Ugyanakkor közismert a városi középosztálynak, különösen a köztisztviselői, közalkalmazotti rétegnek az iskolázáshoz való rendkívül pozitív viszonyulása.

Politikai kampányok

Egy-egy időszakban az állami politika célul tűzheti ki, hogy megváltoztatja az embereknek az iskoláztatással kapcsolatos attitűdjeit. Például megpróbálja elérni, hogy belépjenek egy-egy oktatási formába, hogy valamilyen oktatási formát válasszanak egy másik rovására, vagy egyszerűen hosszabb ideig maradjanak benn az iskolarendszerben. Az állami politika ilyen célok érdekében különböző eszközöket használhat fel, amelyek közül a korábban már említett törvényi vagy jogi keretek megalkotása csupán az egyik.

A politikai befolyásolásnak lehet olyan formája is, amely valójában az előnyök és költségek racionális mérlegelésére hat: így például lehet befolyásolni a döntéseket különböző anyagi támogatási rendszerekkel (pl. tanulmányi segély, hallgatói hitel stb.) vagy az egyéneket a választható iskoláztatási lehetőségekről való tárgyilagos informálással. Lehet azonban befolyást gyakorolni olyan közvetlen ráhatással, meggyőzéssel is (pl. reklámkampány), amely nem annyira abban akarja segíteni az egyént, hogy saját érdekeit mérlegelve szabadon és önállóan döntsön, mint inkább eleve valamilyen előre meghatározott irányba kívánja tolni őt.

Az intézményi döntések és az azokat befolyásoló tényezők

Azokban az oktatási rendszerekben, amelyekben az oktatást végző intézményeknek is lehetőségük van önálló döntéseket hozni, a rendszer alakulását ezek is nagymértékben befolyásolhatják. Az ilyen döntésekre ható tényezőket hasonló dimenzió mentén csoportosíthatjuk, mint ahogy azt egyéni döntések esetében tettük.

Racionális mérlegelésen alapuló döntések

Az intézményi szintű döntések általában a környezet igényeihez való alkalmazkodásra, az intézmény vonzóbbá tételére és ezáltal az intézmény költségvetési pozíciójának és stabilitásának a javítására irányulnak. Ilyen döntéseknek tekinthetők például képzési programoknak vagy profiloknak az átalakítása, az intézménybe való bejutás feltételeinek (felvételi követelmények) a módosítása, az alkalmazott taneszközök vagy módszereknek a megváltoztatása vagy a belső szervezeti és vezetési viszonyoknak az átalakítása.

Az intézményi szintű döntések – az egyéni döntésekhez hasonlóan – rendszerszinten is jelentkező változásokat indíthatnak el az oktatási rendszerben. Jellegzetesen ilyennek tekinthetők például azok a szerkezeti változások (hat és nyolc évfolyamos gimnáziumi osztályok indítása), amelyek a magyar oktatási rendszerben 1989 után zajlottak le, és amelyek lényegében megváltoztatták a magyar közoktatási rendszer vertikális szerkezetét. E változások mögött részben a tanulók és a pedagógus-munkahelyek megőrzésére való intézményi szintű törekvés húzódott meg. Érdemes hangsúlyozni, hogy az intézményi szintű döntések általában nehezen különíthetők el a helyi (települési) szintű iskolafenntartói döntésektől.

Azokban az oktatási rendszerekben, ahol az intézmények vagy helyi intézményfenntartók jelentősebb döntéseket hozhatnak, az oktatási rendszer alakításának fontos eszköze azon feltételek megváltoztatása, amelyek e döntéseket befolyásolják. Ezért érdemes áttekinteni, melyek azok a tényezők, amelyek az ilyen döntéseket befolyásolják.

A környezeti feltételek változása

Az intézményi szintű döntések mögött az esetek nagy részében a környezeti feltételek változásait találjuk. Ilyenek lehetnek például a jelentkezők számának demográfiai vagy népességvándorlási okokból történő csökkenése vagy emelkedése, az elnéptelenedés vagy a zsúfoltság veszélye. Mivel ezek szervezeti és működési válsághoz vezethetnek, az intézmények – ha tehetik – megpróbálják a rendelkezésükre álló eszközökkel e hatásokat közömbösíteni. Így például megpróbálnak több tanulóra vagy hallgatóra szert tenni önmaguk népszerűsítésével, a programkínálatuk gazdagításával, a felvételi eljárás megváltoztatásával, a követelmények leszállításával vagy egyéb módokon.

A szabályozási környezet

Az intézményi szintű viselkedést természetesen alapvetően meghatározza az a szabályozási környezet, amelyben az intézmények működnek. A legfontosabb tényező nyilvánvalóan az, hogy e szabályozási környezet egyáltalán mekkora mozgásteret hagy az intézményi döntések számára (pl. az intézmények szabadon felhasználhatják-e költségvetésük egy részét vagy befolyásolhatják-e az egyes tantárgyakra fordított tanítási idő nagyságát), de fontos az is, hogy milyen típusú döntéseknek kedvez és milyeneknek nem (pl. jutalmazza-e a sikeres intézményi szintű alkalmazkodást).

Érdekeltségi viszonyok: ösztönzők és büntetések

Az intézményi viselkedést mindenekelőtt az alkalmazott konkrét ösztönzők és büntetések határozzák meg. Egy-egy konkrét ösztönző bevezetése nyomán – pl. ha meghatározott pedagógiai változtatások bevezetését vagy intézményi társulások létrehozását céltámogatásokkal jutalmazzák – akár az intézményi viselkedés tömeges megváltozása is várható. Az ösztönzőkkel azonos súlyú hatása van a büntetéseknek vagy szankcióknak. Ha például a tanulmányi teljesítmények romlása költségvetési vagy egyéb szankciókkal is jár, megnőhet a valószínűsége annak, hogy a gyengébb intézmények lépéseket tesznek a színvonal javítása érdekében.

Az érdekeltségi viszonyok elsősorban a finanszírozási rendszer változásaival befolyásolhatók (pl. a tanulólétszám megtartására vagy növelésére ösztönző fejkvótás finanszírozás), de természetesen emellett más ösztönzők is hatást gyakorolhatnak.

Az intézményi pozíció javítására való törekvés

Az intézmények általában akkor is törekednek helyzetük javítására, ha erre közvetlen környezeti változások nem kényszerítik őket. Ez egyaránt jelentheti a költségvetési pozíció javítására, és a szakmai presztízs növelésére való törekvést. A költségvetési pozíció javítására való törekvés arra serkentheti az intézményeket, hogy olyan tevékenységeket, olyan programokat indítsanak, amelyek a bevételek növelésével kecsegtetnek. A szakmai presztízs növelésére irányuló törekvés arra bátoríthatja őket, hogy szakmai innovációba kezdjenek, vonzó szakmai programokba kapcsolódjanak bele, önfejlesztő akciókat indítsanak.

Pedagógus-munkahelyek megőrzésére való törekvés

Az egyik legismertebb intézményi érdek a pedagógus-álláshelyek vagy -munkahelyek megőrzésére való törekvés. Az erre való törekvés különösen akkor válik az intézményi viselkedést meghatározó tényezővé, ha az intézményi döntések az ott dolgozó pedagógusok bevonásával születnek és ha a pedagógus közösségekre jellemző a munkavállalói szolidaritás. Ez az érdek adott esetben erősebb lehet, mint a szakmai presztízs vagy a költségvetési pozíció növelésére való törekvés.

Kulturális és politikai hatások

Az intézmények sem kizárólag a döntéseikkel járó előnyök és hátrányok mérlegelése alapján hoznak döntéseket. Ezeket is egy sor kulturális vagy politikai tényező befolyásolhatja.

Szakmai hagyományok

Egy-egy iskola vagy egyetem viselkedését nagymértékben meghatározhatják azok a szakmai hagyományok, amelyeket saját maga hozott létre és kíván megőrizni, vagy amelyek kollektív módon jellemzik azt a tágabb intézményi kört, amelyhez tartozik. Előfordulhat például, hogy egyetemek akkor sem hajlandóak a gazdaság számára közvetlen szolgáltatásokat nyújtani vagy rövidebb ciklusú szakmai képzési programokat indítani, ha az érdekeik egyértelműen ezt kívánnák, mert ezt összeegyeztethetetlennek tartják az egyetemi hagyománnyal. A tradícióhoz való hasonló ragaszkodás gátolhatja azt is, hogy általános képzést nyújtó középiskolák a munkaerő-piaci beilleszkedésüket közvetlenebbül segítő képzést nyújtsanak tanulóiknak.

Tanári szakmai és iskolavezetési kultúra

Azt, hogy az intézményekre milyen mértékben jellemző az önérvényesítésre, a szakmai presztízs növelésre való törekvés, nagymértékben függ a tanári szakma kultúrájától, a professzionalizálódás mértékétől. Olyan oktatási rendszerekben, ahol a tanári szakmára inkább jellemző a szakmai önmegvalósításra való törekvés, az erősebb magabiztosság és a jobb felkészültség, nagyobb esélye van annak, hogy intézményi szinten megjelennek a szakmai presztízs növelésére irányuló törekvések.

Az intézményi viselkedésre meghatározó hatást gyakorol az adott oktatási rendszerre jellemző vezetési kultúra és vezetői szerepelfogás is. Amennyiben erre a vezetői kezdeményező készség és felelősség hangsúlyozása jellemző, nagyobb a valószínűsége az aktív intézményi alkalmazkodásra irányuló döntések meghozatalának. Az olyan oktatási rendszerekben, ahol az intézményi szintű döntések nagy szerepet játszanak az oktatatás alakításában, a vezetői kultúra alakítása a rendszer befolyásolásának egyik fontos eszközévé válhat.

Az oktatáspolitika jellege

Az intézményi döntéseket meghatározza az is, hogy egy adott országban a nemzeti oktatáspolitika milyen üzenetet közvetít az intézmények felé. Olyan oktatáspolitika esetén, amely például bátorítja az intézményi szintű innovációkat és aktív fejlesztő viselkedést vár el az intézményektől, jóval nagyobb esélye van az intézmény szakmai presztízsének a növelését célzó döntéseknek, mint olyan oktatáspolitika esetén, amely a jogi szabályozásnak megfelelő viselkedést hangsúlyozza és az ettől való kisebb vagy nagyobb eltéréseket szigorúan ítéli meg.

Verseny, piac és oktatás

Az a tény, hogy az oktatási rendszerekben többé vagy kevésbé szabadon meghozott, a várható haszon és ráfordítások mérlegelésével kialakított egyéni és intézményi döntések sokasága születik, s hogy ezek jelentősen meghatározzák a rendszerben zajló folyamatokat, azzal a következménnyel jár, hogy az oktatási rendszerben piacszerű folyamatok vannak jelen, és így a verseny is megjelenik.

Az oktatás és a piac kapcsolatának a kérdéséről érintőlegesen már az első fejezetben is szó esett akkor, amikor az oktatás gazdasági és szolgáltató funkcióit mutattuk be. Érdemes utalni arra, hogy arról a kérdésről, vajon az oktatást milyen mértékben jellemzik piaci folyamatok, és – ezzel összefüggésben – az oktatás világára milyen mértékig alkalmazható a piaci folyamatokra irányuló közgazdasági elemzés, élénk vita folyik (Semjén, 1993; Spring, 1998). Az oktatással kapcsolatos egyéni döntéseknek fogyasztói döntésként való elemzése vagy a különböző oktatási formák iránti igény és a létező intézményi lehetőségek közötti kapcsolatoknak kereslet és kínálat terminusokban való leírása nagymértékben segíthet bennünket az oktatási rendszerekben zajló változások megértésében, függetlenül, attól, hogy a piaci folyamatoknak az oktatásban való megjelenését jónak vagy rossznak tartjuk. A piacnak az oktatásban játszott szabályozó szerepéről részletesebben szó lesz a negyedik fejezetben is.

Verseny az egyének között

A verseny mindenekelőtt a szolgáltatást igénybe vevők, az egyének, a családok között folyik részben a jobb képzési ágakért, az előnyösebb munkaerő-piaci pozíciót nyújtó szakmákért, részben pedig a nevesebb, a felsőoktatás vagy a továbbtanulás más formái felé utat nyitó intézményekbe való bejutásért. A verseny leginkább érzékelhető jele a túljelentkezés, vagyis az a helyzet, amikor egy-egy keresettebb programba többen akarnak bejutni, mint a rendelkezésre álló férőhelyek száma. Ahol verseny van, ott azt általában megpróbálják szabályozni. Valamennyi modern oktatási rendszerben különböző szabályok léteznek, amelyek előírják az egyik oktatási szintről a másikra való átlépés vagy a különböző intézmények közötti választás feltételeit.

Különösen az alapfokról a középfokra, illetve a középfokról a felsőfokra való átlépés szabályozása érdemel figyelmet. A szabályozásnak vannak olyan formái, amelyek inkább a versenyben részt vevő tanulók vagy családok kockázatát növelik, és vannak olyanok, amelyek az intézményekét. A fogyasztóbarát szabályozás az egyén kockázatát próbálja csökkenteni. Így például a középiskolákba való jelentkezésnél megengedhetik azt, hogy egy-egy tanuló egyszerre több középiskolába is felvételizhessen, majd, ha több helyre is felvették, oda menjen, amelyiket a legelőnyösebbnek tartja. Egy ilyen szabályozás nyilvánvalóan inkább az iskolákat tartja bizonytalanságban. Ezzel szemben olyan szabályozás is létezik, amely egy-egy tanulónak egyszerre csak egy intézménybe engedi meg a jelentkezést, és csakis elutasítás esetén lehet továbblépni egy másik intézményhez. Így, miközben az intézmények biztonsággal tervezhetnek, az egyén kockázata megnő, hiszen akár mindenhonnan kiszorulhat, ha a másodikként vagy harmadikként megjelölt intézményekbe már csak akkor jut el, amikor ott lezajlott a korábban jelentkezők kiválasztása.

A verseny szabályainak a megállapítása vagy a túljelentkezés menedzselése szűkös erőforrások elosztásáról való döntést jelent, amely bizonyos társadalmi csoportoknak előnyöket biztosít, másoknak hátrányos helyzetet teremt. Az ilyen döntések szükségképpen érdekkonfliktusokhoz vezetnek, és ennél fogva politikai természetűek, ami azonban gyakran rejtve marad. A jelentkezési eljárások vagy felvételi szabályok megállapítását a legtöbb oktatási rendszerben olyan szakmai kérdésnek tekintik, amivel kapcsolatban nem merül fel a társadalmi vagy politikai érdekeltségek feltárásának és egyeztetésének a kérdése.

Az egyének közötti verseny mellett érdemes utalni arra a versenyre is, amely a szakmai képzést folytató vagy az ilyen képzés előnyeit élvező gazdasági szervezetek között folyik. Ezzel összefüggésben hangsúlyozni kell, hogy az oktatási szolgáltatások használói nemcsak az egyének vagy a családok lehetnek, hanem egyéb atomizált szereplők is, így például gazdasági szervezetek. Az ezek között folyó verseny logikáját jól lehet magyarázni olyan játékelméleti modellekkel is, amelyek a közjavakkal való egyéni visszaélések (a “potyázás”) dilemmáját vagy a fogolydilemmát idézik. Elvileg minden vállalat akkor jár jól, ha mások képeznek helyette munkaerőt, és ő ingyen jut hozzá a képzett munkaerőhöz, ha azonban minden vállalat így viselkedne, senki nem képezne (Finegold, 1991).

Verseny a szolgáltatók között

Az oktatási rendszerek fejlődését végigkíséri nemcsak a szolgáltatást igénybe vevők, hanem a szolgáltatást nyújtók közötti verseny is. Az iskolák vagy az iskolafenntartók mindig versenyeztek a tanulókért vagy hallgatókért. Ennek vagy az volt az oka, hogy anyagi helyzetük, presztízsük és befolyásuk a náluk tanulók számától függött, vagy az, hogy valamilyen külső (egyházi, állami, politikai) megbízás alapján értékeket, vallási vagy kulturális javakat kellett terjeszteniük, s e feladatuknak természetesen akkor tudtak a legeredményesebben eleget tenni, ha e javakat minél több tanulóhoz vagy hallgatóhoz juttatták el.

A szolgáltatók közötti versenynek sokféle formájával találkozhatunk vagy találkozhattunk az oktatási rendszerek történetében. Megjelenhetett új intézmények létesítésében, a meglévő intézményekben új képzési formák bevezetésében vagy meglévő képzési formák tartalmának a fogyasztók igényeihez való hozzáigazításában. A tanulókért vagy hallgatókért anyagi okokból zajló versengésnek jellegzetes példája a lényegében vállalkozási alapon és profitorientált módon működő angol magániskolák közötti verseny a XVIII–XIX. században. A vallásterjesztő iskolák közötti verseny egyik legnagyobb hatású példája a reformáció és ellenreformáció idején kibontakozott iskolaállítási verseny a katolikusok és a protestánsok között. A tanítás tartalmának a kliensek igényeihez történő igazításának jó példáját mutatták a jezsuita iskolák, amelyek versenyképességük növelése érdekében vettek be tananyagukba sok olyan világi vagy természettudományos elemet, amelyek tanítását korábban a katolikus egyház nem támogatta.

A verseny korlátozása vagy erősítése

A verseny oktatásügyi szerepének a megítélése gyakran viták tárgya. Vannak olyanok, akik – éppúgy, mint a gazdaságban – az oktatásban is természetesnek tartják a versenyt, de talán még többen vannak azok, akik azt gondolják, hogy e területen nem szabad a versenyt korlátozás nélkül érvényesülni hagyni. Egy-egy oktatásügyi intézkedés többek között abból a szempontból is értékelhető, hogy az vajon gyengíti vagy erősíti a versenyt, és előfordulnak olyan oktatásügyi intézkedések is, amelyeknek kifejezetten az a célja, hogy erősítsék vagy gyengítsék azt.

A verseny korlátozása különösen a kötelező oktatás szakaszán belül megszokott dolog: ez az a szakasz, amelyben a leginkább érvényesül a mindenki számára azonos ellátás biztosításának az elve. A legtöbb oktatási rendszerben a kötelező iskolázás szakaszában úgynevezett iskolakörzeteket jelölnek ki, és olyan előírásokat fogadnak el, amelyek arra irányulnak, hogy mindenki annak a körzetnek a kijelölt iskolájába iratkozzon be, amelyben lakik. Ennek persze a valóságban nem mindig sikerül érvényt szerezni: az emberek sokféle méltányolandó indokkal próbálnak ezek alól az előírások alól mentességet szerezni.

Van példa arra is, hogy tudatosan erősíteni akarják a versenyt, és még gyakoribb az, hogy egyszerűen nem tulajdonítanak ennek jelentőséget. Ilyenkor nem jelölnek ki körzethatárokat vagy tudatosan eltörlik ezeket. Ez az utóbbi történt például az Angliában 1988-ban, amikor egy, ebben az évben elfogadott oktatási törvény bevezette az úgynevezett nyitott beiskolázás (open enrollment) elvét. Ennek értelmében arra köteleztek minden iskolát, hogy az épület fizikai korlátjai adta lehetőségeken belül vegyen fel minden jelentkezőt, függetlenül a lakóhelytől. Esetenként állampolgári jogként erősítik meg az iskolaválasztás szabadságát (ez történt több közép-kelet-európai országban, így Magyarországon is 1989 után).

A verseny erősítésétől az oktatáspolitikusok általában azt várják, hogy – a gazdaságban általánosan elismert hatásához hasonlóan – a fogyasztók költségeinek csökkenését és az oktatás minőségének a javulását eredményezi. Pozitív hatásaként említik továbbá azt, hogy ez a szolgáltatást igénybe vevők pozícióját erősíti a szolgáltatást nyújtókkal szemben, Azok viszont, akik a verseny negatív hatásait hangsúlyozzák, általában azt emelik ki, hogy ez elkerülhetetlenül a társadalmi egyenlőtlenségek erősödéséhez vezet és árt az olyan közösségi értékeknek, mint a szolidaritás vagy a hagyományos értékek elfogadtatása.

A verseny erősítésére vagy korlátozására számos eszköz áll a kormányzati politikák rendelkezésére. Ezek közül már említettük a közép- vagy felsőfokú oktatásba való bejutás szabályozását, illetve az iskolaválasztás szabadságának a korlátozását vagy tágítását, és ezzel összefüggésben az iskolakörzetek kijelölését. Kiemelkedően fontos eszköz még a finanszírozási mechanizmusok meghatározása. A neoliberális gazdaságpolitika egyik megalapozója, Milton Friedman például olyan oktatás finanszírozási módszer bevezetését javasolta, amely az oktatás működtetésére szánt pénzeket egy másra nem fordítható utalvány (voucher) formájában az iskolahasználóknak adja oda, rájuk bízva azt, hogy melyik iskolában váltják be. Ettől azt várta, hogy az emberek a jobb iskolákhoz áramlanak majd, amelyek terjeszkedhetnek, a gyengébb iskolák pedig fokozatosan vagy eltűnnek, vagy a közhatalom felfigyel rájuk és speciális intézkedésekkel feljavítja őket (Friedman, 1996). E megközelítés bírálói többek között azt hangsúlyozzák, hogy a közszolgáltatások területén nem megengedhető az olyan fajta intézményi csőd, ami a gazdaságban elfogadott, hiszen ez alapvető emberi jogok sérülésével járhat. Emellett arra figyelmeztetnek, hogy ez a magasabb társadalmi pozíciójú rétegek amúgy is meglévő előnyeit növelné, hiszen a jobban informált és mozgékonyabb szülők gyorsan a jobb iskolákba vinnék gyermekeiket, míg a gyengébb társadalmi pozíciójú, kevésbé informált és kevésbé mozgékony szülők gyermekei bennragadnának a leszakadó iskolákban.

Érdemes megemlíteni, hogy a jobb szolgáltatásokért és a magasabb szintű végzettség eléréséért való versengés jelentősen hozzájárul az oktatás expanziójához. Már utaltunk Green elemzésére, amelyben bemutatja a plusz egy fokozattal való ugrás jelenségét: ha egy társadalomban bizonyos iskolázottsági szint általánossá vált, akkor mindig van egy olyan társadalmi csoport, amely többletelőnyök megszerzése érdekében eggyel magasabb szintre kíván lépni. Ugyanez a másik oldalról is igaz: ha egy adott alacsony iskolázottsági szint nagyon ritka lesz, akkor a csupán ezt teljesítők megpróbálnak magasabb szintre jutni. Így az iskolázás egyre hosszabbá válásának nemcsak az az oka, hogy a modern társadalom és gazdaság egyre képzettebb embereket igényel, hanem a magasabb szintű diplomák elnyeréséért való versengés természetes kényszere is. Az iskolarendszer vertikális expanziója így egyfajta öngerjesztő folyamatként is leírható.

A szervezett csoportok által kezdeményezett változások

A társadalmi aktorok cselekvésére visszavezethető oktatásügyi változások másik nagy csoportját azok alkotják, amelyek nem egymástól elszigetelt egyének vagy intézmények, hanem szervezett társadalmi csoportok cselekvése nyomán jöttek létre. Szervezett csoportok kezdeményezte változásokról beszélhetünk akkor, amikor valamilyen társadalmi csoport mint egész kezdeményez változásokat, függetlenül e csoport nagyságától vagy intézményesülése mértékétől.

A szervezett csoportok definíciója

A szervezett társadalmi csoportok meghatározása korántsem olyan problémátlan, mint az egymástól elszigetelten cselekvő aktoroké, bár az elszigetelt aktorok és a szervezett aktorok megkülönböztetése sem mindig egyszerű. Vajon mikor tekinthető egy társadalmi aktor szervezett csoportnak? Vajon akkor is szervezett csoportok által kezdeményezett változásról beszélhetünk, amikor az adott csoport csupán egyetlen intézményben idéz elő változást? Hova soroljuk például azt az esetet, amikor egy iskola szülői közössége szervezett akcióval kiharcolja azt, hogy az iskolában több időt fordítsanak sportra vagy idegen nyelvek tanulására?

Szervezett társadalmi csoportok alatt ebben az elemzésben olyan közösen fellépő cselekvőket értünk, akik céljaik azonossága alapján egymásról tudva, egymásra figyelve, egymást megerősítve próbálnak elérni valamit. Ilyennek tekinthetők például a tanárság vagy annak egyes alcsoportjai (tanítók, egy adott tantárgyat oktató tanárok stb.), a munkáltatók vagy ezeknek alcsoportjai (pl. gazdasági kamarák, farmerek, nagyipari munkaadók stb.) és bármilyen hasonló csoport (pl. politikai pártok, állami bürokrácia, civil szervezetek, szülői szövetségek stb.). Ilyenek lehetnek olyan társadalmi csoportok is, amelyek tagjai társadalmi helyzetükből fakadóan hasonló érdekekkel bírnak és hasonló célokat követnek, és amelyek az érdekeiket különböző fórumokon nyíltan vagy nem nyíltan, de az elemzés számára azonosítható módon kifejtik, függetlenül attól, hogy formális értelemben tömörülnek-e valamilyen szervezetben (pl. fiatal városi középosztálybeliek, bevándorolt kisebbségek, tartós munkanélküliek, a high tech iparban dolgozók stb.). A szervezett csoportok tagjai tehát együttesen, egymást erősítve, gyakran koordinált módon lépnek fel, szemben azokkal az atomizált egyénekkel, akik nem valamilyen csoport tagjaként cselekszenek.

Itt is hangsúlyozni kell, hogy amikor oktatásügyi változásokról beszélünk, mindig a rendszer egészét érintő, makroszintű változásokra gondolunk. Ha visszaidézzük a fejezet elején felsorolt példákat, láthatjuk, hogy ezek egyike sem tekinthető mikroszintűnek, és mindegyik jelentőséggel bír az oktatási rendszer egésze szempontjából. Ennek alapján azt mondhatjuk, hogy az az imént idézett példa, amelyben egy iskola szülői közössége harcolt ki valamit, nem tartozik a szervezett csoportok által kezdeményezett oktatásügyi változások közé. Amennyiben ugyanez sok másik iskolában megtörténne, és ennek eredményeképpen országosan emelkedne a sportra vagy idegen nyelvek tanulására fordított idő, azt mondhatnánk, hogy egy intézményi szintű döntések nyomán létrejött tantervi változás történt. Ha viszont az említett szülők egy általános szülői igényt kifejezve a nyilvánosságon keresztül befolyásolnák az országos tanterv-politikai döntéseket, akkor szervezett csoportok cselekvése nyomán keletkezett oktatásügyi változásról kellene beszélnünk.

A változások kezdeményezésének formái

Archer nyomán a szervezett csoportok cselekvése hatására létrejövő változásoknak három alapvető típusát különböztethetjük meg. Ezek (1) a politikai cselekvés, a (2) belső szakmai kezdeményezések és (3) a külső társadalmi kezdeményezések nyomán létrejövő változások (Archer, 1982).

Politikai cselekvés

A politikai cselekvés az érdekérvényesítésnek az a formája, amikor valamelyik csoport a politikai-kormányzati rendszeren keresztül – politikai program megalkotása, politikai lobbizás, törvényhozási aktus, kormányzati végrehajtás – próbál hatást gyakorolni. Ilyen például az, amikor egy hatalomra került szociáldemokrata párt a korai iskolai szelekció megakadályozása érdekében komprehenzív szerkezeti reformot vezet be az oktatási rendszerben. De ilyen az is, amikor a civil társadalom különböző szervezetei (szülők, munkáltatók, szakmai szervezetek stb.) nem közvetlenül próbálják a helyi és intézményi folyamatokat befolyásolni, hanem igényeiket a politikai rendszeren keresztül közvetítik az oktatási rendszer felé.

Külső társadalmi kezdeményezések

Társadalmi kezdeményezések vagy külső tranzakciók révén a közvetlen befolyásolásra, a politikai csatornák kikerülésére képes csoportok – módosabb szülők, vállalkozók, egyesületek, alapítványok stb. – tudnak változásokat elérni helyi szinten. Ilyen például az, amikor gazdasági kamarák egy adott szektor igényeit közvetlenül jelzik az intézmények felé, és azok erre reagálva átalakítják képzési profiljukat. De ilyen az is, ha a szülői szervezetek olyan stratégiát alakítanak ki, amelyet azután helyi szervezeteik képviselnek az intézményi vagy helyi szintű konzultatív szervezetekben, és ezen keresztül változásokat érnek el az iskolák működésében.

A szervezett csoportok által kezdeményezett változásokat ebben az esetben az különbözteti meg az egyéni vagy intézményi szintű döntések nyomán létrejövő változásoktól, hogy ilyenkor nem elszigetelt aktorok koordinálatlan cselekvéseiről van szó, hanem olyan aktorok cselekvéséről, akik együtt és tudatosan törekednek valamilyen változásnak az elérésére, és a cselekvésük hatására egy-egy intézmény szintjén túlmutató változás történik.

Belső szakmai kezdeményezések

Szakmai kezdeményezés magától a pedagógusszakmától indulhat el, akár egy-egy iskolában, akár a szakmai egyesületek, fórumok által alkotott kommunikációs hálózatok közvetítésével a rendszer több pontján. Erre lehet példa, ha az elemi iskolai tanítók tömegesen elkezdik alkalmazni a modern matematikaoktatási módszereket anélkül, hogy erre bármilyen törvényi rendelkezés vagy központi tantervi reform késztetné őket, vagy amikor a történelemtanításon belül a hangsúly a kronologikus megközelítésről a problémacentrikus megközelítésre kerül át mindenféle tantervi változtatás nélkül, pusztán a tanárok szakmai viselkedésének a módosulása nyomán.

A változások szereplői és dinamikája

A szervezett csoportok a politikai döntéshozatalon keresztül, a külső társadalmi kezdeményezések révén vagy a belső szakmai kezdeményezések keretei között próbálnak az oktatási rendszerekben az érdekeiknek megfelelő változásokat elérni. Eközben egymással olyan interakciókba lépnek, amelyet sajátos dinamika jellemez. A változásokat kezdeményező csoportok közötti interakciók és az ezekre jellemző dinamika elemzése nagymértékben hozzásegíthet bennünket az oktatási változások megértéséhez.

Archer elemzése alapján felrajzolható egy olyan modell, amely a változások három említett forrását és ezek kapcsolatát mutatja be (lásd 4. ábra). Az ábrán látható három pólus a változások három lehetséges forrása: azaz a politikai-kormányzati rendszer, az oktatási rendszeren kívül található külső társadalmi csoportok és az oktatási rendszeren belül található szakmai csoportok. Fontos megjegyezni, hogy e három pólus közötti határvonalak a valóságban soha nem vonhatók meg olyan élesen, mint amit a modell sugall. A külső társadalmi csoportok a politikai szervezettség bizonyos szintjén – például ha politikai pártot alkotnak és bejutnak a törvényhozásba – már inkább a politikai-kormányzati rendszer részének tekinthetők. Egy tanárokból és szülőkből álló szervezet esetében – amely például a diákjogok kiszélesítését szorgalmazza – nem egyértelműen eldönthető, hogy belső vagy külső csoportról van szó. A tanfelügyelők szakmai szervezetéről – amely mondjuk az értékelési politika modernizálását javasolja – szintén nem könnyű megmondani, hogy a kezdeményezésük inkább belső szakmai vagy inkább politikai kezdeményezésnek tekinthető.

4. ábra
A változásokat kezdeményezők és a változtatások lehetséges útja

                       Politikai–kormányzati
                                         rendszer

   Oktatási                                                    Külső társadalmi
   rendszer                                                            csoportok

Az oktatási rendszerek többek között abban különböznek egymástól, hogy a bennük lezajló változásokat milyen mértékben határozza meg a három pólus. Vannak olyan oktatási rendszerek, amelyekben szinte minden változás a politikai-kormányzati rendszer kezdeményezésére vagy legalábbis meghatározó súlyával történik, és olyanok alig fordulnak elő, amelyeket az oktatási rendszeren belül lévő szakmai csoportok vagy az oktatási rendszeren kívül lévő külső társadalmi csoportok a politikai centrum érintése nélkül közvetlenül kezdeményeznének. Más rendszerekben a változások jelentős hányadát lehet visszavezetni olyan belső szakmai és külső társadalmi kezdeményezésekre, amelyek mögött nincs politikai intézkedés, illetve a politikai intézkedés gyakran csak egy már lezajlott változás utólagos legitimálását jelenti. Ennek megfelelően a rendszerek szabályozásának is különböző típusai különböztethetők meg (erről az utolsó fejezetben részletesebben is szó lesz).

Az oktatásügyi változásokban játszott sajátos szerepük miatt érdemes mindhárom pólust részletesebb elemzésnek alávetnünk. Egy-egy oktatásügyi változás magyarázata során mindhárom oldalon meg kell próbálnunk azonosítani a legfontosabb szervezett csoportokat, és le kell írnunk viselkedésük legfontosabb jellemzőit.

Külső társadalmi csoportok

A külső társadalmi csoportok közé tartoznak például a szülők, a munkáltatók, az oktatást befolyásolni kívánó civil szervezetek, és minden, többé vagy kevésbé szervezett egyéb olyan társadalmi csoport, amely az oktatással kapcsolatban valamilyen igényt megfogalmazhat (pl. nemzeti polgárság, városi alkalmazottak, bevándorló kisebbségek stb.). E csoportoknak érdemes megkülönböztetni legalább két típusát: az egyik oldalon állnak azok, amelyek viszonylag erős alkupozícióval rendelkeznek és képesek közvetlenül is befolyásolni az intézményeket (pl. módosabb vagy befolyásosabb szülők vagy ilyen munkáltatói csoportok), a másik oldalon pedig azok az általában gyengébb alkupozícióval, illetve gyengébb közvetlen érdekérvényesítő képességgel rendelkező csoportok, amelyek számára inkább csak a politikai csatornákon keresztül történő befolyásolás lehetősége adott (pl. szegényebb szülők).

Ide sorolhatók azok a csoportok is, amelyek saját döntésük alapján a politikai cselekvés útját választják (pl. politikai szervezetek, nyomásgyakorló csoportok). A politikai pártok részben a külső társadalmi csoportok közé sorolhatók, részben azonban a politikai-kormányzati rendszer részének kell tekintenünk őket. Ezzel kapcsolatban fontos újra hangsúlyozni, hogy a politikai-kormányzati rendszer és a társadalmi környezet közötti határvonalakat gyakran nem lehet teljes bizonyossággal megvonni. A társadalmi környezet vagy a civil szféra meghatározott csoportjai (pl. szülők vagy munkaadók), a szervezettségük bizonyos mértéke és a politikai-kormányzati döntéshozatali formákba való bevonásuk intézményesülésének bizonyos foka mellett, amint arra már utaltunk, a politikai-kormányzati rendszer aktoraivá is válhatnak (pl. akkor, ha a munkaadók a kormányzati döntéshozatali rendszerbe beépülő tripartit döntéshozó testületekben jelennek meg).

A legtöbb demokratikus rendszerben a politikai párttá nem szerveződő külső társadalmi csoportok számára is sokféle intézményes lehetőséget biztosítanak a beleszólásra. Azok a különböző konzultációs vagy részvételi fórumok, társadalmi viták és nyilvános véleményalkotási lehetőségek, amelyeket a modern demokráciák a hagyományos politikai csatornák mellett megnyitnak, lehetővé teszik az ilyen csoportok számára a közvetlen érdekkifejezést, anélkül hogy a politikai-közigazgatási rendszerbe beépülnének. Az érdekkifejezés és egyeztetés bizonyos fórumai a politikai-közigazgatási rendszer alkotta pólus és a másik két pólus határvidékén helyezkednek el, azaz legalább annyira tekinthetők szakmai vagy társadalmi, mint politikai természetűnek (pl. ilyenek például Magyarországon az olyan testületek, mint az Országos Köznevelési Tanács a közoktatás vagy a Rektori Konferencia a felsőoktatás területén). E testületek lényegében annak függvényében épülnek be a közigazgatási-politikai rendszerbe, hogy felruházzák-e őket közigazgatási jellegű jogosítványokkal, illetve létrehozásuk és összetételük meghatározásánál érvényesülhetnek-e politikai szempontok.

A külső társadalmi csoportok akkor viselkednek valóban “külsőként” és “társadalmiként”, ha nem a politikai-közigazgatási rendszeren keresztül érvényesítik érdekeiket, hanem közvetlenül az oktatási rendszer felé fordulnak. Ennek a lehetősége is intézményesülhet az oktatási rendszerekben akkor, ha például az intézmények szintjén működnek olyan konzultatív testületek, amelyek lehetővé teszik a külső társadalmi csoportok közvetlen érdekkifejezését (pl. iskolatanácsok vagy a felsőoktatási intézmények mellett működő, a gazdaság képviselőit magukba foglaló irányító vagy tanácsadó testületek). Itt is hangsúlyoznunk kell persze, hogy szervezett társadalmi csoportok által kezdeményezett oktatásügyi változásról csak abban az esetben beszélhetünk, ha az adott csoport egyszerre a rendszer több pontján is sikerrel érvényesíti az érdekeit, és így valóban makroszintű változást tud elérni. Ilyen az, ha például a városi középosztályok az intézményi szintű testületekben ülő képviselőik révén vagy a pedagógusokkal való közvetlen interakciókon át intézmények sokaságában érik el azt, hogy a tanításban előtérbe kerüljenek a gyermekcentrikus módszerek. Ilyen az is, ha a gazdasági élet képviselői az egyetemi oktatóknak tett kedvező ajánlataikkal vagy az intézmény mellett működő tanácsadó testületekben megfogalmazott álláspontjukkal elérik azt, hogy az egyetem az oktatás és a kutatás mellett a gazdaság számára közvetlen szolgáltatást is végezzen.

A politikai-kormányzati rendszeren belüli csoportok

A politikai-kormányzati rendszeren belül működő csoportok között meg kell különböztetni két alcsoportot: egyfelől a külső társadalmi csoportokat reprezentáló választott politikusokat, másfelől a közigazgatási vagy kormányzati szférán belül működő szakbürokráciát. Nem demokratikus rendszerekben, ahol választott politikusokról nem beszélhetünk, a politikai elit által pozícióba helyezett politikai vezetőket találunk. Az ilyen rendszerekben – csakúgy mint a politikai zsákmányszerzés elvét követő demokráciákban – politikai alapon történő pozícióba helyezés a szakbürokrácia bizonyos csoportjaira is kiterjedhet.

A szakbürokrácia és a választott (pozícióba helyezett) politikusok ellentéte minden politikai rendszerre jellemző, s ez az ellentét az oktatás területén is nagy jelentőséggel bír. Amíg a szakbürokrácia inkább az igazgatott rendszerhez kötődik, addig a választott politikusok inkább az őket támogató külső társadalmi csoportokhoz köthetők. A szakbürokráciához tartozik például az iskolákat vagy a tanárokat látogató felügyelő, illetve a tanügyigazgatásban dolgozó hivatalnok, aki általában a tanári szakmából került az igazgatásba, és nem feltétlenül veszíti el tanári szakmai identitását. A szakbürokrácia esetében néha éppoly nehéz megvonni a határt a politikai-közigazgatási rendszerhez kötődő és a belső szakmai csoportok között, mint ahogyan azt a politikai-közigazgatási folyamatokba bevonódó külső társadalmi csoportok estében láttuk. A tanfelügyelők jelentős része például pedagógusnak és nem hivatalnoknak tekinti magát, saját szerepüket sokkal inkább a szakmai segítésben, mintsem az igazgatási kontroll gyakorlásában látják.

A belső szakmai csoportokhoz való kötődés nem egy esetben a választott politikusok esetében is jól érzékelhető. Igen gyakori az, hogy politikai pártok olyan tagjaikat vagy vezető aktivistáikat kérik fel arra, hogy az oktatási ágazattal foglalkozzanak, akik maguk is a tanári szakmából jöttek. Ugyanakkor éppen a politikai szervezet az, amely a leginkább lehetőséget nyújt arra, hogy valóban “laikus társadalom” képviselői fogalmazhassák meg az oktatással kapcsolatos érdekeiket, akár a belső szakmai csoportok ellenében is.

A politikai pártok programjaikban általában foglalkoznak az oktatás kérdéseivel is, választási kampányuk és parlamenti tevékenységük során az oktatás különböző kérdéseivel kapcsolatban célokat fogalmaznak meg, akciókat indítanak el. A modern demokráciák jellegzetes pártformációihoz, a konzervatív, a szociáldemokrata és a liberális irányzatokhoz jellegzetes oktatáspolitikai célok köthetők, melyeket az ilyen pártok több-kevesebb következetességgel megfogalmaznak és képviselnek.

A konzervatív oktatáspolitikai törekvésekre gyakran jellemző az oktatás eredményességének és az erőforrásokkal való takarékoskodásnak a hangsúlyozása, a szellemi elit magas színvonalú képzésére való törekvés. Jellegzetes konzervatív törekvés az, hogy az oktatás járuljon hozzá a hagyományok és a nemzeti értékek védelméhez, illetve a társadalmi stabilitás fenntartásához.

A szociáldemokrata vagy szocialista oktatáspolitika jellegzetes vonása az egyenlőség vagy esélyegyenlőség és a társadalmi kohézió vagy szolidaritás értékeinek támogatása. A szocialista oktatáspolitika gyakran törekszik arra, hogy az oktatás szociális támogató feladatokat (pl. gyermekétkeztetés, napközis ellátás) is felvállaljon, illetve hozzájáruljon a gazdasági és társadalmi modernizációhoz.

Végül a liberális oktatáspolitika az oktatás területén is mindenekelőtt a szabadság és jogegyenlőség értékeit hangsúlyozza. Támogatja az értékpluralizmus és a világnézeti semlegesség céljait, a civil társadalom és az egyének döntési önállóságát, valamint azt, hogy az oktatás segítse a társadalmi változásokat.

A konzervatív, szocialista és liberális oktatáspolitikai paradigmák ritkán jelenek meg tiszta formában. A modern demokráciák politikai pártjaira általában az jellemző, hogy ezek valamilyen egyensúlyát képviselik, természetesen egyik vagy másik orientáció kiemelt hangsúlyozásával. Emellett ritka az, hogy bármelyik politikai erő olyan súllyal rendelkezzen, hogy a befolyását egyedül érvényesíteni tudja, ezért egy-egy politikai irányzat általában valamelyik másikkal koalícióban jelenik meg. Így találkozhatunk konzervatív-liberális, szociáldemokrata-liberális vagy – ritkábban – konzervatív-szocialista oktatáspolitikákkal.

Ami a szakbürokráciát, azaz a politika végrehajtásán dolgozó hivatalnoki csoportokat illeti, a legtöbb oktatási rendszerben jól elkülöníthetők egymástól a központi és a helyi szinten működő csoportok. Ezek, különösen akkor, ha a helyi közigazgatás önkormányzati alapon szerveződik, egymástól gyakran eltérő érdekeket képviselnek. A helyi és a központi szakbürokrácia között természetesen akkor is kialakulhat érdekellentét, ha előbbi az utóbbinak közvetlenül alárendelt. A helyi szakhivatalnok pozíciójánál fogva rákényszerül arra, hogy ne csak vertikálisan, azaz a felettesei és a beosztottjai irányába, hanem horizontálisan, a helyi közösség irányába is tájékozódjon. Az oktatási miniszter által kinevezett helyi tanfelügyelő csak akkor lehet sikeres (pl. csak akkor tudja elérni, hogy az iskolaépületet renoválják vagy új taneszközöket szerezzenek be), ha jó kapcsolatokat ápol a helyi közösség politikai vezetőivel, különösen akkor, ha az iskolák működtetéséért való felelősség – mint a legtöbb országban – megosztott a központi és helyi hatóságok között.

