Nem idézhető munkaanyag!

 

 

 

 

 

 

 

 

A MAGYAR KÖZOKTATÁS FEJLESZTÉSÉNEK
STRATÉGIÁJA

 

(3. összeszerkesztett, nyers szövegváltozat)

(1998.06.30.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1998. június

 

 

 

 

Előszó

 

 

A Művelődési és Közoktatási Minisztérium 1996-ban adta közre a közoktatás távlati fejlesztésére vonatkozó stratégiáját. E dokumentum megjelenése óta – alig két év alatt – a magyar közoktatásban olyan sok változás történt és ezek hordereje olyannyira jelentős, amilyenre ilyen rövid idő alatt ritkán adódik példa. Elkezdődött a közoktatási törvény 1996-os módosításának a végrehajtása, ezen belül a tartalmi szabályozás új rendszerének a bevezetése. Az iskolába kerülés évébe lépett az a korosztály, amelynek tankötelezettsége immár 18 éves korig tart majd. Az intézmények nagy többsége túljutott a helyi pedagógiai programok megalkotásán, lezajlott az iskolafenntartók és az intézmények közötti egyeztetések jelentős része. A középiskolai záróvizsgát és a középiskolai oktatás záró szakaszát ugyancsak új dokumentumok szabályozzák.

Az 1996-os dokumentum közreadása akkor történt, amikor a magyar gazdaság a válság mélypontján volt, röviddel azt követően, hogy súlyos gazdasági megszorító intézkedéseket hoztak, amelyek keményen sújtották a közszolgáltatásokat, ezen belül a közoktatást is. Két különösen nehéz évet követően a magyar gazdasági azóta olyan növekedési pályájára állt, amely megfelelő gazdaságpolitika alkalmazásával évtizedek óta először tartóssá válhat. A bekövetkező növekedés adta lehetőségek kihasználására azonban még nem készültünk föl. Noha a demográfiai visszaesés nagy része már lezajlott, a csökkenés a korábbi várakozásokkal ellentétben várhatóan továbbfolytatódik, és ez a jövőben várhatóan újabb feszültségeket okoz majd. A korábbi dokumentum által szorgalmazott középiskolai expanzió ugyan folytatódott, arányaiban mégis megtorpanás történt: több év óta csökken az érettségit adó középiskolákba belépők száma. Noha kiemelt célként fogalmazták meg a leszakadó tanulói csoportokról való gondoskodást, ezen a területen viszonylag kevés eredmény született. Közben az iskolai esélyegyenlőség kérdése kiemelt közoktatás-politikai témává vált. Jelentős változásnak tekinthető, hogy elkészültek a megyei szintű oktatásfejlesztési tervek és létrejött a területfejlesztés intézményrendszere, amelyek új feltételeket biztosítanak a közoktatatás fejlesztése számára is. Ugyancsak nagyon fontos változások történtek a középiskolára épülő felsőfokú szakképzés területén: a rövid ciklusú felsőfokú szakképzés jogi feltételeinek a megteremtése és az új rendszer kiépülése várhatóan új feltételeket teremt a középiskolai expanzió számára.

Az elmúlt két évben a közoktatás területén jelentős modernizációs programok indultak el. Így komoly erőforrások mozgósításával elkezdődött és jelentős mértékben előrehaladt a közoktatás informatikai fejlesztési programja, és ugyancsak jelentős anyagi ráfordítással elkezdődött a pedagógus továbbképzés rendszerének a kiépítése. A fejlesztési politika előterébe került az idegen nyelvek oktatása és jelentős új előrelépések várhatók olyan területeken, mint a minőségbiztosítás eszközeinek a kidolgozása vagy az oktatásügyi vezetőképzés fejlesztése.