A szakbürokrácián belül érdemes emellett megkülönböztetni egyfelől az oktatásért közvetlenül felelős – általában a tanári szakmából toborzódó – speciális szakbürokráciát (pl. tanfelügyelők vagy oktatási ügyosztályok munkatársai) és másfelől az általános igazgatási feladatokat ellátó vagy más területeken dolgozó általános közigazgatási hivatalnokok csoportját (pl. a pénzügyi előadók vagy a jogszerűségért általában felelős, szektoroktól független közigazgatási hivatalnokok). Az oktatással kapcsolatos pénzügyi és jogi döntéseket az esetek jelentős részében általános és nem oktatási képzettséggel vagy kompetenciával rendelkező hivatalnokok hozzák meg. A szakbürokrácián belül szükségszerűen érdekellentét van e két csoport között: a specialisták értelemszerűen jobban elkötelezettek a szakágazat iránt, mint a generalisták. Így például az oktatás speciális érdekeit magán a helyi politikán és igazgatáson belül várhatóan jobban fogja képviselni egy városi önkormányzat oktatási irodájának a vezetője, mint a jegyző, és így a városban az ágazat egésze jobb érdekérvényesítő pozícióba is kerülhet, mint egy olyan községben, ahol a jegyző mellett egyáltalán nincs az oktatással foglalkozó szakhivatalnok.

Fontos hangsúlyozni, hogy a szakbürokrácia viselkedése igen sokarcú lehet. Tévedés lenne azt gondolni, hogy ez a viselkedés kizárólag a rendszer megszokott működésének a biztosítására, a politikai döntések egyszerű végrehajtására vagy éppenséggel a status quo változatlan formában való fenntartására és saját hatalmának a megőrzésére vagy megerősítésére irányul. Egy-egy ágazat (így például az oktatás) szakbürokratái igen gyakran saját ágazatuk érdekeinek harcos védői, akik azért küzdenek, hogy az adott ágazat (esetünkben az oktatás) több erőforrást és jobb fejlődési perspektívákat nyerjen. Emellett a szakbürokrácia nem egy esetben erősen elkötelezett szakmai reformok bevezetése mellett, és kifejezett modernizációs, változást segítő szerepet játszik mind a változásoknak ellenálló belső szakmai csoportok, mind az ezek szükségességét fel nem ismerő külső társadalmi csoportok (és ezek politikai képviselői) ellenében.

Az oktatási rendszeren belüli csoportok

Az oktatási rendszeren belüli meghatározó társadalmi csoportot a tanári szakma alkotja. Ezen belül szintén érdemes legalább két alcsoportot megkülönböztetni: egyfelől az inkább professzionalizálódott és jobb alkupozícióval rendelkezőket (pl. nyelvtanárok), másfelől a magukat inkább végrehajtó pozícióban találó, kevésbé professzionalizálódott, gyengébb alkupozícióval rendelkezőket (pl. hagyományosan az elemi iskolai tanítók). E két csoportnak eltérő a viszonya mind a politikai-kormányzati rendszerhez, mind a külső társadalmi csoportokhoz. Amíg az előbbiek inkább érdekeltek lehetnek a közvetlen külső tranzakciókban, addig az utóbbiakra inkább jellemző a közhatalomhoz vagy a szakbürokráciához való kötődés.

Ez persze nem jelenti azt, hogy a jobb alkupozícióval rendelkező és magasabb szinten professzionalizálódott csoportok ne használnák a politikai befolyásolás eszközét (pl. amikor az idegen nyelveket tanító tanárok óraszámaik megemeléséért lobbiznak az országos szintű döntéshozó szerveknél), és azt sem, hogy a hagyományosan gyengébb alkupozícióban lévő szakmai csoportok ne tudnának a külső társadalmi csoportokkal való egyezkedésben erősödő tárgyaló pozícióra szert tenni (pl. a legfiatalabb tanulókkal foglalkozó pedagógusok a gyermekeikkel való iskolai bánásmódra egyre érzékenyebb szülői csoportok körében).

A belső szakmai csoportok, ezen belül a tanárok hatása az oktatási rendszer alakulására részben attól függ, hogy milyen mértékig képesek befolyásolni a politikai-közigazgatási rendszer szereplőit, azaz a szakbürokráciát és a választott politikusokat, részben attól, hogy az oktatási rendszer szabályozási mechanizmusai menynyire teszik lehetővé a számukra azt, hogy a szakmai tevékenységüket saját maguk határozzák meg, azaz menynyire rendelkeznek szakmai önállósággal. Ez utóbbi alapvetően összefügg azzal, hogy a tanári szakma a professzionalizálódás milyen fokára jutott el, azaz milyen mértékig alakultak ki a pályára való felkészülésnek, a szakmai rekrutációnak, a szervezettségnek és az önellenőrzésnek azok a formái, amelyek jellemzőek az olyan hagyományos szakmákra, mint például az orvosok vagy jogászok.

A tanárság szakmai önállóságának a növekedése azzal jár, hogy csökken a függése attól a pólustól, amelytől korábban függött (a politikai-közigazgatási rendszertől vagy a külső társadalmi csoportoktól), és ezzel egy időben bekerül abba a dinamikus erőtérbe, amelyet a 4. ábra mutatott be. Ha például egy társadalmi demokratizálódási folyamat eredményeképpen megszűnik a tanárságnak a politikai-közigazgatási rendszertől való korábbi erős függése, akkor ez szükségképpen együtt jár a külső társadalmi csoportoktól való függésének az erősödésével. Egy magas szinten professzionalizálódott tanárság az ily módon kialakuló hárompólusú erőtérben képes egyensúlyt találni a szakmai önállóság és társadalmi meghatározottság egymásnak szükségképpen ellentmondó elvei között.

A belső szakmai csoportok és a többi pólus közötti határvonalak megvonása, amint arra már utaltunk, nem mindig egyszerű. Említettük a szakbürokráciának azokat a csoportjait, amelyeket mind saját maguk, mind a külső elemző esetenként inkább belső szakmai csoportként határozna meg. Abban az esetben, ha a tanárság erős szakmai szervezeteket hoz létre, amelyek kilépnek az oktatáspolitikai porondra és közvetlenül befolyásolni próbálják a politikai döntéshozatalt, illetve olyan intézményesült konzultációs jogokat harcol ki, amelyek a szakbürokrácia vagy a politikusok szinte egyenrangú partnerévé teszik, belső szakmai kezdeményezés helyett – vagy mellett – nem egy esetben inkább politikai kezdeményezésről kell beszélnünk.

A különböző pólusok elhatárolása nehezebbé válhat akkor is, ha az iskolák és maga a tanári szakma nyitott, azaz előfordulhat például az, hogy a tanításba bekapcsolódhatnak a szakmán kívül állók is (pl. amikor mérnökök tanítanak a szakmai középiskolában). Az oktatási rendszerek bizonyos fejlődési tendenciái, így például az élethosszig tartó tanulás megközelítésének erősödése és terjedése, mint láttuk, a korábbiaknál bizonytalanabbá teszi az oktatási rendszer és a társadalmi környezete közötti határvonalakat. Ennek alapvető hatása lehet nemcsak a tanári szakma társadalmi helyzetére és oktatáspolitikában játszott szerepére, hanem az oktatáspolitikai erőtér egészére is.

A tanárok közötti szakmai kommunikáció, hálózatépítés vagy szakmai szerveződés sokféle formát ölthet. Kialakulhatnak képzési szintek, intézménytípusok, képzési programok vagy szektorok szerinti szerveződések (pl. gimnáziumi tanárok, óvodapedagógusok, szakképzésben dolgozó oktatók), tantárgyak szerint szerveződőek (pl. matematikatanárok, történelemtanárok) vagy egyéb speciális szakmai orientációhoz kapcsolódóak (pl. Freinet- vagy Montessori-pedagógusok). Határozott különbséget kell tenni a szakmai és a szakszervezeti szerveződések között is, annak ellenére, hogy az utóbbiak a bérekkel és munkafeltételekkel kapcsolatos kérdések mellett gyakran állást foglalnak szakmai kérdésekben is.

Az, hogy egy-egy oktatási rendszer változásaiban mekkora jelentősége van a belső szakmai kezdeményezéseknek, a szakmai önállóság és a professzionalizálódás mellett nagymértékben függ a rendszeren belüli kommunikáció és kapcsolatépítés mértékétől. Amennyiben a rendszeren belüli aktorok között, így a tanárságon belül, aktív kommunikáció és kapcsolatépítés folyik, nagyobb esélye van annak, hogy belső kezdeményezésből fakadó változások történnek, mintha nem ez a helyzet. Ebből a szempontból a korábban említett szakmai szerveződések mellett nagy jelentősége van az olyan intézményeknek és folyamatoknak, mint a tanártovábbképzés, az iskolákat mozgósító innovációs programok, a tanárokat látogató és a sikeres gyakorlatokat felfedező, azokat terjesztő felügyeleti rendszerek, a szakmai tanácsadás, tankönyvkiadók iskolai kapcsolatrendszere és hasonlók.

Mint eddig is láttuk, azok az oktatási rendszeren belüli aktorok, akikhez belső kezdeményezések kapcsolhatók, nem korlátozódnak a tanári szakma képviselőire. A modern oktatási rendszerekben egyre nagyobb jelentősége van a tanítást és az iskolákat támogató egyéb csoportoknak, a szakmai szolgáltatás és fejlesztés kiterjedt rendszerében működőknek. Az olyan szereplők, mint a különböző szakmai fejlesztő műhelyek, a tanácsadók és szakértők, a neveléstudomány és az oktatáskutatás képviselői, a tanárképzés és -továbbképzés szervezői és oktatói, a dokumentációs és információs szolgáltatásokban dolgozók, tankönyv- és taneszközfejlesztő szerkesztőségek és műhelyek munkatársai vagy az innovációs programok szervezői nemcsak alanyai lehetnek a belső kezdeményezéseknek, hanem a közvetlen osztálytermi munkát végző tanárság kezdeményező képességét is erősítik.

Az eddigiekből az olvasó könnyen azt a képet alkothatja magának, hogy az oktatási rendszeren belüli csoportok a rendszerekben zajló változások egyik legfontosabb motorját alkotják. Ezzel kapcsolatban érdemes felidézni azt, amit korábban a szakbürokrácia többarcúságáról mondtunk. A belső szereplők bizonyos történeti időszakokban és bizonyos országokban valóban a változások legfontosabb kezdeményezőivé válhatnak, azonban nem kevésbé jellemző az sem, hogy ők ragaszkodnak a leginkább a rendszer adott állapotához és számos változtatási próbálkozás éppen az ő ellenállásukon bukik meg.

Közös érdekek és koalícióképződés

Az egyes szervezett csoportok érdekei összeütközésben állnak más szervezett csoportok érdekeivel, így a különböző csoportok között elkerülhetetlenül konfliktusok alakulnak ki. A csoportok egy olyan erőtérben mozognak, amelyen belül jellegzetes dimenziók vagy értékek mentén szövetségeket köthetnek egymással más csoportokkal szemben. Az oktatáspolitika porondján ennek nyomán az alkufolyamatok gazdag választéka bontakozik ki, amelyek arra épülnek, hogy az egyes csoportoknak mindig vannak közös és ellentétes érdekeik.

Ha például a korábban bemutatott hárompólusú modellt (4. ábra) tekintjük, rögtön látjuk, hogy mindhárom pólusnak vannak a másik kettővel közös és ellentétes érdekeltségei. Az oktatás befolyásolására törekvő külső társadalmi csoportok és a politikai-kormányzati rendszeren belül őket képviselő politikai szereplők egyaránt érdekeltek az oktatási rendszer feletti társadalmi ellenőrzés fenntartásában és a társadalmi igényeknek az oktatás felé való közvetítésében. A belső szakmai csoportok (a tanárság) és a politikai-kormányzati rendszeren belül helyet foglalók egyaránt érdekeltek az oktatási rendszer integritásának és stabilitásának a fenntartásában, azaz abban, hogy a rendszert bombázó számtalan társadalmi igény megszűrődjék és a rendszer számára kezelhető formában fejeződjék ki. Végül a külső társadalmi csoportok (a civil társadalom) és a belső szakmai csoportok (a tanárság) közös érdeke a választott politikusok és a bürokrácia hatalmának a korlátozása, az oktatás és a társadalom közötti közvetlen kommunikáció és kapcsolatok fenntartása (a közös érdekek háromféle kombinációját mutatja be az 1. Táblázat).

1. Táblázat
Az oktatást befolyásolni kívánó társadalmi csoportok közös érdekei

	Közös érdekű csoportok		Közös érdek tartalma
Külső társadalmi csoportok és politikai–kormányzati rendszer		Az oktatás feletti társadalmi kontroll biztosítása
Politikai–kormányzati rendszer és belső szakmai csoportok (tanárság)		Az oktatási rendszer szakmai integritásának megőrzése
Külső társadalmi csoportok (civil társadalom) és belső szakmai csoportok (tanárság) szakma		Az oktatás politikai és bürokratikus ellenőrzésének korlátozása

A három pólus közötti alkufolyamatoknak kedvez az, hogy az e pólusokon található szervezett társadalmi csoportok, amint arra korábban már utaltunk, maguk is szükségképpen megosztottak: az egyik részük az egyik, a másik részük pedig a másik alternatív pólus felé húz. Amíg a szakbürokrácia inkább a belső szakmai csoportok fel nyitott, addig a választott politikusok inkább az őket delegáló külső társadalmi csoportok felé. A külső társadalmi csoportokon belül a jobb alkupozícióval rendelkezők inkább a belső szakmai csoportokkal való közvetlen tárgyalásban érdekeltek, ezzel szemben a gyengébb alkupozícióval rendelkezők csak politikai cselekvés révén, a politikai-közigazgatási rendszeren keresztül érvényesíthetik az érdekeiket. A jobb és a gyengébb alkupozícióval rendelkező belső szakmai csoportokra, ahogy azt korábban már bemutattuk, ugyanez a kettősség jellemző.

Konfliktusmodellek

A különböző szervezett csoportok közötti érdekegyezések, konfliktusok és alkufolyamatok jól ábrázolhatók úgynevezett konfliktusmodellek segítségével. Lényegében ilyen konfliktusmodellt mutatott be a változásokat kezdeményezőket és a változtatások lehetséges útját szemléltető 4. ábra is. Hasonló ehhez az az – ugyancsak hárompólusú – konfliktusmodell (triász), amely azokat a központi hatalom, helyi hatalom és iskolák közötti konfliktusokat, illetve alkulehetőségeket mutatja be, amelyek általában a decentralizált rendszerekre jellemzőek (lásd 5. ábra). Ez a modell segítheti az 1980-as évek második felében elindult oktatásirányítási változások nyomán kialakult és az 1993. évi közoktatási törvénnyel rögzített hazai oktatáspolitikai erőtér és az abban zajló folyamatok megértését.[2]

5. ábra
A központi hatalom, a helyi hatalom és az iskolák közötti
konfliktusok és alkuk modellje

Központi hatalom

Iskolák Helyi hatalom

Az e modellben megjelenő erőtérre az jellemző, hogy a központi hatalom (oktatásügyi szaktárca) csak a helyi hatalomra (önkormányzatok) támaszkodva tud ellenőrzést gyakorolni az iskolák felett, ezért érdekelt annak a megerősítésében. Ugyanakkor az oktatási szaktárca csak oly módon tudja megőrizni az ágazat önállóságát, ha a helyi önkormányzatokkal szemben erősíti az iskolák szakmai önállóságát. Az iskolák a helyi politikai függőség ellenében nagyobb önállóságot szeretnének, ugyanakkor a helyi önkormányzatokhoz tartozásuk jelenti a legkomolyabb garanciát a számukra a központi ellenőrzés erősödése ellen. A helyi hatalom szívesen hivatkozik az iskolák szakmai önállóságára olyankor, amikor a központi hatalom túlzott befolyásától tart, ugyanakkor érdekelt abban is, hogy koherens és erős ágazati politika alakuljon ki.

A kilencvenes években Magyarországon hasonló hatalmi háromszögek alakultak ki helyi szinten is az iskolák, a helyi önkormányzatok és az iskolahasználók között, ami közvetlenül kifejeződött az iskolaszékek összetételét szabályozó törvényi paragrafusokban (az iskolafenntartó, a nevelőtestület és a szülők egyenlő arányú képviselete). Emögött többek között az a feltételezés húzódott meg, hogy e három pólus oly módon tudja kiegyensúlyozni egymást, hogy a következő két rossz véglet közül egyik se alakulhasson ki: (1) az iskola elszakad a társadalmi igényektől (ezt a szülők és az iskolafenntartó koalíciója tudja megakadályozni), (2) az iskolák túlságosan helyi politikai ellenőrzés alá kerülnek (ezt a tanárok és a szülők koalíciója akadályozhatja meg).

Az oktatáspolitikai folyamatok megértését másfajta konfliktusmodellekkel is segíthetjük. Igen jó magyarázó ereje van például azoknak, amelyek egy-egy releváns dimenzió mentén mutatják be a különböző érdekelt csoportok pozícióját és a közöttük elképzelhető alkufolyamatokat. A legjobban áttekinthetőek azok a modellek, amelyek kétdimenziós erőtérbe helyezik az érintett társadalmi csoportokat. Egy, a kilencvenes évek elején végzett hazai közvélemény-kutatás (Halász, 1991a) eredményei alapján például olyan erőtér rajzolódott ki, amelyben a társadalom tagjainak az oktatással kapcsolatos elvárásai alapvetően két tengely mentén szóródtak: az egyik a hagyományos, közösségcentrikus, illetve modern, individuális tengely, a másik pedig a szelektív, versenyelvű, illetve egalitárius tengely (lásd 6. ábra). Abban a térben, amelyet e két tengely meghatároz, a társadalmi csoportok négyféle típusa rajzolódik ki: az 1. típusba tartozókra például az jellemző hogy tradicionális értékeket követő, szelektív oktatáspolitikát támogatnak, míg a 4. típusba tartozókra az, hogy a modern értékeket követő egalitárius politika hívei.

6. ábra
Az oktatással kapcsolatos társadalmi elvárások erőtere

                                 Szelektív, versenyelvű

                       1                                                         2

Tradicionális                                                                  Modern,
közösségcentrikus                                                          individuális

                       3                                                         4

                                        Egalitárius

Az ilyen kétdimenziós térben a koalíciókötések és az alkufolyamatok másféle dinamikája bontakozik ki, mint a korábban bemutatott hárompólusú erőtérben. Az egyes típusokba tartozó aktorok általában valamelyik szomszédos típussal tudnak koalícióba lépni oly módon, hogy a kétféle kötődésük egyikét feladják, de a másikhoz továbbra is ragaszkodnak. Az átlósan szemközt lévőkkel való koalíció valószínűsége azért kicsi, mert ahhoz két dimenzióban is kellene engedményt tenni.

A központi és a helyi, illetve a szakmai és a társadalmi-politikai érdekeknek azt a dinamikáját, amit korábban hárompólusú modellben ábrázoltunk (5. ábra) más megvilágításban mutatja be, ha ugyanezt nem hárompólusú, hanem kétdimenziós térben mutatjuk be. Ez történik például akkor, amikor egyfelől a centralizációban, illetve decentralizációban, másfelől a szakmai, illetve politikai kontrollban érdekelt csoportok pozícióját ábrázoljuk (lásd 7. ábra).

7. ábra
A centralizáció és a kontroll kétdimenziós konfliktusmodellje

                             Centralizáció

                       1                                             2

   Politikai                                                            Szakmai
   kontroll                                                             kontroll

                       3                                             4

                                   Decentralizáció

Ha példaként a 2. típusba tartózókat vesszük (a centralizált szakmai kontrollban érdekelteket, ami általában jellemző az országos szintű szakbürokráciára), akkor kétféle mozgást feltételezhetünk: (1) a szakmai kontroll fenntartása érdekében engedményt tehetnek a centralizált kontroll iránti igényükből (ilyenkor az iskolai önállóság támogatóivá válnak), illetve (2) a centrális kontroll fenntartása érdekében engednek a szakmai kontroll iránti igényükből (ilyenkor szövetségesévé válhatnak egy centralizálni kívánó politikai pártnak). Annak csekély a valószínűsége, hogy olyan megoldásokat támogassanak, amely a 3. típus, azaz a decentralizált, politikai ellenőrzés irányába vinné el az oktatási rendszert.

Érdemes megjegyezni, hogy a kétdimenziós konfliktusmodellek nemcsak egy-egy oktatáspolitikát befolyásolni kívánó társadalmi csoport jellemzésére alkalmasak, hanem (szinkronikusan) egy-egy oktatási rendszernek vagy (diakronikusan) a rendszer átalakulásának leírására is. A fenti modellt tekintve például megtörténhet, hogy egy oktatási rendszer centralizált, politikai ellenőrzés alatt állóból (1. típus) decentralizált, szakmai ellenőrzés alatt állóvá (4. típus) alakul, de nagy a valószínűsége annak, hogy ez nem egy csapásra történik, hanem két fázisban, azaz előbb az egyik dimenzióban történik változás, majd csak később a másikban.

Az oktatáspolitika céljai és ezek kapcsolata

Az oktatás befolyásolására törekvő szervezett csoportok, mint láttuk, sokféle cél megvalósítására törekedhetnek. Vannak azonban olyan átfogó célok és értékek, amelyek a modern társadalmakban működő közszolgáltatások – ezen belül az oktatást is tekintve – lényegében általánosan elfogadottnak mondhatók. A modern oktatási rendszerekre irányuló kormányzati politikák egyszerre többféle cél és érték megvalósítására törekednek, ami összefügg e rendszerek korábban elemzett többfunkciójúságával is. A következőkben e célokat és értékeket, illetve ezek egymáshoz való viszonyát mutatjuk be.

A jellegzetes célok és értékek

Az oktatás céljait és a követett értékeket sokféle szempontból lehet elemezni. Itt kifejezetten és kizárólag a közszolgáltatásokra irányuló politikák (public policy) szempontjából tekintjük át őket. E szempontból is sokféle módon lehetne persze ezeket csoportosítani. Itt egy nemzetközi összehasonlító elemzés során kialakított csoportosítást követve (Altrichter–Halász, 2000) hét alapvető oktatáspolitikai célt, illetve követendő értéket különböztetünk meg.

Minőség és eredményesség

Az oktatás minőségének és eredményességének a biztosítása az oktatáspolitika egyik kiemelkedő célja. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy a minőségnek és az eredményességnek – az oktatási rendszer többfunkciójúsága és a szakmai és társadalmi törekvések sokfélesége miatt – többféle meghatározása és– ennek megfelelően – többféle mutatója lehetséges. Egészen mást ért minőség és eredményesség alatt az, aki a tudásátadás funkciójára helyezi a hangsúlyt, és – ennek megfelelően – például a tanulmányi eredmények javítására törekszik, mint az, aki – mondjuk – a társadalmi integrációval kapcsolatos funkciót vagy a szolgáltatási funkciót hangsúlyozza, és ezért elsősorban arra figyel, vajon az iskolák eredményesen járulnak-e hozzá bizonyos társadalmi anomáliák kezeléséhez vagy képesek-e a helyi közösségek kulturális igényeit kielégíteni.

Az oktatás befolyásolására törekvő társadalmi csoportok közötti viták és konfliktusok tárgya többek között az lehet, hogy mit tekintenek minőségnek vagy eredménynek. Ezzel kapcsolatban érdemes hangsúlyozni, hogy soha nem beszélhetünk általában minőségről vagy eredményességről, hanem mindig az oktatás valamely szereplőjének a szemszögéből kell ezt néznünk. Jellegzetes például az, hogy az oktatás tömegessé válása nyomán egy-egy országban az oktatás minőségének a romlásáról beszélnek, miközben a népesség egészének nő az iskolázottsága és felkészültsége. Ebben az esetben az elit szemében minőségromlás történik, de az oktatásba bevont tömegek javulást érzékelhetnek.

Hatékonyság

A minőség és az eredményesség mellett általánosan elfogadott célnak tekinthető a hatékonyság, vagyis az, hogy a kívánt eredményt vagy minőséget minél kevesebb erőforrás felhasználásával lehessen létrehozni (vagy fordítva, adott erőforrások felhasználása mellett minél eredményesebb és minél jobb minőségű oktatást hozzanak létre). Lehet egy oktatási rendszer nagyon eredményes (pl. növekszik a tanulók tudásszintje vagy egyre nagyobb számban lépnek be az egyetemi oktatásba), ugyanakkor mindez olyan költségek mellett történik, ami a társadalom vagy annak bizonyos csoportjai számára már nem kifizetődő.

Méltányosság és esélyegyenlőség

A modern demokráciákban általánosan elfogadott, alkotmányos szinten is rögzített érték a méltányosság, illetve az esélyegyenlőség. Ennek értelmezésével kapcsolatban azonban a különböző társadalmi csoportok között állandó viták vannak: van e fogalmaknak szűkebb és tágabb értelmezése. Egyesek nemcsak az esélyek, hanem a végeredmény (pl. a végzettség) egyenlőségét is követelik, mások az esélyegyenlőséget is túlzott vagy megvalósíthatatlan célnak tartják és legfeljebb azt fogadják el, hogy mindenkinek joga van a méltányosságra.

Szabadság és választhatóság

A modern demokráciákban kiemelkedő jelentősége van annak a törekvésnek, hogy az egyének igényeiknek és lehetőségeiknek megfelelően megválaszthassák azt az oktatási formát, amelybe be kívánnak lépni (illetve amelybe gyermekeiket be kívánják léptetni). Az egyes egyének választási szabadsága persze mindig beleütközik más egyének választási szabadságába. Itt nemcsak ennek az értéknek a többivel való konfliktusára érdemes odafigyelnünk, hanem erre a belső konfliktusra is.

Átláthatóság és elszámoltathatóság

Akárcsak más társadalmi alrendszerek és közszolgáltatások esetében, az oktatásban is biztosítani kell azt, hogy az egyének és a különböző csoportok számára átlátható legyen, miképpen működik a rendszer, milyen elvek irányítják, hogyan születnek a döntések és általában hogyan használják fel azokat az erőforrásokat, amelyeket a társadalom e célra fordít. Az oktatási rendszerek növekvő komplexitása abban az értelemben is fontossá teszi az átláthatóságot, hogy az egyének el tudjanak igazodni, a különféle intézményi formák és programok között, azaz kellő információ álljon a rendelkezésükre ahhoz, hogy az igényeiknek leginkább megfelelő szolgáltatást megtalálják.

Az erőforrások felhasználásával kapcsolatban nemcsak az átláthatóság, hanem az elszámoltathatóság értékét is gyakran emlegetik. Ez alatt sem csupán pénzügyi elszámoltathatóságot értenek, hanem azt is, hogy az iskolákat fenntartó közösség általában képes legyen ellenőrizni az oktatást. Az elszámoltathatóságnak egyik feltétele az átláthatóság, de egyéb feltételei is vannak: így például olyan jogi szabályozás, amely az iskolákat és a nevelőket kötelezi arra, hogy a munkájukról a közösségnek valamilyen módon beszámoljanak.

Kiszámíthatóság és stabilitás

Mint minden rendszerrel, az oktatási rendszerrel szemben is megfogalmazható a kiszámíthatóság és a stabilitás célja. A kiszámítható működés a feltétele annak, hogy az egyének és a különböző társadalmi csoportok az erőforrásaikkal (pénzükkel, idejükkel, erőfeszítéseikkel stb.) értelmesen gazdálkodhassanak, hosszabb távra is kalkulálhassanak. Az instabil és kiszámíthatatlan rendszerekben nemcsak az erőforrásokkal való pocsékolás veszélye nő, hanem az egyének és a társadalmi csoportok közötti konfliktusok valószínűsége is növekszik.

Adaptivitás és alkalmazkodó képesség

A társadalmi rendszereknek, így az oktatási rendszernek is nemcsak kiszámítható és stabil módon kell működniük, hanem képesnek kell lenniük arra is, hogy a környezeti változásokhoz alkalmazkodjanak. Az oktatási rendszerekkel kapcsolatban különösen gyakran fogalmazódik meg az alkalmazkodóképesség vagy a változásokra való nyitottság hiányának a kritikája. A modern társadalmakban gyakran éppen az oktatástól várják azt, hogy növelje a társadalom és a gazdaság nyitottságát és alkalmazkodó képességét. Nem egy országban az oktatásra irányuló kormányzati politika egyik legfontosabb célja a változásra, a megújulásra való képesség, növelése.

Konfliktusok és kölcsönhatások a célok és értékek között

Az egyes célok és értékek – amint erre többször utaltunk – egymással konfliktusba kerülhetnek, sőt nem egy esetben szükségképpen konfliktusba is kerülnek. Ez azt jelenti, hogy egy-egy cél megvalósítása gyakran csak egy másik kárára lehetséges. Egy-egy konkrét oktatásügyi intézkedés esetében, amelyet valamelyik cél megvalósítása érdekében hoznak, a legtöbb esetben könnyen kimutatható, hogy nehezíti egy másik cél megvalósítását. Ha például a választási szabadság megteremtése vagy növelése érdekében egy oktatási rendszerben az egyének és az intézmények számára nagyobb mozgásteret engednek, akkor ez a méltányosság vagy esélyegyenlőség értékének a sérülését eredményezheti. De ugyanígy, ha a méltányosság vagy az esélyegyenlőség érdekében egy oktatási rendszerben korlátozzák a sokféleséget és a differenciálást, ez veszélyeztetheti az oktatás minőségét vagy eredményességét.

Egy-egy oktatásügyi változás vagy intézkedés különböző időszakokban és különböző környezetekben más-más cél vagy érték megvalósulását segítheti. Így sok példát lehet találni arra, hogy az oktatás minőségének és eredményességének a jobbítása érdekében centralizálják az oktatási rendszer irányítását, de arra is több példa található, hogy ugyanezen cél érdekében – éppen ellenkezőleg – decentralizálják a rendszert.

Azt, amit korábban a konfliktusmodellekkel kapcsolatban leírtunk, az oktatáspolitika céljaival összefüggésben is bemutatható. Mivel e célok egymással konfliktusban állnak, ugyanakkor egymást kiegészítik, ezek között is jellegzetes dinamikus kapcsolat alakul ki. Mivel egy-egy cél teljesülése veszélyeztetheti egy másik cél teljesülését, az adott cél teljesítésére törekvők konfliktusba kerülhetnek azokkal, akik a másik cél teljesülését kívánják. Ugyanakkor két cél követői között az alkalmazott eszközöket tekintve pozitív kölcsönhatás, azaz együttműködés vagy koalíció is kialakulhat egy harmadik cél követőivel szemben. Jellegzetes például az a konfliktus, amely a szabadság, a méltányosság és az eredményesség értékei és ezek követői körül alakul ki, ami egyébként nemegyszer a konzervatív, a szocialista és a liberális oktatási felfogások követőinek a konfliktusát is jelenti (lásd 8. ábra).

8. ábra
A szabadság, a méltányosság és az eredményesség
értékeit hangsúlyozó politikák konfliktusa

Szabadság

Méltányosság Eredményesség

A méltányosság értékét képviselő baloldali politika, ahogy arra már korábban utaltunk, koalícióba léphet az eredményességért aggódó konzervatív politikával, és e két érték nevében korlátozhatják a választási szabadságot, azaz a liberális értékeket. De ugyanígy megtörténhet az is, hogy az eredményesség erősítését a konzervatív politika a szabad választás és a verseny elveinek az érvényesítésével látja megvalósíthatónak, és ezért koalíciót alkot az ezeket támogatandó liberálisokkal, feláldozva a méltányosság baloldali értékét. Mint ahogy előfordul az is, hogy a méltányosság és a szabadság baloldali és liberális értékei határozzák meg az oktatáspolitikát, esetenként akár engedve az eredményességgel kapcsolatos igényekből.

Változások centralizált és decentralizált rendszerekben

A külső társadalmi csoportok, mint láttuk, két módon kezdeményezhetnek változásokat az oktatásban: vagy közvetlenül az oktatási rendszer intézményei felé fordulnak (külső tranzakció), vagy a politikai centrumon keresztül próbálnak meg változást elérni (politikai cselekvés). Míg a decentralizált rendszerekben az előzőre is sokféle lehetőség kínálkozik, addig a centralizált rendszerekben elsősorban az utóbbira van mód. Emiatt a változások formája és okaik a kétféle rendszerben nagymértékben különböznek.

A centralizált rendszerekben a legtöbb változás politikai csatornákon keresztül indul el. A decentralizált rendszerekben politikai-kormányzati lépések nélkül is jelentős változások történhetnek. A centralizált rendszerek között nagy eltérések lehetnek a politikai centrum zártságától, illetve nyitottságától függően is. A nyitott politikai centrum azt jelenti, hogy a politika befolyásolása sokféle társadalmi erő számára lehetséges, tehát sokféle társadalmi csoportnak van lehetősége arra, hogy oktatási érdekeit politikai csatornákon keresztül érvényesítse. Zárt politikai centrum esetén ennek lehetősége csak bizonyos, csekély számú társadalmi csoport számára adott (Archer, 1979).

Míg a centralizált rendszerekben a politikai csatornákon keresztül kezdeményezett és véghezvitt változások a politikai döntéshozatal ritmusát kell hogy kövessék, addig a decentralizált rendszerekben a változások folyamatosak és kisebb mértékűek. Archer ennek megfelelően a centralizált rendszerekre jellemző “állj meg – menj” (stop–go) típusú változásokat a decentralizált rendszerekre jellemző növekményes változásokkal állítja szembe. Noha a politikai centrum által kezdeményezett reformokra természetesen a decentralizált rendszerekben is sor kerül, az oktatásügyi változások igen nagy része nem ezekkel függ össze, hanem a felhalmozódó helyi változásokkal.

Strukturális meghatározottságok

Mint korábban jeleztük, a társadalmi aktorok cselekvése vagy viselkedése csupán egyikét alkotja az oktatási rendszerekben zajló változások okainak vagy meghatározóinak. Hasonlóképpen fontos szerepe van a rendszer belső strukturális adottságainak, illetve a külső társadalmi-gazdasági környezetben zajló folyamatoknak. A továbbiakban – a teljesség igénye nélkül – ezeket a tekintjük át, a figyelmünket elsősorban az oktatási rendszeren belüli strukturális adottságokra koncentrálva.

Az oktatás társadalmi-gazdasági környezetében zajló folyamatok

Az oktatási rendszer tágabb társadalmi és gazdasági környezetében számos olyan folyamat zajlik, amelyek kiváltanak bizonyos oktatásügyi változásokat. Noha e folyamatok a valóságban igen gyakran társadalmi aktorok cselekvéseinek a közvetítésével hatnak, mégsem célszerű ezeket egyszerűen ilyen cselekvésként leírni. Így például egy olyan gazdasági változás, amely bizonyos képesítések munkaerő-piaci felértékelődésével jár, általában olyan emberek vagy intézmények közvetlen cselekvésein keresztül hat, akik vagy amelyek e felértékelődésre reagálva meghatározott iskoláztatási döntéseket hoznak (pl. bizonyos képzési formákat elhagynak, másokat pedig előnyben részesítenek). A változás okát mégsem kereshetjük pusztán az egyének vagy intézmények cselekvésében, hanem fel kell tárnunk az ezeket kondicionáló mögöttes folyamatokat.

Valamennyi külső társadalmi-gazdasági tényező teljes körű áttekintésére itt természetesen nincs mód, csupán néhány kiemelkedően fontos elemre utalunk. Nem beszélünk például a politikai hatalomban bekövetkezett változásokról, mivel ezek hatására korábban már utaltunk a szervezett csoportok cselekvéseit elemezve.

Demográfiai folyamatok

Az oktatásügyi változások igen gyakran visszavezethetők olyan demográfiai folyamatokra, mint a születésszám csökkenése vagy növekedése, az iskoláskorú népesség létszámának hullámzása, a népesség migrációja vagy elöregedése és hasonlók. Így például a falusi népesség tömeges városokba költözése az ötvenes-hatvanas években Magyarországon alapvetően megváltoztatta az iskolázás feltételeit. A szakmunkásképzési szektor megerősödése és az oktatási rendszer egyik legfontosabb alrendszerévé válása, illetve a gimnáziumi típusú oktatás általánossá tételét célzó korábbi oktatáspolitikai törekvések kudarca ugyanitt a hatvanas évek második felében egyáltalán nem lenne megmagyarázható a demográfiai folyamatok figyelembevétele nélkül. E változásokban meghatározó szerepe volt ugyanis annak, hogy a hatvanas évek közepén érte el a középiskolába lépés életkorát az a rendkívül nagy létszámú korcsoport, amelyek Ratkó-nemzedéknek szoktak nevezni, és amelynek az iskolarendszeren való átvezetésére egyedül a szakmunkásképzési szféra volt alkalmas. Hasonlóképpen nem lehetne megmagyarázni az élethosszig tartó tanulás uralkodó oktatáspolitikai paradigmává válását a fejlett országokban a kilencvenes években, ha nem vennénk tekintetbe ezen országok népessége elöregedésének a felgyorsulását.

A demográfiai változások hatásait elemezve érdemes külön figyelmet szentelnünk a népesség iskolázottságában történő változásoknak, amelyek – amit arra az oktatással kapcsolatos egyéni döntésekkel összefüggésben már utaltunk – nagymértékben visszahatnak az oktatás fejlődésére. Minél magasabb egy társadalom iskolázottsági szintje, annál erőteljesebbé válik az a törekvése, hogy ezt a szintet még tovább növelje. Noha ez a hatás is döntően egyéni és intézményi döntéseken, illetve szervezett csoportok cselekvésén keresztül érvényesül, mégis hangsúlyoznunk kell strukturális kényszerítő jellegét. A magasabb iskolázottsági szint öngerjesztő hatása részben az egyének és a családok iskolázási aspirációinak korábban említett növekedésére vezethető viszsza, részben a gazdaság és az oktatás közötti kapcsolatokra. A magasabb iskolázottsági szint adta új lehetőségekre a gazdaság oly módon reagál, hogy nagyobb arányban alkalmaz képezettebb munkaerőt igénylő, magasabb termelékenységet biztosító technológiákat, amelyek viszont tovább növelik a gazdaságnak a magasan képzett munkaerő iránti igényét és az attól való függőségét.

Gazdasági folyamatok

Számos olyan gazdasági folyamat van – amint arra korábban már utaltunk –, amelyek közvetlenül oktatásügyi változásokhoz is vezethetnek. Ilyen például a különböző képzettségek munkaerő-piaci felértékelődése, bizonyos szakképzési szektorok hátterének gazdasági szerkezeti változások nyomán való eltűnése vagy – éppen ellenkezőleg – az új képzési formákat igénylő gazdasági tevékenységek megjelenése. Így például a 14-15 éves fiatalokat beiskolázó szakmunkásképzési szektor visszaszorulása a kilencvenes években Magyarországon nem lenne megmagyarázható e szektor gazdasági bázisának, az állami nagyüzemi szférának a leépülése nélkül. Azok az oktatás tartalmában és módszereiben bekövetkező változások, amelyek a nyolcvanas-kilencvenes években a szaktudományos ismeretek átadásával szemben felértékelték az általános (pl. kommunikációs vagy együttműködési) készségek fejlesztését, nem érthetők meg azoknak a változásoknak a figyelembevétele nélkül, amelyek a gazdaságnak a munkaerővel kapcsolatos igényeiben következtek be ebben az időszakban.

Különösen jelentősek a gazdaságnak azok a változásai, amelyek az oktatás pénzügyi hátterének a beszűküléséhez vagy éppen kitágulásához vezetnek. Az a jelentős paradigmaváltás, amely a hetvenes évek közepén történt a fejlett országokban, és amely olyan változásokban nyilvánult meg, mint az oktatásügyi decentralizáció vagy a magánfinanszírozás erősödése, nem lenne megmagyarázható az akkori drasztikus olajár-emelkedés és az ezt követő általános dekonjunktúra figyelembevétele nélkül.

Társadalomszerkezeti változások

A társadalom szerkezetében bekövetkező változások ugyancsak gyakran közvetlen kiváltói oktatásügyi folyamatoknak. A gazdagabb és szegényebb rétegek közötti különbségek növekedése, a középrétegek arányának az emelkedése, az oktatási szolgáltatásokért magas árat fizetni képes gazdag réteg kialakulása vagy a társadalmi mobilitás beszűkülése mind olyan folyamatok, amelyeknek közvetlen oktatásügyi hatásai lehetnek.

Így például a magánoktatás szerepének a felértékelődése a nyolcvanas-kilencvenes években számos országban összefügg azzal, hogy kialakult egy olyan népes középréteg, amely meg tudja és meg akarja fizetni a sajátos igényeinek megfelelő oktatást. A társadalmi kohézió erősítésének kiemelt oktatáspolitikai célként való megfogalmazása ugyanebben az időszakban részben arra vezethető vissza, hogy a leszakadó rétegek létszámának a növekedése egyre nagyobb fenyegetést jelent a fejlett társadalmak stabilitására. A roma kisebbség számának növekedése és társadalmi integrációjának nehézségei Magyarországon az ezredfordulót követően várhatóan azzal a hatással járnak, hogy egyre több olyan oktatási kezdeményezés születik, amely kifejezetten az ezzel kapcsolatos társadalmi problémák kezelését szolgálja.

A közigazgatási-kormányzati rendszer változásai

Az oktatási rendszerekben zajló változások elindítója nemegyszer a közigazgatási-kormányzati rendszereken belül történő átalakulás. Az olyan folyamatok, mint a különböző szektorokért való kormányzati felelősség újraosztása, az igazgatási centralizáció és decentralizáció vagy a közigazgatási szintek átrendeződése közvetlenül oktatásügyi változásokat is indukálhatnak.

Így például az ún. alsó középszintű igazgatási szint (járások) megszüntetése Magyarországon a nyolcvanas években elkerülhetetlenül azzal a hatással járt, hogy átrendezte a különböző oktatási szintek és alrendszerek közötti erőviszonyokat. Ennek az igazgatási szintnek a hiánya nagymértékben megnehezíti ugyanis egy olyan szerkezeti modell falusi környezetben való fenntartását, amilyen az iskolai kezdő szakaszt és az alsó középfokú oktatást magába foglaló általános iskola (ezekről az oktatási szintekről a későbbiekben részletesebben is szó lesz).

A nyolcvanas években az oktatási ágazatnak az intézményi szintű önállóság erősítését célzó törekvéseit jelentős részben az a közigazgatási szférában lezajlott decentralizáció magyarázza, amelynek eredményeképpen megnövekedett a helyi tanácsok befolyása. Ilyen környezetben az oktatási ágazat függetlenségét, amint arra a konfliktusmodellekkel foglalkozó részekben már utaltunk, csak az intézmények függetlenségének a növelésével lehet biztosítani, még akkor is, ha ez a helyi szintnek a központtól való egyébként nem feltétlenül kívánt önállósodásával is jár. A közigazgatási-kormányzati viszonyoknak oktatási ágazati folyamatokra gyakorolt strukturális hatását hasonlóan jól mutatja egy másik példa. A hatvanas években az oktatási tárca a középfokú oktatás megyei szintre való decentralizálását döntően azért szorgalmazta, mert az adott viszonyok között csak így növelhette a befolyását a más kormányzati szervek irányítása alá tartozó szakképző intézmények felett.

Az itt tárgyalt téma szempontjából is érdekes a kilencvenes évtized egyik meghatározó folyamata, a nemzetközi integráció, ezen belül az Európai Unió fejlődése. Ez ugyanis átalakítja a nemzeti és nemzetek feletti kormányzati szintek közötti erőviszonyokat, és ezen keresztül többek között oktatásügyi változásokat generál. Ilyen változás például az iskolák jogi személyiséggé válása, amit az kényszerít ki, hogy az európai oktatási programokba csak így tudnak bekapcsolódni, vagy bizonyos pedagógiai, értékelési és iskolaszervezési modellek szükségszerű elterjedése.