Az elmúlt években számos kutatási eredmény született, amelyek fényében jobban ismerjük a közoktatás intézményi folyamatait és a rendszeren belüli tanulói mozgásokat befolyásoló tényezőket. A decentralizált magyar oktatási rendszer központi irányításának a lehetséges eszközeit illetően is jelentős tudás és tapasztalat halmozódott fel. 1998-ban elkezdődtek az Európai Unióhoz való csatlakozást előkészítő tárgyalások, így az uniós csatlakozásra való felkészülés minden területen, ezen belül az oktatásban is elkerülhetetlenül a nemzeti fejlesztési stratégia fontos elemévé válik. Az 1996-ban közzétett stratégiai dokumentum tehát mára elavult és szükségessé vált időszerűvé tétele.

E stratégiai dokumentum kizárólag a közoktatással foglalkozik. A szakképzést és a felsőoktatást azokon a pontokon érinti, ahol azok közvetlenül kapcsolódnak a közoktatás rendszeréhez. Ezért továbbra is alapvető feladat marad a közoktatásra, a szakképzésre és a felsőoktatásra vonatkozó kormányzati stratégiák összhangjának a megteremtése.

***

A fejlesztési stratégia átdolgozását Művelődési és Közoktatási Minisztérium helyettes államtitkára, Báthory Zoltán felkérésére készítette el egy szakértői bizottság. Tagjai Halász Gábor (a munkabizottság vezetője), Kovács István Vilmos, Lannert Judit, Mártonfi György (a munkabizottság titkára), Palotás Zoltán, Radó Péter, Semjén András, Setényi János és Tímár János. A jelen anyag e szakértői bizottság javaslatait tartalmazza és nem szükségképpen tükrözi a megbízó véleményét.

 

 

 

      


 

tartalom

 

 