Kulturális folyamatok

A társadalmi-gazdasági környezet oktatásügyi változásokat generáló folyamatai közül végül említést érdemelnek a legszélesebb értelemben vett kulturális változások, beleértve ebbe különösen azokat, amelyek az értékviszonyokat érintik. A társadalmi kultúra olyan sajátosságai, mint például a másság és az alternativitás elfogadása vagy elutasítása, a plurális vagy homogén értékrendek preferálása, de akár olyanok is, mint az emberek egymás közötti kapcsolataival összefüggő elvárások vagy az általános szervezeti és menedzsment kultúra változásai értelemszerűen az oktatás világában is változásokat válthatnak ki. Így például a hatvanas évek ifjúsági ellenkultúrájának a megjelenése és a korábbi tekintélyi viszonyok ezzel párhuzamos tömeges megkérdőjelezése alapvető hatással volt az olyan iskolai folyamatokra, mint a tanárok és tanítványaik viszonya, a diák-érdekérvényesítés vagy akár a tanárok és tanfelügyelők kapcsolata. A nemzetközi kulturális csere erősödése a kilencvenes években az oktatás területén is látványos változásokat indít el. Így például Ausztriában, amelyre a nyolcvanas éveken más európai országokhoz képest erősen tradicionalista oktatásirányítás volt jellemző, az Európai Unióba való bekerülését követően az oktatásban felerősödtek az ún. progresszív megközelítések.

Az oktatási rendszer belső szerkezeti viszonyai

A társadalmi aktorok cselekvésére vissza nem vezethető oktatásügyi változások mögött igen gyakran az oktatási rendszereknek azokat a belső szerkezeti adottságait találjuk, amelyek valamilyen formában minden oktatási rendszerben fellelhetők. A történeti fejlődés és a funkcionális differenciálódás nyomán a modern oktatási rendszerek bonyolult struktúrákba szerveződtek, amelyek viselkedése meghatározott logikát követ. Ez – a társadalmi aktorok (szándékolt vagy nem szándékolt) cselekvéseitől függetlenül – önmagában is meghatározza vagy befolyásolja a rendszerben zajló változásokat. Bizonyos változtatási szándékok könnyen megvalósíthatók, mert nem ütköznek strukturális gátakba, mások viszont a strukturális kényszerek miatt nehezebben realizálhatók. Például, amint látni fogjuk, amíg egy adott törekvés könnyen megvalósítható az oktatási rendszer egy bizonyos alrendszerében, mert nem ütközik annak hagyományaival, addig más alrendszerekben ugyanez a változás csak nehezen vihető keresztül. A változások okait vizsgálva nem elég tehát a társadalmi aktorok cselekvésére figyelnünk, hanem keresnünk kell a változások belső strukturális okait és meghatározóit is.

Az oktatási rendszerek belső, strukturális jellemzőjének tekinthető mindenekelőtt azok belső szerkezeti felépítése, a rendszert alkotó elemek közötti kapcsolatrendszer, de ilyennek kell tekintenünk azt a tényt is, hogy e rendszer hozzákapcsolódik más társadalmi rendszerekhez. A strukturális jellemzők közé sorolható a rendszerfunkcióknak az a sokfélesége is, amelyről az első fejezetben volt szó, továbbá azok az elkerülhetetlen konfliktusok is, amelyek az egyes funkciók ütközését kísérik, és amelyek a társadalmi aktoroktól függetlenül minden oktatási rendszerre jellemzőek. A strukturális jellemzők közül a továbbiakban egyet emelünk ki: ez a rendszer belső szerkezeti tagolódása, alrendszerekre oszthatósága.

Az oktatási rendszer szintjei és alrendszerei

A modern oktatási rendszerek bonyolult struktúrát alkotnak, amely többféle egymásra épülő, egymásba kapcsolódó és egymástól függő elemből áll. Ezt az együttest szokták iskolaszerkezetnek nevezni, változását pedig iskolaszerkezeti változásnak (tudatos beavatkozás esetén szerkezeti reformnak). E szerkezet különböző módokon írható le, és a különböző leírásmódok mögött különböző szemléletek húzódnak meg.

Van olyan szemlélet, amely egységes, oszthatatlan rendszernek látja az oktatást, melyen belül ugyanakkor egymásra épülő szinteket különböztet meg. E szintek egyfelől tanulói be- és kilépési pontokat határoznak meg, másfelől társadalmilag elismert végzettségeket. Ez a megközelítés erősen hangsúlyozza a korábban már említett létraelvet, vagyis azt, hogy a modern oktatási rendszerekben általában akkor lehet egy alacsonyabb oktatási szintről magasabbra lépni, ha az alacsonyabbat az egyén sikeresen elvégezte.

A másik szemlélet az oktatási rendszert olyan, kisebb vagy nagyobb önállósággal és eltérő intézményi sajátosságokkal rendelkező alrendszerek együttesének látja, amelyek az egységes rendszerbe szerveződés ellenére valamit megőriztek önállóságukból. Ezen alrendszerek eltérő funkciókkal bírnak, eltérő módon szerveződnek és sajátos önmozgással rendelkeznek. Létükben, önállóságukban vagy fejlődésükben meghatározott társadalmi és szakmai csoportok érdekeltek, emiatt egymással akár versenghetnek is az erőforrásokért vagy egyéb előnyökért. Az ilyen alrendszerek a körvonalai persze nem mindig határozhatóak meg egyértelműen, egymást kisebb-nagyobb mértékben akár át is fedhetik.

Az oktatási rendszerek kialakulását elemző előző fejezetben láttuk, hogy az egyes alrendszerek eredetileg egymástól elkülönült intézményi formákat alkottak, amelyek csak a történeti fejlődés során olvadtak egyetlen nagy egészbe, s hogy maga a nagyrendszer is e történeti fejlődés nyomán kapcsolódott hozzá a kormányzati-politikai rendszerhez. Az egyes alrendszerek azonban az egységes rendszerbe szerveződést követően is sokat megőriztek eltérő adottságaikból és funkcióikból. Ilyen belső alrendszerek – belső differenciálódás nyomán – a nagyrendszer kialakulását követően is létrejöhetnek, (ilyennek tekinthető például a speciális oktatás vagy a felnőttképzés alrendszere), illetve egymásba olvadva akár el is tűnhetnek (ez történt például az önálló polgári iskolai alrendszerrel Magyarországon az általános iskolák létrehozását követően). Igaz, az ilyen eltűnés általában nem teljes mértékű, és esetleg magában hordhatja egy későbbi újra kiválás lehetőségét.

Az oktatási rendszeren belüli alrendszerek egymáshoz való kapcsolódása és a közöttük elkerülhetetlenül keletkező ütközések vagy konfliktusok ma is meghatározó hatással vannak a modern oktatási rendszerekben zajló változásokra, még ott is, ahol az egységes nagyrendszerbe szerveződés nagyfokú homogenizálódással járt együtt. Az oktatási rendszerbe való bármilyen beavatkozás, bármely oktatáspolitikai intézkedés más módon hat az egyik, és más módon a másik alrendszerre: azaz ami jó az egyiknek, az nem biztos, hogy jó a másiknak. Hasonló ez ahhoz, amikor az orvos valamilyen gyógyszert ad például egy izombetegségre, ami jó lehet az izmoknak, de nem jó a szívnek.

Vertikális és horizontális tagolódás

Az egyes alrendszerek részben vertikálisan, részben horizontálisan különülnek el egymástól. Vertikális és horizontális tagolódásról azért beszélünk, mert az alrendszereket általában a tanulóknak az oktatási rendszeren keresztül történő előrehaladása szempontjából elemzik, és e továbbhaladást gyakran ábrázolják fölfelé mutató vertikális egyenessel, amely mentén lehet előre (azaz felfelé) haladni, de lehet oldalt is lépni. [3]

Amint arra többször utaltunk, a modern oktatási rendszerek egymásra épülő fokozatokból állnak, és a tanulók egy-egy fokozatra (vagy képzési szintre) való belépésének feltétele az, hogy a korábbi fokozaton keresztülhaladjanak (vertikális előrehaladás). Ugyanakkor e rendszerekben vannak elágazások is, azaz a tanulók választhatnak egymás mellé rendelt képzési formák vagy programok között (amelyeket a rendszereket bemutató ábrákon általában horizontálisan egymás mellett ábrázolnak). Az oktatási rendszerek és az ezeken belül lévő alrendszerek, képzési szintek, továbbhaladási utak, programok vagy intézményi formák ábrázolása általában szakmai viták tárgya, egy-egy rendszer többféleképpen ábrázolható és – amint arra utaltunk – az eltérő ábrázolások mögött gyakran a rendszerről alkotott eltérő elképzelések találhatók.

Vertikálisan elkülönülő alrendszerekről beszélünk akkor, amikor a rendszerbe belépő és onnan kilépő életkori csoportoknak vagyis a rendszerben való tanulói előrehaladásnak megfelelően vagy pedig az egymásra épülő és egymást feltételező végzettségek szintjének megfelelően különítjük el a különböző alrendszereket. Vertikálisan különülnek el így egymástól az alapfokú oktatás, a középfokú oktatás és a felsőfokú oktatás alrendszerei. A vertikális tagolás természetesen tovább is finomítható, azaz háromnál több szint is elkülöníthető. Az oktatási szintek megragadását és összehasonlító elemzését segíti az ISCED elnevezésű nemzetközi osztályozási rendszer, amelyet a nemzeti rendszerek statisztikai bemutatására alkalmaznak (lásd a keretes írást).

Az ISCED rendszer

A különböző oktatási rendszerek vertikális tagolódásának az összehasonlítására szolgál az Oktatás Nemzetközi Standard Osztályozási rendszere, angol nevének fordításával az ISCED (International Standard Classification of Education). Ezt a rendszert eredetileg az UNESCO dolgozta ki, majd az OECD fejlesztette tovább. Az 1997-ben elfogadott ISCED rendszer szint szerint a 0. fokozat az iskola előtti nevelés szintje, az 1. fokozat az alapfokú oktatásé (ami Nyugat-Európában általában 5-6 év időtartamú), a 2. fokozat az ún. alsó középfokú képzés szintje, a 3. fokozat pedig a felső középfokú (általában érettségivel vagy egyéb középfokú vizsgával záruló) képzésé. Ez utóbbin belül megkülönböztetik a 3/a, 3/b és 3/c formákat, amelyek horizontális felosztást takarnak és lényegében megfelelnek a mi gimnázium, szakközépiskola és szakiskola felosztásunknak. A 4. fokozat a középfokú oktatást követő nem felsőfokú képzések szintje (ezt gyakran posztszekunder oktatásnak is nevezik), az 5. fokozat pedig a felsőfokú oktatásé. Ezen belül megkülönböztetik az 5/a és az 5/b szintet, amelyek közül az első a hazai főiskolai, a második a hazai egyetemi szintnek felel meg, de vannak országok, amelyek ezeket egy egységes felsőoktatás első és második szintjének tekintik (az angolszász országok BA és MA szintje).[4] A 6. fokozat az ún. posztgraduális szint, amely egyetem utáni, tudományos kvalifikációhoz vezető képzést jelent (Classifying…, 1999).

Horizontálisan elkülönülő alrendszerekről beszélünk akkor, amikor egy-egy életkori csoport elvileg párhuzamosan többféle alrendszerbe léphet be, vagy amikor a különböző alrendszerekben szerezhető végzettségek szintje megegyezik egymással. Így horizontálisan különülnek el egymástól például az úgynevezett formális iskolarendszeren belüli és az azon kívüli oktatás alrendszerei vagy – ha azonos végzettséget adnak – a normál oktatás és a felnőttoktatás. Ugyanígy különülnek el a magánoktatás és a köz- vagy nyilvános oktatás alrendszerei. Sajátos az általános képzés és a szakképzés alrendszereinek szétválása, mert ez részben vertikális, részben horizontális dimenzióban történik. Vertikálisan azért, mert a szakképzés általában csak egy bizonyos életkor felett kezdődik el, és az alatt csak általános képzés található, horizontálisan pedig azért, mert meghatározott életkor vagy iskolaév fölött az általános és a szakképzés párhuzamosan, egymás mellett működik.

Az oktatási rendszerek szerkezeti jellemzőinek a megragadásához nem elég a szint fogalmát használnunk: szükség van finomabb elemzést megengedő fogalmakra is (lásd a keretes írást).

Szint, program és intézmény

Az oktatási rendszerek vertikális és horizontális dimenzióban való leírására használják a szint, az oktatási program és az intézménytípus fogalmait is. A szint a vertikális dimenzió, a program pedig a horizontális dimenzió megjelenítésére szolgál. Egy-egy oktatási programot részben a tartalma jellemez (pl. óvónők képzése), részben pedig az, hogy milyen szintű végzettséghez vezet (pl. közép- vagy felső szintű óvónőképzés). Egy-egy intézménytípus (pl. középfokú óvónőképző iskola) elnevezése gyakran arra a programra utal, amelyet az adott intézményben tanítanak, de nagyon gyakori az is, hogy egy-egy intézményben többféle tartalmú és szintű programot oktatnak. A magyar közoktatásban gyakoriak az ún. vegyes iskolák, amelyekben egyszerre többféle oktatási szint található, és egy-egy szinten eltérő programok szerint lehet tanulni. Az intézmény fogalma – amelyet a magyar oktatási jog a program szinonimájaként használ[5] – ezért önmagában egyre kevésbé alkalmas a közoktatási rendszer leírására. [6]

Az alrendszerek közötti eltérések

Az oktatási rendszer egyes alrendszerei között jelentős eltérések vannak. Ezek az eltérések olyan tényezőkre vezethetők vissza, mint (1) az alrendszer alapvető funkciói, (2) saját kultúrája, tradíciói és története, (3) sajátos közönsége, (4) a kilépőket fogadó rendszerek igényei, (5) az oktatók rekrutációja, szociológiai jellemzői, (6) belső szervezeti, intézményi és működési sajátosságai, (7) a külső irányítási és szabályozási viszonyok és végül (8) a más társadalmi rendszerekhez való kapcsolódás.

Vertikálisan elkülönülő alrendszerek

Az alap- és középfokú alrendszerek eltérései

Az alap- és középfokú oktatás a modern oktatási rendszerekben gyakran szinte szétválaszthatatlanul összeforr, határvonalaik bizonytalanná válnak. E két alrendszer azonban, amint azt számos elemzés bemutatta, nemcsak funkciói alapján tér el egymástól, hanem történeti gyökereik is mások (Ferge, 1976). Némi leegyszerűsítéssel azt lehet mondani, hogy míg az alapfokú (elemi) oktatás jelentős része a szociális gondoskodás intézményeiből, a városi szegénység problémáinak a kezelésére vagy karitatív feladatokra létrehozott intézményekből nőtt ki, addig a középfokú oktatás az egyetemi képzés előkészítő intézményeként született meg.

A két alrendszer közötti különbségek – az összeolvadás ellenére is – jól megragadhatók valamennyi dimenzióban. A funkciók eltérése jól ismert: az alapfokú oktatás az elemi vagy alapismereteket közvetíti, a középfokú oktatás már tudományos és szakmai ismereteket ad át. Amíg az alapfokú oktatásban nagy hangsúly van a gyermeknevelésen és a szociális funkciókon, addig a középfokon inkább a tudás vagy műveltség elsajátítását hangsúlyozzák. Az alapfokú oktatásba egy-egy generáció teljes körben belép, azok is, akik nem akarnak tovább tanulni. A középfokú oktatásba kevesebben lépnek be, és megnő a választás jelentősége. Alapiskolák szinte minden községben találhatók, a középiskola inkább városi intézmény. Az alapfokú iskolák jobban kötődnek a családhoz, a helyi közösséghez, a középfokú iskolák a tudományokhoz, a szakmákhoz.

Az alapfokú oktatásban ma is hat a népiskolai tradíció, ma is jelen vannak olyan kulturális elemek, amelyek a szociális funkcióhoz kapcsolódnak, itt erősebben hat a népi kultúra. A középfokú oktatást inkább az akadémiai (vagy szakmai) és az urbánus kultúra határozza meg. A két alrendszer intézményeit eltérő szervezeti és működési adottságok jellemzik. A középiskolák általában nagyobbak, kevésbé személyesek vagy családiasak. Alapfokon például inkább jellemző az értékelés motiváló célzatú alkalmazása (a buzdító céllal adott jó jegy), míg felsőfokon már egyértelmű, hogy az érdemjegy a tanuló tudásának mércéje. Más módon működnek a két alrendszert ellenőrző hatóságok is: alsó fokon a felügyelet inkább lokális, középfokon inkább centrális. Mások a két alrendszerben az oktatók is: általában másfajta képzési rendszerből lépnek ki, más a társadalmi összetételük, eltérő a szakmai identitásuk Amíg középfokon kiépült a szaktárgyi felügyelet, addig alapfokon az általános pedagógiai felügyelet jellemző. Más módon kapcsolódik e két alrendszer egyéb társadalmi alrendszerekhez is. Az alapfokú oktatás hagyományosan erőteljesebben kapcsolódik a szociális gondoskodás rendszeréhez – igaz, ez a különbség ma már kevésbé jellemző –, a középfokú oktatásnak viszont erősebb a kötődése a tudomány és a foglalkoztatás rendszeréhez (az alap- és középfokú oktatás közötti eltéréseket mutatja be a 2. Táblázat).

2. Táblázat
Az alapfokú és középfokú oktatás alrendszereinek összehasonlítása

Jellemzők

ALAPFOK (elemi oktatás)

KÖZÉPFOK

Társadalmi és pedagógiai funkció

Elemi és alapműveltség

Gyermeknevelés, szociális funkció

Tudományos, szakmai műveltség és tudás

Oktató funkció

Kultúra, tradíció

Népiskolai kultúra

Alulról épülő

Szociális funkció

Falusi, népi

akadémiai kultúra

felülről épülő

tudásátadás funkciója

urbánus

Kliensek

Mindenki jár ide, alsóbb rétegek is

Kötelező forma

Kisebb gyerekek

Falusiak, család

Helyi társadalom,

Kevesebben járnak, a középrétegek felülreprezentáltsága

Választott forma

Idősebb gyerekek

Városiak

Egyetem, szakma

Kilépőket fogadó rendszer

Középfok vagy az
egyszerű munka világa

Felsőfok, szakképzés,
közigazgatás, a munka világa

Oktatók

Főiskola

Pedagógia

Népnevelők

Alacsonyabb presztízs

Kötődés a helyi társadalomhoz

Egyetem

Szaktárgy

Tudós tanár

Magasabb presztízs

Kötődés a szakmához

Belső szervezet

Kis szervezet

Osztálytanítók

Integráció

Motiváló értékelés

Nagy szervezet

Szaktanárok

Specializáció

Minősítő értékelés

Külső, irányítás

Lokális felügyelet

Pedagógiai felügyelet

Centrális felügyelet

Szakfelügyelet

Külső kapcsolódás

Szociális gondoskodás

Foglalkoztatás

Tudomány

A modern oktatási rendszerekben, ahol a két alrendszer szervesen összekapcsolódik, mindezek az eltérések jelentősen elhalványulhatnak, ám teljesen nem tűnnek el. Bevezethetik az egységes egyetemi tanító- és tanárképzést, ám a képzés konkrét tartalma a két kategóriában mindig eltérő marad. Bevezethetnek alap- és középfokú szintet egyaránt tartalmazó iskolatípusokat (ilyen a magyar általános iskola is), ám akkor is megmarad az alsó és felső pedagógiai szakaszok megkülönböztetése. Kötelezővé tehetik a középfokú oktatást is, ám a magas lemorzsolódás miatt végül is kevesebben járnak ide, mint az alapfokra.

Mindeddig alap- és középfokú oktatásról beszéltünk csak, azonban – amint azt az ISCED rendszer besorolásainál is láttuk – valójában az oktatási rendszerekben általában ezen a szinten nem kettős, hanem hármas tagolódást találunk. Azaz nem alap- és középfokú, hanem alapfokú (angolul primary, magyarul nevezhető még kezdő szakasznak is), alsó középfokú és felső középfokú oktatásról beszélnek. A középfokú oktatáson belül egészen más funkciója van a legtöbb fejlett országban általánossá vált alsó középfokú iskolaszakasznak és más a specializált, szűkebb beiskolázású felső középfokúnak.

Az alsó középfokú oktatás, noha a kezdő szakasztól világosan elkülöníthető, azzal gyakran nagymértékben összefonódik, ugyanakkor a felső középfokon a felsőoktatáshoz és a munka világához való kapcsolat maradt meghatározó tényező. Az oktatási rendszerek egy részében, ilyenek a skandináv rendszerek, és ilyen több volt szocialista ország – köztük Magyarország – rendszere is, a kezdő szakaszt és az alsó középfokú szakaszt egységes intézménytípusba vonták össze, és ezt nevezik alapfokú oktatásnak. Más országokban csak a kezdő szakaszt hívják alapfoknak, az ezt követő szakaszt, ahova általában 11-12 éves korban lépnek be a fiatalok, már a középfokú oktatás részének (annak alsó szakaszának) tekintik. A különböző szintek kapcsolatát tekintve lényegében három alapvető modell létezik (ezt mutatja be a 9. ábra).

9. ábra
A közoktatás szintjei és ezek lehetséges intézményi kapcsolódása
(iskolaszerkezeti modellek)

Felső

középfok

...............................................................................................................................................

Alsó

középfok

...............................................................................................................................................

Kezdõ

szakasz

Francia modell Német modell Skandináv modell

A három szinten hagyományosan átadott tudás sajátosságait jól lehet szemléltetni a sakkoktatás példáján. [7] Az elemi szinten megtanítják a lépéseket, így aki ezt megtanulta, szabályosan le tud játszani egy partit, de nem nagy élvezet vele sakkozni. Az alsó középszinten már bizonyos taktikai fogásokat, fortélyokat is megtanítanak, ezért aki itt végzett, azzal már élvezetes partikat lehet játszani. Felső középszinten viszont már tudományosan elemzik a játszmákat, módszeresen megtanulják a megnyitásokat és végjátékokat, tehát aki ezt elvégzi, az profi sakkozó lehet. Ez a példa persze a felső középfokú oktatás tömegessé válása nyomán ma már kevésbé érvényes: az átadott tudást és kompetenciákat tekintve ez a szint is sok szempontból – a tanulók és a programok jelentős hányadát tekintve – az azt megelőzőhöz hasonlóvá vált.

Az alapfokú és középfokú alrendszerek eltérő jellegzetességeiből fakadó konfliktusok sajátos módon jelentkeznek azokban az oktatási rendszerekben, ahol a közöttük meghúzódó határvonalak elhalványodnak vagy magasabb szintre helyeződnek. Lényegében ez történik ott, ahol az iskolai kezdő szakaszt és a középiskolai oktatás alsó szakaszát egy intézményi formába vonják össze (ez az, amit korábban skandináv modellnek neveztünk). Ilyen esetben az új egységes intézményt érintő változásokra a latens módon tovább élő belső részek eltérő módon reagálhatnak.

A felsőfok előtti és felsőfokú alrendszerek eltérései

A felsőoktatási alrendszer sajátos funkciói miatt – az oktatás mellett a tudományos kutatás és egyre inkább a közösségi és gazdasági szolgáltatás – olyan jellemzőkkel bír, amelyek az alap- és középfokú alrendszerektől alapvetően eltérővé teszik. Mivel e rendszer sajátosságait és a fentebb jellemzett két másik alrendszertől való eltéréseit ritkábban elemzik, érdemes ezzel részletesebben megismerkedni.

A felsőoktatási alrendszer egyik legfontosabb sajátossága a tudomány rendszerével való különösen szoros kapcsolata. Az a tény, hogy a felsőoktatási alrendszerben tudományos kutatás folyik, azzal jár, hogy a tudomány sajátos fejlődési és szervezeti logikája elkerülhetetlenül átszövi ezt az alrendszert. Mivel a felsőoktatás egyre inkább ellát közvetlen szolgáltató funkciókat is (tanárokat képez az iskolák számára, műszaki kutatást és fejlesztést végez az ipar vagy a mezőgazdaság megrendelésére, a kormány felkérésére politikaértékelést végez stb.), ez azzal jár, hogy különösen intenzív kapcsolattartásra kényszerül a szolgáltatásait igénybe vevő külső szférákkal, és alkalmazkodnia kell azok igényeihez. Emellett, mint látni fogjuk, a felsőoktatást egy sor egyéb sajátossága is nagymértékben eltérővé teszi a többi oktatási alrendszertől.

A tudomány integráló hatása

Az egyetem nem mindig és nem mindenütt volt a tudományos kutatás természetes befogadója (Pokol, 1988). Az, hogy ez az intézmény vált a tudomány és a kutatás legfontosabb színhelyévé, magára az intézményre is igen nagy hatást gyakorolt. Egyfelől: azáltal, hogy az egyetem a szellemi kultúra termelésének a helyévé és az akadémiai közösség a tudás legfontosabb forrásává vált, az intézmény és az ott lévő emberek rendkívüli, szimbolikus és gyakran valóságos hatalomra, társadalmi súlyra tettek szert. Másfelől: ezáltal a tudomány és a kutatás vált a szervezet egyik legfontosabb integráló és strukturáló erejévé, ezek logikájának rendelődött alá az intézmény logikája.

A tudomány és a kutatás természetes jellemzői például a hipotézisalkotás, a tévedések és a vita. Egy szervezetre természetes módon visszahat, ha a szervezetet alkotó elemek tévedhetnek, ha vitában konfrontálódhatnak, ha legitimitásuk az általuk képviselt hipotézisek meggyőző erejétől függ. Az egyetemi szervezet ezért mindig hordoz magában bizonytalan elemeket: a szervezettség alacsonyabb fokú, és a belső rend legitimáló elvei törékenyebbek, mint például a termelő vagy egyéb közvetlen célok által vezérelt szervezetekben.

Az egyetem belső szervezetét is alapvetően a tudomány belső tagoltsága határozza meg: az egyetem úgy tagolódik karokra, tanszékekre vagy belső intézetekre, ahogy a tudomány, e szervezetet a tudomány struktúrája legitimálja. Az egyes elemek szervezetét és működését alapvetően meghatározzák az adott tudományterület sajátosságai. Becher négy tudományterület-típust különböztet meg, azt elemezve, hogy ezek miképpen hatnak az egyetemi szervezet működésére, illetve az akadémiai közösségre (Becher, 1997). A tipizálást két dimenzió mentén végezte el: az egyik a lágy-kemény dimenzió, a másik pedig a tiszta-alkalmazott dimenzió.

A tiszta tudományok és az alkalmazott tudományok között egyaránt vannak lágy és kemény tudományok. A tiszta tudományok közül a kemény kategóriába tartoznak a klasszikus természettudományok (például a fizika), a puha kategóriába pedig a humaniórák (például a történettudomány vagy az olyan elméleti társadalomtudományok, mint az antropológia). A lágy és a kemény típusokra eltérő megközelítések jellemzőek, amelyek természetes módon befolyásolják az ezekkel foglalkozók szervezeti viselkedését is. Így például amíg a lágy tudományokkal foglalkozókra inkább jellemző az, hogy megérteni vagy interpretálni próbálnak már ismert dolgokat, a kemény tudományok művelőire jellemzőbb az, hogy még nem ismert dolgok felfedezésére vagy ismert jelenségek magyarázására törekszenek (az egyes típusok közötti eltéréseket mutatja be a 3. táblázat).

3. táblázat
A kemény és lágy tiszta tudományok diszciplináris mintái

LÁGY TUDOMÁNYOK

(pl. történettudomány)

KEMÉNY TUDOMÁNYOK

(pl. fizika)

- Ismétlődő-visszatérő fejlődési logika

- Holisztikus megközelítés

- Partikuláris dolgokra koncentrál

- Komplexitásra törekszik

- Kvalitatív

- Megért

- Interpretál

- Kumulatív fejlődési logika

- Atomisztikus megközelítés

- Egyetemes dolgokra koncentrál

- Leegyszerűsít

- Kvantitatív

- Felfedez

- Megmagyaráz

Forrás: Becher, 1987 alapján a szerző

A lágy és a kemény típusok eltérései természetesen az alkalmazott tudományok esetében is összehasonlíthatóak. E csoportban a kemény típusba tartoznak a például a műszaki tudományok, míg a lágyba például a neveléstudomány. Itt is több olyan eltérést figyelhetünk meg, amelyek elkerülhetetlenül befolyásolják az adott tudományág művelőinek a szervezeti viselkedését és ezen keresztül magának az egyetemi szervezetnek a belső viszonyait (lásd 4. Táblázat).

4. Táblázat
A kemény és lágy alkalmazott tudományok diszciplináris mintái

LÁGY TUDOMÁNYOK

(pl. neveléstudomány)

KEMÉNY TUDOMÁNYOK

(pl. műszaki tudományok)

- Funkcióra irányul

- Lágy tudást alkalmaz

- A cél a szakmát gyakorlók felkészítése

- Szabályokat, eljárásokat hoz létre

- Célra irányul

- Kemény tudást alkalmaz

- A cél termékek előírása

- Termékeket, technikát hoz létre

Forrás: Becher, 1987 alapján a szerző

Az itt bemutatott diszciplináris eltérések jelentős hatással vannak olyan szervezeti jellemzőkre, mint az adott területre jellemző kiválasztási és előrejutási minták, az egyének közötti interakciók, a szervezeten belüli tekintélyi viszonyokat, a teljesítmény vagy eredményesség meghatározása és hasonlók. A sajátos viselkedési mintákat és az adott területen dolgozók közötti interakciókat Becher a következőképpen jellemzi:

· “Tiszta-kemény” kategóriák (a klasszikus természettudományok, mint pl. a fizika): kompetitív viszonyok, “nyájszellem”, magas szintű politikai szervezettség, magas publikációs ráta, feladatorientált viselkedés.

· “Lágy-tiszta” kategóriák (a humaniórák, mint pl. a történettudomány): individualisztikus és pluralista szellem, laza szervezettség, alacsony publikációs ráta, személyorientált viselkedés.

· “Kemény-alkalmazott” kategóriák (a műszaki tudományok, mint pl. a gépészeti tervezők): vállalkozói, kozmopolita beállítódás, a szakmai értékek tisztelete, a publikációk helyett gyakran szabványok készítése, szereporientált viselkedés.

· “Lágy-alkalmazott” kategóriák (az alkalmazott társadalomtudományok, mint pl. a neveléstudomány): kifelé tekintő beállítódás, bizonytalan státus, intellektuális divatok követése, publikációk helyett gyakran konzultációk, hatalomorientált viselkedés.

Becher leírása az amerikai viszonyokra támaszkodik. Kelet-Közép-Európában ettől némileg eltérőek a dolgok az eltérő politikai és társadalmi közeg miatt. Ez különösen a társadalmi-politikai gyakorlathoz közel álló alkalmazott tudományokra érvényes. Például a tervgazdaság viszonyai között a termeléshez közeli műszaki tudományokra inkább a konformizmus és a túlspecializáltság vagy beszűkültség volt jellemző, mintsem a vállalkozó szellem és a kozmopolitizmus, a neveléstudományra pedig inkább a politikai széljáráshoz, semmint az intellektuális divatokhoz való alkalmazkodás.

Érdemes külön is hangsúlyozni a neveléstudomány sajátos pozícióját az egyetemi-tudományos szférán belül. E pozíció jól ismert bizonytalanságának egyik oka az, hogy nem tisztázott, mennyiben tekinthető a neveléstudomány saját paradigmával rendelkező tiszta tudománynak, illetve mennyiben alkalmazott tudománynak. Amíg az angolszász kultúrában e tudományág inkább alkalmazottnak minősül, addig a német hagyományt követő régiókban, így nálunk is, tiszta tudományként szoktak tekinteni rá. Helyzetét emellett befolyásolja még közvetlen kötődése a politikához vagy ideológiákhoz.

Kisebb részben a neveléstudomány és a többi tudományterület közötti orientációbeli eltérések, nagyobb részben azonban strukturális okok magyarázzák azt a jellegzetes konfliktust, amely az egyetemeken belül egyfelől a diszciplináris karok és tanszékek, másfelől a tanárképzéssel foglakozók között szokott megjelenni. Ez a valószínűleg kivétel nélkül minden felsőoktatási rendszerben megfigyelhető konfliktus amiatt jön létre, mert mindkét terület magának követeli a középiskolai tanárok képzése feletti ellenőrzés jogát. Sajátosan színezi ezt egy másik, az alapfokú és középfokú alrendszerek összehasonlításakor említett ellentét, amely e két alrendszerhez kapcsolódó tanárképzési formák között jelenik meg.

Végül érdemes utalni arra is, hogy a diszciplináris minták hatásai természetesen az egyetem előtti oktatásban is megfigyelhetőek: ennek erőssége persze országonként változó. Ott, ahol a középiskolai oktatás hagyományosan erősen kapcsolódik a felsőoktatáshoz és legfontosabb funkciójának a felsőbb tanulmányokra való felkészítést tekintik, ez jóval erősebb, mint ott, ahol ez tömegoktatássá vált. Jellegzetes eltérések figyelhetők meg például a különböző természettudományos és humán tárgyakat oktató tanárok vagy ezek és az ún. készségtantárgyakat tanítók között. Ugyanígy a szakképzésben is eltérő felfogás jellemző a közismereti és a szakmai tárgyak oktatóira. Az egy-egy tantárgy oktatóira jellemző megközelítések eltérései sajátos dinamikát vihetnek bele nemcsak az iskolaszervezetbe, de az olyan makroszintű folyamatokba is, mint amelyek például egy tantervi reformot jellemeznek. Az idegen nyelveket oktatók például helyzetüknél fogva sokkal könnyebben hozzáférhetnek más országokban elterjedt módszertani újításokhoz, így adott esetben könnyebben válhatnak módszertani megújulási mozgalmak aktív támogatóivá, mint más szakterületek képviselői. A szakmai tárgyakat oktató tanárok olyan gazdasági kapcsolatokkal rendelkezhetnek, amelyek másoknál nyitottabbá tehetik őket az olyan változások irányába, amelyek először a gazdaság világában jelennek meg (pl. a modern információs és telekommunikációs eszközök alkalmazása a tanításban). A kilencvenes években jellegzetesen eltérő volt Magyarországon egyfelől a történelem- és az irodalomtanárok viszonya azokhoz a Nemzeti alaptantervben javasolt tartalmi változásokhoz, amelyek a tananyag vertikális átrendeződését irányozták elő. Amíg az előbbiektől – a tantárgyuk hagyományos kronologikus felépítése, illetve a nem kronologikus megközelítések alacsony ismertsége vagy elfogadottsága miatt – a tananyag vertikális átrendeződése túl nagy mértékű alkalmazkodást kívánt (és ezért nagy arányban ellenezték a változásokat), addig az utóbbiak számára ez könnyebben elfogadható volt (ezért a változások ellenzői is kisebb mértékben kerültek ki közülük).

Az akadémiai közösség súlya

A tudománynak a modern társadalmakban nagy társadalmi súlya van, így az egyetemeken oktatók is viszonylag nagy társadalmi befolyással rendelkeznek. A természettudományoknak és a műszaki tudományoknak például a termeléshez vagy a hadiiparhoz fűződő kapcsolatuk miatt, a humanióráknak pedig az intellektuális modellek és értékek termelése miatt van vagy lehet nagy társadalmi hatásuk. A társadalmi befolyás mellett az autonómia magas szintjét kell említenünk. A szabad társadalmakban az akadémiai közösség hagyományosan igen nagyfokú autonómiával rendelkezik, ami kiterjed saját munkaszervezetének, így az egyetemi szervezetnek a meghatározására is. Az akadémiai közösség közvetlenül ellenőrzi az egyetemi szervezetet, a tudományon belüli előrejutási mechanizmusokat, gyakran a felsőoktatás és a tudomány finanszírozását is. A tudományos közösség képviselői mint szakértők gyakran jelennek meg döntési pozícióban vagy a politikai hatalom közvetlen közelében.

A hallgatók

A felsőoktatás jellegét alapvetően meghatározzák a hallgatók, akiket sajátos társadalmi és lélektani státus jellemez. A hallgatók egyfelől felnőtt emberek, akik szavazópolgárok, gyakran katonaviseltek, néhányuknak van már munkatapasztalata, esetenként házasságban élnek és gyereket nevelnek. Ugyanakkor a döntő többségük még a szülőkkel él együtt, önálló jövedelemmel nem rendelkezik, azaz függő helyzetben van. E kettősség meghatározza nemcsak a viselkedésüket, hanem az oktatókhoz való viszonyukat és ezen keresztül a felsőoktatási intézményeken belüli hierarchiát is.

A félig felnőtt, félig gyerek státus lélektanilag sajátos hatással jár. A kiterjedt cselekvőképességnek és a tényleges felelőtlenségnek együtt járása kedvez az intellektuális fejlődésnek, az alkotásnak, a nem konform viselkedésformák kialakulásának. Jól ismert az egyetemisták politikai radikalizmusa, ami nagyobb politikai átalakulások idején nem egy esetben a politika főszereplőivé tette őket.

Oktató-hallgató viszony

A hallgatók sajátos státusa nagymértékben befolyásolja az oktatók és a hallgatók közötti viszonyt, de e viszonyra nem kisebb mértékben hat az oktatók sajátos státusa is. Az a tény, hogy az oktatók cáfolható vagy vitatható tudományos paradigmákat képviselnek, s hogy a hallgatók egymás megközelítéseit kétségbevonó oktatókkal egy időben találkozhatnak, más szervezetekhez képest esetlegesebbé teszi a belső hierarchiát, a feljebbvalói tekintélyt.

Noha a hallgatók alárendeltjei az oktatóknak szervezeti pozíciójukból fakadóan, a tudományos kutatás és az intellektuális párbeszéd normáinak megfelelően a felsőoktatásban az egyenrangúak közötti párbeszéd normái is érvényesülnek. Ezt tovább színezi, hogy a hallgatók jelen vannak az egyetemi döntéshozatal szerveiben, és gyakran jelentős hatalommal rendelkező szövetségekbe tömörülnek. Az egyes szakterületek sajátosságai a hallgatók és az oktatók közötti viszonyokat is meghatározzák. Egészen más kapcsolat jellemzi például az orvosokat vagy a bölcsészeket, a számvitelt vagy az üzleti menedzsmentet tanulókat.

Az egyetemi és középiskolai alrendszerek közötti eltérések e tekintetben is országról országra, illetve történeti korszakról történeti korszakra változhatnak. A hetvenes években néhány országban olyan viselkedési minták terjedtek el a középiskolai diákok között is, amelyek korábban inkább csak a felsőoktatást jellemezték. Franciaországban például a gimnazisták politikai aktivitása nagymértékben megnőtt, és szervezeteik az egyetemi diákszervezetekhez hasonló befolyásra tettek szert.

Az egyetemi szervezet

Az egyetemi szervezet jóval nagyobb és összetettebb, mint az iskolai szervezet. A hallgatók gyakran az egyetemhez kapcsolódó campus-ban élnek, amely nemcsak tanulásuknak, hanem szabadidős tevékenységeiknek is színhelye. Az egyetemek és a főiskolák étkezési, sportolási, szabadidő-eltöltési lehetőségeket is kínálnak a hallgatóknak, s az ezeket nyújtó szervezetek is részei az egyetemi vagy főiskolai szervezetnek, annak kultúrájára hatást gyakorolhatnak.

Az iskolával összehasonlítva az egyetem vagy a főiskola sokkal lazábban szervezett: jóval nagyobb szabadságot biztosít hallgatónak és oktatónak egyaránt. Az időbeosztás és a szervezeti keretek nagymértékben olyan eseti alkukon múlnak, amelyek az oktatók és a hallgatók között vagy az oktatói karon belül zajlanak.

A nagy és komplex szervezeten belül egyre nagyobb jelentősége van a menedzsmentnek, amit csak növel, hogy az egyetemi “üzem” drága: a felszerelések, a laboratóriumok költségesek, az épületfenntartás költségei növekednek, a külső megbízókkal kötött szerződések, a határidős projektek is pénzt igényelnek. A menedzsment szerepének a felértékelődése ugyancsak visszahat az egyetemi szervezet működésére.

Az iskolai és az egyetemi szervezet közötti eltérések mértékében is nagy különbségek lehetnek az egyes országok között. Ott, ahol a középiskolai oktatás zárószakaszában nagyobb egyéni választási szabadságot biztosítanak a diákoknak, az egyetemihez hasonló tanulásszervezési megoldások alakulhatnak ki. Továbbá ott, ahol a középfokú szakképzéshez jelentős gazdasági kapacitások kapcsolódnak, szintén igen összetett iskolaszervezet alakulhat ki.

Horizontálisan elkülönülő alrendszerek

Általános képzés és szakképzés

Az általános képzés és a szakképzés rendszere, mint említettük, részben vertikálisan, részben horizontálisan különül el egymástól. Érdemes hangsúlyozni azt is, hogy a két alrendszer nem feltétlenül élesen válik el egymástól, hiszen a szakképzésbe való belépés alatti iskolafokozatokban is lehetnek szakképzési elemek (pl. a kertművelés vagy a gyakorlati foglalkozás az elemi oktatás szintjén), illetve a két alrendszer különválását követő szakaszban is lehetnek általános és szakképzést egyaránt nyújtó oktatási formák (pl. az érettségit adó szakközépiskolák). Gyakran folyt vita arról is, vajon a felsőoktatás milyen mértékben tekinthető szakképzésnek, illetve hogy a felsőoktatási rendszeren belül hol húzódnak a szakmai és az általános képzés határai.

A szakképzési rendszereknek három alapvető típusát érdemes megkülönböztethetni. Ezek éppen az általános képzés rendszeréhez való viszonyuk alapján térnek el egymástól:

· iskolarendszerű szakképzés esetén a szakképzés az általános képzés formális rendszerén belül működő intézményekben történik (ilyen a francia rendszer vagy a magyar rendszeren belül a szakközépiskolai típusú oktatás);

· duális rendszer, amelyben a képzés egy része a formális iskolarendszeren kívül, a gazdasági szervezetek világában zajlik (ilyen a német rendszer, illetve a magyar szakmunkásképzés egy része);

· a piaci rendszer, amikor a szakképzést az általános képzés formális rendszeren kívül lévő, a gazdasághoz piaci alapon kötődő intézmények nyújtják (ilyenek az angolszász szakképzési rendszerek, de a magyar rendszernek is vannak jelentős ilyen elemei) (Farkas, 1990).

Noha e három modell között jelentős eltérések vannak, abban megegyeznek, az az alrendszer, amelyet alkotnak, sok szempontból másmilyen, mint az általános képzés alrendszere. Különbözőségük megjelenik például a munka világához való kötődésben, a kliensek sajátosságaiban, az oktató intézmények jellegzetességeiben és egyebekben.

A munka világához való kötődés

A szakképzés természeténél fogva kötődik a munka világához, a munka világára jellemző vonások itt közvetlenül is megjelennek. A szakképző iskolák és általában a szakképzés rendszere az általános képzés rendszerénél és intézményeinél jóval nyitottabb, több szállal kötődik az oktatáson kívüli szférákhoz, így a gazdaság és a mindennapi élet világához. Itt nemegyszer gyorsabbak a változások, gyakoribb az oktatott tartalmak átalakulása, hiszen a képzésnek követnie kell a gazdaság változásait. Ugyanakkor a nagyobb nyitottság és rugalmasság ellenére a képzési tartalom szigorúbban meghatározott és a tanárok által kevésbé befolyásolható, hiszen egy-egy szakma egyértelműen megszabhatja a gyakorlásához szükséges ismereteket. A tartalom önkényes változtatása a szakma gyakorlatát, a rá jellemző technológiát veszélyeztetheti.

A közös jellemzők mellett érdemes figyelnünk a szakképzési rendszeren belüli nagyfokú eltérésekre. Különösen az egyes szakmák vagy képzési területek között lehet igen nagy különbség az oktatás tartalmát és megszervezését vagy az intézmények belső szervezeti viszonyait tekintve. Hasonlítsuk csak össze néhány olyan eltérő szakma, mint például a vendéglátó és az autószerelő vagy a kereskedő és a növénytermesztő tartalmi, kulturális, viselkedési és szervezeti jellemezőit! Az egyes szakmák sajátos kulturális és viselkedésbeli jellegzetességei, az általuk megkívánt tudás tartalmi sajátosságai, társadalmi és gazdasági viszonyaik természetes módon behatolnak magába a képzésbe, és hatást gyakorolnak a képző szervezetre, az iskolára. Mindez sok szempontból hasonló ahhoz, amit a felsőoktatás esetében a tudományos diszciplinákkal összefüggésben láttunk: ott az egyes tudományterületek, itt az egyes gazdasági ágazatok sajátos jellemzői szűrődnek be magába a képzésbe befolyásolják annak szervezeti kereteit.

E területen azonban nemcsak az adott szakma vagy gazdasági ágazat sajátosságainak a hatása jelenik meg, hanem a termelő, a gazdálkodó, a munkáltatói és a munkavállalói szervezetek közvetlen beleszólása is. E szervezetek képviselői jelen vannak a szakképzés-politikát alakító testületekben, ott lehetnek a szakképzés tartalmát és képesítési követelményeit meghatározó szervezetekben és az egyes intézmények irányító testületeiben.

A szakképzés alrendszere több oktatási rendszerben nem ugyanazon kormányzati hivatalok ellenőrzése alatt áll, mint az általános képzés rendszere. Így például Magyarországon a munkaügyi hivataloknak és az úgynevezett gazdasági tárcáknak fontos szerepük van a szakképzés irányításában, bizonyos időszakokban e szektor ellenőrzése szinte teljesen kicsúszott az oktatásért felelős szaktárca kezéből. [8] Amíg az oktatási minisztériumokban általában volt tanítók és tanárok vagy humán végzettségű közhivatalnokok találhatók, addig ezeknél a tárcáknál általában a gazdasági életből, a vállalatok világából érkezett, műszaki és közgazdasági műveltséggel rendelkező hivatalnokok dolgoznak. Ez természetesen ugyancsak visszahat a két alrendszerre, illetve a közöttük lévő kapcsolatokra.

A kliensek

A szakképzésbe belépők általában nem művelődni kívánnak, nem egyszerűen magasabb iskolafokozatra akarnak felkészülni, hanem nagyon közvetlen és gyakorlati céljaik vannak: meg akarnak tanulni egy szakmát, mert attól várják boldogulásukat. A szakképzésben tanított tartalmak hasznosságát kevésbé kell igazolni. Mindezek miatt a szakképzésben gyakran motiváltabbak a tanulók, mint az általános képzésben, inkább tisztában vannak saját érdekeikkel, igényeikkel.

A szakképzés bizonyos formái a legtöbb oktatási rendszerben alacsonyabb presztízsűek, mint az általános képzés. Az ide belépők nemegyszer az általános képzés magasabb presztízsű formáiból szorultak ki. Ennek megfelelően az azonos életkorú fiatalok között, különösen fiatalabb életkorban, a szakképzésben nagyobb arányban találhatók az alsóbb társadalmi rétegekből érkezők, mint az általános képzésben. A tanulók társadalmi összetétele maga is hat e képzési forma belső viszonyaira.

A szervezet

A legtöbb szakképző iskolában nemcsak oktatás folyik, hanem valamilyen szintű termelés vagy egyéb gazdasági tevékenység is. Az esetek egy részében ez kizárólag szakmai oktatási célokkal, a gyakorlati képzés keretein belül folyik, máskor azonban a termelés haszonorientált. A tanulók idejük egy részét nem tanórákon, tanárok társaságában töltik, hanem a termelőhelyen, az ott dolgozókkal együtt, illetve az oktatási tevékenység mellett rendes termelő vagy gazdasági tevékenységet is folytató szakoktatók társaságában.

A gazdasági tevékenység jelenléte az iskolában, illetve a tanulók közvetlen részvétele a gazdasági és termelő tevékenységben befolyásolja nemcsak az iskola kultúráját, szervezeti viszonyait, hanem a tanítás és a szocializáció finom folyamatait is.

Az általános és a szakképzés kapcsolódása

Az oktatási rendszerek szabályozásának egyik legnagyobb dilemmája az, hogy miképpen oldják meg az általános és a szakképzés összekapcsolását, illetve a szakképzésen belül hogyan kössék össze az általánosabb, úgynevezett szakmai alapozó és a specializáltabb, például betanító képzést. Érdemes ennek az összekapcsolásnak két jellegzetes modelljét megemlíteni, hiszen nem egy oktatáspolitikai vitában e két modell közötti választás a tét.

Egy kétszintes képzési rendszer esetében (pl. a felsőfokú oktatásban az egymásra épülő úgynevezett Bachelor [BA] és Master [MA] szintű képzésnél vagy a középfokú oktatásban a kétszintű szakközépiskolai képzésben) az alsóbb képzési ciklusnak két ellentétes funkciója lehet. Amennyiben az a cél, hogy az alsóbb ciklust befejezők kiléphessenek az oktatási rendszerből a munkaerőpiacra, akkor az az előnyös, ha ez a ciklus konkrét szakmai képesítéshez vezető specializált képzést ad. Ha viszont az a cél, hogy az alsóbb ciklus a későbbi specializációt készítse elő, akkor – éppen ellenkezőleg – itt van a legkevésbé szükség konkrét képesítést nyújtó képzésre.

A két modell közötti vita jellegzetes példája volt az, amikor a nyolcvanas évek elején a középfokú technikusképzés magyarországi bevezetése (visszaállítása) kapcsán arról kellett dönteni, hogy egy szakmunkásképzési célú ciklusra épüljön-e a technikusképző ciklus, vagy pedig egy általánosabban képző szakasz után váljon szét a szakmunkásképzés és a technikusképzés. Hasonló dilemma jelentkezik az úgynevezett integrált kétszintű felsőoktatás esetében. Itt a kérdés az, hogy vajon egy főiskolai szintű szakmai diplomát adó és a munkaerőpiacra való kilépést lehetővé tevő közös ciklusra épüljön-e rá a az egyetemi szintű képzés, vagy pedig egy általánosan képző szakasz után ágazzon el a két képzési forma (lásd ezzel kapcsolatban még azt, amit korábban az ISCED rendszer 5. szintjéről elmondtunk).

Az általános és a szakképzés közötti viszony a legtöbb modern közoktatási rendszerben a strukturális természetű oktatáspolitikai konfliktusok egyik legfontosabb forrását alkotja. A két alrendszer – és az ezeket irányító vagy ezektől függő érdekcsoportok – között állandó versengés folyik a tanulókért, az infrastruktúráért, az anyagi és emberi erőforrásokért, a tanítási idő felosztásáért, a tanítás vagy a kvalifikációk tartalmának a meghatározásáért. E versengés különösen olyankor válik szembeötlővé, amikor a rendszerben valamilyen jelentősebb tartalmi, irányítási vagy egyéb reform megbolygatja a korábban kialakult viszonyokat. Jó példa erre a kilencvenes évek Magyarországán az érettségi rendszer reformja, ahol többek között az a kérdés merült fel, lehet-e szakmai tárgyakból érettségit tenni. Ugyancsak jó példa a kerettantervek bevezetése az évtized végén, aminek a során különösen a szakközépiskolák és szakiskolák 9–10. évfolyamain lett vita tárgya az, hogy miképpen osszák el az óraszámokat az általánosan képző és a szakképző tárgyak között, illetve hogy az olyan új tárgyakba, mint a pályaorientáció, milyen mennyiségű speciális szakmai ismeret bekerülését engedjék meg.

A felnőttoktatás

A felnőttoktatási alrendszer jelentőségének felértékelődése

A felnőttoktatás a modern iskolarendszerek egyre nagyobb jelentőséggel bíró alrendszere. Megfelelő működéséhez komoly társadalmi és gazdasági érdekek fűződnek, fejlesztésére a társadalmak egyre jelentősebb erőforrásokat fordítnak. E szektor felértékelődése a második világháborút követően indult meg, először a volt szocialista országokban, ahol nagy tömegeket iskoláztak be ide. Később a fejlett világban is növekedett e szektor jelentősége, előbb a hatvanas-hetvenes években az úgynevezett permanens nevelés eszméjétől vezérelve, később a munkanélküliség elleni eszközként. Ma a fejlett országokban a felnőttoktatás az oktatási rendszereknek az egyik legdinamikusabban fejlődő szektora.

Mivel ez az alrendszer igen nagy mértékben eltér a többi alrendszertől, jelentőségének felértékelődése az oktatási rendszer integrálása szempontjából különösen komoly problémákat vet fel. A felnőttoktatás részben a formális iskolarendszeren belül folyik, részben azonban azon kívül, az e funkcióra szakosodott vagy ezt csak ideiglenesen felvállaló szervezetekben. Van általános és van szakképzési célú felnőttoktatás. Funkcióit, klienseit, szervezetét és oktatóit tekintve ez az alrendszer is alapvetően eltér az oktatási rendszer többi alrendszerétől.

A felnőttoktatás sajátosságai

A kliensek itt értelemszerűen felnőtt emberek, akik általában saját elhatározásból, világos célokkal lépnek be a rendszerbe, és az esetek nagy részében fizetnek a kapott oktatásért. Ha ez történik, akkor igazi fogyasztóként viselkedhetnek, akik számára nem mindegy, hogy mit kapnak a pénzükért. E szektor különösen erősen kapcsolódik a gazdaság világához. Természeténél fogva rendkívül rugalmas, gyorsan változó. Mivel a formális iskolarendszernél gyorsabban és könnyebben befolyásolható, gyakran célpontja a rövid távú célokat követő, gyors megoldásokat kereső politikai beavatkozásoknak. Az oktatásnak ez a szférája az, amelyben a legnagyobb tere van a piaci jellegű szabályozásnak, amelyet sokszínűsége miatt egységes módon szabályozni és bürokratikus eszközökkel irányítani nem nagyon lehet.

A felsőoktatási alrendszeren belül legtöbb esetben jól elkülöníthető egy, a szociális funkciókat előtérbe helyező intézményi szektor, amely a formális iskolarendszerből kihulló fiatalok ellátását vagy a tartósan munka nélkül maradók munkaerő-piaci rehabilitációját végzi. Erre a szektorra különösen sokféle szociálpolitikai feladat rakódik rá, szociális jellegű funkciója legalább annyira meghatározó, mint oktatási funkciója. Igen gyakori az, hogy e szektortól várják bizonyos társadalmi problémák (pl. írástudatlanság, fiatalkori bűnözés, ifjúsági munkanélküliség stb.) gyors megoldását.

A felnőttoktatás szinte mindig részidős, az esetek jelentős részében munka melletti tanulást jelent. Ennek megfelelően itt nincs lehetőség olyan szintű, olyan kiterjedésű intézményi ráhatásra, mint a tanulókat teljes időben foglalkoztató formális iskolarendszeren belül.

Magánszféra és közszféra

Nincs olyan oktatási rendszer, amelyen belül ne lenne magánszféra, ne jelennének meg a magánoktatás különböző formái. A legtöbb országban ez csupán a tanulók töredékét fogadja be, de jelentősége általában nagyobb a részesedésénél.

A magánoktatás típusai

A modern állami rendszerek mellett fennmaradó vagy kialakuló magánoktatást általában olyan speciális szükségletek tartják életben vagy hozzák létre, amelyeket az állami rendszer nem tud kielégíteni. A magánoktatási intézményeknek funkcióik szerinti négy jellegzetes típusa különböztethető meg:

· világnézeti alapon szerveződő oktatás;

· sajátos, az alternatív pedagógiák megvalósítására törekvő iskolák;

· speciális fogyasztói igényeket kielégítő iskolák és

· a vállalkozási alapon működő, esetenként profitorientált iskolák.

Érdemes megkülönböztetni a magánoktatásnak azokat a formáit, amelyek – a felnőttképzés és a szakképzés különböző intézményeitől eltérően – iskolaköteles fiatalokat fogadnak be, és a formális iskoláztatás megszokott formáihoz hasonló oktatást nyújtanak.

A magánoktatás szférája rendkívül sokszínű: e szféra természeténél fogva gyorsan igazodik a fogyasztói igényekhez, követi azok változásait. Az oktatás tartalma és formája itt a tulajdonos, a fogyasztó és a magánszférát is ellenőrizni kívánó közhatalom közötti alkuban alakul ki, amelynek számtalan meghatározója és kimenete lehetséges. Sok szempontból rendkívül eltérő iskolákra kell itt gondolnunk, mint például az autista gyerekek tanítására szerveződött intézmények, az egyházak vallásos szellemű iskolái, a módosabb rétegek igényeit kielégítő drága magániskolák, a különleges tehetségek oktatását végző művészeti iskolák, a sajátos pedagógiai megközelítések alkalmazására szerveződött (pl. Montessori- és Waldorf-) iskolák, az elesettek felkarolását is feladatuknak tekintő karitatív intézmények vagy a titkárnő- és az üzletemberképző iskolák.

A magánszféra jellemzői

A magánszféra intézményeit nagymértékben alakítják a szolgáltatást igénybe vevők speciális igényei, legyen szó akár vallási célokról, akár sajátos szakmai vagy művészi törekvésekről, akár egyéb különleges, például egészségügyi szükségletekről. Profitorientált vállalkozások esetén nemcsak a fogyasztói igény hat különösen erősen, hanem maga a vállalkozási szemléletmód és kultúra is hatóerő lehet. A magánszférában nincs vagy korlátozott a közszolgálati felelősség, ezért a szolgáltatást nyújtókra nem lehet hatósági funkciókat rátelepíteni.

A magánszférában folyó oktatás egyik meghatározó jellemzője az erős fogyasztói kontroll. Az esetek nagy részében a magánoktatás szolgáltatásait fizető kliensek veszik igénybe, akik természetes módon befolyásolni kívánják az általuk megvásárolt szolgáltatások minőségét. E jelenséggel nem találkozunk a karitatív vagy szociális funkcióval működő intézményekben, ahol a kliensek igényeinek a meghatározása főleg a szolgáltatást nyújtóktól függ.

A fejlett demokráciára jellemző, hogy a magánszférában a szolgáltatást igénybe vevők és azt nyújtók közötti viszonyt általában a magánjog hatálya alá eső megállapodások szabályozzák, e szférát a politikai stabilitás és a piaci instabilitás kettőssége jellemzi. Azaz a magánoktatás a közoktatásnál[9] kevésbé van kitéve a politika ingadozásainak, de érzékenyebb a fizetőképes kereslet vagy a rentabilitás változásaira. A magánoktatás szférája az, ahol a leginkább beszélhetünk az oktatás piacáról.

A magánoktatásra – a szféra helyzetéből adódóan – inkább jellemző a nagyobb változatosság, az alternatív vagy különleges igényeket kielégítő szolgáltatások nyújtása, a sajátos, egyedi szakmai megoldások alkalmazása, mint a közszférára.

Szerkezeti viszonyok és oktatásügyi változások

Az oktatási rendszerek belső szerkezete, a horizontálisan és vertikálisan elkülönülő alrendszerek egymásra hatása, a közöttük létrejövő kapcsolatok nemcsak befolyásolják az oktatási rendszerben zajló változásokat, hanem sajátos dinamikájuk gyakran maga is indukál változásokat. Az oktatási rendszerek alakulását elemezve számos olyan változással találkozhatunk, amelyeket részben vagy egészében a szerkezeti viszonyokra lehet visszavezetni, illetve egy-egy változás gyakran a szerkezeti viszonyokkal összefüggő okok miatt zajlik le éppen úgy, ahogy lezajlik.

Szerkezeti feszültségek

A modern oktatási rendszerekben gyakran alakulnak ki olyan szerkezeti feszültségek, amelyek azután különböző változásokhoz vezetnek. A vertikális struktúra átalakulása például feszültségeket gerjeszthet a horizontális struktúrában, és fordítva, a horizontális szerkezet módosulása is tarthatatlanná teheti a meglévő vertikális elrendezést. A szerkezeti feszültségek egyik leggyakoribb kiváltója az expanzió.

Az expanzió a modern oktatási rendszerek egyik jellegzetes változása, amelynek többféle formája lehetséges (lásd a keretes írást). Egyik vagy másik alrendszer expanziója (az oda belépők számának vagy arányának a növekedése) felboríthatja az egyes alrendszerek között kialakult egyensúlyt, és szerkezeti feszültségekhez vezethet. Az expanzió nyomán keletkező mennyiségi változások így gyakran minőségi változásokat kényszerítenek ki, anélkül, hogy ezt eredetileg bárki akarta volna.

Az oktatási expanzió formái

Vertikális expanzió az időben (ilyenkor a létező programok időtartama nő, de nem feltétlenül nő a beiskolázottak száma).

A programok vertikális expanziója (ilyenkor olyan új, magasabb szintű programok épülnek rá a korábban meglévőkre, amelyek lehetővé teszik a tanulmányok folytatását olyanok számára, akik eddig nem tanultak tovább).

Horizontális expanzió a belépők számában vagy arányában (ilyenkor az adott programot végzők vagy oda belépők száma vagy aránya nő).

Horizontális expanzió a programok számában (ilyenkor a már meglévők mellett új párhuzamos programok jelennek meg, ami bővíti a választási lehetőségeket).

A fentiek mellett érdemes még megkülönböztetni az alábbiakat:

Abszolút expanzió (ilyenkor az adott programot végzők vagy abba belépők létszáma nő).

Relatív expanzió (ilyenkor az adott korcsoportból beiskolázottak vagy belépők aránya nő).

Az expanzió szerkezeti feszültségeket generáló voltára példa az érettségihez vezető programokba belépő tanulók számának és arányának a növekedése számos országban (így a nyolcvanas-kilencvenes években Magyarországon is). Ez azt eredményezte, hogy megnövekedett azok száma és aránya, akik a több évig tartó középfokú programokat nem feltétlenül kívánják vagy tudják végigkövetni, hanem eközben esetleg horizontális mozgást akarnak végezni (egyik programból a másikba átlépni vagy az addig végzett tanulmányaik elismerésével a rendszerből kilépni szeretnének). Ez példa arra is, hogy egy horizontális változás (a párhuzamos programokba belépők arányának a megváltozása) miképpen vezethet vertikális változáshoz (a négyéves programciklus belső tagolásához). Ugyanilyen hatások kényszerítették ki nem egy európai felsőoktatási rendszerben az egyfokozatú képzésről a kétfokozatú képzésre való áttérést. A felsőoktatásba ugyanis az expanzió nyomán egyre több olyan hallgató lépett be, akik nem voltak képesek a hosszú ideig tartó programok befejezésére, és egy közbülső kilépési pont megnyitása nélkül egyszerűen lemorzsolódtak volna.

Jellegzetesen expanzió hatására bekövetkező változás az, amikor egy adott programot az oda belépők számának vagy arányának a növekedése miatt nem lehet változások nélkül tovább működtetni. Ennek jól ismert példája a hagyományosan elitoktatást nyújtó általánosan képző középiskolák (mint a magyar gimnázium) “eltömegesedése”, ami kikényszeríti ezen oktatási forma tartalmi átalakulását (pl. a görög, majd a latin nyelv kötelezőségének a megszüntetése, majd később a munka világa felé orientáló tartalmak megerősödése). E változásokat nem lehet visszavezetni kizárólag társadalmi aktorok cselekvésére (pl. a kötelező görög vagy latin eltörlését szorgalmazó városi középrétegek vagy reformpedagógiai körök fellépésére), hanem olyan strukturális meghatározottságokról kell beszélnünk, amelyek a társadalmi aktorok akaratától függetlenül is jelentkeznek.

Alrendszerek közötti konfliktusok

Az egyes alrendszerek eltérő sajátosságaik miatt – amint arra már utaltunk – elkerülhetetlenül konfliktusba kerülnek egymással. Nem egy oktatáspolitikai vita mögött a gondos elemzés olyan ellentéteket tár fel, amelyek az egyes alrendszerhez kötődő eltérő törekvésekből, érdekekből fakadnak. Ezek gyakran nem explicit formában jelennek meg, ami meg is nehezítheti a kezelésüket, illetve megoldásukat. Noha az ilyen konfliktusok az esetek jelentős részében az egyes alrendszerekhez kötődő szervezett csoportok között jönnek létre, ezeket mégis strukturálisan meghatározottnak kell tekintenünk, hiszen az érintett szervezett csoportok viselkedését nagymértékben kondicionálják a rendszer strukturális adottságai.

A konfliktusok egyik legfontosabb oka – amint azt az általános és a szakképzés kapcsolatát elemezve már említettük – az alrendszerek versengése az erőforrásokért és az azok feletti ellenőrzésért. Erre a kilencvenes évtized magyarországi oktatásügyi folyamatait elemezve több jellegzetes példát is találunk. Korábban utaltunk például arra a versengésre, amely az általános képzés és a szakképzés alrendszerei között alakult ki az oktatás tartalmának a meghatározásáért a 9. és 10. évfolyamon. Talán még nyilvánvalóbb az alapfokú és a középfokú alrendszereknek az a versengése a tanulókért és ezen keresztül a pénzügyi forrásokért, amely a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok létrehozásának a törvényi engedélyezése nyomán jelent meg. Nem kevésbé nyilvánvaló az a rivalizálás, amely a középfokú és felsőfokú (illetve részben a szakképző és általánosan képző) alrendszerek között alakult ki az érettségit követő ún. félfelsőfokú képzés ekkor megszülető új rendszere feletti ellenőrzéséért. Ez utóbbi versengés Magyarországon sajátos kompromisszummal ért véget: az ilyen képzést szakképzésnek nevezik, amelyet szakközépiskolák is folytathatnak, ezt azonban csak a felsőfokú alrendszer közvetlen ellenőrzése (az itt működő akkreditációs mechanizmus és intézményi kontroll) mellett tehetik.

Az ilyen példák sorát lehetne még folytatni. Mindezekben – ezt érdemes újra hangsúlyozni – az a közös, hogy nem egyszerűen szervezett csoportok érdekellentétéről van szó, hanem olyan, az oktatási rendszer belső strukturális adottságaiból szükségképpen fakadó konfliktusokról, ahol nem csupán társadalmi aktorok, hanem alrendszerek állnak egymással szemben. Az ilyen strukturális konfliktusok valamennyi modern oktatási rendszerben többé-kevésbé hasonló módon megjelennek, sőt – a rendszer strukturális adottságainak az ismeretében – ezek megjelenése kisebb-nagyobb hibahatárral tulajdonképpen meg is jósolható.

A legtöbb olyan változás, amely az oktatási rendszerben történik, egy időben több alrendszert is érint. Még olyan esetekben is, amikor a változás célja csupán az egyik alrendszer viszonyainak az átalakítása, az egységes szabályozás alá vetett modern rendszerekben ez elkerülhetetlenül a többi alrendszerre is hat. Minthogy az oktatási rendszer egységessé vált, az esetek jelentős részében az egyes alrendszerektől elvonatkoztatva, általánosságban fogalmazódnak meg kérdések (pl. Az integrált vagy a tudományterületenként tagolt oktatás tekinthető-e jobbnak? Szűkíteni vagy tágítani kell-e az intézmények önállóságát?), és nem alrendszer-specifikusan. Ugyanakkor az egyik alrendszernek megfelelő megoldás választása és az ennek megfelelő szabályozás bevezetése nem biztos, hogy a másik alrendszernek is megfelel.

Előfordulhat, hogy egy adott törekvés az egyik alrendszerben könnyen megvalósítható, mert nem ütközik annak funkcióival, hagyományaival, sajátos klienscsoportjának az igényeivel és egyéb jellemzőivel, ugyanakkor egy másik alrendszerben ugyanez nagyfokú ellenállásba ütközik vagy komoly feszültségeket gerjeszt. Ha például egy oktatási rendszerben általánosan kötelezővé teszik intézményi szintű konzultatív testületek (iskolatanácsok) létrehozását, elég valószínű, hogy a szakképző intézményekben ez nem jelent komoly gondot, ugyanakkor az általánosan képző középiskolákban ellenállást vált ki. Ennek az lehet az oka, hogy a szakképzésben az ilyen testületek potenciális résztvevői elsősorban a gazdaság szereplői lesznek, akikkel az intézmények már amúgy is folyamatosan konzultáltak, így csupán egy létező gyakorlat intézményesülése történik. Ezzel szemben az általánosan képző középfokú oktatásban merőben új és ezért szokatlan kapcsolatrendszer és működési mód kialakítása válik szükségessé, ami sokkal nagyobb mértékű alkalmazkodást igényel. Itt ugyanis a tanárság hagyományosan elsősorban diszciplináris kötődésekkel rendelkezik, és gyakran elutasítja a kliensektől vagy a lokális közösségtől való függést (akiknek képviselői ezen új testületekben helyet kaphatnak).

Minél egységesebb a rendszer, és minél inkább jellemző az, hogy a működését átfogó ágazati törvényekkel szabályozzák, annál valószínűbb az, hogy a különböző oktatásügyi intézkedésekkel szemben megjelenő ellenállás mögött valójában az egyes alrendszerek eltérő adottságaiból fakadó szerkezeti meghatározottságok találhatók. Az oktatáspolitikai viták, konfliktusok megoldását ezért nagymértékben segítheti az, ha egyértelművé, világossá teszik, hogy egy-egy megoldás elsősorban melyik alrendszer igényeit vagy érdekeit szolgálja.

Az alrendszerek közötti konfliktusok megjelenésének valószínűségét növeli, ha a rendszerben valamilyen változás, reform történik. Ez ugyanis felboríthatja az egyes alrendszerek között korábban kialakult egyensúlyi állapotot. Érdemes ennek néhány példáját közelebbről is megvizsgálni.

Az oktatási reformok és belső alrendszerek

Szerkezeti reformok

Az alrendszerek közötti egyensúly felborulásával járnak értelemszerűen mindenekelőtt az olyan szerkezeti reformok, amelyek megváltoztatják az oktatási rendszer vertikális vagy horizontális tagoltságát. Ilyen például az, amikor új iskolatípusokat vezetnek be, megváltoztatják az egyes programok vagy képzési ciklusok hosszát, esetleg módosítják az egyes képzési szintek közötti átmenet szabályait.

A magyar általános iskola létrehozásával például 1946 után alapvetően átalakult az alap- és a középfokú oktatás viszonya. Korábban a négy évfolyamos elemi oktatást követően léptek át a tanulók a nyolc évfolyamos gimnáziumokba, a négy évfolyamos polgári iskolába (amely utóbbit alsó középfokú oktatásnak lehet tekinteni), vagy pedig az elemi iskolára ráépülő, annak szervezetileg részét képező felsőbb osztályokba. A nyolc évfolyamos általános iskola létrejöttét követően a középfokú oktatás alsó szakasza beépült az alapfokú oktatásba, és a középfokú oktatásba való belépésre kizárólag a 8. évfolyam befejezését követően nyílt lehetőség. Mindez azt jelentette, hogy megváltoztak az alapfokú és középfokú alrendszerek határvonalai és egyúttal e két alrendszer részesedése és befolyása az oktatási rendszer egészében.

Hasonló jellegű változásokkal járt a szakmai és általános képzési funkcióval egyaránt bíró szakközépiskola bevezetése, vagy az iparitanuló-iskoláknak középfokú intézményekké való átalakítása a hatvanas években. Ez utóbbiak a szakképzési funkciók felől az általános képzési funkciók felé tolták el az erőegyensúlyt, azaz csökkent a gazdasági szervezetek közvetlen beleszólásának a lehetősége, nagyobb számban jelentek meg humán és természettudományos tárgyakat tanító tanárok e szférában, és az ipari és munkaügyi közigazgatástól az oktatásügyi közigazgatáshoz kerültek át feladatok.

A szerkezeti reformok egyik jellegzetes formáját alkotják az úgynevezett komprehenzív reformok, amelyben egyesítik a korábban elkülönült középiskola-típusokat. Az általános iskola magyarországi létrehozása maga is ilyen reformnak tekinthető, bár komprehenzív reformokról beszélve inkább a hatvanas-hetvenes évek nyugat-európai (általában szociáldemokrata arculatú kormányok által végrehajtott) iskolaszerkezeti átszervezésekre szoktak gondolni. Noha az ilyen reformok mögött közvetlenül általában nem szakmai, hanem az esélyegyenlőtlenségek felszámolását célzó társadalompolitikai kezdeményezések voltak, koncepciójuk kialakítását és végrehajtását meghatározzák részben az alap- és a középfokú oktatás, részben az általános és a szakképzés alrendszerei közötti eltérések, ezen alrendszerek eltérő funkciói és működési logikája.

A szerkezeti reformok mögött nem feltétlenül társadalompolitikai kezdeményezések húzódnak meg, illetve ezek esetenként nem az esélyegyenlőtlenségek mérséklését, hanem – éppen fordítva – bizonyos társadalmi csoportok meglévő előnyeinek a megőrzését szolgálják. Motiválhatják az ilyen reformokat továbbá – amint azt korábban láttuk – az expanzió nyomán kialakuló iskolaszervezési nehézségek, illetve az a törekvés, hogy az oktatási rendszer kibocsátását megpróbálják közelíteni a gazdaság feltételezett munkaerőigényéhez.

Ilyen jellegű motívumok húzódtak meg például az olyan reformok mögött, amelyek a hagyományos középiskolai oktatást új, szakmai-gyakorlati orientáltságú programokkal egészítették ki számos országban vagy amelyek a középiskolai oktatás zárószakaszát megpróbálták nyitottabbá és rugalmasabbá tenni (pl. szabadon választható, ezen belül a munka világa felé orientáló programelemek beépítése a hagyományos akadémikus jellegű középiskolákba vagy a középiskolai záróvizsga differenciálása). Hasonló okok vezettek, ugyancsak több országban, az egyetemi hagyományra épülő felsőoktatási rendszerek differenciálását célzó reformokhoz. Ezek rövidebb ciklusú felsőfokú szakmai képzési programokat hoztak létre vagy olyan kilépési pontokat nyitottak meg a korábban lineárisan építkező, 4-5 éves felsőoktatási programokban, amelyek lehetővé teszik a specializált szakmai képzésbe vagy a munka világába történő kilépést 2-3 felsőoktatásban eltöltött év után.

Az ilyen szerkezeti reformoknak messze gyűrűző hatásai vannak, amelyek túlmutatnak az egyszerű szerkezeti átrendeződésen. Az alsó középfokú oktatás egységesítését és az új egységes képzésnek az iskolai kezdő szakaszhoz való hozzákapcsolását célzó változásoknak (amilyen az általános iskola magyarországi létrehozása is volt) például a következő járulékos hatásai lehetnek:

· az iskolázás funkciói között a tudományos ismeretek tanításával szemben felértékelődnek a szocializáció, a nevelés funkciói, vagyis eltolódás történik az iskolai tudás meghatározásában a szaktárgyi specializáció felől az átfogóbb, általános műveltségi és személyiségfejlesztési elemek irányába;

· a centrális irányítással szemben megnő a helyi irányítás súlya, hiszen tanulók tömegei kerültek a centrális irányítás alatt lévő iskolákból a helyi irányítás alatt lévőkbe;

· megváltoznak a tanárokkal szembeni társadalmi igények, tudniillik “a tudós tanártól” elvárt tanítási feladatokkal szemben megnő a helyi-családi kapcsolatok ápolásával, a nevelési és társadalmi célokkal kapcsolatos feladatok jelentősége.

A szerkezeti reformok kimondott vagy kimondatlan célja esetenként éppen az ilyen irányú változások szervezeti intézkedésekkel történő segítése. Azoknak a korábban említett változásoknak, amelyek a középfokú oktatás zárószakaszát vagy a felsőoktatás kezdő szakaszát érintik, ugyancsak számos továbbgyűrűző hatása van. Így például:

a középfokú oktatás zárószakaszában megjelennek vagy megerősödnek olyan tanulásszervezési és intézményszervezési megoldások, amelyek hagyományosan a felsőoktatásra voltak jellemezőek (pl. önálló felkészülés, az oktatók és programok közötti választás lehetősége), és ezzel egy időben a felsőoktatás kezdő szakasza “iskolásodik” (pl. növekszik a tanulás intézményi vagy országos szintű tervezettsége, csökken a hallgatók önállósága);
növekszik a felsőoktatás lokális, regionális kötődése, a diszciplináris kötődések ezzel párhuzamosan lazulnak;
miközben a középfokú oktatás zárószakasza és a felsőoktatás kezdő szakasza közeledik egymáshoz, a saját alrendszerén belül mindkettő jobban elkülönül a megelőző (alsó középfokú), illetve követő (pl. doktori) képzési formáktól.

Ez utóbbi folyamat azt is jól jelzi, hogy az egyes alrendszerekben zajló reformok milyen módon befolyásolhatják a kapcsolódó alrendszerek belső viszonyait. Ez is a modern közoktatás rendszerjellegére hívja fel a figyelmet: a rendszer egyik pontjának vagy elemének a megváltoztatása szükségképpen változásokat indukál a többi ponton vagy elemben.

Tartalmi reformok

A tartalmi reformok az esetek egy részében szerkezeti reformokkal párosulnak, máskor viszont önállóan jelennek meg. A tartalmi reform során új tartalmakat vagy tantárgyakat, új tanítási módszereket vagy pedagógiai megközelítéseket vezetnek be az oktatási rendszerbe. Ezek a változások eltérő mértékben tükrözhetik az alap-, közép- vagy felsőfokú oktatás, más esetekben a szakképzés, illetve az általános képzés igényeit.

Például ha a gyermekek fejlődési igényeit vagy a külvilág természetes viszonyait tükröző integrált tantárgyakat vezetnek be az alsó középfokú oktatásban, akkor ez ütközhet a felsőfokú – vagy az ahhoz erősen kapcsolódó felső középfokú – oktatásnak a tudományterületek szerint elkülönült tantárgyi oktatásra épülő hagyományával. Hasonló konfliktus alakulhat ki akkor, ha a jól tervezhető és a tudományok logikáját követő tantárgyi oktatás helyett az alapfokú oktatásban a projektmódszert alkalmazzák, ami sértheti a felsőfokú vagy az ehhez kötődő középfokú oktatás érdekeit (aminek persze az ellenkezőjére is lehet példa, amikor éppen a magasabb képzési szintek nyitottabbak az ilyen módszerek alkalmazására). Feszültségekhez vezethet az is, ha például egy értékelési vagy osztályozási reform során az értékelés motiváló funkcióját hangsúlyozzák annak mérő, összehasonlító funkciójával szemben.

A tantervi reformok közvetlen szerkezeti feszültségeket generálhatnak, illetve ilyen változásokat indukálhatnak akkor, ha megváltoztatják a programok vertikális elrendezését. Ez történt például akkor, amikor Magyarországon a kilencvenes években a szakközépiskolák egy részében – az ún. “világbanki modell” keretében – a korábban lineárisan tervezett 4 évfolyamos programokat 2+2 évfolyamossá alakították, oly módon, hogy az első két évre koncentrálták az általánosan képző és a második két évre a szakmai tartalmakat. Ennek eredményeként elkerülhetetlenül felvetődött az általános iskolákban folyó alapoktatás és a szakközépiskolákban folyó kezdeti általános képzés kapcsolatának a kérdése, és elvileg lehetőség nyílott e két képzési szakasz közelítésére. Hasonló hatása lehet annak, ha az általánosan képző középiskolák utolsó két évében megnövelik az egyéni tantárgyválasztás lehetőségét. Ez ugyanis csökkenti a négy évfolyamos középiskolai programtervezés lineáris jellegét és ezzel együtt azt a kényszerítő erőt, hogy a képzés kezdő és zárószakaszát együtt tartsák.

A tartalmi és a szerkezeti folyamatok közötti kapcsolatok sajátos modellje alakult ki Magyarországon a kilencvenes években a Nemzeti alaptanterv bevezetésével. Ez a tartalmi dokumentum az általános képzés 10 évfolyamára határozta meg az oktatás követelményeit, ami nem volt szinkronban a 8+4-es iskolaszerkezettel. Ezt a megoldást többek között az indokolta, hogy ekkor már előrehaladott volt a 4 évfolyamos középiskolában alkalmazott programok kezdő szakaszának a közeledése, így logikusnak mutatkozott az ily módon hosszabbá váló általános alapképzés egységes szerkezetben való tervezése. Alkalmazkodott ez a megoldás továbbá ahhoz is, hogy – részben a kínálatnak a gazdasági átalakulás hatására történő beszűkülése és részben a keresletnek a tanulók elosztását végző tervezési bürokrácia leépülésével történő visszaesése nyomán – a 14–16 évfolyamos tanulók oktatásában visszaszorult a speciális szakmai képzés. Így a tanulók növekvő arányban vettek részt ezeken az évfolyamokon is az ily módon hosszabbá váló általános képzésben. Figyelemre méltó, hogy a Nemzeti alaptantervben rögzített 10 évfolyamos általános képzés koncepcióját a kilencvenes évek végén az akkor lezajlott belpolitikai változások nyomán visszavonták, ugyanakkor a középfokú oktatás kezdő szakaszának a közelítése változatlan cél maradt. Amennyiben a középiskolai oktatás kezdő szakaszában valóban jelentős közeledés zajlik le, és egy-egy korcsoportnak növekvő hányada vesz részt ebben az egységesülő képzésben, az általános alapoktatás belső vertikális ciklusai meghatározásának a kérdése újra meg újra felvetődhet.

Az általános alapoktatás hosszabbá válásának e képzési szakasz belső vertikális tagolódására gyakorolt hatása külön is figyelmet érdemel. Amennyiben ugyanis egy képzési forma időtartama megnő, ez elkerülhetetlenül előhozza e forma belső vertikális tagolásának a kérdését. Hosszabb vagy rövidebb időtartamú programok ugyanis eltérő belső vertikális ciklusok meghatározását teszik lehetővé: egy olyan belső vertikális tagolódás, amely egy rövidebb időtartamú program esetében ésszerű vagy lehetséges volt, nem biztos hogy ésszerű vagy lehetséges egy hosszabb időtartamú program esetében. Ez is szerepet játszott abban, hogy az általános alapoktatás időtartamát meghosszabbító Nemzeti alaptanterv egyúttal a képzési ciklusok vertikális átrendezését is kilátásba helyezte (4+4+2-es belső struktúra helyett 6+4-es elrendezést javasolt).

Képesítési és vizsgarendszerek reformjai

A képesítési és vizsgarendszerek egyik fontos funkciója az egyes alrendszerek közötti átlépés s a közöttük lévő kapcsolatok szabályozása. Noha e rendszerek elsődlegesen arra hivatottak, hogy formális elismerését adják a képzés során megszerzett tudásnak vagy kompetenciáknak, és ezáltal a képzésből kilépők felkészültségéről majdani alkalmazóik számára információt adjanak, nem kevésbé fontos a szerkezeti szabályozó szerepük. A vizsgák és a megszerezhető kvalifikációk szabályozzák tanulóknak az oktatási rendszereken belüli áramlását, felkészülési vagy tanulmányi utakat jelölnek ki, sőt nagymértékben meghatározzák ezek jellegét is (pl. az időtartamukat azáltal, hogy a képesítési követelmények milyen mennyiségű tanulási időt tesznek szükségessé). Így a képesítési vagy vizsgareformok szükségképpen hatnak az oktatáson belüli alrendszerek kapcsolatára, és előidézhetik ezek viszonyának az átrendeződését, illetve e viszonyban feszültségeket generálhatnak.

Az alap- és középfokú, illetve a közép- és felsőfokú oktatás közötti kapcsolatok szabályozásának egyik jellegzetes, a témánk szempontjából különösen érdekes rendszerét alkotta az angol vizsgarendszer a nyolcvanas évek második felében elkezdett reformját megelőzően. Ez a rendszer akkor még őrizte a nyomait az oktatási rendszer történeti fejlődése egy olyan korábbi időszakaszának, amikor az egységes rendszerbe szerveződés még nem zajlott le. A rendszer egy vertikálisan (normál, illetve emelt szint) és horizontálisan (középiskolák, illetve a felsőoktatás által ellenőrzött) egyaránt tagolódó struktúrát alkotott (5. Táblázat). A vertikális tagoltság csak a felsőoktatás által ellenőrzött, azaz az egyetemi képviselőit is magába foglaló vizsgabizottságok által szervezett vizsga, a GCE (General Certificate of Education) esetében jelent meg, itt ugyanis egyszerre szerveztek a 10. évfolyam elvégzése után letehető ún. normál (“O”, azaz “ordinary level”) és általában a 12. évfolyam után teljesített emelt szintű (“A”, azaz “advanced level”) vizsgát. Ez a hagyományosan felsőoktatás-orientált, az akadémikus szférához kapcsolódó vizsgaforma történetileg korábban alakult ki, mint a másik, a középiskolák által ellenőrzött, azaz középiskolai tanárokból álló vizsgabizottságok által szervezett CSE (Certificate of Secondary Education).

5. Táblázat
Az angol vizsgarendszer szerkezete 1988 előtt

Képzési szint

A középiskolák ellenőrzése alatt álló vizsgák

A felsőoktatás ellenőrzése alatt álló vizsgák

Felső középfok (ISCED 3)

GCE normál szintű (“A” level) vizsga

Alsó középfok (ISCED 2)

CSE vizsga

GCE normál szintű

(“O” level) vizsga

Ebben a konstrukcióban a középfokú és a felsőfokú alrendszerek sajátos, akár archaikusnak is minősíthető kapcsolata jelent meg: a GCE “O” level vizsgán keresztül a felsőoktatási alrendszer ellenőrző hatalma még mélyen belenyúlt a középfokú alrendszerbe, azonban csak a rendszer azon szektorában, amelynek fő funkciója a felsőfokú továbbtanulásra való felkészítés. A rendszer egyéb szektoraiban a történetileg később kialakult, a modern tömegoktatás termékeként létrejött CSE vizsga szolgálta a megszerzett tudás elismerését. Ide már nem engedték be a felsőoktatási alrendszer képviselőit, viszont ez a vizsgaforma csak az alsó középfokú oktatást zárta, a felső középfokú oktatásra nem terjedhetett ki a hatóköre. Ez ugyanakkor azt is lehetővé tette, hogy itt még figyelembe vehessék az alapfokú oktatás szempontjait is, azaz e vizsgát meg lehetett óvni az “akadémikus torzulástól”.

A nyolcvanas évek végén bekövetkezett vizsgareform, amely az egységes rendszerbe szerveződés egy kései megnyilvánulása, figyelemre méltó módon rendezte át a két alrendszer közötti erőviszonyokat: a CSE és a GCE “O” level vizsgákat ugyanis összevonták, ami egyfelől az egyetemi szférának az iskolai szféra feletti befolyásának csökkenését jelezte, másfelől a középfokú alrendszer befolyásának a növekedését az alapfokúval szemben (Halász, 1990).

Az angol vizsgarendszer jól rávilágít a középfokú és a felsőfokú alrendszerek közötti kapcsolatok problematikájára, ez azonban további dimenziókban is elemezhető. A középiskolai képzést lezáró vizsgák nemcsak a középiskolában nyújtott tanulói teljesítmény elismerését szolgálják, hanem a felsőoktatásba való bekerülés ellenőrzését is. Az oktatási rendszerek egy részében ez a vizsga (az érettségi) egyben a felsőoktatásba való belépésre is jogosít, más rendszerekben a felsőoktatás ragaszkodik ahhoz, hogy a középiskoláktól független saját felvételi eljárást működtessen. Minél inkább képes a felsőoktatás akár közvetlenül (a vizsgabizottságokban való képviselet útján), akár közvetve (pl. az állami szabályozás útján) befolyásolni az érettségi vizsgát, annál valószínűbb, hogy elfogadja azt a felsőoktatásba való belépőként. A középfokú és a felsőfokú alrendszerek közötti kapcsolat sajátos típusait lehet megkülönböztetni, attól függően, hogy (1) az átmenetet inkább az egyetemi vagy (2) inkább a középiskolai szféra tartja ellenőrzése alatt, illetve hogy ennek az ellenőrzésnek a gyakorlása (1) közvetlenül az adott szféra szakmai csatornáin vagy (2) a közigazgatási-politikai rendszeren, azaz az állami szabályozás útján történik-e. Az eltérések dimenzióit és a jellegzetes típusokat a 10. ábra mutatja be.