1. Bevezetés                                                                                                                        

2. A közoktatás mai helyzete                                                                                

2.1. A közoktatás társadalmi és gazdasági környezete                                                                                              

2.2. A közoktatás belső viszonyai                                                                                                                                    

2.2.1. A felelősségi viszonyok alakulása                                                                                                                      

2.2.2. Az intézményi szerkezet és a tanulói továbbhaladás alakulása                                                                      

2.2.3. A tartalmi szabályozás és a tantervek                                                                                                                

2.2.4. A hátrányos helyzetű és leszakadó csoportok helyzete                                                                                 

2.2.5. A pedagógus szakma helyzete                                                                                                                            

2.2.6. Az oktatás költségei és finanszírozása                                                                                                               

3. A fejlesztés céljai és irányai                                                                         

3.1. Az általános alapoktatás hosszabbá válása és a középiskolai oktatás kiterjedése                                        

3.1.1. Az alapvető célok                                                                                                                                                  

3.1.2. A képzés szintjei                                                                                                                                                    

3.1.3. A szerkezeti változásokkal kapcsolatos kormányzati politika elvei                                                               

3.2. A tartalmi fejlesztés                                                                                                                                                   

3.2.1. A tanítás és a nevelés átalakuló céljai                                                                                                                

3.2.2. A tartalmi megújulás eszközei és feltételei                                                                                                         

3.2.3. Az oktatás differenciálása                                                                                                                                    

3.2.4. Az információs társadalomra való felkészülés                                                                                                  

3.2.5. Az idegen nyelvek oktatásának fejlesztése                                                                                                       

3.3. Az oktatás minőségének a biztosítása                                                                                                                    

3.3.1. Felelősség-megosztás az értékelésben és minőségbiztosításban                                                                  

3.3.2. A minőség biztosítása mint fejlesztési célprogram                                                                                           

3.3.3. Vizsgarendszer és teljesítménymérések                                                                                                             

3.4. Az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelem                                                                                            

3.4.1. A fenyegetett csoportok                                                                                                                                      

3.4.2. A támogató politika keretei                                                                                                                                  

3.4.3. A támogató politika eszközei                                                                                                                               

3.5. A pedagógus-szakma megújulása                                                                                                                            

3.5.1. A szakmával szembeni igények átalakulása                                                                                                      

3.5.2. A pedagógusok élet- és munkakörülményeinek javítása                                                                                

3.5.3. A pedagógusképzés és továbbképzés fejlesztése                                                                                           

3.6. A ráfordítások növelése és a hatékony gazdálkodás                                                                                            

3.6.1. A ráfordítások növelése                                                                                                                                       

3.6.2. A finanszírozás rendszere                                                                                                                                    

3.6.3. A gazdálkodás hatékonyságának növelése                                                                                                      

3.6.4. A gazdálkodás átláthatóbbá és ellenőrizhetőbbé tétele                                                                                  

4. A fejlesztés szervezeti-irányítási feltételei és eszközei          

4.1. A közoktatás irányítási rendszerének korszerűsítése                                                                                      

4.1.1. A közigazgatási és államháztartási rendszer várható alakulása                                                                      

4.1.2. Az közoktatáson belüli igények és kihívások                                                                                                   

4.1.3. A közoktatás-irányítás modernizálásának céljai és feladatai                                                                          

4.2. A fejlesztés eszközrendszere                                                                                                                                

4.2.1. Az oktatásfejlesztési stratégia nyilvánossága                                                                                                

4.2.2. A stratégiai koordináció                                                                                                                                     

4.2.3. A jogi szabályozás                                                                                                                                              

4.2.4. Finanszírozási eszközök                                                                                                                                      

4.2.5. A tartalmi szabályozás eszközei                                                                                                                        

4.2.6. Iskolafejlesztés                                                                                                                                                     

4.2.7. A pedagógusok képzése és továbbképzése                                                                                                   

4.2.8. A pedagógiai szolgáltatások                                                                                                                             

4.2.9. A kutatás és fejlesztés                                                                                                                                        

4.2.10. A tervezési kompetencia fejlesztése                                                                                                               

4.2.11. A statisztikai-információs rendszer működtetése                                                                                         

4.2.12. A nemzetközi együttműködés                                                                                                                         

4.2.13. Párbeszéd és kommunikáció a modernizáció szolgálatában                                                                        

 

 

 

 

1.       Bevezetés

Magyarország az elmúlt néhány évben a közép-kelet-európai régió többi országával együtt történelmi léptékű változásokon ment keresztül. Az egypártrendszer és a tervgazdaság évtizedei után rövid idő alatt létrejöttek a demokrácia alapvető intézményei és kialakult a piacgazdaság. A magyar polgárok immár három alkalommal dönthettek szabad választásokon az ország kormányzásáról. A gazdaság döntő része ma már a hatékony működtetésre képes magántulajdonosok kezében van és visszafordíthatatlanul integrálódott a világgazdaság vérkeringésébe. Megkezdődött és nagymértékben előrehaladt az ország euro-atlanti integrációjának a megvalósítása: a magyar lakosság népszavazáson nagy arányú többséggel a folyamatos békét garantáló észak-atlanti katonai szövetségbe, a NATO-ba való belépés mellett döntött, és elkezdődtek tárgyalásaink az Európai Unióba való belépésünkről.

A változások a magyar lakosságot komoly próbatétel elé állították. A szükséges reformok korábbi halogatása miatt - régiónk többi országához hasonlóan - évekig tartó súlyos gazdasági válság alakult ki, amely a hetvenes évek szintjére vetette vissza gazdaságunkat. E válság mélypontján mára túljutottunk és megalapozott reményeink vannak a tartós növekedésre. A gazdasági szerkezetben lezajlott valódi átalakulás, mindenekelőtt a külföldi tőke beáramlásán alapuló fejlesztések hatására több évtized óta először jött létre Magyarországon olyan gazdasági növekedés, amely nem jár együtt az egyensúly felborulásával és amely minden remény szerint a jövőben is fenntartható lesz. Ez a korábbiaknál jóval kedvezőbb lehetőségeket teremt a közoktatásra vonatkozó fejlesztési stratégia számára is, hiszen megnöveli annak az esélyét, hogy e területre is többleterőforrásokat vonhassunk be. Az elhúzódó válság hatásai persze nem számolhatók fel egyik évről a másikra. A korábban kialakult kedvezőtlen viszonyok, mindenekelőtt az infrastruktúra leromlott állapota és a pedagógusbérek alacsony reálértéke még hosszabb ideig meghatározzák a közoktatás lehetőségeit.