10. ábra
A felsőoktatásba való bejutás feletti ellenőrzés típusai

                                                 Egyetemi kontroll

                       1                                                                     2

Állami-politikai                                                                                Szakmai
kontroll                                                                                             kontroll

                       3                                                                     4

                                                           Iskolai kontroll

A vizsgarendszerek és a felsőfokú oktatásba való bejutás példája is jól mutatja azt, hogy miközben a strukturális konfliktusokat nyilvánvalóan szervezett csoportok (az alapfokú és középfokú oktatás tanárai, az egyetemi oktatók és az állami bürokrácia) “játsszák le”, e konfliktusok magukból a strukturális viszonyokból fakadnak, és többé kevésbé hasonló módon jelennek meg valamennyi modern oktatási rendszerben.

Irányítási és szabályozási reformok

Az oktatási reformok egy másik típusa a rendszer irányításának vagy szabályozásának a mechanizmusait, a döntéshozatal szerkezetét érinti. Ezek, miközben átalakítják az oktatási rendszeren belüli hatalommegosztás elrendezését, megváltoztathatják az egyes alrendszerek egymáshoz való viszonyát is.

Az oktatásirányítási reformok a leggyakrabban centralizációt vagy decentralizációt jelentenek. Mint a következő fejezetben látni fogjuk, az ilyen változások a felelősség és a hatalom újraosztásának többféle formáját eredményezhetik. Abban azonban közösek, hogy nemcsak a központ és a periféria közötti hatalmi egyensúlyt változtathatják meg, hanem hatással vannak az egyes alrendszerek közötti kapcsolatokra is. Egy-egy centralizáló vagy decentralizáló reform hatására – gyakran anélkül, hogy a résztvevők ezt előre akarták volna, de az sem ritka, hogy éppen ez a cél – olyan folyamatok indulhatnak el, amelyek átrendezik a belső alrendszerek közötti erőviszonyokat, azaz egyeseket erősebb, másokat gyengébb helyzetbe hoznak.

Korábban már utaltunk arra, hogy a decentralizáció – például az iskoláknak a helyi közösségek tulajdonába kerülése – az alapfokú oktatás pozícióját erősítheti a középfokú oktatással szemben. Ez ugyanis eleve az alapfokú alrendszer hagyományainak és jellegzetességeinek kedvez azzal, hogy a horizontális közösségi kontroll javára gyengíti a vertikális diszciplináris kontrollt, amely utóbbi inkább a középfokú alrendszerre jellemző. Az ilyen változás továbbá gyöngítheti a nemzeti szinten szerveződő felsőfokú alrendszer befolyását is a középiskolákra.

A szakmai középiskolák fenntartásának megyei szintre való decentralizálása a hetvenes évek közepén Magyarországon alapvetően átalakította az általános és szakmai képzés alrendszerei közötti kapcsolatokat. Amíg korábban e két alrendszer nagymértékben elszakadt egymástól (a szakmai középiskolákat a gazdasági szakminisztériumok közvetlenül irányították), addig ezt követően a kettő közötti határvonalak elkezdtek elmosódni. Döntően ennek eredménye az, hogy Magyarországon – szemben sok más országgal – igen sok olyan középiskola működik, amely egyszerre általános és szakmai képzést nyújt. Ennek olyan további jelentős strukturális hatása is lett, hogy egyedülálló szervezeti feltételeket teremtett az olyan tartalmi és szerkezeti reformok számára, amelyek a középfokú oktatás alsó szakaszának a nagyobb mértékű egységesülése felé vezetnek.

Korábban említettük már azt a példát is, hogy az oktatási szolgáltatásokat igénybe vevők képviselőit tartalmazó intézményi szintű irányító testületek létrehozása és ezek hatalommal való felruházása erősítheti a szakképzési és esetenként az alapoktatási alrendszerek pozícióját az általánosan képző középfokú oktatással szemben. Ezekre az alrendszerekre ugyanis eleve inkább jellemző a partnerekkel (gazdasági szereplők, szülők) való horizontális kapcsolatok ápolása.

Nemegyszer az oktatási szektoron kívüli irányítási reformok is befolyással lehetnek a szektoron belüli alrendszerek kapcsolatára. Például egy olyan közigazgatási reform, amely megerősíti a középszintű (regionális vagy megyei) igazgatási szint súlyát, vagy amely növeli a területi tervezés és az egységes várospolitika-alakítás szerepét, nagy valószínűséggel csökkenti az oktatáson belüli alrendszerek egymástól való elkülönülését. Ilyen hatása volt például annak, amikor Magyarországon a hatvanas évek végén bevezették az egységes megyei infrastrukturális tervezést, amelynek hatására területi szinten az alrendszerek közötti válaszfalakat gyengítő egységes oktatástervezés kezdődött. Az efféle változások szintén nemcsak az oktatási szektoron belüli alrendszerek, hanem az oktatás és a többi társadalmi alrendszer közötti kapcsolatok erősítését is szolgálhatják (ilyen jellegű változás volt például az oktatás és a közművelődés összekapcsolása Magyarországon a hetvenes évektől kezdve létrehozott általános művelődési központokban).

Az irányítási reformok közül külön figyelmet érdemel a szakmai és általános képzésért vagy a középiskolai és felsőfokú oktatásért való felelősség újraosztása a különböző országos szintű főhatóságok között. Vannak olyan országok – a kilencvenes évtized végén Magyarország is ezek közé került –, ahol az oktatási rendszernek lényegében minden szektorát az oktatási tárca felügyeli, de vannak olyanok is, ahol az egyes alrendszerek feletti ellenőrzés különböző szaktárcákhoz tartozik (például a mezőgazdasági képzés teljes vertikumát az agrártárca vagy az egészségügyi képzését az egészségügyi minisztérium ellenőrzi). Az ilyen változások – amint arra korábban már szintén utaltunk – értelemszerűen ugyancsak átalakítják az egyes alrendszerek közötti viszonyt, sőt a belső alrendszereknek az oktatáson kívüli társadalmi alrendszerekkel való kapcsolatát is. Így például a gazdasági szakképzés ellenőrzésének az oktatási tárcához helyezése nagy valószínűséggel azzal a hatással jár, hogy meglazul ennek az alrendszernek a gazdasággal való kapcsolata, ugyanakkor megerősödnek benne az általános képzési elemek.

Korábban utaltunk arra is, hogy az egyes alrendszerek kapcsolatát alapvetően meghatározhatja az, vajon a rendszert egységesen kívánják-e szabályozni, vagy pedig az egyes alrendszerek külön-külön történő szabályozása mellett döntenek (ami persze nem független az egységes vagy megosztott kormányzati felelősségnek az előzőekben említett kérdésétől). Vannak országok és történeti időszakok, ahol vagy amikor az oktatást az “óvodától az egyetemig” vagy éppen a “bölcsőtől a sírig” tartó egységes folyamatnak látják, és egyetlen átfogó törvényben próbálják szabályozni. Máshol vagy máskor az alrendszerenként eltérő törvényeket (pl. óvodai, szakképzési, felsőoktatási, felnőttképzési, középiskolai stb. törvény) preferálják. Magyarországon például az 1985-ben elfogadott oktatási törvény az ágazat egészére vonatkozott, 1993-ban viszont külön törvényeket fogadtak el az alap- és középfokú oktatásra, a felsőoktatásra és a szakképzésre (továbbá az évtized végén tervezték önálló felnőttoktatási törvény elfogadását is).

Az egységes és az alrendszerenként külön-külön történő szabályozásnak egyaránt vannak előnyei és hátrányai. Egységes szabályozás esetén jobban biztosítható az egyes alrendszerek közötti koordináció és magának a nagyrendszernek az integrálása, ugyanakkor csökken a lehetősége annak, hogy az egyes alrendszerek sajátos igényeit figyelembe vegyék. Az egységes szabályozás adott esetben az alrendszerek között feszültséget is okozhat például akkor, amikor meghatározzák a szabályozás egységes alapelveit, és ez valamelyik alrendszernek kedvező, egy másiknak pedig hátrányos helyzetet jelent. Ilyen történt például Magyarországon a már említett 1985-ös törvényi szabályozás esetében, amikor az intézményi önállóság általános elvét egy időben próbálták alkalmazni az ilyen hagyományokkal már rendelkező felsőoktatásban és az ilyenekkel kevésbé rendelkező alap- és középfokú oktatásban.

A szabályozási reformok között kiemelt figyelmet érdemelnek azok, amelyek a finanszírozást érintik. Az egyes alrendszerek eltérő módon reagálhatnak például olyan változásokra, mint az ún. piacosítás, azaz amikor az intézményektől azt várják, hogy a szolgáltatásaik értékesítésével növeljék bevételeiket, illetve versenytársként tekintsenek a többi intézményre. A szakképzés és a felsőoktatásnak a gazdasághoz erősebben kötődő szektorai általában könnyebben alkalmazkodnak egy ilyen helyzethez, a kötelező alapellátást biztosító és a közszolgálat elveihez hagyományosan ragaszkodó alap- és középfokú oktatási alrendszerek számára viszont ez nehéz kihívást jelenthet.

A szerkezeti és irányítási vagy szabályozási viszonyok sokféle példája közül talán még egyet érdemes kiemelni: ez a tartalmi reformok irányítása. Az, hogy a tartalmi reformok előkészítésébe milyen társadalmi és szakmai csoportokat vonnak be, nagymértékben befolyásolhatja azt, hogy ezek később milyen módon befolyásolják az egyes alrendszerek kapcsolatát. Ha például az ilyenkor létrehozott tantervi bizottságokban kiemelkedő szerepet kap a tudományos-egyetemi szféra, akkor ez megerősítheti az erős diszciplináris kötődéssel rendelkező alrendszerek pozícióját, ha pedig a folyamatból kihagyják a gazdaság és a munka világának a képviselőit, akkor ez ronthatja a szakképzési alrendszer helyzetét. Nagy valószínűséggel az alapfokú oktatást fogja erősíteni a középfokúval szemben a szakbürokráciának biztosított erős szerep olyan rendszerekben, ahol a középiskolai oktatásban meghatározó súlya van a jelentős szakmai önállósággal rendelkező és az egyetemi-tudományos szférával szoros kapcsolatban lévő tanárságnak.

Ezekre a folyamatokra is elmondható az, amit már több alkalommal hangsúlyoztunk: noha a változásokat végső soron társadalmi aktorok hozzák létre, a mozgásukat valójában nagymértékben meghatározzák azok a strukturális feltételek, amelyek között az oktatási rendszeren belül cselekedniük kell. A modern oktatási rendszerek belső szerkezete olyan erőtereket jelöl ki, amelyek befolyásolják a társadalmi aktorok mozgását, illetve cselekvésük hatását. Ahhoz, hogy akár az elszigetelt egyének és intézmények, akár a szervezett társadalmi csoportok cselekvésének a várható hatását megítélhessük, minden alkalommal el kell végeznünk a strukturális meghatározók elemzését is.

Vissza az elejére

Az oktatási rendszer szabályozása

Mit jelent a rendszerszabályozás?

A szabályozás fogalma – rendszerelmélet, kibernetika

Az oktatási rendszerben, mint minden rendszerben szabályozási vagy regulációs mechanizmusok működnek. Különböző szabályozó eszközök biztosítják azt, hogy a rendszer és annak egyes elemei folyamatosan ellássák feladatukat, és hogy a rendszer egyes elemei közötti koordináció és ezáltal a rendszer integritása fennmaradjon. Más rendszerekhez hasonlóan az oktatási rendszerrel kapcsolatban is az egyik legérdekesebb és legnagyobb társadalmi jelentőséggel bíró kérdés az, vajon hogyan tartható fenn ennek az hatalmas méretű és óriás komplexitású egésznek a kiszámítható működése és belső integritása.

Kérdések sokasága fogalmazható meg ezzel kapcsolatban. Minek köszönhető az, hogy a rendszer nem hullik elemeire, és hogy a széthúzó erők nem kerekednek felül benne? Hogyan tartható fenn az egyensúly két olyannyira ellentétes igény között, mint a stabilitás és a kiszámíthatóság egyfelől, és az alkalmazkodás és változásra való képesség másfelől? Hogyan biztosítható a rendszer feletti társadalmi ellenőrzés, és hogyan akadályozható meg az, hogy az saját céljait követő önjáró gépezetté váljék? Vajon milyen külső erők szükségesek a rendszer egyensúlyának a fenntartásához, és mennyire elegendőek a belső önszabályozó mechanizmusok? Miképpen biztosítható az, hogy az a sokféle egymásnak ellentmondó funkció, cél és érték, amelyekről a korábbiakban szó volt, valamilyen szinten mind teljesülni tudjon? Hogyan érhető el az, hogy a sokféle eltérő érdek és érték, amely az egyes belső alrendszerekhez kapcsolódik, ne bomlasszák fel a nagyrendszert? És végül – ami a társadalom és a társadalmi igényt megfogalmazó politika számára különösen fontos – hogyan érhető el az, hogy a rendszer működése a társadalmi igényeknek megfelelően alakuljon, azaz hogyan valósíthatók meg különböző politikák?

A rendszerszabályozás – és ami ezzel szorosan összefügg –, a rendszerintegráció problémáiról már az eddigiekben is sok szó esett. A rendszerintegrációval kapcsolatban az első fejezetben azt mondtuk el, hogy ez alatt három alapvető funkciót értünk: (1) az oktatási és az egyéb társadalmi rendszerek közötti kapcsolatok biztosítását, (2) az oktatáson belüli elemek (funkciók, szintek és alrendszerek) összekapcsolásának a megteremtését, illetve (3) az oktatás és a társadalom problémavilága és igényei közötti összhang fenntartását. Lényegében rendszerintegrációs problémákról volt szó akkor is, amikor az oktatás, a társadalmi környezet és a közigazgatási-politikai rendszer kapcsolatát elemeztük, illetve amikor az oktatási rendszeren belüli alrendszerek közötti konfliktusok kérdéseivel foglalkoztunk.

Annak, hogy az egyéb lehetséges fogalmak (így például az itt ugyancsak gyakran használt integráció vagy a ritkábban említett, de azért előforduló koordináció és kontroll) helyett általában a szabályozás fogalmát használjuk, két – egymást szorosan kiegészítő – oka van. Az egyik az, hogy hangsúlyozni kívánjuk azt a mozzanatot, amely e funkciót a tudatos társadalmi cselekvéshez, ezen belül ahhoz az oktatáspolitikához kapcsolja, amelyet jelentős mértékben szabályokat alkotó tevékenységnek képzelünk el. A másik viszont az, hogy legalább ennyire hangsúlyozni szeretnénk azt a mozzanatot, amelyet leginkább az önszabályozás fogalma fejez ki. Azt tudniillik, hogy a rendszerek általában akkor is többé-kevésbé szabályozottan működnek, ha nem jelennek meg a színen közvetlen ellenőrzési vagy befolyásolási céllal fellépő külső társadalmi aktorok.

Az oktatás területén működő szabályozási mechanizmusok és a rendszer integrációjának a biztosítását szolgáló eszközök sokfélék lehetnek. Az egyes oktatási rendszerek, mint már láthattuk, egyebek mellett éppen abban különböznek egymástól, hogy a szabályozás és az integráció fenntartásának milyen formái jellemzik őket. A továbbiakban először arról lesz szó, hogy melyek azok a területek, amelyek szabályozására az oktatási rendszerekben gondot kell fordítani, majd a szabályozás lehetséges eszközeit és formáit mutatjuk be. A későbbiekben a rendszerszabályozás és a rendszerintegráció szempontjából talán legfontosabb kérdéskörrel, az oktatási rendszerek irányításával foglalkozunk, figyelmet fordítva a modern rendszerek jelenkori és várható fejlődési trendjeire is.

A szabályozás tárgya

Mindenekelőtt a szabályozás lehetséges tárgyait érdemes számba venni, vagyis azokat a funkciókat vagy területeket, amelyekre a szabályozás vonatkozhat. Legalább öt ilyet kell megkülönböztetnünk.

Hatalmi, felelősségi viszonyok

A szabályozás egyik legfontosabb tárgyát az oktatási rendszer alrendszerei és intézményei, az intézményekkel kapcsolatba kerülő, azokat ellenőrző, használó vagy működtető aktorok közötti viszonyok, vagyis a rendszeren belüli felelősségi és hatalmi viszonyok alkotják. Minden oktatási rendszerben meghatározzák azt, hogy melyik szereplőnek milyen felelőssége vagy hatóköre van, mire terjednek ki a jogosultságai, és az egyes szereplők (például az iskolák és fenntartóik, a helyi és a központi hatóságok, az iskolavezetés és a tanárok, az oktatók és a hallgatók stb.) között az együttműködés vagy az alá-, fölé- és mellérendeltség milyen formái alakulnak ki.

Az oktatási rendszeren belüli szabályozás egyik legjelentősebb tétje éppen az egyes szereplők közötti hatalmi viszonyok meghatározása. A rendszerszabályozás megváltoztatása mögött (pl. decentralizációs reformok, tanári önállóság növelése, választott szülői testületek létrehozása stb.) szinte mindig meghúzódik valamilyen törekvés a hatalommegosztás megváltoztatására is, túl azon, hogy ezek általában egyéb oktatáspolitikai célok teljesülését (pl. az eredményesség vagy a hatékonyság növelése, az oktatás tartalmának a releváns társadalmi igényekhez való hozzáigazítása, a pedagógusok szakmai kezdeményezőképességében rejlő energiák kihasználása stb.) is szolgálják.

Az egyes oktatási rendszerek közötti eltérések egyik legjelentősebb vonása éppen ez: hogyan oszlanak meg a hatáskörök, a befolyás az egyes aktorok között. Van olyan oktatási rendszer, ahol senki nem vonja kétségbe a tanárok jogát arra, hogy egy-egy tanuló tanulmányi teljesítményét saját belátásuk szerint értékeljék. Ugyanakkor arra is található példa, hogy elismerik a tanulóknak vagy szüleiknek jogát a kételkedésre a tanári értékelés helyességében, és ezért lehetőséget adnak számukra (pl. független vizsgabizottság előtt) új értékelést kérni. Van olyan rendszer, ahol a szülők iskolákkal kapcsolatos panaszaikkal legfeljebb a tanügy-igazgatási hivatalnokokhoz fordulhatnak, máshol a tanügytől teljesen független, a tanügyi hivatalokétól eltérő racionalitást követő bíróságok közbenjárását is kérhetik. Van olyan oktatási rendszer, ahol a tanárok szabadon választják meg, hogy milyen tankönyvből tanítsanak (akár egyénileg, akár egy iskola nevelőközösségeként), de van olyan is, ahol mindenkinek ugyanazt a központilag előírt tankönyvet kell használnia.

A tanulás és tanítás tartalma

Az oktatási rendszerekben a szabályozás egyik legfontosabb célja az iskola által átadott tudás tartalmának a meghatározása. Ennek a lehetősége – mint láttuk – persze korlátozott, hiszen nem könnyű kívülről szabályozni egy olyan folyamatot, amely a tanár és a tanulók közötti interakcióban, illetve az egyének megismételhetetlen tanulási cselekvéseiben valósul meg. Mégis igen sok olyan eszköz van, amelyek révén lehetséges e folyamat szabályozása. Ilyenek például a tantervek, a vizsgarendszerek és a különböző ismerethordozók, főként a tankönyvek. Ezek együttesen alkotják a tartalmi szabályozás eszközrendszerét.

Különösen jellemző egy-egy oktatási rendszerre, hogy a tartalmi szabályozás eszközei közül melyeket milyen mértékben használják fel. Egyes rendszerekben az iskolai tanítás egyetlen egységes és részletes országos szintű tanterv alapján folyik, azaz meghatározott iskolatípusok meghatározott évfolyamain tanulóknak mindenütt ugyanazt kell tanulniuk. Ezzel szemben más rendszerekben a tanítás tartalmát nagymértékben az egyes iskolák vagy iskolafenntartók határozzák meg, s ezt csak a különböző módokon kifejezett társadalmi vagy szakmai igények befolyásolják.

Meg szokták különböztetni az úgynevezett bemenet- vagy folyamatszabályozásra és a kimenet- vagy eredményszabályozásra épülő oktatási rendszereket. Amíg az előbbinél a tudásátadás folyamatát rögzítő szabályozást alkalmaznak, azaz különböző kötelező tanterveket vezetnek be, addig az utóbbinál az átadott tudást ellenőrző vizsgarendszert működtetnek, de azt nem feltétlen szabályozzák, hogy a vizsgákra való felkészülés hogyan történik (Sáska, 1985). A bementi ellenőrzésről általában azt gondolják, hogy az szorosabb, mint a kimeneti, vagyis az ilyen módon szabályozott rendszerekben kisebb az egyes tanárok vagy intézmények mozgástere. Valójában a kimeneti szabályozás akár nagyobb mértékben is korlátozhatja a tanárok és az intézmények mozgásterét, mint a bemeneti. Kimeneti ellenőrzés esetén ugyanis a tanítás hiányosságaira szinte elkerülhetetlenül fény derül, míg bemeneti kontroll esetében ez csak akkor derül ki, ha a folyamatot rendszeresen és közvetlenül ellenőrzik, aminek a lehetőségei szükségképpen korlátozottak (ott is, ahol vannak a tanárokat látogató felügyelők, ezek 1-2 évente legfeljebb egy alkalommal képesek megnézni, hogy az adott tanár hogyan dolgozik).

A kimeneti ellenőrzés hatékonyságával kapcsolatban néha megfogalmazódik az a kétség, hogy az ilyen szabályozás alkalmazása estén csak a tanítási folyamat végén derül ki az, ha a folyamat rosszul volt megszervezve. A valóságban azonban nem feltétlenül ez a helyzet, hiszen a kimenet zavarairól adott visszajelzések soha nem csak az adott tanulókra vagy tanulói csoportokra vonatkoznak, hanem a tanári munka, illetve az intézményi működés egészére. Így a kimeneti ellenőrzés során kevésbé eredményesnek bizonyuló tanárok vagy intézmények folyamatosan késztetést éreznek arra, hogy a munkájukat korrigálják, és nem csak azon konkrét tanulók esetében, akik teljesítményéről negatív visszajelzést kaptak.

A tartalmi szabályozás legfontosabb eszközei kétségtelenül a tantervek, amelyek egyrészt azt az ismeretanyagot vagy kompetenciakészletet rögzítik, amelyet a tanulóknak el kell sajátítaniuk, másrészt a tanulási folyamat időbeni felépítésének a tervét tartalmazzák. A tanterveknek sokféle típusa alakult ki. Így érdemes különbséget tenni a konkrét ismereteket (pl. meghatározott irodalmi művek és alkotók, történelmi események stb.) és a képességeket, készségeket (pl. bizonyos gondolkodási műveletek elvégzésére, típusok felismerésére, problémák megoldására való képesség) előtérbe állító tantervek között. Az utóbbi típusú tantervek általában lazábban szabályozzák az iskolai és osztálytermi folyamatokat, mint az előbbiek.

Ugyancsak eltérőek a részletes tantervek, amelyek közvetlenül szabályozzák az iskolában vagy az osztályteremben folyó tanítási és tanulási folyamatot, illetve az úgynevezett kerettantervek vagy magtantervek, amelyek nem töltenek be közvetlen, intézményi vagy osztálytermi szintű tanulásszabályozó szerepet. Az utóbbiak azt feltételezik, hogy az egyes intézmények szintjén is működjenek önálló tanulásszabályozó eszközök. Ez az eltérés jelentkezik az egyszintű és többszintű tartalmi szabályozást alkalmazó oktatási rendszerekben: míg az előbbiekben a részletes, országos szintű tantervek közvetlen intézményi vagy osztálytermi tanítás- és tanulásszabályozó szerepet töltenek be, addig az utóbbiakban e szerepet a helyi és iskolai tantervek veszik át (Ballér, 1996).

Gyakran megfeledkeznek arról, hogy a tanulási és tanítási folyamat közvetlen szabályozásában a tanterveknél jóval nagyobb szerepe van az úgynevezett ismerethordozóknak, azaz a tankönyveknek, a munkafüzeteknek, a szöveggyűjteményeknek, az oktatási programcsomagoknak és az ezekhez kapcsolódó tanári kézikönyveknek. Egy-egy oktatási rendszerre nagymértékben jellemző az, hogy miképpen hozzák létre az ismerethordozókat, hogyan terjesztik őket, mennyire nyitott a felhasználásuk, és milyen kínálat áll rendelkezésre belőlük.

Korábban szó volt már arról, hogy oktatási rendszerenként igen nagy eltérések figyelhetők meg abban, hogy a tanítás vagy a tanulás tartalmának a meghatározásába ki milyen mértékben szólhat bele. Ez összefügg a hatalmi és felelősségi viszonyok szabályozásával is, amiről az előző részben volt szó. Bizonyos rendszerekben a tanári szakmának van meghatározó szerepe ebben, amelyet akár országos, akár intézményi szinten gyakorol, más rendszerekben egyéb társadalmi aktorok is fontos pozícióhoz juthatnak e területen.

A szocializáció folyamata

Valamennyi oktatási rendszerben törekednek a szocializációs folyamat szabályozására is, vagyis annak meghatározására, hogy milyen értékek, milyen attitűdök, a társadalmi viselkedés milyen formái alakuljanak ki a tanulókban. Az első fejezetben utaltunk már arra, hogy az iskolai oktatás lehetősége a szocializációs folyamat meghatározásában erősen korlátozott. Egyfelől azért, mert a szocializáció meglehetősen összetett folyamat, aminek az ellenőrzése igen bonyolult (gondoljunk csak a “rejtett tantervre”). Másfelől azért, mert a szocializációt befolyásoló tényezők között az iskolai oktatás mindig csak egy, és az esetek jelentős részében nem is a legfontosabb. Általában fontosabb a család és a kortárscsoportok szerepe, illetve hatnak egyéb, iskolán kívüli szocializációs tényezők is. A szocializációnak sok olyan alapvetően fontos területe van, amelyek eredményesen eleve csak a családban, a kortárscsoportokban és egyéb primer közösségekben működhetnek. Ilyen például a másik emberrel szembeni bizalom és gyanakvás egyensúlyának vagy az egyének közötti rivalizálás íratlan játékszabályainak a megtanulása.

Mást jelent a szocializáció szabályozása egy monolitikus, minden embertől hasonló értékek követését, hasonló attitűdök meglétét megkövetelő társadalomban, s mást egy pluralisztikus, az értékek sokféleségét elfogadó vagy azt támogató társadalomban. A szocializáció szabályozása szempontjából meghatározó jelentősége van annak, hogy az iskola által követett értékek és a társadalmi környezet értékei egymást erősítik vagy gyengítik-e.

A szocializációs folyamat szabályozásának az oktatás története során sokféle formája, eszköze alakult ki. Ezek közül az egyik legfontosabb az általános nevelési célok meghatározása az országos érvényű alapdokumentumokban, az oktatási törvények preambulumában vagy a nemzeti tantervek alapelveiben. Az országos és az iskolai szintű tantervek általában nemcsak a tanulási-tanítási folyamatot kívánják szabályozni, hanem a szocializációs folyamatot is. Volt példa arra is, hogy a szocializáció szabályozására – nem nagy sikerrel – önálló, tanterv jellegű dokumentumot, úgynevezett “nevelési tervet” vezettek be (Halász, 1988).

A tanárképzés egyik célja éppen a szocializáció befolyásolását lehetővé tevő eszközök megismertetése a leendő nevelőkkel. Valamilyen értékrend elfogadtatására, bizonyos attitűdök kialakítására felhasználható maga a tanítás is: sokan éppen a tanulást, meghatározott dolgok megismerését, ismeretek elsajátítását tartják a szocializáció legfontosabb eszközének. Van, amikor nevelési céllal sajátos tantárgyakat iktatnak be az oktatás rendjébe, például erkölcstant, világnézeti oktatást stb. Gyakran a tanítási folyamaton, a formális oktatáson kívüli tevékenységektől (ifjúsági mozgalmak, szervezett szabadidő tevékenységek) várják a szocializáció sikeres befolyásolását. Van, amikor az adott értékrendet megbízható módon követő ellenőrök személyes jelenlétére építik a szabályozást.

Az erőforrások elosztása

Az oktatási rendszer költséges nagyüzem: a modern államok általában nemzeti jövedelmüknek 5-8%-át fordítják oktatásra, ami állami költségvetésüknek 10-20%-át jelenti. Az oktatási rendszer az egyik legnagyobb munkáltató, tanárok tíz- vagy százezreit alkalmazza, és az egyik legnagyobb épület- és eszköztulajdonos. A rendszer szabályozásának egyik legfontosabb területe ezeknek az erőforrásoknak az elosztása, aminek nem kis tétje van: egyfelől az, hogy kik részesülnek ezekből nagyobb vagy kisebb arányban; másfelől az, hogy az erőforrásokat hatékonyan használják-e fel, vagy pazarló módon bánnak velük.

Az oktatás területén a leggyakrabban az ún. intézményfinanszírozást alkalmazzák, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás dönt bizonyos intézmények létesítéséről, majd azok működését a közpénzekből meghatározott szinten finanszírozza. Az intézménylétesítést és a létező intézmények finanszírozását bizonyos rendszerekben eseti politikai megegyezések, költségvetési alkuk döntik el, másutt megpróbálják standardizálni a folyamatot például ellátási körzetek megállapításával vagy intézményi pénzellátási normatívák meghatározásával. Egészen más mechanizmust eredményez az, ha ún. feladatfinanszírozást alkalmaznak, vagyis a fejlesztést és a pénzellátást nem intézményekhez, hanem meghatározott feladatok elvégzéséhez kötik, esetleg nem is törődve azzal, hogy az adott feladatot kik és milyen intézményi keretek között látják el.

Emellett léteznek egyéb erőforrás-elosztási mechanizmusok is. Magyarországon is jól ismert az ún. normatív finanszírozás, amely lényegében a feladatfinanszírozás egyik formája. Ebben az esetben az intézmények – Magyarországon az intézményfenntartók – a feladatellátástól függően egyfajta automatizmus révén jutnak hozzá a forrásokhoz: aki végez valamilyen feladatot, automatikusan részesül egy meghatározott támogatásban. Egyre gyakrabban alkalmazzák azt a módszert, amikor a felhasználóknak közvetlenül és nyíltan versenyezniük kell az erőforrásokért, így például pályázati úton jutnak hozzá ezekhez.

A különböző finanszírozási formák eltérő hatással vannak a rendszerre és a rendszeren belüli szereplők viselkedésére. Az intézményfinanszírozás például viszonylag nagy biztonságot eredményez, hiszen a forrásokhoz csaknem automatikusan hozzájut minden intézmény. Igaz, a biztonságot itt is csökkentheti az, ha az intézmény politikai természetű alkufolyamat során jut hozzá a számára biztosított költségvetéshez. Ez a forma jóval kevésbé ösztönöz a teljesítmény növelésére, mint a feladatfinanszírozás, amikor a költségvetési támogatás csak akkor és csak addig áll az intézmény rendelkezésére amikor és ameddig bizonyos feladatokat elvégez. A pályázati formában történő forráselosztás viszont gyakran erős versenyre ösztönöz: olyankor, amikor csak azok jutnak forrásokhoz, akik a többieknél jobb javaslatokat képesek megfogalmazni.

Az intézményeknek vagy a feladatoknak közpénzekből való közvetlen finanszírozása mellett létezik a közvetlen fogyasztói finanszírozás is. Újabban több fejlett oktatási rendszerben megjelentek olyan törekvések, melyek ennek a formának az oktatásban is meghatározó szerepet szeretnének adni: ilyen a korábban már említett úgynevezett voucher- vagy utalványrendszer, amelynél a pénz utalvány formájában a fogyasztónál (családnál, tanulónál) van, aki maga dönt arról, hogy azt hol, milyen oktatási intézménynél használja fel. Ehhez valamelyest közelítő, átmeneti formát jelent a normatív finanszírozásnak az formája, amikor a normatív támogatásokat a szolgáltatásokat igénybe vevők számának az arányában határozzák meg, így ha a fogyasztó az egyik intézménytől a másikhoz pártol át, lényegében átviszi oda a támogatást is magával.

A rendszeren való áthaladás

Az oktatási rendszeren egy-egy kisebb országban is tanulók százezrei haladnak át: belépnek bizonyos oktatási fokozatokra, továbblépnek vagy kilépnek a rendszerből. Az oktatás területén a rendszerszabályozás egyik legfontosabb feladata ennek az áthaladásnak, vagy – más szemszögből – a szelekciónak a szabályozása. Az oktatási rendszerek nagymértékben különböznek egymástól aszerint, hogy a szelekciót, illetve az áthaladást miképpen szabályozzák. Korábban ezzel a kérdéssel is foglalkoztunk már, például amikor az előző fejezetben az egyes alrendszerek közötti átlépésről, ezen belül a középfokú vagy felsőfokú oktatásba való belépés szabályozásáról volt szó.

A rendszeren való áthaladás szabályozásának legfontosabb eszköze a különböző iskolatípusokba vagy oktatási szintekre való belépés feltételeinek az előírása vagy az átlépés szabályainak a meghatározása. Például a középiskolák számára lehetővé tehetik, hogy felvételi vizsgákat szervezzenek, amiben teljes szabadságot adhatnak nekik, vagy bizonyos eljárásait ennek is szabályozhatják. Arra is van azonban példa, hogy tiltják a középiskolák által szervezett felvételiztetést. E tekintetben a kilencvenes évtized végén figyelemre méltó változások történtek Magyarországon: a kormányzati szint a korábbiaknál jóval aktívabb szerepet kezdett játszani azáltal, hogy a középiskolákba való átlépést a megelőző időszakokhoz képest részletesebben kezdte el szabályozni.

Az átlépés szabályozásának egyik alaptípusa az, amikor szigorúan érvényesítik a létraelvet, azaz bizonyos oktatási szintre, például a középfokú oktatásra mindenki ugyanabban az életkorban vagy ugyanannak az alsóbb iskolafokozatnak az elvégzése után kerülhet. A másik az, amikor eltekintenek a létraelvtől, például amikor a középfokú oktatásba való átlépésre különböző életkorokban nyílik lehetőség. Az oktatási rendszerek története során társadalompolitikai megfontolásokból számos alkalommal eltekintettek a létraelv következetes alkalmazásától. Például bizonyos csoportokat mentesítettek a felsőoktatásba való belépéshez egyébként szükséges végzettségek megszerzése alól vagy rendkívüli utakat (rövid utas formákat, “gyorstalpalókat”) szerveztek a számukra.

Az áthaladás szabályozásában – mint láttuk – meghatározó szerepet játszanak az értékelési, minősítési és vizsgarendszerek. Ezek megváltoztatása alapvetően befolyásolhatja az oktatási rendszer egyes elemei közötti kapcsolatokat, illetve bizonyos társadalmi csoportokat előnyös, másokat hátrányos helyzetbe hozhat. Például a modern oktatási rendszerek fejlődésének egy bizonyos pontján számos országban elkezdték a szakmai tartalmú középfokú végzettséget is elfogadni a felsőfokú oktatásba való belépés feltételeként, ami rendkívül nagy hatással volt nemcsak a középfokú oktatás fejlődésére, hanem bizonyos társadalmi csoportok továbbtanulási esélyeire is.

A rendszeren történő áthaladást, illetve a tanulóknak – és ezzel együtt az erőforrásoknak is – a különböző képzési programok közötti elosztását számos oktatási rendszerben megpróbálják vagy megpróbálták különböző kvóták vagy tervszámok előírásával is szabályozni. Korábban utaltunk már az ún. numerus claususra, azaz a felvételi létszámok korlátozására. A felsőoktatás vagy a szakmai képzés költségesebb formáiban különösen elterjedt a felvételi keretszámok meghatározása. Hasonlóképpen előfordul a különböző elitképző intézmények beiskolázási arányának a korlátozása, részben társadalompolitikai okból, részben a rendszer integritásának vagy a verseny korlátozásának a céljából. Ilyen lépések történtek például a kilencvenes években néhány olyan közép-kelet-európai országban – így Magyarországon is –, ahol az általános alapoktatás időtartamán belül beiskolázó középiskolai programok jelentek meg (ilyenek a magyar a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok).

Az efféle korlátozások felvetnek számos elvi, a társadalmi igazságossággal összefüggő kérdést. Így például nem könnyű annak eldöntése, vajon az elitszektorokba belépők számának a limitálása igazságosabb vagy kevésbé igazságos helyzetet eredményez. Van olyan vélemény, amely szerint a társadalmi esélyegyenlőségnek az kedvez, ha csak kevesek léphetnek be az elitoktatásba, de van olyan is, amely szerint minél kisebb azoknak a száma, akik ide beléphetnek, annál egyenlőtlenebb helyzet alakul ki (azaz ha egy darab kenyeret tíz ember között kellene elosztani, igazságtalanabbnak találják azt, ha csak egy kap belőle, mint azt, ha kettő vagy három).

Szabályozó eszközök és mechanizmusok

Az oktatási rendszerek szabályozásának többféle eszköze van, amelyek egy-egy rendszerben általában együtt jelennek meg. Ennek eredményeképpen komplex szabályozási mechanizmusok alakulnak ki, amelyek többféle eszköz egyidejű alkalmazásán alapulnak. Egy-egy oktatási rendszer mégis jellemezhető azzal, hogy melyik az a szabályozó eszköz, amelynek az alkalmazása a leginkább meghatározó. Ennek alapján jellegzetes rendszerszabályozási típusok különíthetők el, és egy-egy ország oktatási rendszere meghatározott időszakokban egyik vagy másik típusba sorolható. A következőkben ezekről az eszközökről lesz szó.

Diszkrét döntések

A szabályozás legelterjedtebb és egyben legelemibb formája a közvetlen, eseti vagy ad hoc szabályozás, amikor valamely személy vagy szervezet rendelkezik azzal a diszkrét, azaz körülhatárolatlan joggal, hogy egy másiknak közvetlen utasításokat adhat. Az utasításadás joga lehet korlátozott, de a korlátozás alá nem eső területeken akár nagyon sok mindenre is kiterjedhet. Az utóbbi esetben a döntési joggal rendelkező személyek vagy szervezetek (tanügyi irányítók, felügyelők stb.) egy-egy problémát, konfliktust vagy bármilyen “ügyet” észlelve saját maguk döntik el, hogy mi a legjobb megoldás, és az alárendelt viszonyban lévő egyéneket vagy szervezeteket egyszerűen utasítják arra, hogy ennek megfelelően cselekedjenek. Például országos felügyelők az iskolákat látogatva azt érzékelik, hogy a tanárok nem használnak modern, a tanítás eredményességét növelő oktatástechnikai eszközöket, és a tanárokat vagy az iskola vezetőjét felszólítják ezek alkalmazására.

E szabályozási eszköz akkor tud működni, ha a döntési hatalommal felruházottak közel azonos normák alapján döntenek, azaz hasonló helyzetekben nagyjából hasonló döntéseket hoznak. Az ezt az eszközt alkalmazó rendszereket a személyes vagy szervezeti tekintély, a hatalommal felruházottak eseti mérlegelései szabályozzák. Azokban az oktatási rendszerekben, amelyekben a rendszert felügyelő apparátusok ellenőrzik, ezek biztosítják a rendszer integrálását, a rendszerelemek egyensúlyát, ezek kiszámítható működését. Noha az ilyen apparátusok működése a modern rendszerekben általában szabályozott, azaz az eseti döntések mögött rögzített (jogi vagy egyéb jellegű) szabályok alkalmazása áll, a személyes felügyeleti ellenőrzések mindig jócskán hagynak helyet diszkrét hatalomgyakorlásra.

Jogi szabályozás

Az oktatási rendszerekben is, mint minden más társadalmi rendszerben, jelentős szabályozó szerepet játszik a jog. Az érvényes jog határozza meg azt, hogy bizonyos esetekben a társadalmi aktoroknak hogyan kell cselekedniük. Például jogszabályok írják elő, hogy milyen tantárgyakat kell tanítani, milyen módon kell értékelni a tanulókat, milyen kritériumoknak kell megfelelni az oktatási rendszerben való továbbhaladáskor. Ilyenkor az aktorok cselekvési szabadságát nem diszkrét módon cselekvő személyek vagy szervezetek korlátozzák, hanem a személytelen és standardizált jog (Setényi, 1994).

A személytelen jog előnye, hogy kiszámíthatóbb, mint a személyes nyomásgyakorlás, ugyanakkor hátránya az, hogy éppen a standard jelleg miatt itt nincs lehetőség az egyes esetek sajátosságainak mérlegelésére: akkor is a jognak megfelelően kell cselekedni, ha az adott körülményekhez igazodva a józan ész mást diktálna. Például a jog által előírt bekerülési feltételek teljesítése nélkül (meghatározott diploma, vizsgaeredmények stb.) akkor sem lehet valakit felvenni egy adott iskolába, ha az adott jelentkező egyébként minden szempontból alkalmas lenne erre, s az iskola, ha rajta múlna, befogadná a jelentkezőt.

Amíg az eseti utasítások alkalmazása esetén a megfelelő hatalommal rendelkező közigazgatási vagy politikai apparátus az egyetlen kulcsszereplő, a jog mint szabályozó eszköz előtérbe kerülése felértékelheti a bíróságok szerepét. Természetesen a közigazgatás is lehet jogalkalmazó vagy jogértelmező, azonban a hatalmi ágak megosztására épülő modern jogállamban a jog értelmezésében a bíróságoknak van elsődleges szerepük. Ez egészen odáig terjedhet, hogy a különböző szintű közigazgatási egységek (pl. országos főhatóságok és helyi önkormányzatok) közötti vitákban is a bíróságoké lehet a végső szó.

A bíróságok – különösen az alkotmányosság felett őrködő legfelsőbb vagy alkotmánybíróságok – számos országban alapvető hatást gyakoroltak az oktatási rendszerek fejlődésére. A szerepük különösen az alapvető állampolgári jogoknak, így az esélyegyenlőségre vagy a világnézeti szabadságra vonatkozó jognak az oktatás területén való garantálásában vált jelentőssé. A kilencvenes évtizedben több olyan jelentős alkotmánybírósági döntés született Magyarországon is, amelyek érintették az oktatást: ilyenek voltak például a pedagógusoknak az iskolaigazgatók kinevezésével kapcsolatos vétójogának az eltörléséről vagy a világnézeti semlegesség értelmezéséről szóló döntések (Jelentés…, 1998). A bírói döntések jelentőségének a felértékelődése esetenként azzal is együtt jár, hogy bírói szervezeten belül kialakul az a személyi kör, amely kifejezetten oktatással kapcsolatos ügyekre specializálódik. A nemzetközi integráció hatására a nemzetközi bíróságok is növekvő hatást gyakorolhatnak a nemzeti oktatási rendszerek alakulására: az Európai Bíróság például az elmúlt években több olyan oktatással kapcsolatos döntést is hozott, amelyek a nemzeti szintű viszonyokat befolyásolták (Balázs et al., 1997).

A bírói hatalom oktatásügyi szerepének a növekedése korántsem problémamentes. Ez ugyanis különösen erőteljesen veti fel a szakmai és jogi megközelítések elsőbbségének a kérdését. A közigazgatás cselekvéseinek a szakmai tartalma ugyanis mindig könnyebben biztosítható, mint a bírói hatalomé, többek között azért, mert a tanügyi igazgatás személyi állománya általában a tanári szakmából rekrutálódik, ezzel szemben a bírák nagyon ritkán jönnek a tanári szakmán belülről. A bírói döntések esetében viszont minimális a valószínűsége annak, hogy egymással versengő szakmai paradigmák közül valamelyik a közigazgatási hatalom segítségével kerül domináns pozícióba.

Az anyagi érdekeltség mint szabályzó eszköz

Az oktatási rendszerek működését, a kialakuló intézményi formákat, a tanítási gyakorlatot mindig meghatározzák a költségek, ezek erőforrásigénye. Akkor lehet iskolát nyitni, akkor lehet egy-egy tantárgy oktatását bevezetni, bizonyos tanítási eljárásokat alkalmazni, ha ezekre van pénz. A feljebbvalók által elfogadott, a jog által engedélyezett és szakmailag is korrektnek tartott eljárások alkalmazásának gátja lehet a pénz hiánya, vagy fordítva, a szükséges erőforrások megléte szabadíthat fel olyan szakmai gondolatokat, amelyet pénz hiányában elő sem bukkannának. Ilyen értelemben a pénz vagy az erőforrások maguk is szabályozó erővel bírnak.

E szabályozó erő persze kapcsolódhat diszkrét döntésekhez (pl. az erőforrások felett rendelkező személy vagy szervezet eseti döntés alapján pénzt utal ki valamilyen program megszervezésére) vagy jogszabályokhoz (pl. érvényes jogszabály értelmében normatív módon pénz jár minden olyan iskolafenntartónak, amelyik bizonyos fajtájú oktatást vállal), de lehet ezektől teljesen független is. Ez a helyzet akkor, amikor egyszerűen a fizetőképes kereslet, azaz a piac dönti el, hogy a szükséges erőforrások rendelkezésre állnak-e (pl. akkor lehet elindítani az informatikai oktatást, ha a szülők ennek a költségeit megfizetik). A pénz által történő szabályozás bizonyos mértékig minden oktatási rendszerben jelen van, de vannak olyan rendszerek, ahol a szerepe minimális, és vannak olyanok, ahol meghatározó (pl. a magánegyetemekre épülő felsőoktatási rendszerekben vagy a felnőttoktatás bizonyos területein).

A pénz szabályozó ereje általában az érdekeltségben rejlik. Az egyéni és intézményi döntések nyomán keletkező oktatásügyi változások elemzése során láttuk, hogy ezeket nagymértékben – ha nem is kizárólagosan – az érdekeltség motiválja. Az érdekeltség felkeltésével mind az egyének, mind az intézmények döntései jelentős mértékben befolyásolhatók. Bizonyos oktatási formák tandíjassá tételével például csökkenteni lehet az ide jelentkezők számát, vagy a speciális ellátást igénylő tanulók után járó támogatások növelésével el lehet érni azt, hogy az intézmények befogadják az ilyen tanulókat, és valóban speciális ellátást biztosítsanak nekik. A magyar oktatási rendszerben ennek az eszköznek az alkalmazása az 1990-es években igen elterjedt, és mind az egyének, mind az intézmények viszonylag gyorsan reagáltak is ennek az alkalmazására.

Értékelés és szakmai standardok meghatározása

Az oktatási rendszerek szabályozásának egyik legfontosabb eszköze általános standardok meghatározása, illetve olyan értékelési és ellenőrzési mechanizmusok működtetése, amelyek az érintetteknek visszajelzést adnak arról, hogy tevékenységük megfelel-e a kitűzött céloknak vagy standardoknak. Ilyennek tekinthető a tantervi vagy vizsgakövetelmények meghatározása, de ilyen az is, amikor az iskolaépületek felszereltségére vagy az iskolák taneszköz-ellátottságára vonatkozóan határoznak meg követelményeket. Az értékelés a modern közoktatási rendszerekben olyan, több elemet tartalmazó, összetett mechanizmussá vált, amely a rendszer sokféle folyamatáról és funkciójáról biztosít visszajelzéseket (Báthory, 1992).

A standardok meghatározása természetesen csak akkor tud hatékony rendszerszabályozó szerepet betölteni, ha ez párosul a nekik való megfelelés értékelésével vagy ellenőrzésével. A modern oktatási rendszerekben az értékelés egyre fontosabb rendszerszabályozó szerepet kap. Ezt a funkciót tudatosan megkülönböztetik az ellenőrzéstől: amíg ez utóbbi közigazgatási vagy hatósági jellegű tevékenység, az értékelés olyan szakmai munka, amelynek során lényegében a társadalomtudományok által kifejlesztett vizsgálati módszerekre épülő eljárásokat használnak, és amely emiatt speciális felkészülést is igényel. Amíg az ellenőr (a felügyelő) az ellenőrzöttel szemben hatalmi pozícióban van, és annak nem egy esetben akár utasítást is adhat, az értékelő szakember ilyen pozícióval nem rendelkezik.

Az a fajta tekintély és szakértelem, amelyre az értékelő szakembernek szüksége van, nem a hierarchiában betöltött helyre, hanem az általa alkalmazott értékelési technológiára épül. Az értékelés hatása nem szervezeti aktusra, hanem a szakmai kommunikációra épül: az ennek során adott szakmailag megalapozott véleménytől (például standard eszközök alkalmazásával szerzett vizsgálati eredményektől) azt várják, hogy önmagában váltja ki az értékeltek alkalmazkodását, illetve hogy a döntéshozók erre alapozzák intézkedéseiket.

Érdemes megemlíteni, hogy a fenti értelemben vett értékelés nemcsak az oktatásban, hanem más szektorokban vagy társadalmi alrendszerekben is növekvő jelentőségre tesz szert. Ez a társadalomtudományoknak (ezen belül is az empirikus kutatási ágaknak) a közpolitikák megalapozásában játszott növekvő szerepével függ össze. Az egyik legismertebb oktatáspolitika-elemző szakértő, Maurice Kogan ebben az állami kontroll gyakorlásának egy új átfogó paradigmáját látja, amikor “új értékelő államról” beszél (Kogan, 1993).

Számos országban a XIX. századi hagyományokat őrző korábbi tanfelügyeletet átszervezték, és olyan értékelő szervezetté próbálták átalakítani, amelytől azt várják, hogy a társadalomtudományokban használt eljárásokat alkalmazzon (pl. kérdőíves vizsgálatok folytatása, standardizált tesztek alkalmazása, az eredmények statisztikai elemzése és tudományos normáknak megfelelő interpretálás). Ugyanebbe az irányba mutat a gyakran magánvállalkozóként, azaz nem közhivatalnokként működő szakértők vagy konzultánsok alkalmazása, akiktől azt várják, hogy objektív módszerekkel, független véleményalkotóként értékeljenek politikákat, programokat vagy intézményeket, és aktív szerepet vállaljanak az érintettek közötti kommunikációban, ami gyakran konfliktuskezelésben való részvételt is jelent.

Az értékelésen belül mindenképpen érdemes különbséget tenni az intézményi szintű és a rendszerszintű, valamint a tanulmányi teljesítményekre és a szervezeti-politikai folyamatokra irányulók között (lásd 11. ábra). Mind a tanulmányi teljesítmények, mind a szervezeti-politikai folyamatok értékelhetők akár intézményi, akár rendszerszinten. Különösen a tanulmányi – szervezeti/politikai dimenzióban van szükség e dimenzió két végpontján eltérő értékelési szakértelemre. A tanulmányi teljesítmények értékelése intézményi és rendszerszinten lényegében hasonló eszközökkel (pl. standardizált tesztek) történik, bár lehetnek itt is jelentős eltérések: rendszerszinten (az ábrán a 3. típus) általában mintavételes eljárást követnek (ilyen pl. a magyarországi Monitor vizsgálat), de előfordul a teljes tanulói populációra kiterjedő tesztelés is (pl. Franciaországban). Intézményi szinten a tanulói teljesítmények értékelése (1. típus) kevésbé igényli kifinomult statisztikai módszerek alkalmazását, mint rendszerszinten. A szervezeti-politikai folyamatok elemzése intézményi szinten (2. típus) a kvalitatív eszközöket is igénybe vevő intézményértékelés. Rendszerszinten ez (4. típus) általában országos szintű politikák és programok értékelését jelenti.

11. ábra
Az értékelés típusai az értékelés szintje és tárgya szerint

                          Intézményi szintű

        1.                                                                                   2.

Tanulmányi                                                                           szervezeti-politikai
teljesítmények                                                                                   folyamatok

        3.                                                                                   4.

                                    Rendszerszintű

Az értékeléssel kapcsolatban fontos megemlíteni azt a szakmai vitát, amely több oktatási rendszerben is folyik arról, hogy mit tekintsenek e tevékenység kritériumának. Az intézményi szintű értékelés esetében a centralizált rendszerekre általában az jellemző, hogy azt vizsgálják, vajon az intézmény (vagy a tanuló) milyen mértékben felel meg az országos szinten meghatározott standardoknak. Decentralizált rendszerekben gyakori viszont az, hogy az értékelők azt vizsgálják, vajon az intézmény a saját maga által kitűzött célokkal adekvát gyakorlatot folytat-e (vagy azt, hogy a tanulók a saját lehetőségeikhez képest hogyan teljesítenek). Emellett egyre gyakoribb az is, hogy az intézmények szolgáltatásait igénybe vevők elvárásait tekintik viszonyítási alapnak. Néhány országban – Magyarország is ezek közé tartozik – az értékelést közvetlenül összekötik szervezetfejlesztési akciókkal (példa erre a kilencvenes évek végén elindult magyar intézményi szintű minőségbiztosítási program). A standardok meghatározásában – és magában az értékelésben – érzékelhetően növekszik a nemzetek feletti szint szerepe: ez látható például a sokak által ismert IEA-mérések, illetve újabban az OECD PISA elnevezésű programjának esetében, amelyek a célja a tanulmányi teljesítmények nemzetközi összehasonlító elemzése (Measuring…, 2000).

Szimbolikus eszközökkel való szabályozás

Mint minden rendszerben, az oktatási rendszerben is rendkívül erős szabályozó szerepe lehet a szimbolikus elemeknek, így az oktatásról alkotott társadalmi elképzeléseknek, az e területtel összefüggő értékeknek és normáknak, a kulturális vagy szellemi hagyományoknak és különböző szellemi divatoknak, az emberek meggyőzését célzó oktatáspolitikai akcióknak, az oktatásról szóló tudományos reflexiónak és szakmai tudásnak (ez utóbbiról a következő alfejezetben külön is szó lesz). Mindezek alapvető hatással lehetnek az oktatásban zajló folyamatokat befolyásolni képes társadalmi aktorok (tanárok, szülők, szavazópolgárok, oktatással foglalkozó politikusok, tanügyi hivatalnokok stb.) viselkedésére, és ezen keresztül magának a rendszernek az alakulására.

A társadalom különböző csoportjai meghatározott elképzelésekkel (reprezentációkkal) rendelkeznek az oktatásról, azaz arról, hogy milyennek kell lennie egy iskolának vagy egyetemnek, milyenek a tanítás és a tanulás “jó” és “rossz” formái, kinek milyen beleszólása lehet az oktatás kérdéseibe és hasonlók. Ezeket az elképzeléseket sok minden alakítja, így például a tradíciók, az emberek saját iskolázásukkal kapcsolatos személyes tapasztalatai, az oktatással összefüggő sajtónyilvánosság, a közvélemény meggyőzésére törekvő politikai megnyilatkozások, az oktatással hivatásszerűen foglalkozók szakmai kommunikációja és egyéb hasonlók. Vannak olyan társadalmi szereplők, akik hivatásszerűen foglalkoznak az oktatással kapcsolatos tudás termelésével és továbbadásával, ilyen módon közvetlenül is alakítják azt a szimbolikus szférát, amely azután viszszahat a rendszer működésére.

Az oktatással kapcsolatos reprezentációknak mindenképpen érdemes legalább két nagyobb csoportját megkülönböztetni. Az egyik az a fajta mindennapi tudás, amely döntően az emberek személyes tapasztalataira épül, és amelyben keverednek egymással a racionális, tudatos megfontolások a hitre, a személyes élményekre vagy az előítéletekre alapulókkal. Nemegyszer az oktatási rendszer működésére jelentős hatást gyakorolni képes politikusok cselekvését is nagymértékben meghatározzák az olyan személyes élmények, amelyek saját maguk vagy gyermekeik iskoláztatásához kapcsolódnak (a “foci és az oktatás az, amihez mindenki ért”).

A reprezentációk másik csoportját azok alkotják, amelyek szisztematikus gondolkodásra, a tudományban alkalmazott módszerek alkalmazására és racionális érvelésre épülnek. Ezek termelésére mindenekelőtt az oktatással hivatásszerűen foglalkozó szakmai szféra képes (beleértve ebbe ennek olyan eltérő képviselőit, mint például az oktatás-gazdaságtannal foglakozó közgazdász, az iskolatörténetet feldolgozó művelődéstörténész vagy az új pedagógiai módszer kidolgozását és elterjesztését végző fejlesztő). Minél inkább gyakorlattá válik a társadalomtudományok eredményeinek a felhasználása a kormányzati politikák formálásában, annál nagyobb szabályozó ereje lehet annak a tudásnak, amellyel ez a szféra rendelkezik. A szakértői tudásnak a rendszerszabályozásban betöltött szerepe számos országban különösen felértékelődött a második világháborút követő nagy oktatási reformok során (Setényi, 1992).

A szimbolikus eszközökkel történő szabályozás szempontjából kiemelt figyelmet érdemel az oktatásügyi nyilvánosság. Előfordul, hogy népszerű napilapok heti vagy havi rendszerességgel oktatásügyi mellékletet jelentetnek meg (ilyen például az angol Times és a francia Le Monde, de a nagyobb hazai napilapoknak is van rendszeres oktatási mellékletük), és a média egyéb csatornáin (rádió, tv) is gyakran vannak kifejezetten az oktatás kérdéseivel foglalkozó műsorok. Az újságírói szakmán belül is kialakul az a szakmai kör, amely rendszeresen oktatási kérdésekkel foglalkozik, és amely e területen jelentős véleményformáló szerepre tehet szert. Elemezhető az, hogy az oktatás milyen gyakran és milyen módon jelenik meg az írott vagy elektronikus sajtó híreiben, mint ahogy az is, hogy egy-egy kormány oktatási minisztériuma mekkora jelentőséget tulajdonít az oktatással kapcsolatos közgondolkodás befolyásolásának. Ebben a médiának kiemelkedő szerepe lehet (e tekintetben gyakran említik például a kilencvenes évek egyik pozitív mintájaként azt, ahogy az angol munkáspárti Blair-kormány használta a sajtót az oktatás iránti társadalmi érdeklődés megerősítésére és az oktatás politikai súlyának a növelésére).

A modern demokráciában a média meghatározó szerepet játszik abban, hogy mely kérdések kerülnek az oktatáspolitika napirendjére, és általában mekkora figyelem irányul más politikaterületek mellett az oktatásra. Emellett az oktatási szolgáltatások fogyasztóinak a döntéseit is alapvetően befolyásolhatják a hirdetések, a különböző programokról adott kritikus értékelések, az oktatási lehetőségekről adott tájékoztatás és hasonlók. A tankönyvpiac alakulását például nagymértékben befolyásolhatja, ha létezik olyan tankönyvkritikai sajtó, amely segít a tanároknak a tankönyvválasztási döntéseik meghozatalában.

Szakmai önszabályozás

A nevelői szakma minden oktatási rendszerben rendelkezik bizonyos fokú szakmai autonómiával, azaz a tanárok vagy az iskolák a szakma hagyományos normáinak és a szakmai szokásoknak vagy elveknek megfelelően több nagy jelentőségű kérdésben dönthetnek. Így például tankönyveket és taneszközöket választhatnak (amivel meghatározzák a tankönyvpiaci kereslet alakulását), meghatározhatják a tanítás módszereit (amivel döntő befolyást gyakorolhatnak az oktatási rendszer eredményességére), értékelhetik tanulóik előrehaladását vagy dönthetnek felvételükről (amivel alapvetően befolyásolhatják életesélyeiket).

Azokat az elveket és kritériumokat, amelyek alapján az ilyen döntések születnek, maga a szakma alakítja ki és tartja fenn. Ezek képesek szabályozni sokféle, az oktatási rendszeren belül zajló folyamatot. Amikor például az angol középiskolai záróvizsgát értékelő tanárok meghatározott standardokhoz viszonyítják a tanulók dolgozatait, és ennek alapján eldöntik azt, hogy ki sikeres és ki sikertelen, akkor ehhez nem kapnak semmilyen külső, jogi értelemben kötelező és a közigazgatás által ellenőrzött szabályt. A standardokat ők maguk határozzák meg a szakmán belüli kommunikáció révén. Az angol oktatási rendszer több évtizedig működött úgy központi tanterv nélkül, hogy eközben sok külső látogató konstatálta az iskolák között meglévő nagyfokú hasonlóságot. Az 1993-as évet követően a magyar iskolarendszer is évekig kötelező központi tantervek nélkül működött, mégis iskolák tömegei semmit nem változtattak a tanítási gyakorlatunkon, noha erre ösztönzést kaptak.

Mindezekben az esetekben megfigyelhető volt a szakmai önszabályozás hatása. Aki ugyanis nem a szakma normáinak megfelelően jár el (pl. nem tanít meg bizonyos ismereteket, a szakma által diszkvalifikált tanítási vagy nevelési módszereket alkalmaz stb.), azt a szakma informális ítélete kényszeríti rá a szakmailag helytelen gyakorlat feladására még akkor is, ha egyébként ez jogilag megengedett lenne, illetve ha a közvetlen döntési hatalommal rendelkezők ezt elfogadnák.

Annak, hogy egy oktatási rendszerben a szakmai önszabályozás működhessen, többféle feltétele van. Mindenekelőtt a nevelői szakma el kell, hogy érje a professzionalizálódás egy bizonyos szintjét. Ez többek között azt is jelenti, hogy a pedagógusoknak olyan fejlett szakmai identitástudattal kell rendelkezniük, amelynek – ezt szükséges különösen erősen hangsúlyozni – része a társadalmi környezet felé való nyitottság és az onnan érkező visszajelzésekre való érzékenység, illetve amely a társadalom által való elismertséggel is párosul. Alapvető feltétele a szakmai önszabályozás működésének az, hogy a tanári szakmán belül magas legyen a kooperációra való hajlandóság, az önszerveződési képesség, hogy létezzen szakmai nyilvánosság, és a szakmán belül a kommunikáció és a hálózatépítés sokféle formája legyen jelen. Az, hogy a szakmai önszabályozás különösen erősen jellemzi az egyetemi szférát, többek között az egyetemi-tudományos közösség igen erős szakmai identitástudatával magyarázható.

A szakmai önszabályozás működésének a feltételei közül külön ki kell emelni a közös szakmai nyelv és tudás vagy kultúra jelentőségét, ami szorosan összefügg mindazzal, amit a szimbolikus eszközökkel történő szabályozásról az előző pontban elmondtunk. Burton E. Clark, a felsőoktatási rendszerek egyik legismertebb kutatója, a felsőoktatási rendszerek szabályozásában meghatározónak tekinti a tudományos szakma szimbolikus világát, a szakmához tartozók közös kultúráját vagy – ahogy ő nevezi – hitét. E kultúra három olyan formáját említi, amelyek a különböző nemzeti felsőoktatási rendszerekben eltérő mértékű szabályozó szerepet töltenek be: (1) a diszciplináris vagy tudományági kultúrát, (2) az egyetemhez mint szervezethez kötődő intézményi kultúrát és (3) magának a tudományos szakmának (academic profession) a kultúráját (Clark, 1983). Ami a diszciplináris kultúrát illeti, érdemes visszaidéznünk azt, amit az előző fejezetben a tudományterületek Becher-féle tipológiájáról és ennek az egyetemi szervezetre gyakorolt hatásáról mondtunk. Noha ott nem annyira rendszerszintű, mint inkább intézményi szintű hatásokról volt szó, ez jó példája a szakmai kultúra által hordozott szimbolikus világ szabályozó erejének.

Érdemes itt is megkülönböztetni a szakmai nyelv és kultúra mindennapi és “emelkedett” oldalát. Az, amit pedagógiai szaktudásnak nevezhetünk, mindkét oldalnak része. Ez egyfelől olyan gyakorlati, mesterségbeli tudást jelent, amelyet a pedagógusok iskolai vagy osztálytermi gyakorlatuk során közvetlenül alkalmaznak, amelynek általában nem minden eleme tehető explicitté (“a tanítás művészet”), és amit csak a gyakorlatban lehet elsajátítani. Másfelől viszont vannak a szakmai tudásnak olyan elemei, amelyek létrehozása, megőrzése és továbbfejlesztése során a tudományos kutatás normáit követik: ez a neveléstudomány. A tapasztalat azt mutatja, hogy a professzionalizálódás magas szintje azt feltételezi, a szakmai tudás mindkét formája létezzen, és hogy a kettő között megfelelő közlekedés legyen.

A szakmai kultúra nyilván összetettebb, mint a szakmai tudás. Ez magába foglalja a közös értékeket, hagyományokat, általános viselkedési normákat, amelyeket a szakma részben a közvetlen kommunikáció útján közvetít, részben intézményesült formában. Ebben természetesen fontos szerepük van a szakma által ellenőrzött sokféle képző, kutató, fejlesztő, szolgáltató, dokumentumokat tároló és terjesztő intézménynek, amelyek közül kiemelkedik a tanárképzés. Minél előrehaladottabb a tanári professzionalizálódás, annál nagyobb a valószínűsége annak, hogy a tanárok felkészítése a felsőoktatási rendszeren belül olyan autonóm alrendszerré válik, amely lehetővé teszi azt, hogy a pedagógus szakmai tudás átadása elkülönüljön a diszciplináris tudás átadásától (az előző fejezetben utaltunk azokra a feszültségekre, amelyeket ez kelt a felsőoktatási rendszeren belül).

Annak, hogy a szakmai önszabályozás működni tudjon, feltétele az is, hogy a közös kultúrát és nyelvet a tanárság többsége ossza. A belső szakmai kezdeményezésekről szóló részben korábban jeleztük az oktatási rendszeren belüli szakmai csoportok rendkívüli differenciáltságát, ami akadálya lehet a közös szakmai identitás kialakulásának. Ez ugyanis nehezítheti azt, hogy olyan, a többség által osztott normák alakulhassanak ki, amelyek megléte nélkül a szakmaiság nem képes önszabályozó szerepet betölteni.

A fejlesztés mint szabályozó eszköz

Számos jel utal arra, hogy a rendszerszabályozás egyre fontosabb eszközévé válik a fejlesztés, azaz a rendszerbe való fejlesztési célú beavatkozások. Ez elsősorban olyan oktatási rendszerekben figyelhető meg, ahol van egy jelentős erőforrások birtokában lévő, azonban közvetlen irányítási jogkörökkel nem rendelkező társadalmi aktor (ez a leggyakrabban maga az állam). Ez a helyzet a fejlett országok decentralizált rendszereiben, de megfigyelhető ez a nemzetközi térben is például az Európai Unió esetében, amely jelentős elosztható források felett rendelkezik, viszont az oktatás területén semmilyen közvetlen szabályozási jogköre nincsen (Field, 1998).

A fejlesztés azért működhet szabályozó eszközként, mert a fejlesztő beavatkozások (pl. bizonyos programok kifejlesztése és elterjesztése vagy bizonyos típusú innovációk támogatása) meghatározott irányba módosítják egy-egy oktatási rendszer fejlődését. Magyarországon például ilyen fejlesztő beavatkozás vezetett a korábban már említett “világbanki modell” (2+2+1 szerkezetű szakközépiskolák) elterjedéséhez, ami az oktatás tartalmára és a rendszerben való tanulói továbbhaladásra egyaránt nagy hatást gyakorolt. Egy-egy sikeres pedagógiai módszer fejlesztési programok keretében történő elterjesztése fokozatosan átalakíthatja az iskolák belső világát. Az Európai Unió oktatási programjai például kifejezetten kedveznek az ún. projektmódszer elterjedésének.

Fejlesztő akciókkal többek között azért lehet befolyásolni az oktatási rendszer működését, mert a fejlesztő ágensek (oktatási minisztériumok, szakmai intézmények, nemzetközi aktorok stb.) általában előnyökhöz juttatják azt, aki részt vesz akár a fejlesztés első körében, amikor az új minta létrehozása zajlik (pl. intézmények részvétele pedagógiai kísérletekben vagy ún. pilot programokban), akár annak második körében, amikor a már kipróbált innováció átvételét kell megtenni. Azt, hogy fejlesztésben részt venni szinte mindig előnynyel járjon, a különböző fejlesztési vagy innovációs alapok garantálják. Ilyen például Magyarországon a kilencvenes években létrejött Közoktatási Modernizációs Közalapítvány (KOMA), vagy ilyen volt az évtized elején a Világbank forrásaira épülő Felzárkózás az Európai Felsőoktatáshoz Alap (FEFA). Az ilyen innovációs alapok olyan pályázatokat írnak ki, amelyek céljait a források felett rendelkezők határozzák meg, és amelyek azoknak nyújtanak támogatást, akik az így meghatározott céloknak megfelelő cselekvésre vállalkoznak.

Fentebb említettük, hogy a fejlesztés mint szabályozó eszköz alkalmazása elsősorban a decentralizált rendszerekre jellemző. Ez általában azt feltételezi, hogy az egyes intézmények önálló mozgástérrel rendelkeznek, és módjukban áll olyan döntéseket meghozni, hogy a viselkedésüket a fejlesztési forrásokat elosztó elvárásaihoz igazítják. Ilyen tekintetben a fejlesztés mint szabályozó eszköz nem áll távol az anyagi érdekeltség korábban bemutatott eszközétől, de azzal semmiképpen nem azonos. Itt ugyanis nem egyszerűen az elvárásokkal konform módon viselkedő jutalmazásáról van szó. A fejlesztés általában olyan komplex szakmai programot jelent, amelyben mindig erős jövőorientáltság van, amely tudatosan az oktatási folyamatok jobbítására törekszik, és amelyben valamilyen mértékig gyakran benne van az “ugrás a sötétbe”, kutatásokra nem egyszer jellemző mozzanata. A fejlesztő akciók általában arra törekszenek, hogy eltérítsék a rendszer egészének a mozgásirányát, még akkor is, ha a kezdetben mindössze néhány intézményt érintenek. Az érdekeltség szabályozó eszközként való alkalmazása tömeges, ideális esetben teljes körű alkalmazkodással számol, a fejlesztés viszont egy körülhatárolt területre korlátozódik.

A jogi szabályozással szemben a fejlesztő beavatkozások nem a rendszer egészét, hanem csak bizonyos pontjait veszik célba. Ha valamilyen innovációt ily módon visznek be a rendszerbe, akkor az sokkal kevésbé számíthat elutasításra, mintha valamilyen új gyakorlatot egy csapásra mindenütt kötelezővé tennének. Ez az eszköz ebben is hasonlít az anyagi érdekeltséghez: ott is előfordulhat, hogy az elvárt új viselkedést nem követik azok a szereplők, akik érzéketlenek az incentívákra (ami a jogi szabályozás esetében nem lehetséges, hiszen a jog mindenkire egyaránt kötelező). Igen nagy azonban az eltérés is, hiszen a fejlesztő beavatkozás a szereplők jóval kisebb körére terjed ki (csak azokra, akik magában a fejlesztési programban részt vesznek). Emellett a fejlesztésnek fontos eleme az ellenőrzöttebb környezet, a kutatói-fejlesztői jelenlét, az elért eredmények szakmai értékelése. A fejlesztés különösen az oktatással foglalkozó szakmai csoportok számára tesz lehetővé intenzív beavatkozást a rendszer működésébe. Amíg a fejlesztési döntéseket és folyamatokat általában szakmai csoportok kontrollálják, addig az érdekeltség mint szabályozó eszköz alkalmazása felett (már csak ennek esetenként nehezen kalkulálható költségvetési hatásai miatt is) a pénzügyi adminisztrációnak is ellenőrzési lehetőséget kell biztosítani.

Komplex szabályozó mechanizmusok

A fentiekben ismertetett szabályozási eszközöket általában egymással egy időben alkalmazzák, ezek hatása így egymást kiegészíti, azaz erősítheti vagy adott esetben gyengítheti. Előfordul, hogy az egyik eszköz pontosan ellentétes irányba befolyásolja az oktatási rendszer működését, mint egy másik (például az anyagi ösztönzők a nagyobb intézményméretek kialakítása felé tolják a rendszert, ugyanakkor a kis intézményméretek előnyeit ecsetelő társadalmi és politikai nyilvánosság éppen az ellenkező irányba). Gyakori azonban a szinergia is, amikor az egyik eszköz a másik egyidejű alkalmazásának a hatására még erőteljesebb szabályozó hatást fejt ki (például a kedvező érdekeltségi viszonyok miatt egy fejlesztő beavatkozás tovagyűrűző hatása még intenzívebb).

A különböző szabályozási eszközöket az oktatási rendszer különböző pontjain különböző kombinációkban alkalmazhatják. Előfordulhat az, hogy amíg a szakmai képzésben az érdekeltség és a fejlesztő beavatkozások meghatározó szerepet játszanak, addig az alapfokú oktatásban a jogi szabályozás dominál, vagy éppen fordítva. Lehetséges, hogy az alapfokú oktatásban kiemelkedő szerepe van a standardok meghatározásának és az értékelésnek, ugyanakkor a középiskolai oktatásban – az ott dolgozó tanárok magasabb professzionalizálódási szintjével összefüggésben – a szakmai önszabályozás működik.

A különböző szabályozási eszközök egyidejű alkalmazása olyan komplex szabályozási mechanizmusok kialakulásához vezethet, amelyeket a laikus megfigyelő gyakran nem is képes azonnal átlátni. A magyarországi közoktatás-finanszírozási rendszer is ilyen komplex szabályozási mechanizmusra épül, amelyben egy sor szabályozó eszköz egyidejű hatása érvényesül (lásd 12. ábra). E rendszer egyik legfontosabb jellemzője az, hogy a központi költségvetés és a helyi költségvetések, illetve a helyi és az intézményi szintű költségvetések közötti kapcsolatokat más módon szabályozzák. Az előzőre jellemző a jogi és érdekeltségi eszközök alkalmazása (az iskolafenntartók akkor jutnak több pénzhez, ha olyan tevékenységeket végeztetnek iskoláikkal, amelyekre az állam magasabb támogatást ad, és mindennek a szabályait magas szintű jogszabályokban rögzítik). Az utóbbit viszont inkább a közvetlen utasítás, a szakmai standardok meghatározása és részben a szakmai önszabályozás, valamint a szimbolikus eszközök szabályozzák (az iskolafenntartó az országos standardok figyelembe vételével eseti döntéssel határozza meg az intézmény költségvetését, amiben a társadalmi és szakmai tapasztalatok is nagy szerepet játszanak).

12. ábra
A magyar közoktatás finanszírozási rendszere

Országos az intézményi működés

szint szakmai standardjainak

meghatározása

normatív - (a jog által szabályozott

finanszírozás automatizmusok és érdekeltségek)

alapján

Helyi szint

költségvetési (az országosan meghatározott

alku standardok és helyi szakmai-

társadalmi ítéletek alapján)

Iskolai szint

Hasonlóan összetett szabályozási mechanizmus érvényesül egyéb területeken is. Ezek közül érdekes példát alkot a magyarországi pedagógus-továbbképzési rendszer (6. Táblázat), ami a finanszírozási, a jogi és a szakmai szabályozási eszközök együttes alkalmazására épül. A jog meghatározza a képzésre felhasználható pénzügyi kereteket és azok elosztási módját, a finanszírozási mechanizmus piaci jellegű mechanizmusokat generál (anyagi érdekeltség alapján való belépés és részvétel), ugyanakkor szakmai szabályozással biztosítják a képzési tartalmak minőségét és fejlődését. Ez a modell egyben jó mutatja az oktatási rendszerekben viszonylag ritkán, bár növekvő mértékben alkalmazott piaci szabályozási modell működését (erről a következő alfejezetben lesz szó részletesebben).

6. Táblázat
A magyar pedagógus-továbbképzési rendszer szabályozási mechanizmusa a 90-es évek végén

A rendszer szabályozási jellemzői	Az alkalmazott szabályozási eszköz
Garantált finanszírozás az állami költségvetésből (az önkormányzatoknak nyújtott támogatás meghatározott százalékában meghatározva)	Jogi szabályozás
A garantált támogatás döntő részét normatív módon az iskolákhoz juttatják el	Jogi szabályozás, finanszírozás
Az állami támogatást az iskolák a saját pedagógiai programjukhoz illeszkedő intézményi szintű továbbképzési terv alapján használhatják fel	Jogi szabályozás
Az egyes pedagógust érdekeltté teszik abban, hogy továbbképzésen vegyen részt (kötelezőség, előmeneteli előnyök)	Finanszírozás/érdekeltség, szakmai önszabályozás
Az állami támogatást az iskolák csak az állam által akkreditált képzők, ugyancsak akkreditált programjaira fordíthatják	Szakmai önszabályozás
A képzési kínálat megteremtésébe valamennyi potenciális programkínáló beléphet, kialakul a képzés kínálati piaca	Finanszírozás/érdekeltség, szakmai önszabályozás
Országos szakmai módszertani központot hoznak létre a rendszer koordinálása és fejlesztése érdekében.	Szakmai önszabályozás

Az ilyen komplex szabályozási rendszerek megtervezése és eredményes működtetése azt feltételezi, hogy a rendszer irányítói képesek legyenek a különböző szabályozási eszközök kezelésére és ezek hatásainak egyidejű elemzésére. Ez a példa azt is jelzi, hogy a rendszer bizonyos pontjain, illetve bizonyos alrendszereiben a többitől eltérő szabályozási mechanizmusok jöhetnek létre.

A komplex szabályozó mechanizmusok elemzése továbbvisz minket ahhoz a kérdéshez, vajon léteznek-e jellegzetes szabályozási típusok. Vajon lehetséges-e az oktatási rendszereket aszerint osztályozni, hogy az egyes szabályozási eszközöket milyen arányban alkalmazzák?

A rendszerszabályozás típusai

Annak megfelelően, hogy az adott oktatási rendszerben a szabályozás egyes eszközei milyen súllyal jelennek meg, különböző típusú rendszereket lehet megkülönböztetni. Ahogy arra az első fejezet végén már utaltunk, három alapvető típust érdemes különválasztani: az elsőben a politikai-közigazgatási rendszer játssza a legfontosabb szabályozó szerepet, a másodikban a tanári szakma, a harmadikban pedig a piac.

Az oktatási rendszerek irányítási és szabályozási kérdéseivel foglalkozó irodalomban e típusok osztályozásának többféle formájával találkozhatunk. Már idézett munkájában B. E. Clark e rendszerek koordinációjáról beszél, és ennek három lehetséges modelljét különbözteti meg. Az elsőben a koordinációt az államhatalom (state authority), a másodikban a piac (market), a harmadikban pedig az akadémiai elit (academic oligarchy) biztosítja (Clark, 1983). Ez lényegében megfelel annak az osztályozásnak, amelyet itt követünk. Vannak persze egyéb osztályozások is. Így például egy, az oktatásügyi kontroll kérdéskörének teljes körű áttekintését célzó tanulmány a kontroll ötféle formáját különbözteti meg: (1) a szakmait, (2) az igazgatásit, (3) a politikait, (4) a piacit és (5) a normák vagy értékek útján történőt (Weiss, 1988). Mi itt az egyszerűbb osztályozást követjük, amit annál is inkább megtehetünk, mert fentebb részletesen elemeztük a lehetséges szabályozási eszközöket. Ezeknek az eszközöknek a sokfélesége eleve az oktatás feletti kontroll sokféle lehetséges formáját implikálja.

Érdemes felfigyelnünk arra, hogy e típusok szorosan összefüggenek azzal a korábban bemutatott sajátossággal, hogy bizonyos oktatási rendszerekben a változások kezdeményezője döntően a politikai-kormányzati rendszer, míg másokban a tanári szakma vagy külső társadalmi csoportok.

Politikai-közigazgatási szabályozás

Politikai-közigazgatási szabályozás alatt áll egy oktatási rendszer akkor, ha a tanítást, a szocializációt, a rendszeren való keresztülhaladást vagy egyéb funkciókat általában közvetlen politikai vagy igazgatási döntésekkel határozzák meg (legyen szó akár demokratikusan választott testületekről, akár diktatórikus módon működő hatalmi szervekről).

A politikai-közigazgatási szabályozáson belül is érdemes különbséget tenni az elsősorban közvetlen politikai eszközökre és az elsősorban igazgatási eszközökre épülő szabályozás között. A politikai hatalom mindig az adott pillanatban meghatározó politikai érdekeknek és az ezeket tükröző politikai döntéseknek megfelelően avatkozik bele a rendszer működésébe, aminek során a közigazgatást akár ki is kerülheti (pl. amikor egy vezető pártfunkcionárius a közigazgatási hierarchiát kikerülve valamilyen ügy érdekében “leszól” a saját pártjához tartozó a helyi oktatásigazgatási tisztviselőnek). Igazgatási jellegű szabályozás esetén a közigazgatási vagy tanügy-igazgatási bürokrácia, illetve a rendszerre vonatkozó személytelen szabályok határozzák meg a rendszeren belüli folyamatokat. Ezek adott esetben elszakadhatnak a társadalom különböző csoportjai által kifejezett vagy az egyéni fogyasztói döntésekben kifejeződő igényektől.

A politikai-közigazgatási szabályozás az oktatási rendszerek szabályozásának kétségtelenül legfontosabb formája. A közoktatásügyi igazgatás a közigazgatás egyik fontos szektora, amely kiemelkedő szerepet játszik az oktatáson belüli viszonyok meghatározásában, legyen szó a szabályozás bármelyik korábban említett tárgyáról. Ezért ezzel a későbbiekben külön alfejezetben foglalkozunk.

Szakmai szabályozás

Szakmai szabályozás esetén, amint arról az előző részben szó esett, a tanítást vagy nevelést végző szakma saját belső normái alapján szabályozza a rendszer működését. Ebben az esetben egyfajta önszabályozásról van szó, amely biztosítani tudja a rendszer belső koherenciáját és integritását, illetve meghatározott irányú változásait akkor is, ha a politikai-közigazgatási vagy a piaci szabályozás nem hat.

Érdemes hangsúlyozni, hogy a szakmai szabályozás nem feltétlenül jelent rugalmasabb szabályozást, mint a közigazgatási-politikai szabályozás, hiszen előfordulhat, hogy egy zárt, hierarchikusan szervezett oktatói szakma határozza meg azt, hogy mi zajlik az oktatási rendszerben. E szabályozási forma dominanciája együtt járhat azzal is, hogy az oktatás elszakad a társadalmi igényektől, végletes esetben az történik, hogy az oktatási rendszer tulajdonképpen saját reprodukciójával van elfoglalva.

Itt is érdemes utalni arra, amit korábban a szakmai kultúra szabályozó erejéről elmondtunk. A “szimbolikus integráció” (Clark, 1983) a felsőoktatási rendszerekben meghatározó szerepet játszik. Ott ezt más nem is tudná pótolni, mivel e rendszerek nemcsak szervezői a tudásátadásnak (ami lényegében bürokratikus úton is megszervezhető), hanem termelői is, ami feltételezi azt a fajta “kreatív rendetlenséget”, amelyet más, mint a közös normák, nem is tudna összetartani.

Piaci szabályozás

Piaci szabályozás esetén az oktatási rendszeren belüli folyamatokat alapvetően a kereslet és a kínálat törvényei határozzák meg. Ilyenkor az oktatási rendszerben zajló folyamatokra a fogyasztói döntések gyakorolják a legnagyobb hatást: az alakulhat ki és az történhet meg elsősorban, amire van fizetőképes kereslet.

Érdemes hangsúlyozni, hogy a piaci szabályozás nem feltétlenül jelenti azt, hogy a pénz lenne a legfontosabb szabályozó eszköz. Lehetséges ugyanis, hogy a pénzt mint szabályozó eszközt a politikai-közigazgatási rendszer alkalmazza, másfelől lehetséges az is, hogy piaci folyamatok nem a pénz közvetítésével zajlanak. Például piaci hatásnak tekinthető az is, ha egy oktatási forma iránt nő a kereslet, és ezért az expandálni kezd akkor is, ha a fogyasztók ezért nem fizetnek.

Szabályozási típusok dinamikája

Az oktatási rendszerek aszerint tipizálhatók, hogy a háromféle (a politikai-közigazgatási, a szakmai és a piaci) szabályozás közül melyiknek van meghatározó szerepe. Általában mindhárom szabályozási forma előfordul, csak éppen az egymáshoz viszonyított súlyuk nem egyforma. Ha a három szabályozási módot egy egyenlő oldalú háromszög három csúcsaként képzeljük el, akkor az így kapott térben elhelyezhetjük a különböző oktatási rendszereket (lásd 13. ábra).

13. ábra
A szabályozási formák kapcsolata

Politikai–közigazgatási szabályozás

Szakmai Piaci

szabályozás szabályozás

Ez az ábrázolás egyben a háromféle szabályozási mód dinamikájára is utal. Az egyes szabályozási módok között általában feszültség van: ezek erősíthetik vagy gyengíthetik egymást. A szakmai kontroll gyengítésére törekvő politikai szándék például szövetségest találhat maga számára a piaci mechanizmusokban, de ugyanez fordítva is elképzelhető. Így például a nyolcvanas évek angol oktatáspolitikájában a tanári szakma hatalmi túlsúlyának megtörésére törekvő konzervatív-liberális politikai körök a rendszer piacosítását is eszközként használták fel céljaik elérésére. Ezzel szemben a nyolcvanas-kilencvenes évek fordulóján Magyarországon a szakmai önállóságát a politikai beavatkozástól féltő tanárság számos képviselője a fogyasztók, az iskolahasználók piaci jogait hangsúlyozva védte az iskolák és használóik közötti közvetlen megegyezések lehetőségét. Arra is találunk azonban példát, hogy a piaci kontroll szerepét a politika a szakmai követelmények védelmére hivatkozva próbálja korlátozni.

Érdemes újra hangsúlyozni: előfordulhat, hogy míg egy-egy oktatási rendszer bizonyos szektorait vagy alrendszereit (például az alapfokú oktatást) a politikai vagy a bürokratikus szabályozás integrálja, addig más szektoraira (pl. a felsőoktatásra) a piaci vagy a szakmai szabályozás jellemző.

Szabályozási szintek

A bevezető részben már szó volt azokról az oktatási rendszereken belül azonosítható szintekről, amelyek a szabályozás szempontjából megkülönböztethetők. Most a rendszerszabályozást tárgyalva újra föl kell elevenítenünk ezt. Az oktatási rendszerekben a szabályozás három jól megkülönböztethető szinten érvényesül:

· a rendszer egészének a szintjén,

· az egyes intézmények szintjén és

· az osztályterem, a tanárok és a tanulók közötti interakciók szintjén.

Egy-egy beavatkozás mindig a három szint valamelyikét, de esetenként többet vesz célba. Például a lehetséges iskolatípusok meghatározása vagy az egyes iskolatípusok közötti átmenet szabályozása rendszerszintű szabályozás, az iskolaigazgatók kiválasztásának vagy kinevezésének a szabályozása az intézményi szintű folyamatokat érintő szabályozás, a tanulók értékelésére vonatkozó vagy az engedélyezett pedagógiai módszerekre irányuló szabályozás pedig osztálytermi szinten jelentkezik.

Egy-egy szabályozási aktus több szintre is hathat: előfordul, hogy csak a három szint egyikét akarják szabályozni, de a szabályozás hatása szándékolatlan módon jelentkezik a többi szinten is. Jellegzetes eset az, amikor a tanítási-tanulási folyamat befolyásolására irányuló tantervi szabályozás egyben az iskolaszerkezetet is meghatározza. Egy olyan tantervi szabályozás például, amely bizonyos tantárgyak tanítását meghatározott életkorokhoz köti, nemcsak a tanulók és a tanárok közötti interakciót, a tanulási-tanítási folyamatot érinti, hanem az egyes iskolatípusok közötti kapcsolatokat is.