A gazdasági és politikai átalakulást drámai társadalmi változások is kísérték. Átalakult és mai is átalakulóban van a társadalom szerkezete, megváltozott a különböző társadalmi csoportok összetétele, egymáshoz viszonyított helyzetük és az általuk kínált életesélyek. Növekedett a távolság a sikeresek és a sikertelenek között és fellazultak a társadalmi szolidaritás korábban meglévő kötelékei. A korábbiakhoz képest mélyült a fejlettebb és kevésbé fejlett régiók, a gazdagabb és szegényebb települések közötti szakadék. Az egyének előtt új lehetőségek tárultak fel, ugyanakkor megnőtt felelősségük is saját sorsuk alakításában. Mindez nagy hatást gyakorol kultúránk és értékrendünk egészére is. Noha a demokrácia és a piacgazdaság intézményei ma már stabilnak mondhatók, az ezeknek megfelelő társadalmi és kulturális viszonyok kiépülése még hosszabb időt fog igénybe venni.

Mindezekre a változásokra olyan időszakban került sor, amikor a világ egésze, a nálunk fejlettebb országok is jelentős átalakuláson mennek keresztül. A XIX században kialakult ipari társadalom helyébe fokozatosan az információs társadalom lép, melyben a gazdagság és a versenyképesség egyre inkább a szolgáltatások és a tudás színvonalától válik függővé. Mindezt a gazdasági és társadalmi viszonyok és a kultúra globalizálódása kíséri. Egyre inkább jellemzővé válik az, hogy egy-egy ország sorsa nemcsak saját lehetőségeitől és teljesítményétől függ, hanem attól is, ami Földünk más pontjain történik. A változások természetesen az oktatás világát sem hagyják érintetlenül. A kialakuló információs társadalomban rendkívüli mértékben felértékelődik a tanulás szerepe, amely egyre kevésbé köthető az élet meghatározott időszakéhoz. Egy-egy ország teljesítőképessége, gazdagsága és versenyképessége növekvő mértékben függ nemcsak attól, hogy képes-e új tudást előállítani, hanem attól is, hogy a társadalom tagjai képesek-e egész életükön át nyitottnak maradni a létrejövő új tudás befogadására, azaz a folyamatos tanulásra és az alkalmazkodásra. Az elmúlt évtizedek gazdasági változásai megmutatták, hogy elsősorban azok az országok tudják javítani versenyképességüket, amelyek képesek arra, hogy kihasználják az emberi erőforrásokban rejlő energiákat.

Mindezek a változások a fejlett világ országait, a nálunk stabilabb demokráciákat és piacgazdaságokat is komoly kihívások elé állítják és nagyfokú alkalmazkodásra kényszerítik. Nekünk tehát nemcsak a korábban elmarad reformok miatt halaszhatatlanná vált változásokat kell elvégeznünk, hanem ezzel egy időben az új globális kihívásokra is választ kell találnunk.

A kilencvenes évek során lezajlott társadalmi változások természetesen a közoktatást sem hagyták érintetlenül. A korábbi állami tulajdon helyébe a többpólusú tulajdon lépett: az intézmények döntő többsége a helyi közösségek tulajdonába került és jelentős szerepre tettek szert az egyházi és magán tulajdonban működő iskolák. Az intézményfenntartás decentralizálódását és többpólusúvá válását a tartalmi szabályozás átalakulása is kísérte. Az iskolák és pedagógusok szakmai tekintetben önállóvá váltak: ma már nemcsak a pedagógiai módszereiket választhatják meg önállóan, hanem a tágan megszabott nemzeti keretek között az oktatás tartalmát is nagymértékben meghatározhatják. Megváltozott az iskolarendszer vertikális és horizontális szerkezete. Az alap és középfokú oktatás közötti korábbi határvonalak elbizonytalanodtak, a 13-15 éves korosztály növekvő aránya tanul az érettségihez vezető programok szerint.

A közoktatásra is rányomta bélyegét az évekig tartó gazdasági válság. Noha a közoktatás más közszolgáltatásokhoz képest relatíve kedvező pozícióját a gazdasági válság időszakában sikerült megőrizni, a kilencvenes évek közepén csökkent a nemzeti jövedelemből a közoktatásra fordított hányad és jelentősen visszaesett a pedagógus bérek reálértéke. A kiadásokon belül a kritikus szint alá csökkent a beruházások aránya. A gazdasági növekedés az elkövetkező években megteremtheti a lehetőségét a közoktatásra fordított kiadások növelésének, a leromlott infrastruktúra fokozatos helyreállításának és a pedagógus bérek a más ágazatok bérviszonyaihoz való hozzáigazításának. Arra lehet számítani, hogy az oktatásba való beruházás a gazdasági növekedés egyre nagyobb jelentőségű feltételévé válik és hogy a gazdaság szereplői ezt egyre inkább felismerik. Emellett az ágazaton belül meglévő erőforrások felhasználásának a hatékonyabbá tételében, mindenekelőtt a pedagógus munkaerővel való gazdálkodás hatékonyságának a növelésében belső tartalékok is vannak. A jövőbeni fejlődéséhez kedvező alapot teremt az is, hogy az elmúlt években nagymértékben megnőtt a tartalmi modernizációt szolgáló fejlesztési kiadások nagysága és jelentős modernizációs programok indultak el.

A közoktatással kapcsolatos állami politika céljairól és eszközeiről az elmúlt években komoly szakmai és politikai viták folytak. E viták egyik legnagyobb eredménye, hogy felszínre hozták a releváns társadalmi érdekeket és a közfigyelmet ráirányították az oktatás kérdéseire. Noha számos kérdésben mindmáig nem sikerült valamennyi társadalmi csoport számára elfogadható konszenzust kialakítani, ez mégsem fékezte le jelentős mértékben az átalakulás folyamatát. Az elmúlt időszak egyik jelentős fejleménye, hogy kiépültek a társadalmi egyeztetésnek azok az intézményi mechanizmusai, amelyek lehetővé teszik a közoktatással kapcsolatos szakmai és társadalmi érdekek egyeztetését és a fejlődéshez szükséges konszenzus megteremtését.

A fenntartható gazdasági növekedés elindulása a jövőben új perspektívákat nyit a közoktatás előtt is. A feltáruló új lehetőségek kihasználása azonban csak akkor lehetséges, ha a kormányzat a közoktatás területén is rendelkezik olyan koherens fejlesztési stratégiával, amely képes választ adni a jelen problémáira és a jövő kihívásaira. E stratégiának nemcsak a közoktatáson belül lezajlott és várható változásokra kell tekintettel lennie, hanem a tágabb gazdasági és társadalmi környezet változásaira is. Csak olyan fejlesztési stratégia számíthat megfelelő kormányzati támogatásra, amely a közoktatást a gazdaság és a társadalom jövőbeni fejlődésének a tágabb környezetében helyezi el.

A közoktatás mai problémáinak jelentős része azzal az általános kérdéssel függ össze, vajon az oktatás milyen szerepet játsszon a magyar gazdaság és társadalom jövőbeni fejlődésében, s hogy a politikai döntéshozók és a társadalom egésze mennyire ismerik fel az emberi erőforrások jelentőségét a magyar gazdaság versenyképességének a megteremtésében. Magyarország ebben a tekintetben válaszút előtt áll. Az egyik út az, hogy megelégszünk azzal, hogy az olcsó munkaerő vonzása miatt a fejlett országok és a nemzetközi tőke számára vonzó befektetési hellyé válunk, de a munkaerő gyengébb felkészültsége miatt beérjük a szerényebb bedolgozói munkákkal és az ezzel járó kisebb jövedelemmel. A másik út az, hogy az emberi erőforrás tudatos fejlesztésének a politikáját folytatva olyan tudással és képességekkel rendelkező hazai munkaerőt hozunk létre, amely nemcsak a másodvonalbeli bedolgozói jellegű termelés, hanem a fejlettebb, tudásalapú technológiákra épülő termelés Magyarországra vonzására is képes. A világban mindkét fejlődési modellre találhatunk példákat. Nem egy korábban elmaradott országnak sikerült magához vonzania olyan élvonalbeli technológiára épülő befektetéseket, amelyek eredményeképpen életszínvonalában rövid idő alatt látványos emelkedés történhetett. Nem kétséges, hogy Magyarországnak csak ezt az utat érdemes követnie. Ez azonban azt feltételezi, hogy rendelkezzünk az emberi erőforrások fejlesztésének olyan átfogó nemzeti stratégiájával, amely kiterjed a fiatalok és a felnőttek oktatásának minden formájára és amelybe könnyedén beépíthető a közoktatás fejlesztési stratégiája is.