A mikro- és makroszintű folyamatok megkülönböztetése

Korábbi megállapításunk szerint az oktatási rendszerek között az egyik legjelentősebb különbség az, vajon az egyes intézmények rendelkeznek-e önálló mozgástérrel, azaz mennyire van lehetőségük a tanítási és a szocializációs folyamat önálló befolyásolására. Az első fejezetben utaltunk arra is, hogy a rendszernek e sajátossága általában jól tükröződik az oktatásról, illetve a neveléstudományról való gondolkodásban is.

Ott, ahol nincs intézményi szintű mozgástér, a makroszintű és a mikroszintű folyamatokat az oktatásról való gondolkodásban gyakran nem különböztetik meg, hanem általában beszélnek például tanulásról és tanításról vagy nevelésről. Ahol az egyes iskola önálló szereplő ebben a folyamatban, ahol az intézmények önállóan célokat jelölhetnek ki, ehhez eszközöket rendelhetnek, szervezhetik, integrálhatják és értékelhetik a tanulás és a szocializáció folyamatát, ott egyre inkább különbséget tesznek a pedagógiai problémák osztálytermi, iskolai és rendszerszintű kezelése között.

A mikro- és makroszintű problémák szétválasztására való hajlam egyik biztos jele az, hogy a rendszerszintű irányításban eleve másfajta kompetenciákat igényelnek, mint az intézményi szintűben. Így például van olyan ország, ahol az oktatási minisztériumban foglalkoztatott köztisztviselők jelentős részétől olyan általános közigazgatási végzettséget követelnek meg, amely nem sokban különbözik attól, amelyet más minisztériumok munkatársaitól igényelnek. Ezektől a tisztviselőktől nem is várják el, hogy értsenek iskolai vagy osztálytermi szintű pedagógiai problémák megoldásához, azaz pedagógiai szakmai kompetenciával rendelkezzenek. Más országokban viszont az országos szintű vezető irányítóktól is elvárják a mikroszintű problémák megoldására való képességet, ezért előszeretettel alkalmaznak a közigazgatáshoz és a makroszintű stratégiai tervezéshez nem feltétlenül értő pedagógusokat.

Az, hogy az oktatási rendszerről való reflexióban az egyes szintek mennyire különülnek el egymástól, jelentős mértékben hat a rendszer befolyásolására való törekvésekre, a felhasznált szabályozási eszközökre. Érdemes megemlíteni, hogy a mikro- és makroszintű szabályozás teljes körű szétválasztása még ott sem történhet meg, ahol a kettő egyébként irányítási szempontból jól különválik. Rendszerszinten meghatározott célokat decentralizált rendszerekben is általában csak úgy lehet elérni, hogy az intézményi szintű döntéseket befolyásolják, azaz a makroszintű cél (pl. adott oktatási szinten növekedjék az általános képzés aránya a szakképzéssel szemben) mikroszintű döntések sokaságának meghozatalán keresztül érhető el (pl. szakmai középiskolák tömege dönt úgy, hogy első évfolyamain általános irányba tolja el a képzést).

Az intézményi szint felértékelődése

A nyolcvanas-kilencvenes években több oktatási rendszerben nagymértékben növekedett az intézményi szint jelentősége. Ennek sokféle oka közül itt csak arra a felismerésre utalunk, hogy a makroszintű szabályozás jóval kevésbé érvényesül a mikroszinten folyó mindennapi tanítási gyakorlatban, mint ahogy azt korábban gondolták: ezt ugyanis nagymértékben meghatározzák azok a sajátos intézményi szintű viszonyok, amelyek komplexitását a rendszerszintű szabályozás során nem tudják figyelembe venni. Hiába írják elő például országos szinten a tanárok számára, hogy bizonyos pedagógiai módszereket alkalmazzanak, ha ezt a konkrét iskolák lehetőségei, szervezeti kultúrája és vezetési viszonyai kevéssé engedik meg. A nyolcvanas években erősödött az a felismerés, hogy “minden az egyes iskolában dől el”.

Az intézményi szint felértékelődésére a másik irányból is sor került. Jellemzővé vált ugyanis az a felismerés is, hogy gyakran csak az intézmény szintjén koordinált nevelő hatások révén lehet elérni azt a célt, amit a pedagógus egyedül a saját osztályában nem képes elérni. Jó minőségű programok és jó tanárok megléte esetén is sikertelen lehet a tanítás vagy a nevelés, ha az intézmény szintjén mindezek nem nyernek megerősítést. Az intézményi szint felértékelődése valójában csak egyik eleme a szabályozási és felelősségi viszonyok átfogó átrendeződésének, amely vertikális és horizontális dimenzióban egyaránt zajlott, és amely a rendszeren belüli és kívüli szereplők közötti viszonyokat is újraformálta (erről részletesebben is szó lesz még e fejezet végén).

Rendszerszabályozás és oktatásirányítás

A rendszerszabályozás tágabb és általánosabb fogalma mellett használnunk kell az irányítás valamelyest szűkebb és konkrétabb fogalmát is. A társadalom annak érdekében, hogy biztosítsa az oktatás feletti ellenőrzését, létrehozza és működteti az oktatásirányítás intézményrendszerét, amely döntően különböző irányítási jogosítványokkal rendelkező közhatalmi szervezetekből áll. Korábban szó volt arról, hogy a modern tömegoktatási rendszerek létrejöttének egyik legjelentősebb fejleménye az oktatásnak a politikai-közigazgatási rendszerhez való hozzákapcsolódása. Ez egyúttal az oktatásirányítás intézményrendszerének a kialakulását is jelentette. Láttuk azt is, hogy az állami irányítás[10] kialakulásának milyen sajátos mozzanatai voltak: így például az oktatatásért felelős önálló kormányzati szervezet (amibe bele kell értenünk nemcsak a központi kormányzati szervek, az oktatási minisztériumok, hanem a helyi és területi irányítás szerveinek a létrejöttét is) vagy a felügyeleti struktúrák kialakulása.

Említettük azt is, hogy a közoktatásügyi igazgatásnak meghatározó szerepe van a közoktatási rendszerek szabályozásában. Az oktatás irányítása döntően közoktatásügyi igazgatás szervezetén keresztül történik, amely maga része a kormányzati vagy közigazgatási rendszernek. Ezért a kormányzati vagy közigazgatási rendszer általános jellemzői alapvetően meghatározzák a közoktatási rendszerek irányítását vagy szabályozását, s ezen keresztül a rendszerben zajló folyamatokat.

Irányítási funkciók, szintek és szereplők

Az oktatásirányításnak mint a közigazgatási-politikai rendszer és az oktatási rendszer összekapcsolását biztosító rendszernek három alapvető funkció megvalósítását kell biztosítania. Az első ezek közül a politikai-érdekegyeztető funkció, amennyiben az irányítási rendszernek lehetővé kell tennie a különböző társadalmi érdekek megjelenítését, a közöttük zajló egyeztetés lefolytatását és ennek eredményeképpen a közakarat megfogalmazódását. Egy másik funkció a végrehajtás, azaz a közhatalom tényleges gyakorlásának funkciója. Az irányítási rendszer e funkció megvalósításával teszi lehetővé a politikai-érdekegyeztető folyamat eredményeképpen megszületett közakarat megvalósítását (ennek része az ellenőrzés, azaz annak vizsgálata, hogy a dolgok a közakaratnak megfelelően alakulnak-e az oktatási rendszeren belül). Végül az irányítási rendszernek biztosítania kell szakmai funkciók megvalósulását is. Az oktatás ugyanis, mint korábban hangsúlyoztuk, elkülönült szakmai területet alkot, és így az irányítás részben szakmai feladatok megvalósítását is szolgálja.

Mivel az oktatási rendszer irányítása döntően a közigazgatási rendszeren belül valósul meg, az oktatásirányításnak is éppen olyan szintjei lehetnek, mint a közigazgatásnak. A modern közigazgatási rendszereken belül általában három alapvető szintet szoktak megkülönböztetni: az országos, a területi és a helyi (községi, városi) szintet. A területi szintű közigazgatásnak azonban magának is több szintje lehet: így a felső (regionális), a középső (megyei) és az alsó (járási) területi szint. Ezek mellett mindenképpen irányítási szintnek kell még tekintenünk az intézményi szintet is. Érdemes hangsúlyozni, hogy elvileg az országos szint felett és az intézményi szint alatt is lehet további irányítási szintekről beszélni. A nemzeti szint felett található a szupranacionális szint (pl. az Európai Unió szintje), az intézményi szint alatt pedig az olyan, intézményen belüli szervezeti egységek szintje, mint amilyen az azonos tantárgyat tanító tanárokból álló szakmai munkaközösség vagy tanszék.

A korábban említett funkciók elvileg valamennyi szinten megjelenhetnek. Egy-egy oktatásirányítási rendszert többek között éppen az jellemez, hogy milyen irányítási szintjei vannak, és hogy egy-egy irányítási szinten milyen funkciók jelennek meg. A magyar közoktatási rendszerről például el lehet mondani, hogy hiányzik az alsó területi (járási) szint, és csak a legutóbbi időben jelent meg a felső területi (regionális) szint, valamint azt, hogy – szemben több más rendszerrel – területi szinten is vannak politikai-érdekegyeztető funkcióval bíró szereplők (lásd 6. Táblázat).

7. Táblázat
Irányítási funkciók, szintek és szereplők

SZINTEK	Politikai-érdekegyeztető funkció	Végrehajtási funkció	Szakmai funkció
Országos szint	pl. Országos Köznevelési Tanács	pl. Oktatási Minisztérium	Pl. országos szakmai fejlesztő intézetek
Felső területi szint	-	pl. Tankerületi Oktatási Központok 1993 és 1995 között és OKÉV 1999 óta	-
Középső területi szint	pl. megyei képzési tanács	pl. megyei önkormányzat oktatási irodája	pl. megyei pedagógiai intézetek
Alsó területi szint	-	-	-
Helyi (községi) szint	pl. Önkormányzati közoktatási bizottság	pl. városi önkormányzat oktatási irodája	pl. városi pedagógiai szolgáltató intézmények
Intézményi szint	pl .iskolaszék	Pl. iskolaigazgató	pl. tantestület

Forrás: Jelentés…, 2000

Fontos ehhez hozzátenni azt is, hogy akár politikai-érdekegyeztetési, akár szakmai funkciók a közigazgatáson kívül lévő társadalmi vagy szakmai szereplőkhöz is hozzárendelhetők. Így az oktatásirányítási rendszernek nemcsak a közigazgatási szintek, hanem az egyéb, egyénileg vagy kollektív módon cselekvő társadalmi aktorok is részét alkotják. Ezek befolyását, felelősségét vagy szerepét éppúgy elemeznünk kell, mint az irányítási szintekét (Balázs et al., 2000).

Irányítási szintek és oktatási funkciók

Az egyes irányítási szintekkel kapcsolatban nemcsak irányítási, hanem az oktatásra jellemző sajátos rendszerfunkciókról is beszélhetünk. Érdemes megkülönböztetni legalább négy ilyen alapvető rendszerfunkciót, mint (1) a tanítás megszervezése, (2) a személyzet biztosítása, (3) a tervezés és a megfelelő szervezeti-működési struktúrák kialakítása és (4) a források biztosítása. Ennél persze többféle funkció is azonosítható, például külön funkcióként lehet beszélni a minőség vagy a tanulóknak a rendszeren belüli továbbhaladása biztosításáról (Balázs et al., 2000). Az egyes irányítási szintek oktatási rendszerenként eltérő szerepet játszhatnak az oktatási szolgáltatás különböző rendszerfunkcióit tekintve. Egy-egy oktatásirányítási rendszer centralizáltsága vagy decentralizáltsága éppen attól függ, vajon egy-egy funkció meghatározásában mekkora szerepe van a felsőbb vagy alsóbb szinteknek.

Gyakori az, hogy amíg egy-egy funkció tekintetében a döntési vagy befolyásolási hatalom felsőbb szintekre kerül, addig más funkciók esetében alsóbb szinteken marad. Más szóval: amíg bizonyos funkciókat tekintve egy oktatási rendszert decentralizáltnak találhatunk, addig másokat tekintve centralizáltnak láthatjuk. A magyar közoktatás e tekintetben igen decentralizáltnak tekinthető, hiszen a kilencvenes évtized végén alig volt olyan funkció, amellyel kapcsolatban az alsóbb (helyi és intézményi) szinteknek ne lett volna meghatározó szerepe.

Az oktatásirányítási rendszerek elemzése során az irányítási szintek mellett – amelyeket, amint arra fentebb utaltunk, kiegészíthetünk a közigazgatási rendszeren kívül lévő társadalmi szereplőkkel (pl. szülők) – a figyelmünknek ki kell terjednie arra is, hogy e szintek (vagy aktorok), milyen módon vesznek részt az irányításban. Nem mindegy például, hogy döntéseket hozhatnak-e vagy csupán konzultációs jogaik vannak. Előfordulhat, hogy egy oktatási rendszerben a helyi közösségeknek szinte mindenbe beleszólásuk van, de ez egyetlen területen sem terjed túl a véleménynyilvánítás jogánál. Mindezek alapján az oktatásirányítási rendszerek elemzéséhez egy olyan háromdimenziós modellt kell alkotnunk, amely kiterjed (1) az irányítási szintekre, (2) az irányított területre vagy rendszerfunkcióra és (3) az irányítás módjára (lásd 8. táblázat).

8. táblázat
Az közoktatásirányítás szintjei, érintett rendszerfunkciói és módjai

Irányítási szintek

Rendszerfunkciók

Irányítási módok

· Intézmény

· Helyi igazgatás

· Területi igazgatás

· Központi kormány

· Külső szereplők

· A tanítás megszervezése

· Személyzet

· Tervezés és a struktúrák

· Tanulói továbbhaladás

· A minőség biztosítása

· Anyagi erőforrások biztosítása

· Szabályozási jog

· Döntési jog (önállóan, másokkal való konzultációval vagy a felsőbb hatóságok által rögzített keretek között

· Konzultációs jog

Közigazgatás és oktatásigazgatás

Az oktatási rendszerek irányításának egyik alapvető kérdése az, hogy milyen kapcsolat jön létre az általános közigazgatás és az oktatásigazgatás rendszerei között. Az oktatási rendszerek egy részében az oktatás igazgatása elkülönül az általános közigazgatás rendszerétől, azaz önálló szervezetként működik, másik részükben viszont azon belül funkcionál. Ennek megfelelően integrált és elkülönülő rendszerekről lehet beszélni (Halász, 1996). Ezek az eltérő rendszerek meghatározott történeti fejlődés eredményeképpen jöttek létre, és egy-egy országban különböző történeti időszakokban eltérő formák jelenhettek meg (lásd a keretes írást).

A közoktatás-igazgatás és az általános közigazgatás szétválasztása vagy integrálása különböző előnyökkel és hátrányokkal jár. Az elkülönült modell egyik előnye az, hogy kedvez az oktatásigazgatás pedagógiai értelemben vett szakszerűségének, továbbá az oktatás irányítását jobban védheti a helyi igazgatást gyakran jellemző átpolitizálódástól. Hátránya az, hogy ily módon lazulnak az oktatás és a társadalmi-gazdasági környezet közötti kapcsolatok, továbbá nő az esélye annak, hogy a szakhivatalok kisajátítják a szakmai kérdések kezelését, és csökken azé, hogy világosan megkülönböztessék a szakmai és az igazgatási tartalmakat. Az elkülönült igazgatási szervezetre inkább jellemző az, hogy az igazgatási feladatokat a pedagógusszakmához kötődő személyek végzik, akik az igazgatási döntések során elsősorban azok pedagógiai hatását igyekeznek mérlegelni. Az integrált szervezetben nagyobb a valószínűsége annak, hogy az igazgatás általános, szakmától vagy ágazattól független szempontjai kerülnek előtérbe, és inkább jellemző az, hogy az igazgatást közigazgatási vagy jogi felkészültséggel rendelkező személyek végzik.

A közoktatási igazgatás eltérő történeti modelljei

A közoktatás-igazgatás több országban a belügyi igazgatás részeként fejlődött ki, majd a fejlődés meghatározott pontján vált ki abból (ez jellemezte például a porosz fejlődést, de a magyarországit is). Más országokban az oktatás igazgatása az egyéb területek igazgatásától függetlenül, önálló szervezeti formában alakult ki (ez volt jellemző például az angol vagy amerikai fejlődésre). Az utóbbi fejlődési irány esetén a helyi közösségek hoztak létre oktatási célú választott önkormányzatokat, és ezek önálló adókivetési és szabályalkotási jogokra tettek szert. Az Amerikai Egyesült Államok legtöbb államában ma is ez a forma figyelhető meg, de ez a modell megjelent Magyarországon is a népiskolai oktatás kiépülése és az iskolaszékek létrehozása idején. Az egyik modellből a másikra való átmenet jellegzetes példája Anglia, ahol eredetileg az amerikai modell működött, azonban a XIX. század elején a választott helyi iskolai hatóságokat beleolvasztották a helyi önkormányzati átfogó rendszerébe (Jennings, 1987). A közoktatás igazgatása 1945 után a közép- és kelet-európai országokban az akkor kialakuló tanácsrendszerben az általános közigazgatásba integrálódott. Bizonyos országokban (pl. Csehországban és Lengyelországban) 1990 után az oktatás igazgatását kiemelték az általános közigazgatásból, másutt (így Magyarországon) viszont azon belül maradt. Hagyományosan az általános közigazgatástól elkülönült oktatásigazgatás működik Franciaországban és Németországban, ahol az ágazati minisztériumnak alárendelt helyi felügyelőségek ellenőrzik az iskolákat. Részben ilyen irányba történő mozgásnak tekinthető Magyarországon a rövid életű tankerületi oktatási központok létrehozása 1993-ban, és az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont regionális hivatalainak megalapítása 1999-ben.

Az integrált vagy elkülönült oktatásigazgatási modellek egyaránt működhetnek állami és önkormányzati formában. Az előbbi esetben a helyi-területi oktatásügyi hivatalok az állami hatóságoknak alárendelve működnek, az utóbbi esetben választott helyi vagy területi testületek ellenőrzése alatt állnak. Látható ebből is, hogy az integráció és elkülönülés kérdése elsősorban a helyi-területi szintű igazgatás szintjén vetődik fel, ezen belül is kevésbé a községi, és inkább a területi (kistérségi, megyei, regionális) szinten. A községi vagy városi szintű közigazgatás ritkán differenciálódik olyan mértékben, hogy a különböző ágazatok teljesen önálló szervezeti struktúrába szerveződjenek, vagy ha igen, akkor – mint az amerikai modellnél láttuk – ez jellemző módon önkormányzati jellegű.

Mindezek alapján a helyi-területi oktatásigazgatás négy jellegzetes típusa különböztethető meg egyfelől az integráltság vagy elkülönülés, másfelől az állami vagy önkormányzati jelleg dimenziói mentén (lásd 14. ábra). Az oktatásigazgatási reformok nyomán egy-egy rendszer a fenti dimenziók mentén megváltozhat, és így egyik típusból egy másikba átcsúszhat.

14. ábra
Az oktatásirányítási rendszerek típusai

Elkülönült

                  1.                                             .                                   2.

Önkormányzati                                                                                         Állami

                  3.                                                                                 4.

                                                      Integrált

Egy-egy oktatásigazgatási rendszeren belül néha megfigyelhetők több típus elemei is, azaz léteznek vegyes típusok is. Így például előfordulhat, hogy az iskolák létesítésével és műszaki fenntartásával kapcsolatos feladatok tekintetében egy oktatási rendszer a harmadik típusba tartozik, ugyanakkor a tartalmi és pedagógusfoglalkoztatási kérdéseket tekintve a másodikba. Az önkormányzati jellegű igazgatás általában az integráció kialakulásának kedvez, az állami jellegű igazgatás pedig inkább az elkülönülésnek: a decentralizációt célzó reformokban gyakran egy időben jelenik meg a helyi önállóság és a különböző közszolgáltatási területek közötti kapcsolatok erősítésének a célja. Ez fordítva is igaz: a centralizáció általában az ágazati elkülönülésnek kedvez.

A rendszerintegráció problémái a modern oktatási rendszerekben

Az oktatás és más társadalmi alrendszerek kapcsolódása

Már többször utaltunk arra, hogy a rendszerintegráció egyik legnagyobb problémája az oktatási rendszer és más társadalmi rendszerek megfelelő kapcsolódásának kialakítása. A modern oktatási rendszerek válságjelenségeinek egyik oka e kapcsolatok kialakításának az elmulasztása vagy sikertelensége. Korábban – az oktatási rendszerek funkcióról szóló fejezetben – szó volt arról, hogy a modern társadalmak fontos problémája az, hogy miképpen biztosítják egyfelől az egyes társadalmi alrendszerek önállóságát, másfelől ezeknek a többi alrendszerhez való hozzákapcsolását. A rendszerszabályozás egyik feladata éppen ezeknek a kapcsolatoknak a biztosítása.

Az oktatási rendszer és a többi társadalmi alrendszer közötti koordináció biztosításának többféle módja is lehetséges. Mindenekelőtt olyan szektorközi vagy ágazatközi szemléletre van szükség, amely az oktatás problémáit egyszerre több dimenzióban közelíti meg. Ez egyfelől azt jelenti, hogy egy-egy oktatásügyi lépést oly módon tesznek meg, hogy eközben mérlegelik ennek a lehetséges hatásait a jogrend, a költségvetési gazdálkodás, a közigazgatás, a foglalkoztatás, a szociális gondosodás, a területfejlesztés és egyéb problématerületek szempontjából. Másfelől az oktatási ágazat irányítóinak folyamatosan az egyéb szektorokban zajló folyamatoknak vagy ott megfogalmazódó politikáknak az oktatási szektorra gyakorolt hatásait. Így például a közigazgatási, a közfinanszírozási, a területfejlesztési és egyéb szektorokban számos olyan változás történhet, illetve olyan politikák valósulhatnak meg, amelyeknek az oktatási szektorra is messzemenő hatásai lehetnek.

Az oktatáson belüli alrendszerek kapcsolódása

A rendszerintegráció másik fontos területe az oktatási rendszeren belüli elemek közötti koordináció biztosítása. Korábban erre vonatkozóan is számos megállapítást tettünk a következő elemekkel kapcsolatban:

· a különböző, egymással szükségképpen konfliktusba kerülő funkciók közötti egyensúly (ami részben belső, részben külső integrációs probléma);

· az oktatási rendszer szabályozási szintjeinek, a makro- és a mikro- (intézményi és egyéni) szintek közötti egyensúly;

· az oktatáspolitika egymással ugyancsak szükségképpen konfliktusba kerülő céljainak és értékeinek az egyensúlya (ami ugyancsak külső integrációs probléma is);

· az oktatási rendszeren horizontálisan és vertikálisan elkülönülő belső alrendszerei közötti egyensúly.

A belső integráció biztosítása oktatásirányítási, illetve szervezeti szempontból egyszerűbbnek tűnik, mint az előző pontban említett külsőé, különösen akkor, ha az oktatási szektor irányítása egyetlen kormányzati szervezet felelőssége. A legtöbb esetben azonban ez sem problémamentes.

Számos országban az oktatási szektor feletti felügyelet nem egy, hanem több kormányzati szerv hatáskörébe tartozik. Utaltunk például már arra, hogy a szakképzési alrendszer feletti felügyeletet gyakran foglalkoztatásért vagy különböző gazdasági ágazatokért felelős szaktárcák gyakorolják. Nem ritka az sem, hogy a felsőoktatást más tárca felügyeli, mint az alsóbb oktatási szinteket (ezt a felelősséget igen gyakran a tudománypolitikáért való felelősséggel kapcsolják össze). Arról is szó volt korábban, hogy az alapfokú és a középfokú alrendszerek ellenőrzését nemegyszer eltérő közigazgatási szintekhez telepítik: amíg az elemi iskolák községi intézmények, a középfokú oktatás felső szakaszát regionális hatóságok irányítása alá helyezik.

Az oktatási rendszeren belüli integráció biztosításának bizonyos igazgatásszervezési megoldások kedveznek, mások nem. Azokban az oktatási minisztériumokban, ahol maga a minisztériumi szervezet is az alrendszerek szerint tagozódik (pl. gimnázium, alapfokú oktatási, szakképzési, óvodai stb. igazgatóságok vagy főosztályok működnek), nehezebb az integráció biztosítása, mint ott, ahol a tagolódás szakmai funkciók szerint (pl. igazgatás, tartalmi fejlesztés, értékelés, infrastrukturális kérdések stb.) történik, és az egyes funkciókon belül mindegyik alrendszer problémái együtt megjelennek. Általában segítik az integrációt az olyan “szakterületközi” döntés-előkészítő vagy döntéshozó szerveződések, amelyek több alrendszert is érintő kérdésekkel foglalkoznak (pl. egy tanárképzési fejlesztési bizottságban találkoznak a képzést szervező felsőoktatás és az eredményt hasznosító alsóbb szintű képzési formák képviselői).

Az oktatás és a társadalom problémavilága közötti kapcsolat

A rendszerintegráció legnagyobb súlyú kérdése az, vajon miképpen biztosítható az oktatási rendszer és a társadalom tényleges problémavilága közötti kapcsolat. Minden rendszert fenyeget az a veszély, hogy a környezetével való kapcsolata meglazul és oly módon kezd működni, hogy az már nem szolgálja azt a célt, aminek érdekében megszerveződött. Ilyenkor a rendszer céljainak a meghatározását és működésének a szabályozását belső impulzusok kezdik vezérelni, és a rendszer olyan önjáró gépezetté válik, amelynek legfontosabb céljává önmaga fenntartása vagy növekedése válik.

Az oktatási rendszerek történetében nem egy oktatási reform kiváltó oka éppen ez volt. Az igen nagy figyelmet kiváltó és a nemzetközi oktatási folyamatokat nagymértékben befolyásoló 1988-as angol oktatási reformtörvény kialakulását elemzők például egyértelműen ilyen okokra mutatnak rá, és ez a törvény elfogadását megelőző több mint egy évtizedig tartó vitákban explicit módon is többször megfogalmazódott (Lawton, 1989). Miközben már a hetvenes évtizedben az angol gazdaság versenyképességének drámai hanyatlása zajlott, és a fiatalok tömegei váltak az iskolarendszerből kilépve inaktívvá vagy munkanélkülivé, az oktatási rendszer szereplőit büszkeség és elégedettség töltötte el az angol oktatás világszerte elismert színvonala miatt. A kilencvenes évtized során nem egy gazdaságilag kevéssé fejlett közép-kelet-európai ország oktatási vezetői és értelmiségi véleményformálói hasonló büszkeséggel emlegették országuk oktatási rendszerének kiváló teljesítményét, amelyet a nemzeti szellemi elit múltbeli teljesítményeivel vagy diákjaik nemzetközi versenyeken való kiemelkedő szereplésével igazoltak. Eközben azonban ezen országok lakosságának tömegei szorultak ki a munka világából hiányos tudásuk és kompetenciáik miatt.

A társadalom problémavilága és az oktatási rendszer közötti közvetítés – mint láttuk – részben közvetlenül (a társadalmi szereplők és az oktatás szereplői közötti közvetlen interakció útján) történik, részben a politikai-közigazgatási rendszer közvetítésével. Mindkét formának vannak előnyei és hátrányai is. A közvetlen kommunikáció lehetővé teszi, hogy a társadalmi igények torzítás nélkül, az oktatás szereplői számára azonnal észlelhető módon jelenjenek meg, ugyanakkor kevésbé teszi lehetővé ezek strukturálását és fókuszálását, súlyuk szerinti szétválogatását és a rendszer leginkább illetékes helyére való eljuttatását. A politikai-közigazgatási rendszer elvileg mindezt biztosíthatja, itt viszont egyéb problémák jelenhetnek meg. Miközben a társadalmi igények a politika csatornáin keresztül aggregálódnak és általános formát nyernek, aközben eredeti formájukhoz képest jelentős mértékben torzulnak is. Azt, hogy mely igények közvetítődnek az oktatás felé inkább, és melyek nem, olyan politikai érdekek formálják, amelyek általában a rövid időtávon való (választási ciklusokhoz kapcsolódó) látványos sikerekben érdekeltek.

Láttuk, hogy a modern oktatási rendszerekben növekvő szerepet játszik a jog és az igazgatás által történő szabályozás. Ez kikerülhetetlen, hiszen ezeknek meghatározó szerepük van abban, hogy a társadalom nagy rendszerei, így az oktatás felé közvetítsék a társadalmi igényeket. Ugyanakkor ennek negatív következménye az oktatás bürokratizálódása, ami alapvetően veszélyeztetheti az oktatás eredményességét (Wise, 1979). Minden oktatási rendszerben meg kell találni az egyensúlyt egyfelől a standardizálás és egységesítés, másfelől a sokféleség és az autonómia szempontjai között. Az előbbi mindenképpen bürokratikus eszközök alkalmazását, így például a tanári szakmába való belépés, a tanítási tartalmak és gyakorlat vagy az iskolarendszeren belüli továbbhaladás standard szabályok szerint történő megszervezését s e szabályok betartásának az ellenőrzését feltételezi. Ez megkívánja olyan hatóságok létét és működését, amelyek gondoskodnak a közös szabályok végrehajtásáról, és amelyek ehhez szükségképpen bürokratikus eszközöket használnak. A bürokrácia legfontosabb tulajdonsága azonban az, amit a célok áttevődésének szoktak nevezni: ez azt jelenti, hogy magának a bürokratikus szervezetnek a fenntartása egy idő után fontosabb válik, mint az a cél, aminek hatékonyabb teljesítése érdekében a bürokratikus szervezetet eredetileg létrehozták (a “tananyag leadása” fontosabbá válhat annál, hogy az egyes tanulókban tényleg lezajlott-e a kompetenciák bővülését eredményező tanulási folyamat).

Az oktatás és a társadalom problémavilága közötti kapcsolat fenntartásának egyik legfontosabb eszköze nyilvánvaló módon a kommunikáció. A modern oktatási rendszerekre irányuló politika egyik legfontosabb feladata mindazoknak a kommunikációs csatornáknak a fenntartása, fejlesztése és gazdagítása, amelyek lehetővé teszik a társadalom és az oktatási rendszer közötti állandó információáramlást, jelzések és visszajelzések küldését. Ezért létfontosságú az oktatásügyi nyilvánosság, a társadalmi konzultáció különböző fórumainak a működtetése, a kommunikációt segítő társadalmi szereplők aktivitásának a megőrzése és erősítése.

A szabályozás átalakulása a modern oktatási rendszerekben

A modern oktatási rendszerekkel kapcsolatban gyakran beszélnek irányítási vagy szabályozási válságról. E válságra először a hatvanas évek végén hívták fel a figyelmet, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a második világháborút követő hatalmas oktatásügyi expanzió nyomán kialakult óriás rendszereket a korábbi eszközökkel nem lehet tovább irányítani (Coombs, 1971). A szabályozási válság egyaránt megfigyelhető a rendszer, az intézmény és az osztályterem szintjén. Rendszerszintű például a finanszírozás vagy a tartalmi szabályozás válsága, iskolaszintű egy-egy iskola ellehetetlenülése, osztálytermi szintű a tanítási-tanulási folyamat differenciálásának a megoldatlansága (Halász, 1991b; 1993).

A mai válságok kedvező esetben egy új egyensúly kialakulásához vezethetnek. Az elmúlt évtizedek oktatási reformjainak jelentős része éppen az irányítási és szabályozási rendszert vette célba. Így például Európa valamennyi oktatási rendszerében bekövetkeztek kisebb vagy nagyobb irányítási reformok. A modern oktatási rendszerekben sokféle olyan változás zajlik és a jövőben talán még több várható, amelyek alapvetően átalakíthatják a rendszerszabályozás és az irányítás feltételeit. Ha meg akarjuk érteni a jelenleg zajló és jövőbeni változásokat, érdemes ezekkel részletesebben is foglalkozni.

A változások okai

Az oktatási rendszerek szabályozásában megfigyelhető jelenkori változások sokféle, egymást erősítő okra vezethetők vissza, amelyek döntő része hosszabb időtávon is kifejti a hatását (lásd a keretes írást). Hatásukra olyan módosulások történnek, amelyek eredményeképpen mind vertikálisan, mind horizontálisan szétterül a rendszer működtetésért és irányításáért való felelősség, és ennek nyomán az oktatási rendszer nyitottabbá válik.

Az oktatási rendszerek szabályozási rendszerére meghatározó hatással vannak a közigazgatási reformok. A fejlett államok döntő többségében a közigazgatási rendszerekben olyan változásokat vezetnek be, amelyek a deregulációt, az ügyfélbarát szolgáltató jelleget, a társadalmi partnerek bevonását, a helyi közösségek felelősségének növelését és a piaci elemek (pl. feladatok “kiszerződése”) erősítését és hasonló célokat helyeznek előtérbe (Governance…, 1995).

A hetvenes évek közepe óta számos szabályozási reformra hatást gyakoroltak a közkiadások visszafogását célzó politikák. A decentralizáció mögött nemegyszer az húzódott meg, hogy a bevételek csökkenése miatt, illetve a közpénzek más nagy felhasználói (foglalkoztatás, szociális gondoskodás, egészségügy, nyugdíjrendszerek stb.) növekvő igényei miatt lehetetlenné vált az oktatással kapcsolatos igényeket a korábban elvárt szinten kielégíteni. Számos országban kiemelt politikai cél lett alternatív vagy magánforrások bevonása az oktatás finanszírozásába: ami természetes módon a felelősség kisebb-nagyobb mértékű újraosztásával is járt.

Az oktatási rendszerek szabályozási és felelősség-megosztási rendszerére ható tényezők

· Tágabb igazgatási és kormányzati reformok

· Pénzügyi megszorítások és racionalizáció

· Decentralizált munkaerőpiaci politikák, munkanélküliség elleni küzdelem

· A modern államok legitimitás problémái

· Makro-politikai, hatalmi változások

· Szociáldemokrata és más részvételi mozgalmak

· Nyelvi, nemzeti közösségi mozgalmak

· Piaci liberalizáló politikák és ideológiák

· Növekvő fogyasztói tudatosság és igények

· Átfogó oktatási reformokba vetett hit elmúlása

· A komplex nagyrendszer menedzselésének nehézségei

· Az eredményesség és minőség javítását célzó szektoriális politikák

· Modern menedzsment elméletek

· A hátrányos helyzetűeket segítő politikák

· Az innovációkat támogató politikák

· Progresszív pedagógiák hatásai

· Élethosszig tartó tanulás gondolata és politikája

· Modern kommunikációs és információs technológiák, távoktatás

· Az oktatási termékek nemzeti és nemzetközi piacának kialakulása és terjedése

· Nemzetközi, nemzetfeletti hatások, EU integráció

A munkanélküliség társadalmi kezelésére tett erőfeszítések és az ezekre épülő foglalkoztatáspolitika általában abból indulnak ki, hogy e társadalmi probléma (1) csak szektorközi személettel és (2) a helyi munkaerőpiac keretei között kezelhető sikeresen. Ez az oktatási intézmények és a munkaerő-piaci szereplők közötti közvetlen együttműködést feltételezi, aminek viszont a helyi mozgástér megteremtése a feltétele.

Az eddig említettektől nem független, de azokon túlmutat az a jelenség, amelyet a modern állam legitimációs válságaként szoktak leírni. Az elsők között Habermas hívta fel a figyelmet arra, hogy a modern kapitalista államok politikai rendszereinek legitimálása egyre nagyobb nehézségekbe ütközik. Ez az oktatatási rendszerek irányítására, ezen belül az állam oktatással kapcsolatos felelőssége terjedelmének a meghatározására is természetes módon hatással van (Habermas, 1994; Pusey, 1997).

A decentralizációs változások gyakran köthetők kormányváltásokban megjelenő makropolitikai változásokhoz. Jellegzetes példa erre a francia oktatásügyi decentralizáció elindulása a nyolcvanas évek elején, vagy a már többször idézett Thatcher-féle centralizáló és piaci elemeket erősítő oktatási reform a nyolcvanas évek második felében. Ilyen szempontból fontosak az olyan változások, mint azok, amelyek a nyolcvanas években a több országban ellenzékbe szoruló európai szociáldemokráciának az állam szerepével kapcsolatos orientációjában zajlottak le. A felelősségmegosztás kívánatos formáiról való gondolkodásra nagy hatást gyakoroltak a hatvanas-hetvenes évek participációs mozgalmai, amelyek különösen a hatvanas évek végén lezajlott diáklázadásokat követően erősödtek fel. Ezek részben beépültek a modern szociáldemokrácia gondolkodásába, jelentős szerepet játszva ennek az állami felelősséggel és a központosított ellenőrzéssel kapcsolatos felfogására.

A hetvenes-nyolcvanas években több országban megerősödtek olyan nyelvi, kulturális, vallási és nemzeti közösségi mozgalmak, amelyek gyakran az autonómia követelésével is együtt jártak. Belgiumban például a nemzeti oktatási rendszer ennek eredményeképpen két (vallon és flamand) rendszerre vált szét, Spanyolországban kiterjedt autonómiát kaptak az olyan nyelvi-nemzeti közösségek, mint a baszk vagy a katalán.

A második világháborút követően kialakult fogyasztói társadalom egyik fontos következménye a fogyasztói tudatosság és befolyás növekedése volt, ami kifejeződött egyfelől a különböző szolgáltatásokkal szembeni igények nagymértékű emelkedésében, másfelől magának a vásárlóerőnek a növekedésében. Ez az oktatással szemben is jelentkezett, sőt ezt tudatos állami politikákkal nem egy országban erősítették is. Ez többek között az intézmények szolgáltatásait igénybe vevők számára biztosított beleszólási jogok kiszélesítésében, valamint az iskolahasználók igényeinek a figyelembevételére késztető szabályozási elemek bevezetésében jelent meg.

Fontos megemlíteni azt az átfogó reformokkal kapcsolatban kialakult szkepszist, amely a hetvenes évek során több országban, és általában az oktatás fejlesztésében érdekelt nemzetközi közösségben kialakult (Weiler, 1978). Az a meggyőződés alakult ki, hogy az ötvenes-hatvanas évek átfogó állami reformjai – különösen ha a felhasznált erőforrások nagyságát is figyelembe vesszük – nem tudták teljesíteni az olyan célokat, mint az esélyek egyenlőségének növelése vagy az oktatás eredményességének a javítása.

A második világháborút követően lezajlott oktatásügyi expanzió hatására a modern tömegoktatási rendszerekben rendkívüli mennyiségi növekedés zajlott le az intézmények, a foglalkoztatott pedagógusok, a különböző programok szerint haladó tanulók számát és számos egyéb mutatót tekintve. Ennek eredményeképpen olyan óriás szervezeti rendszerek jöttek létre, amelyek a korábban megszokott módon, egy központból immár nem irányíthatók. Nem egy esetben a kialakult nagyrendszerek menedzselésének a technikai nehézségei indítottak el decentralizációs lépéseket.

Bizonyos, az ágazaton belüli speciális politikák maguk is a decentralizációs nyomást erősítik. Jellegzetesen ilyenek az eredményesség és a minőség javítását célzó értékelési politikák, amelyek gyakran az intézmények közötti verseny szükségességét és az intézményi szintű elkötelezettség jelentőségét hangsúlyozzák. Ezek egyúttal az önállóságot természetes adottságnak tekintő, a gazdasági szervezetekre vonatkozó modern menedzsmentmegközelítéseket is képviselik, amelyek az oktatásba behatolva decentralizációs hatást fejtenek ki.

Hasonló hatást gyakorol több országban az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelem előtérbe kerülése. Mivel a leszakadó és az iskolai kudarc által fenyegetett társadalmi csoportok különleges, az átlagostól eltérő intézményi szolgáltatásokat igényelnek, ezeket gyakran kivonják a szabályozás általános rendszeréből és különleges státussal ruházzák fel őket (ilyen például az oktatási prioritási zónák meghatározása Franciaországban, ami ott az oktatási decentralizáció egyik legfontosabb hajtóerejévé vált).

Számos oktatási rendszerben és a tágabb társadalmi-gazdasági környezetben is előtérbe került az innovativitás bátorítása. Ezt a pályázati úton megszerezhető innovációs támogatások körének és elérhetőségének a kibővítése is kísérte. Az ilyen politikák kezdeményezésre és önálló programalkotásra, projektszervezésre képes intézményeket feltételeznek, amelyek fogadni tudják az innovációs támogatásokat, megfelelően menedzselni tudják azok felhasználását és el tudnak számolni azokkal.

Korában utaltunk már arra, hogy várhatóan nagy hatással lesz az oktatási rendszerek szabályozására és a felelősségi viszonyok átrendeződésére az élethosszig tartó tanulás gondolata, amely több ország oktatáspolitikájának központi elemévé vált a nyolcvanas-kilencvenes években. Ez ugyanis azzal jár, hogy megnő a formális iskolarendszeren kívüli képzések jelentősége, rugalmasabb finanszírozási formák alakulnak ki, és az oktatásért-képzésért való felelősség a korábbinál több szereplő között kerül újrafelosztásra. Ez a hagyományos iskolai szervezet által kevéssé kontrollált tanulási formák, az egyéni tanulási utak, a nyitott oktatási formák felértékelődésével jár, amelyek a hagyományos eszközökkel nem szabályozhatók.

Az új információs és távközlési technológiák tömeges elterjedése olyan új oktatási formák kialakulását teszi lehetővé, amelyek közvetlenül átalakítják az irányítás és a rendszerszabályozás feltételeit. Így például a távoktatás elterjedésével, amely lehetővé teszi, hogy tanulók tömegei iskolába járás és az oktatókkal való mindennapos kontaktus nélkül tanuljanak, átalakulnak a tanulói vagy oktatói viselkedés ellenőrzésének a keretei. Az ilyen oktatási formák gyakran túlmutatnak nemzeti kereteken, ami a nemzeti kormányok ellenőrző szerepének a változásával is jár. A modern információs és kommunikációs eszközök alkalmazására épülő tanítási technológiák, az erre épülő multimédiás oktatási eszközök előállítása, terjesztése, szakmai minőségük ellenőrzése könnyen kikerülhet nemcsak a nemzeti hatóságok, de a szakmai kontroll hagyományos eszközeihez ragaszkodó tanári szakma ellenőrzése alól is.

A szabályozási viszonyokat, ezen belül különösen a nemzeti hatóságok és az oktatás formális rendszeren kívül lévő szereplők súlyát nagy mértében átalakíthatja az oktatási javak nemzetközi piacának a kialakulása. Bizonyos országokban a nemzeti felsőoktatási rendszer jelentős hányada olyan szintű és olyan jellegű képzési programokat tud nyújtani, amelyek a nemzeti kereteken túl is értékesíthetők és az adott országnak növekvő bevételt biztosítanak. Az oktatási szolgáltatások eladása ma már nem egy országban a külkereskedelem növekvő jelentőségű tételét alkotják. Mindezt erősíti a szupranacionális (nemzet feletti) szint jelentőségének a növekedése. Minél nagyobb jelentősége van az oktatási termékek piaci, ezen belül külpiaci értékesítésének, annál nagyobb mértékben hatnak e szektoron belül is a szolgáltatásokkal való kereskedelmet érintő általános gazdasági szabályozók. Továbbá ennek hatására a hatóságokkal szemben növekszik az ilyen termékek előállításával és értékesítésével foglalkozó piaci szereplők befolyása is.

Az oktatás nemzetköziesedése, különösen a felsőoktatás és a szakmai képzés területén, hasonló hatással jár. Így például az Európai Unió Bizottság a kilencvenes évek közepe óta – az ún. közösségi oktatási programok keretei között – közvetlen szerződéseket köt a nemzeti felsőoktatási intézményekkel és közvetlenül finanszírozza azok meghatározott intézményi programjait. Az Európai Unió strukturális politikájához kapcsolódva egy-egy tagállam oktatási-képzési rendszereiben olyan változások folyhatnak, amelyek esetében a változás céljainak a meghatározása a nemzeti és a szupranacionális szint közötti egyeztetés eredményeképpen történik. Az olyan nemzetközi szervezetek, mint például a Világbank, a kormányoknak nyújtott hiteleken keresztül komoly strukturális változásokat idézhetnek elő egy-egy nemzeti oktatási rendszerben.