A magyar közoktatás előtt álló kihívások között kétségtelenül kiemelt figyelmet érdemel a fiatalok által elsajátítandó tudás jellegének a meghatározása. Részben arra a kérdésre kell választ adnunk, hogy a XXI század első felében milyen tudásra, milyen kompetenciákra lesz szükségük gyermekeinknek, részben arra, hogy miképpen, milyen eszközökkel biztosítható ezek eredményes elsajátítása. Sok más országhoz hasonlóan Magyarországon is gondot jelent az, hogy miközben iskoláink igen sikeresek abban, hogy a fiatalok viszonylag szűk hányadát magas színvonalú tudományos ismeretekkel lássák el, aközben jóval kevéssé képesek arra, hogy a többséget felkészítsék a munka világában és a mindennapi életben való boldogulásra, a modern világban való eligazodásra. Az a kérdés merül fel, vajon miképpen tehetők az iskolák nyitottabbá a modern társadalom igényei, az információs társadalom térhódításával összefüggő szükségletek és különösen a munka világának az átalakulása nyomán megfogalmazódó új igények irányában. A gazdaság és a munkáltatói szféra képviselői egyre több helyen és egyre jobban hangsúlyozzák, hogy a vállalatok versenyképességét döntő mértékben meghatározzák az ott dolgozók olyan általános képességei, mint a kommunikációs képesség, az új technológiák bevezetésével együtt járó tanulási helyzetekben való helyt állás, az ügyfelekkel és partnerekkel való bánni tudás, a gyors helyzetfelismerő és problémamegoldó képesség. Gyakran ezeket a nehezen kialakítható általános képességeket fontosabbnak tartják, mint a viszonylag könnyen megszerezhető speciális szakmai tudást, és az iskoláktól is mindenekelőtt e képességek kialakítását várják. Maguk az egyének is főképp akkor remélhetik azt, hogy a munka világában tartósan boldogulni tudnak, ha rendelkeznek ezekkel a képességekkel.

Választ kell tehát találnunk arra a kérdésre, vajon miképpen érhető el például az, hogy az iskolák a mainál sokkal nagyobb figyelmet fordítsanak a tantárgyakhoz nem köthető általános kompetenciák, így a kommunikációs készségek vagy a csoportban végzett munkához szükséges képességek fejlesztésére és milyen eszközökre van szükségük ahhoz, hogy ezt sikeresen tehessék. Vajon mekkora szerepe van ebben a tantervek és a tankönyvek megújításának, a pedagógusok módszertani kultúrája fejlesztésének vagy az oktatás értékelési rendszerében alkalmazott módszereknek. A tantárgyi ismeretekre koncentráló oktatás évszázados hagyományait, a felhalmozódott értékeket megőrizve, a különböző eszközök egyidejű alkalmazásával kell elérnünk, hogy elkezdődjék az iskolai oktatás tartalmi és módszertani gazdagodása.

Az egyik legnagyobb kihívás, amellyel közoktatásunknak az elkövetkező évtizedben szembe kell néznie, a középiskolai oktatás tömegessé válásával függ össze. Elsősorban arra a kérdésre kell választ adnunk, vajon milyen társadalmi és gazdasági tényezők határozzák meg ezt a folyamatot, s hogy vajon milyen oktatáspolitikai eszközökkel lehet és kell e folyamatot, különösen a vele együtt járó intézményi alkalmazkodási nehézségek megoldását segítenünk. Egyszerre kell tehát választ adnunk társadalmi és intézményi kérdésekre. Alapvető társadalmi kérdés például az, vajon milyen mértékben ismerték fel a középiskolai oktatásba való belépés fontosságát azok a társadalmi csoportok, amelyek korábban megelégedtek alacsonyabb szintű végzettséggel és vajon miképpen tehetők motiválttá a belépéssel kapcsolatos döntés meghozatalára. Fontos intézményi kérdésnek tekinthető az, vajon miképpen bátoríthatók iskoláink és fenntartóik arra, hogy olyan szolgáltatásokat hozzanak létre, amelyek vonzóak az újonnan belépők számára és amelyek jobb munkaerő-piaci perspektívákat és életesélyeket kínálnak a számukra. Ugyanilyen jelentőségű intézményi kérdés az, vajon mennyire képesek középiskoláink alkalmazkodni a heterogénabbá váló tanulói igényekhez, mennyire képesek ehhez igazítani pedagógiai módszereiket.

A középiskolai oktatás kiterjedésével közvetlenül összefügg az iskolaszerkezet problémája, ami egyben a mai magyar oktatásügy talán legnehezebben megválaszolható kérdéseit veti fel. E kérdések, amelyek még ma is megosztják a szakmai közvéleményt, csakis a hazai és nemzetközi fejlődési tendenciák gondos elemzése alapján válaszolhatók meg. Mindenekelőtt arra kell választ találnunk, vajon mi módon teremthető meg az alap- és középfokú oktatás határvonalai és a közöttük lévő átmenet világos, a társadalom számára átlátható szabályozása. Olyan kérdésekre kell választ keresnünk, mint például az, hogy milyen hosszú legyen a mindenki számára közös általános alapoktatás, mikor kezdődjék el a specializálódás és milyen szerepmegoszlás alakuljon ki az általános és a szakképzés között. Számot kell vetnünk azzal, hogy a szakképzés és az általános képzés, illetve a közoktatás és a közoktatáson túli képzési szintek közötti határvonalak a korábbiaknál sokkal kevésbé élesek, s hogy a felnőttoktatás valamint a középfokú és felsőfokú oktatás határán kialakuló új képzési formák egyre nagyobb jelentőségre tesznek szert. Ugyancsak számolnunk kell az egyéni tanulási igények differenciálódásával, az oktatási és képzési útvonalak különböző kombinációi iránti szükségletek növekedésével. Mindezek miatt olyan intézményi formákban kell gondolkodnunk, amelyek az alapoktatás és a felnőttoktatás, illetve az általános és a szakképzés közötti kapcsolatok sokféle és nyitott formáját teszik lehetővé. Ezért oly módon kell szabályoznunk a képzési szinteket, a lehetséges képzési programokat és a megszerezhető végzettségeket, hogy azok lehetővé tegyék az oktatás rugalmas, a változó társadalmi igényekhez illeszkedő megszervezését. Mindezt annak az alapvető célnak a fényében kell végiggondolnunk, hogy növekedjék a magyar társadalom iskolázottságának a szintje és a korábbinál többen jussanak a munkaerőpiacon való érvényesüléshez és a modern társadalomban való boldoguláshoz szükséges tudás és képességek birtokába. Emellett arra is ügyelnünk kell, hogy az iskolázási utak sokféleségének és a választási lehetőségeknek a növekedésével, az új, rugalmasabb intézményi formák megjelenésével, ne sérüljön az alapvető társadalmi célok érvényesítésének a lehetősége, az iskolarendszer hozzájárulása a társadalmi kohézió megteremtéséhez.