A felelősségmegosztás átalakulásának formái

Említettük, hogy a fenti tényezők hatására a rendszer működtetéséért és irányításáért való felelősség részben vertikálisan, részben horizontálisan szétterül, illetve a rendszer egésze nyitottabbá válik. Ezt összefoglaló névvel gyakran nevezik decentralizációnak, valójában azonban a változásoknak sokféle olyan formája van, amelyre ez a fogalom nem vagy csak megszorításokkal alkalmazható (lásd 9. táblázat).

9. táblázat
A felelősség átruházásának jellegzetes formái

A felelősség átruházás típusa	A felelősség átruházásának célpontja
Dekoncentráció	Az állami igazgatás alsóbb szintű szervei
Decentralizáció	Helyi közösségek önálló képviseleti szervei (települési és regionális önkormányzatok)
Iskolai autonómia	Önállóvá váló, de továbbra is közintézményként működő oktatási intézmények (ezen belül a menedzsment vagy az oktatók közössége)
Piacosítás, privatizáció	Magán vagy kvázi magán (pl. független igazgatótanácsok ellenőrzése alá helyezett) iskolák
Részvétel, partnerség	Társadalmi partnerek (szülők, munkáltatók, civil szervezetek)
Közösségi autonómia	Nyelvi, vallási, kulturális, etnikai, nemzeti közösségek
Dereguláció	Nincs konkrét célpont: a szabályok mennyisége és szabályozó ereje általában csökken

Fontos hangsúlyozni, hogy felelősség megosztásának vagy átruházásának a különböző formái egymással kombinálódhatnak, egy helyen és egy időben többféle forma is megjelenhet. Ezek adott esetben egymást erősíthetik, de egymást bizonyos tekintetben gyengíthetik is (pl. a felelősségnek a helyi közösségekre való átruházása a nekik alárendelt intézmények autonómiájának a csökkenésével járhat).

Mindezek a változások alapvetően új megvilágításba helyezik a rendszerintegráció egész problémakörét. Az integráció bizonyos dimenziókban könynyebbé vagy egyszerűbbé válik (pl. könnyebb lesz az oktatási rendszer és más rendszerek közötti kapcsolatok fenntartása és az oktatásnak a társadalmi problémavilághoz való hozzákapcsolása), más dimenziókban nehezedik (pl. bonyolultabbá válik magán az oktatási rendszeren belül az egyes alrendszerek összehangolt működésének biztosítása).

Az állam szerepének átalakulása

A korábbiakban ismertetett változások alapvető módon átalakíthatják az állam szerepét az oktatási rendszerek integrálásában. Többször is hangsúlyoztuk, hogy a rendszerintegráció legfontosabb ágense közigazgatási-politikai rendszer, ami helyett a legtöbb esetben az államot is említhettük volna. Az oktatási rendszerek kialakulását elemezve kiemelt figyelmet szenteltünk az állam szerepének: láttuk, hogy a modern rendszerek megteremtésében, a korábban csak laza kapcsolatban lévő elemek rendszerbe szervezésében kiemelkedő szerepe volt az államnak.

Az előző részekben leírt változásokat gyakran interpretálják úgy, mintha ez az állam hatalmának és szerepének a csökkenését jelentené. Bizonyos értelemben valóban erről is szó van, azonban ez a folyamat messze nem egyértelmű. Valójában e változások az állam szerepét nem feltétlenül gyengítik, hanem sokkal inkább átalakítják, ami adott esetben e szerep erősödésével is járhat. A változások nyomán gazdagodnak az állami politika megvalósítását szolgáló szabályozási eszközök, amelyek között nagyobb súlyra tesznek szert közvetett jellegűek (McDonnel–Elmore, 1987).

A közvetlen utasításon alapuló eszközök szinte teljes eltűnése mellett felértékelődik a jogi szabályozás, a finanszírozás, a kommunikáció és különösen a fejlesztés mint szabályozó eszköz. Ez utóbbin belül egyre nagyobb jelentőségre tesz szert az ún. kompetenciaépítés, ami lényegében azt jelenti, hogy a helyi szereplőket felruházzák olyan kompetenciákkal, amelyek lehetővé teszik azt, hogy akkor is az állam által elvárt cselekvést folytassák, ha ezt az állam közvetlenül nem ellenőrzi.

A kontroll tehát nem csökken, hanem átalakul: többek között külsőből belsővé válik. Az ily módon kialakuló közvetett kontroll az egyre összetettebbé váló oktatási rendszerben akár jóval hatékonyabb is lehet, mint a közvetlen ellenőrzés. Annak oka, hogy a decentralizációt a tanári szervezetek gyakran ellenzik, nemcsak az, hogy ezzel a szakma bizonyos csoportjainak csökken az anyagi és foglalkoztatási biztonsága, hanem éppen a kontroll erősödésétől való félelem is. Az állami felügyelő legfeljebb, ha évente egyszer látogatja meg a tanárt, aki az osztályterem ajtaját magára zárva a leginkább centralizált rendszerekben is nagy szakmai szabadságot élvezhet. Egy önálló iskolában viszont, ahol a tantestületnek kollektív felelőssége van az iskola sikeréért, olyan közvetlen közösségi kontroll alakulhat ki, amelytől az egyént nem óvja többé az osztályterem ajtaja.

A lehetséges jövők

Azok az eddig bemutatott folyamatok, amelyek a XX. század végén indultak el a legfejlettebb országok oktatási rendszereiben, sok jel szerint alapvetően átalakíthatják a rendszerszabályozásnak és a rendszerintegrációnak azokat a mechanizmusait, amelyek kialakulása a XIX. századra, esetenként még korábbra vezethetők vissza. Számos oktatásügyi szakértő egyetért abban, hogy van néhány olyan alapvető tényező, amelyek jövőbeni alakulása meghatározza majd azt, hogy milyenek lesznek az oktatási rendszerek a következő évezred első időszakában (Schooling for…, 2000). Ilyennek tekinthetők például az alábbiak:

· A kulturális és politikai környezet alakulása. Ezen belül mindenekelőtt az érdemel figyelmet, vajon miképpen alakulnak az oktatással kapcsolatos társadalmi elvárások, azaz mennyire gondolják azt az emberek, hogy érdemes tanulni, és hogy az iskolázás létező formáitól megkapják-e azt, amire számítanak. E tekintetben különösen nagy jelentősége van annak, hogy milyen mértékben elégedett a társadalom az oktatás létező formáival, és ezzel összefüggésben hogyan alakul az oktatás politikai támogatottsága, valamint az oktatási szektor pozíciója a társadalmi erőforrások elosztásért folytatott versengésben. Nem kevésbé fontos az is, vajon az oktatással kapcsolatos kérdésekben kialakul-e valamilyen társadalmi és politikai konszenzus, avagy az oktatáspolitikai porondot élesedő küzdelmek jellemzik, s hogy létrejönnek-e konszenzuson alapuló koherens stratégiák, avagy a politikának az oktatáshoz való viszonyára a rögtönzések és a szükségintézkedések jellemzőek.

· Az oktatás céljainak és funkcióinak az alakulása. Ezen belül elsősorban az érdemel figyelmet, hogy az oktatás sokféle célja és funkciói közül melyek kapnak nagyobb és melyek kisebb figyelmet. Vajon a hangsúly inkább az eredményességgel és a minőséggel kapcsolatos igényekre kerül, vagy inkább az esélyegyenlőségek és a társadalmi integrációt fenyegető veszélyek elleni küzdelemre kerül? Vajon a figyelem inkább az iskola kulturális reprodukciót szolgáló funkcióira irányul vagy inkább közösségi szolgáltató funkcióira? Vajon a társadalom inkább tudományos és szakmai ismeretek átadását várja az iskoláktól, vagy inkább a nemzeti és vallási értékek átadásának a feladata kerül az előtérbe?

· Az oktatás szervezeti és szerkezeti viszonyainak alakulása. Ezzel összefüggésben részben a makro-, részben a mikroszintet érintő kérdések vetődnek fel. Kérdés, vajon az oktatási rendszer szabályozását inkább bürokratikus vagy inkább piaci eszközökkel kívánja-e biztosítani a társadalom. Vajon a szabályozás inkább a rugalmasság, a nyitottság és a változatosság vagy inkább a merevség és az egyformaság irányába mozdul? A tanulás iskolai szintű megszervezésével kapcsolatban is számos kérdés fogalmazható meg. Vajon változatlanul fennmaradnak-e tanulásszervezésnek a XVIII. és XIX. században rögzült keretei (pl. tanóra rendszer, osztályokban való tanítás, a tanulás diszciplináris megszervezése), vagy pedig elterjednek-e más szervezési formák (pl. egyéniesített tanítás, projektmódszer alkalmazása, kiscsoportos tanulási formák, informatikai és telekommunikációs eszközök alkalmazására épülő tanulás). Különösen nagy nyomatékkal vetődik fel az a kérdés, vajon az új információs és telekommunikációs eszközök alkalmazásának az elterjedése milyen módon hat az iskolai tanulásra és magára az iskolai szervezetre. Nem kevésbé érdekes az, vajon az iskolák mennyire maradnak a külvilág felé zárt szervezetek, illetve mennyire terjednek el az olyan nyitott szervezeti formák, amelyek az iskola és a helyi közösség vagy az iskola és a munka világa közötti kapcsolatok erősödésével járnak.

· A geopolitikai viszonyok és a hatalommegosztás alakulása. Az oktatási rendszerek jövőbeni alakulását nagymértékben meghatározhatja az, hogy miképpen alakul az oktatás feletti ellenőrzés és befolyás megoszlása a nemzeti (országos, állami), a nemzet feletti (európai, nemzetközi, globális) és a nemzet alatti (helyi, területi) szintek között. Vajon a globalizálódás és a nemzetközi integrációs folyamatok eredményeképpen növekszik-e a nemzetek feletti szintek szerepe, így például az Európai Unió és a tagállamok kapcsolatában az előbbi javára billen-e el az erőegyensúly? Vajon az olyan nemzetközi szervezetek, mint például az UNESCO vagy a Világbank a jövőben is kiemelkedő szerepet játszanak-e a kevésbé fejlett régiók oktatási rendszereinek az alakításában? Vajon milyen hatással lesznek a nemzeti oktatáspolitikákra az egyre szaporodó nagy nemzetközi átvilágítások. [11] Vajon az egyes országokon belül folytatódik-e az a fajta decentralizálódási folyamat, amelyre a korábbiakban utaltunk?

· A tanári szakma helyzetének alakulása. A jövőt meghatározó tényezők között kiemelkedő jelentősége van annak, hogyan alakul a tanári szakma helyzete. Kérdés, vajon milyen módon folytatódik az a múlt évszázadban elindult professzionalizálódási folyamat, amelynek eredményeképpen a tanítást a fejlett országokban szinte kizárólag erre specializálódott szakemberek végzik. Vajon a szakma inkább nyitottabbá válik, megengedve a tanításba és az iskolai élet megszervezésébe való bekapcsolódást más szakmába tartozóknak is (pl. pszichológusok, szociális munkások, egészségügyi szakemberek, pályaválasztási tanácsadók, gazdasági és ipari szakemberek), vagy inkább zártabb lesz? Vajon miképpen alakul a tanári szakma vonzereje: jobban felkészült és ambiciózus emberek beáramlása várható, vagy éppen ellenkezőleg, az ilyenek elhagyják a szakmát? Vajon hogyan alakul a tanári szakma elismertsége, önszervező és önfejlesztő képessége, a változásokkal szembeni nyitottsága, a szakmán belüli kommunikáció és kapcsolatrendszer?

Ennek az öt tényezőnek az alakulásától függően az oktatási rendszerek jövőbeni alakulásának többféle lehetséges forgatókönyve képzelhető el. Egy, a századforduló idején elkészült elemzés (Education Policy…, 2001) a fentiek alapján hat különböző forgatókönyvet vázolt fel. Érdemes ezeket részletesebben is áttekinteni, hiszen mindaz, amit eddig a modern oktatási rendszerekről elmondtunk, ily módon sok szempontból új megvilágításba kerül. Ahhoz persze, hogy a forgatókönyvek világában eligazodhassunk, nem haszontalan néhány dolgot előzetesen megjegyezni.

Forgatókönyvek készítése a jövőről való gondolkodás sajátos formáját alkotja, aminek néhány fontos sajátosságát érdemes kiemelni. Az első az, hogy forgatókönyvekből mindig több van (aki forgatókönyvekben gondolkodik, elágazásokban, párhuzamos jövőkben gondolkodik, amelyek egyaránt elképzelhetőek). A második az, hogy a forgatókönyvek mindig feltételesek (ha valami megtörténik, akkor az egyik jövő valósul meg, ha valami más, akkor a másik, de mindkettő lehetősége adott). A harmadik az, hogy a forgatókönyvekhez valószínűségi latolgatásokat rendelhetünk hozzá (az egyik forgatókönyv megvalósulása valószínűbb lehet, mint egy másiké). Végül a negyedik az, hogy elvileg a jövőt bemutató lehetséges forgatókönyveknek szinte végtelen variációja lehetséges (ezek számát, ha áttekinthető képet akarunk alkotni, a közös vonásokat tartalmazók összevonásával csökkentenünk kell). A forgatókönyvekben való gondolkodás oly módon segít hozzá bennünket a jövő elképzeléséhez, hogy eközben nem zárja be a jövőt. Fontos hangsúlyozni azt is, hogy e gondolkodás legalább annyira szolgálja a jelen jobb megértését, mint a jövő feltárását: a velük való megismerkedés nemcsak az oktatás jövőbeni problémáinak az elképzelésében segít, hanem abban is, hogy jobban értsük az oktatási rendszerek jelenkori problémáit.

Az alábbiakban bemutatott forgatókönyvek közül kettő többé-kevésbé a jelenlegi status quo fennmaradását vetíti előre, kettő az iskolázás felértékelődésével számol (“re-schooling forgatókönyvek”), kettő pedig az iskolázás múlt évszázadban kialakult és ma is élő formáinak a visszaszorulásával vagy leépülésével (“de-schooling forgatókönyvek”). Érdemes ezeket részletesebben is áttekinteni, hiszen mindaz, amit eddig a modern oktatási rendszerekről elmondtunk, ezzel sok szempontból új megvilágításba kerülhet. [12]

1. forgatókönyv: a bürokratikusan szabályozott iskolarendszerek továbbélése. Az oktatás többé-kevésbé a politikai érdeklődés előterében marad. Noha sokan elégedetlenek az iskolákkal, nem sikerül konszenzust találni. A társadalom általában elutasítja a változásokat, és nem növekednek az oktatásra szánt erőforrások. A jobb érdekérvényesítésre képes csoportok a választás szabadságát felhasználva próbálnak jobb minőségű szolgáltatáshoz jutni. A figyelem továbbra is a mai értelemben vett tantervekre irányul, és a hangsúly a formális végzettségek megszerzésén marad. E végzettségek nélkülözhetetlenek maradnak a gazdasági-társadalmi életbe való belépéshez, ugyanakkor ahhoz elégtelenné is válnak. Mindenki hosszú ideig próbál a rendszerben maradni, az áltagos tanulói életkor nő. Növekednek az egyenlőtlenségek, amelyeket a politika több-kevesebb sikerrel megpróbál kezelni. Az iskolák bürokratikus megszervezése nem változik: noha történnek újítások, a hagyományos tanulásszervezési módszerek általában megmaradnak. Az informatikai és telekommunikációs eszközök használata erősödik, de ez nem jár a tanulás jelentős átalakulásával. Az iskolák és a közösségek közötti kapcsolatok kevéssé fejlődnek. A decentralizációs folyamatok és a gazdasági vagy médiacsoportok megerősödése ellenére az iskolák feletti nemzeti szintű kormányzati ellenőrzés marad a meghatározó, nemzetek feletti (szupranacionális) szint szerepe korlátozott marad. A tanárság megőrzi közszolgálati státusát és viszonylag erős belső tagoltságát vagy megosztottságát, erősödhet a szakszervezeti aktivitás és a szakmai szervezetek nyomásgyakorló szerepe. A tanárok megtartása érdekében megpróbálják vonzóbbá tenni a szakmai fejlesztést és a továbbképzést, az elöregedés utánpótlási problémákhoz vezet.

2. forgatókönyv: a piaci modell térhódítása. Az országok jelentős részében e forgatókönyv sok szempontból inkább a status quo fennmaradását, mintsem új változási irányt jelent. Ez többek között abban különbözik az előzőtől, hogy nagymértékben gyengül a közoktatásba vetett hit és az oktatással kapcsolatos társadalmi bizalom. Az ágazattal kapcsolatos politikai vélemények polarizálódnak, és ebben a szektorban is erősödik a versengés. A hivatalos tantervek és diplomák jelentősége csökken, a kognitív dimenzió mellett erősödik a gyakorlati alkalmazhatóság fontossága. A figyelem erősen a minőség és hatékonyság értékei felé fordul. Fejlődnek a magánoktatás és az iskolarendszeren kívüli oktatás különböző formái, a programok gyorsan követik az igények változását, az oktatást gyakran tekintik befektetésnek, és gyakran tekintenek rá úgy, mint piaci termékre. Növekednek az egyenlőtlenségek. A finanszírozásban erősödnek a piaci elemek. A nemzetközi szervezetek, különösen a multinacionális programfejlesztők súlya nő, a nemzeti szintű szabályozásé csökken. A tanári szakma nyitottá válik, erős belső differenciálódással, a szakma egy része jelentős piaci sikereket ér el, másik részének gyengül a pozíciója. A tanári szakszervezeti aktivitás gyengül vagy gyenge marad.

3. forgatókönyv: az iskolák társadalmi-közösségi központ jellegének megerősödése. E forgatókönyv jelentős változást prognosztizál, és azzal számol, hogy az iskolai oktatás felértékelődik. Ez akkor történhet meg, ha erősödik az oktatás iránti a politikai érdeklődés, növekszik a szektor társadalmi támogatottsága, és az oktatás alapvető céljaival kapcsolatban viszonylag magas szintű társadalmi konszenzus alakul ki. Az oktatás anyagi ellátottsága javul. E forgatókönyv esetében a társadalom azt várja az iskoláktól, hogy vegyenek részt a közösségi feladatok ellátásában, és aktív részt vállaljanak a társadalmi kötelékek megerősödésében. Az oktatáspolitika céljai között kiemelt figyelmet kapnak az egyenlőtlenségek kompenzálását célzó lépések. A tanulás hagyományos formáival szemben erősödnek a közösségi-kooperatív tevékenységek, a tudásátadás mellett a kulturális és szociális funkciókat hangsúlyozzák. A kompetenciák elismerésének változatos formái alakulnak ki, a kvalifikációk és végzettségek elismerésének a rendszere rugalmasabbá válik. Ugyancsak rugalmasabbá válnak az oktatás megszervezésének szervezeti formái: például enyhül a különböző korcsoportok elkülönülése, jellemzővé válnak a többfunkciós intézmények. Erősödik az informatikai eszközök kommunikációs célú felhasználása, az iskolák és a környezetük kapcsolatát erősítő hálózatok szerveződnek. Nagymértékben erősödik az oktatás lokális dimenziója, fontosnak tartják a társadalmi partnerek bevonását az irányításba. A nemzetközi hatások erősödnek ugyan, de kevéssé intézményesülnek, és a sokféleség érvényesül. A tanárok megbecsültek, bizonyos csoportjaik kifejezetten magas státust nyernek. A szakma egésze kevéssé szervezett, nem erősödik a professzionalizálódás, mindez azonban nem vezet a szakma leértékelődéséhez. A hagyományos tanári, a lokális közösségszervezési és az egyéb kiegészítő feladatok vegyülnek egymással. Növekedik a tanárok szerepe a helyi közösségeken belül, a szakma nyitottabbá válik, gyakori a kilépés és a belépés.

4. forgatókönyv: az iskolák hatékony tanulásszervező jellegének erősödése. Az előzőhöz hasonlóan ez a forgatókönyv is az iskolai oktatás felértékelődésével számol. E jövő megvalósulása azt jelentené, hogy erősödne az oktatás iránti politikai és társadalmi érdeklődés, növekedne az oktatási szektor társadalmi támogatottsága, és a politikai porondon viszonylag erős konszenzus alakulna ki. Az oktatás anyagi ellátottsága ebben az esetben is javul. A társadalom az iskolától főleg a tanulás hatékony és eredményes megszervezését várja, a hangsúly a minőségre és az eredményességre kerül, ezért fontos szerepet tulajdonítanak a standardoknak és az értékelésnek. A formális végzettségek felértékelődnek, de nem zárják ki a kompetenciák elismerésének egyéb lehetőségeit. Az egyenlőtlenségek növekedhetnek, de figyelmet kap az iskolai kudarc elleni küzdelem, és a leszakadó csoportokkal szemben is magas igényeket tartanak fenn. A figyelem elsősorban az igényes tantervekre irányul, ugyanakkor törekednek a hatékony és modern tanulásszervezési formák kialakítására és elterjesztésére is, így növekedhet az egyénre szabott tanulási formák és a teammunka jelentősége. Jelentős mértékben támaszkodnak az új információs technológiákra, amelyeknek nemcsak a kommunikációs funkcióját, hanem a hatékony tanulást segítő szerepét is hangsúlyozzák. A felsőoktatási-tudományos szféra befolyása erős, és fejlődik az oktatás tudásháttere, növekszik az oktatás eredményességét szolgáló kutatások és fejlesztések szerepe. A nemzeti szintű szabályozás erős marad, támogatják a rosszabb helyzetben lévő helyi közösségeket. A nemzeti szint erős szerepe mellett növekszik a nemzetközi hatások jelentősége, erősödik az országok közötti verseny. A multinacionális és nemzeti társaságok az oktatásban potenciális piacot látnak. A tanárok megbecsültek, javulnak az egész szakma munkakörülményei és jövedelmi helyzete, de egyes csoportok a többieknél is komolyabb javulást érhetnek el. Növekszik az ágazatban alkalmazottak száma, jelentős figyelem irányul az innovációra és a szakmai fejlesztésre. A tanári szakma az előző forgatókönyvhöz képest tagoltabb és zártabb marad, de itt is erősödnek a hálózati kapcsolatok, a szakmai kommunikáció különböző formái.

5. forgatókönyv: a hálózati társadalom és az új technológia hatásainak erősödése. E jövőkép arra a feltételezésre épül, hogy az iskola hagyományos formáival szemben nagyfokú elégedetlenség fogalmazódik meg, és a figyelem a tanulás alternatív formái felé fordul. Az emberek úgy találják, hogy az iskola nem követi az igényeiket, ezért főleg az iskolázottabb, jobb módú és dinamikusabb rétegek elfordulnak ettől az intézménytől. A magánoktatás és a társadalmi szervezetek által működtetett oktatás új formái alakulnak ki, összhangban a “hálózati társadalom” általános fejlődési tendenciájával. A hivatalos tantervek és diplomák jelentősége csökken, a kognitív dimenzió mellett erősödik a kommunikatív dimenzió, növekszik az orientáció, a programok közötti egyéni választás jelentősége. A követett értékek differenciálódnak, további pluralizálódási folyamatok indulnak el. Az új információs és kommunikációs technológiák használata nagymértékben erősödik, az ezekhez való hozzáférés általánossá válik, és gazdag oktatási szoftverpiac piac alakul ki. A nyilvános (állami) iskolák közül sok bezár, ugyanakkor megerősödhetnek azok az intézmények, amelyek a leginkább kiszorulókat fogadják be. Az egyenlőtlenségek növekednek, de ezzel egy időben erősödik az ezek kompenzálására való törekvés. Az iskolák mellett a tanulás olyan alternatív intézményei jönnek létre, mint amilyenek például a “teleházak”, a távoktatási központok vagy az internetes kávézók. A nemzeti hatóságokkal szemben növekedik a különböző nyelvi, vallási vagy kulturális közösségek, a média és az egyéb helyi vagy nemzetközi szereplők befolyása. A nemzeti rendszerek háttérbe szorulását az elitet szolgáló nemzetközi akkreditációs és elismerési formák kialakulása kíséri. Bizonyos gazdasági csoportok a képzési igényeik kielégítetlensége miatt újra szorgalmazzák iskolák nyitását. A tanárok és a különböző szülői, tanulói, közösségi csoportok közötti határvonalak meggyengülnek, a különböző hálózatokban a legkülönbözőbb összetételű csoportok jönnek létre meghatározott tanulási szükségletek kielégítésére. A tanulás és a tanítás új professzionális képviselői jelennek meg a hálózati piacon, akik különböző szolgáltatási formák keretei között állnak az igénylők rendelkezésére.

6. forgatókönyv: a tanárság kivonulása – a hanyatlás perspektívája. Ahol forgatókönyveket készítenek, mindig elkészül egy olyan is, amely a legroszszabb eshetőségre készít fel: ez a katasztrófa szcenárió. Ennek a megvalósulása esetén – az előzőhöz hasonlóan – arra lehet számítani, hogy a közvélemény és a média nagymértékben elégedetlen az oktatás állapotával: az oktatás színvonala hanyatlik, a tanári állások betöltése egyre nehezebbé válik. A politika nem képes megbirkózni a nehézségekkel és megállítani a folyamatok elfajulását. Az oktatáspolitikai porondra az élesedő konfliktusok jellemzőek, a konszenzus legfeljebb a válságelhárító intézkedésék megtételéhez teremthető meg. Nagymértékben növekednek az egyenlőtlenségek, a módosabb szülők kimenekülnek a leromló nyilvános (állami) rendszerből. A tanárhiány miatt bizonyos tantárgyak szakszerű oktatása egyre nehezebbé válik. A minőség emiatt történő romlására megpróbálnak a vizsgák és az értékelés erősítésével vagy tantervi reformokkal reagálni, de ez nyilván nem hoz kellő eredményt. A tanárhiány megoldására a legkülönbözőbb válaszok születnek, a válság bizonyos pontokon jelentős változásokat idézhet elő. Sok helyen a tradicionális oktatási formákhoz való visszatéréssel, ezek megerősítésével próbálkoznak, másutt alternatív megoldások bevezetésével próbálkoznak, mindezek azonban nem állnak össze koherens politikává. A tanárhiány ellensúlyozására megpróbálhatják az információs és telekommunikációs eszközök szerepét erősíteni, ami néhol innovatív kezdeményezésekhez is vezet. A nemzeti hatóságok szerepe erősödik, a válság megoldását elsősorban ezektől várják az emberek, a problémák hatékony kezelésére való képtelenségük azonban a gyengülésüket is előidézheti. Azok a (pl. nyelvi, etnikai vagy vallási) közösségek, amelyeket a tanárhiány kevésbé érint, megpróbálnak elzárkózni és növelni autonómiájukat a nemzeti hatóságokkal szemben. A tanulási piacon növekszik a média érdekeltsége. Nemzetközi együttműködésben sor kerülhet tanári munkaerőcserékre, a legjobban képzett szakemberekért az országok között verseny alakulhat ki, a hiány erősödése azonban elzárkózást és protekcionista lépéseket is eredményezhet. A tanárok életkörülményei romlanak, bár a hiány ellensúlyozására hozott intézkedések helyenként a jövedelmek emelkedéséhez is vezethetnek. Az idősebb, korábban nyugdíjba ment tanárok visszatérhetnek a pályára, magukkal hozva hagyományos pedagógiai szemléletüket. Bizonyos országokban a helyzet a tanári szakszervezetek befolyásának a növekedésével, másutt erodálásával jár. A szakma nyitottabbá válhat amiatt, hogy a hiány pótlására többféle “félprofesszionális” munkatárs kerül az iskolákba. A virágzó oktatási magánpiacon egy szakmai kisebbség előnyösebb helyzetbe kerülhet

E fejlődési irányok sokféle elemét ma is megfigyelhetjük. Iskolák sokaságát fedezhetjük fel, melyekben a felszíni változások mögött a tanítás megszervezésének, a külső kapcsolatoknak, a tanári szerepfelfogásnak évtizedek óta érintetlen formáit találjuk. A piaci verseny átszövi a formális alapoktatás világát is. Az olyan intézményekben, mint például az általános művelődési központok ráismerhetünk a közösségi iskola forgatókönyvében megjelenő intézményi formákra. A hatékony tanító iskola modellt követi a legtöbb elit gimnázium és talán még több a kevésbé eredményesek közül. A hálózatokon keresztül történő tanulásnak is egyre többféle formájával találkozhatunk. A katasztrófa szcenárió képei sem ismeretlenek a számunkra.

A jövő valószínűleg e forgatókönyvek egyfajta keveréke lesz, amelyben az egyes modellelemek súlya a társadalmi, gazdasági és politikai folyamatok sokaságától függ. Az oktatási rendszerek lehetséges jövőbeni fejlődésével kapcsolatos spekulációk arra utalnak, hogy e rendszerek fejlődése sok szempontból fordulóponthoz érkezett. Átalakulóban vannak ugyanis azok a társadalmi feltételek, amelyek az elmúlt évszázad során a kialakulásukhoz vezettek. Ma még modern rendszerekről kell beszélnünk, összhangban azokkal, akik úgy vélik, hogy a kialakulóban lévő posztmodern társadalomban az oktatás viszonylag stabil pont marad, amely a felgyorsult társadalmi változásokat viszonylag lassan követi. Nem kizárt persze, hogy a modern kor utáni társadalmak éppen az oktatást kívánják felhasználni arra, hogy felgyorsítsák a társadalmi és gazdasági folyamatokat. Ebben az esetben néhány évtizeden belül az oktatási rendszerek olyan formát ölthetnek, amely kevéssé fog hasonlítani a jelenlegihez. A jelenkor oktatási rendszereiben azonban az itt leírtak talán még segíthetik az eligazodást.

Vissza az elejére

Bibliográfia

Altrichter, Herbert – Halász Gábor (2000): A közép-európai országok decentralizációs politikái és azok eredményei – összehasonlító elemzés. In: Balázs Éva – Halász Gábor (szerk.): Oktatás és decentralizáció Közép-Európában. Okker Kiadó, Budapest, 243–297.

Andor Mihály – Liskó Ilona (2000): Iskolaválasztás és mobilitás. Iskolakultúra, Budapest.

Archer, M. S. (1979): Social Origins of Educational Systems. Sage Publ., London – Beverly Hills.

— (1982): Változások centralizált és decentralizált rendszerekben. In: Halász Gábor – Nagy Mária (szerk.): Oktatás és politika. Oktatáskutató Intézet, Budapest.

— (1988): Az oktatási rendszerek expanziója. Oktatáskutató Intézet, Budapest. /Iskolamester 4./

Aričs, Ph. (1987): Gyermek, család, halál. Gondolat Kiadó, Budapest.

Atkinson, Caroll et al. (1964): The Story of Education. Bantam Books, New York – Toronto – London.

Balázs Éva – Ivanics Krisztina (1997): Oktatásügyi kihívások az Európai Bíróság joggyakorlatában. In: Balázs Éva – Ivanics Krisztina – Bajomi Iván: Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati nézőpontból (az Európai Bíróság – Franciaország). Az Integrációs Stratégiai Munkabizottság kiadványa, Budapest, 5–30. /Európai Tükör Műhelytanulmányok 48./

Balázs Éva – Halász Gábor – Imre Anna – Moldován Judit – Nagy Mária (2000): A kormányzati szintek közötti felelősségmegosztás és a közoktatás. In: BalázsÉva – Halász Gábor (szerk.): Oktatás és decentralizáció Közép-Európában. Okker Kiadó, Budapest, Budapest, 17–128. (Internet: www.oki.hu)

Ballantine, J. H. (1997): The Sociology of Education – a systematic analysis. Simon & Schuster, New Jersey.

Ballér Endre (1996): Tantervelméletek Magyarországon a XIX–XX. században. Országos Közoktatási Intézet, Budapest. /A tantervelmélet forrásai 17./

Báthory Zoltán (1992): Tanulók, iskolák – különbségek. Egy differenciális tanításelmélet vázlata. Tankönyvkiadó, Budapest.

Becher, T. (1997): A szakma formálódása tudományágak szerint. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 150–195.

Bernfeld, S. (1975): Sisyphe ou les limites de l’Éducation. Éditions Payot, Paris.

Bihari Mihály – Pokol Béla (1992): Politológia. ELTE – Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest.

Bourdieu, P. (1978): A társadalmi egyenlőtlenségek újratermelése. Gondolat Kiadó, Budapest.

Clark, B. R. (1983): The Higher Education System: Academic Organisation in Cross-National Perspective. Berkeley – Los Angeles – London. Részletek magyarul in: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.). Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 92–149.

Classifying educational programmes. Manual for ISCED–97 implementation in OECD Countries (1999): OECD, Paris.

Coombs, Ph. H. (1971): Az oktatás világválsága. Tankönyvkiadó, Budapest.

Durkheim, E. (1974): A jezsuiták nevelési módszerei. In: Ferge Zsuzsa – Háber Judit (szerk.): Az iskola szociológiai problémái. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest.

Education at a Glance (1998): OECD Paris.

Education Policy Analysis 2001 (2001): OECD, Paris.

Ericson, D. P. (1997): Az oktatási rendszer általános elméletének a lehetősége. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 67–91.

Farkas Péter (1990): A szakképzés-politika adaptivitása és a gazdasági szerkezetváltás Nyugat-Európában. Szakképzési Szemle, 1. sz. 48–61.

Ferge Zsuzsa (1976): Az iskolarendszer és az iskolai tudás társadalmi meghatározottsága. Akadémiai Kiadó, Budapest.

Ferge Zsuzsa – Háber Judit (szerk.) (1974): Az iskola szociológiai problémái. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest.

Field, J. (1998), European dimensions. Education, Training and The European Union. Jessica Kingsley Publishers, London – Philadelphia.

Finegold, D. (1997): Intézményi ösztönzők és a szakértelem létrehozása: a szaktudás magas szinten kialakult egyensúlyának feltételei. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 237–273.

Foucault, M. (1990): Felügyelet és büntetés. Gondolat Kiadó, Budapest.

Friedman, M. (1996): Kapitalizmus és szabadság. Akadémiai Kiadó – MET Publishing Corp., Florida – Budapest.

From Initial Education to Working Life. Making Transitions Work (2000): OECD, Paris.

Fuller, B. – Rubinson, R. (1992): Does the State Expand Schooling? Review of the Evidence. In: Fuller, B.–Rubinson, R. (eds.): The Political Construction of Education – The State, School Expansion and Economic Change. Praeger, New York, 1–30.

Gazsó Ferenc (1988): Megújuló egyenlőtlenségek. Kossuth Kiadó, Budapest.

Gombár Csaba (1983): Politika címszavakban. ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest.

Governance in transition (1995): OECD, Paris.

Green, T. F. (1980): Predicting the Behaviour of Educational Systems. Syracuse University Press, New York. Részletek magyarul in: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 1997, 12–66.

Habermas, J. (1994): Legitimációs problémák a modern államban. In: Habermas: Válogatott tanulmányok. Atlantisz, Budapest, 183–222.

Halász Gábor (1981): Iskola és állam I–II. Világosság, 5. sz. 282–289., 6. sz. 363–369.

— (1988): Radikális ideológia és kompromisszumos gyakorlat: oktatáspolitika Magyarországon a hatvanas évek elején. Medvetánc, 1988/4. – 1989/1. (összevont szám), 243–252.

— (1990): A közoktatás és a felsőoktatás kapcsolódása. In: Sáska Géza – Vidákovich Tibor (szerk.): Tanterv vagy vizsga? Edukáció, Budapest.

— (1991a): Új oktatáspolitikai koalíciók. Magyar Pedagógia, 1. sz. 51–62.

— (1991b): Az elszabadult gépezet. Café Babel, 1. sz. 71–80.

— (1993): Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában. In: Halász Gábor (szerk.): Az oktatás jövője és az európai kihívás. Edukáció, Budapest.

— (1996): A közoktatási rendszerek irányítása. Okker Kiadó, Budapest.

Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.) (1997): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest.

Illich, I. (1971) Deschooling Society, Harper and Row, New York

Jánossy Ferenc (1975): A gazdasági fejlődés trendvonaláról. Magvető Kiadó, Budapest.

Jelentés a magyar közoktatásról 1997 (1998): Szerk. Halász Gábor – Lannert Judit. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Jelentés a magyar közoktatásról 2000 (2000): Szerk. Halász Gábor – Lannert Judit. Országos Közoktatási Intézet, Budapest.

Jennings, R. E. (1987): Oktatás és politika. Politikaformálás a helyi hatóságokban. In: Halász Gábor – Nagy Mária (szerk.): Oktatás és politika – külföldi szövegek. Művelődési Minisztérium Vezető és Továbbképző Intézete, Budapest.

Kogan, M. (1993): Az új értékelő állam. Educatio, 3. sz. 399–416.

Kozma Tamás (1994): Bevezetés a nevelésszociológiába. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest.

Lauglo J. (1982): Az oktatásügyi változás és a bürokratikus szervezet. In: Halász Gábor – Nagy Mária (szerk.): Oktatás és politika. Oktatáskutató Intézet, Budapest.

Lawton, D. (1974): Társadalmi osztály, nyelv és oktatás. Gondolat Kiadó, Budapest.

Lawton, D. (ed.) (1989): The Education Reform Act: choice and control. Hodder & Soughton.

Lifelong learning for all (1996): OECD, Paris.

McDonnel, M. – Elmore, R. F. (1987): Getting the Job Done – Alternative Policy Instruments. Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 9., No. 2., Summer, 133–152.

Measuring Student Knowledge and Skills (2000): The PISA 2000 Assessment of Reading, Mathematical and Scientific Literacy. OECD, Paris.

Mészáros István – Németh András – Pukánszky Béla (1999): Bevezetés a pedagógia és az iskoláztatás történetébe. Osiris Kiadó, Budapest.

Meyers, Peter V. (1989): Elemi iskolai tanítók a XIX. századi Franciaországban: professzionalizálódás konfliktusokkal. In: Ramirez – Boli – Meyers: Állam, népoktatás, tanítói hivatás. Oktatáskutató Intézet, Budapest. /Iskolamester 7./

Mihály Ottó (1998): Bevezetés a nevelésfilozófiába. Okker Kiadó, Budapest.

Mitch, D. (1992): The Rise of Popular Literacy in Europe. In: Fuller, B. – Rubinson, R. (eds.): The Political Construction of Education – The State, School Expansion and Economic Change. Praeger, New York, 31–46.

Müller, D. K. (1987): The process of systematisation: the case of German secondary education. In: Müller, D. K. – Ringer, F. – Simon, B. (eds.): The rise of the Modern Educational System. Structural change and social reproduction 1870–1920. Cambridge University Press – Editions de la Maison des Sciences de l’Homme, Cambridge, 15–52.

Nagy József (2000): XXI. század és nevelés. Osiris Kiadó, Budapest.

Nagy Péter Tibor (1992): A magyar oktatás második államosítása. Edukáció, Budapest.

Pokol Béla (1988): Az egyetemi tudományos szféra. OKKFT TS–4/2. Programiroda, Budapest. /Kutatások a felsőoktatás köréből III./

— (1997): Szociológiaelmélet. Felsőoktatási Koordinációs Iroda, Budapest.

Polányi Károly (1976): A gazdaság mint intézményesített folyamat. In: Polányi Károly: Az archaikus társadalom és a gazdasági szemlélet. Gondolat Kiadó, Budapest, 228–273.

Pusey, M. (1997): Az állami oktatási rendszerek legitimációja. In: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 92–149.

Ramirez, F. O. – Boli, J. – Meyers, P. V. (1989): Állam, népoktatás, tanítói hivatás. Oktatáskutató Intézet, Budapest. /Iskolamester 7./

Sáska Géza (1985): A tananyag-szabályozás kétfajta logikája és eszköze. Pedagógiai Szemle, 5. sz. 399–412.

Semjén András (1993): Oktatásfinanszírozás – az európai út. Egy modell változásai. In: Halász Gábor (szerk): Az oktatás jövője és az Európai kihívás, Edukáció, Budapest.

Schooling for tomorrow – an OECD/Netherlands Conference (2000): Draft report for the conference organised by the Netherlands Ministry of Education, Culture and Science, the Rotterdam municipality authorities and OECD/CERI, 1–3 November 2000. Kézirat. OECD.

Schultz, Th. W. (1983): Beruházás az emberi tőkébe. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest.

Setényi János (1992): Harc a középiskoláért. Edukáció, Budapest.

— (1994): Jogalkotás és oktatás. In: Kelemen Elemér – Setényi János (szerk.): Az oktatási törvénykezés változásai. Bárczi István Könyvtár – Fővárosi Pedagógiai Intézet, Budapest.

Spring, Joel (1998): Education and the Rise of the Global Economy. Lawrence Erlbaum Associates Publisher, Mahwah – London.

Szabó László Tamás (1985): A “rejtett tanterv”. Oktatáskutató Intézet, Budapest.

Tyack, D. B. (1982): Az egyetlen legjobb rendszer. In: Halász Gábor – Nagy Mária (szerk.): Oktatás és politika. Oktatáskutató Intézet, Budapest.

Weber, M. (1982): A protestáns etika és a kapitalizmus szelleme. Gondolat Kiadó, Budapest.

Weiler, H. N. (1978): Education and Development: from the age of innocence to the age of scepticism. Comparative Education, Vol. 14., No. 3.

Weiss, J. A. (1988): Control in School Organizations: Theoretical Perspectives. In: W. Clune & J. Witte (eds.): Choice and Control in American Education. Falmer, Philadelphia, 91–134.

Wilds, E. M. (1942): Foundations of Modern Education. Farrar és Rinehart, Washington.

Wise, A. E. (1979): Legislated Learning – The Bureaucratisation of American Classroom. University of California Press, Berkeley – Los Angeles – London. Részletek magyarul in: Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Oktatási rendszerek elmélete. Szöveggyűjtemény. Okker Kiadó, Budapest, 1997, 274– 299.

[1] Könyv formában megjelent: Műszaki Könyvkiadó, Budapest, 2001

[2] Az 1993-ban elfogadott Közoktatási törvényben jól kirajzolódik a három pólus közötti hatalommegosztás: 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról, 1993, 54–61.§, 92–95.§ és 102–106.§.

[3] Ez az ábrázolás természetesen teljesen önkényes, hiszen nyugodtan lehet az előrejutást horizontális egyenessel is ábrázolni (lásd pl. Jelentés…, 2000, 109.oldal, színes ábra).

[4] Azaz az 5/a és az 5/b fokozat megkülönböztetése egyes országokban – pl. Magyarországon is – inkább horizontális, más országokban – az angolszász országok – inkább vertikális tagolásra utal

[5] A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 20 §.

[6] Ugyanez áll az iskolatípus bevett fogalmára is, amely helyett pontosabb lenne a programtípus fogalom használata.

[8] 1990 és 1998 között például a középfokú szakképzés felügyelete nem az oktatási, hanem a munkaügyi tárcánál volt.

[9] Figyelemre méltó, hogy a hazai szakmai nyelvben a közoktatás nem a magánoktatásnak, hanem a felsőoktatásnak az ellentéte.

[10] Az igazgatás és az irányítás fogalmai részben átfedik egymást, az irányítás azonban tágabb, mint az igazgatás. Az igazgatást úgy értelmezzük, mint az irányításnak azt a konkrét formáját, amely a közhatalom gyakorlásának a keretében, azaz a közigazgatás rendszerén belül valósul meg.

[11] Ilyenek például a Magyarországon is jól ismert IEA vizsgálatok, továbbá a legfejlettebb országokat tömörítő OECD által a kilencvenes években elkezdett tanulói teljesítményvizsgálatok (a PISA program) és a felnőttek olvasási képességeire és egyéb kompetenciáinak mérésére irányuló vizsgálatok (az IALS program).

[12] Ezek az idézett OECD forrásból származó forgatókönyvek itt e könyv tartalmához illesztve, leegyszerűsített formában jelennek meg.