Mindez továbbvezet minket a következő nagy kihíváshoz, amellyel a magyar közoktatás jövőjéről gondolkodva szembe kell néznünk. A közoktatás mai problémái között kétségtelenül kiemelkedő figyelmet érdemelnek a felelősségi és irányítási viszonyokkal összefüggő kérdések. Mindenekelőtt arra kell választ adnunk, hogy a helyi és intézményi önállóság Magyarországon kialakult viszonyai között milyen módon biztosítható a közoktatással szemben megfogalmazódó alapvető társadalmi célok érvényesülésének a biztosítása. A modern demokrácia és piacgazdaság olyan céljaira kell gondolnunk, mint a szolgáltatás minőségének a garantálása, közpénzek hatékony és ellenőrizhető felhasználása, a hozzáférés esélyének diszkrimináció mentes biztosítása, a lelkiismereti és világnézeti szabadság érvényesülése vagy az innovációra és az alkalmazkodásra való hajlam erősítése. Azok az eszközök, amelyekkel e célok érvényesülését a korábbi centralizált viszonyok között biztosítani lehetett, ma már nem alkalmazhatók, ezért új, hatékonyabb eszközök kidolgozása szükséges. A decentralizált viszonyoknak megfelelő új eszközök kialakulása elkezdődött ugyan, ez a folyamat azonban még a kezdeténél tart. Fontos hangsúlyozni, hogy az alapvető társadalmi célok érvényesülésének irányítási feltételeit oly módon kell megteremtenünk, hogy eközben ne sérüljön a közoktatási rendszer mára kialakult innovációs és alkalmazkodó képessége. Az innovációra és alkalmazkodásra törekvésnek minden szinten bele kell épülnie az iskolai és fenntartói viselkedésbe, annak természetes és önmegerősítésre képes jellemzőjévé kell válnia.

A közoktatás mai problémáinak a megoldása és jövőbeni kihívások megválaszolása nem képzelhető el a közoktatásban dolgozók helyzetének, a pedagógus munkavégzés szakmai feltételeinek a jelentős javítása nélkül. Az elmúlt években, döntően a szakmai önállóság adta lehetőségek révén Magyarországon elkezdődött a pedagógus munka szakmává válása, elindult a fejlődéshez nélkülözhetetlen professzionalizálódási folyamat. Ez azonban ma még csak a kezdeténél tart. Az igényes munka iránti igény, a munka minőségéért és eredményességéért való felelősség, a szakmai önfejlődésért hozott erőfeszítések csak akkor válhatnak tömegessé, ha sikerül ezen a területen megfelelő foglalkoztatási és bérezési feltételeket teremteni.

Fontos hangsúlyoznunk, hogy az elmúlt években elindult változások és a jogi kereteiket tekintve mára intézményesült reformok az itt jelzett kérdések egy részére már választ adtak és lényegében kijelölték már a jövőben követhető utak alapvető irányait. A kormányzati és közigazgatási rendszerünk kereteit meghatározó Alkotmány, az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény és az 1993-as közoktatási törvény meghatározták a magyar közoktatásra jellemző felelősségi viszonyokat és kijelölték a közoktatás egyes szereplőinek mozgásterét. A közoktatási törvény, annak 1995-ös és 1996-os módosításai valamint a törvény végrehajtását szolgáló kormány- és tárcaszintű jogszabályok elfogadásával lényegében eldőlt, hogy a mindenki számára közös általános alapoktatás időtartama a jövőben 10 év lesz, azaz a konkrét szakmákra felkészítő specializált szakképzés csak ezt követően kezdődhet meg. Az 1996-os törvénymódosítás a tankötelezettség 18 éves korra való felemeléséről is rendelkezett. Ugyanakkor továbbra is nyitott számos kérdés, így különösen az általános alapoktatáson belül az elfogadható differenciálódás mértéke, az ezt követő oktatáson belül az általános és a szakmai tartalmú képzés aránya.

Mai problémáink megoldását úgy kell keresnünk, hogy a jövőben várható kihívásokkal is összhangban lévő válaszokat találjunk. E kihívások sokfélék és róluk való tudásunk nemegyszer hézagos. Stratégiánk megfogalmazásánál számolnunk kell a bizonytalansági tényezőkkel is, ezért csak olyan megoldásokban gondolkodhatunk, amelyek kellően nyitottak a jövőbeni változások előtt. Utaltunk már arra, hogy milyen változások zajlanak a munka világában, s arra, hogy azok a feladatok, amelyekre a fiatalokat iskoláink ma felkészítik, az ő aktív életük során át fognak alakulni. A műszaki-technikai fejlődés gyorsasága miatt a ma releváns ismeretek hamar elavulnak, ezért a tanulási és alkalmazkodási képesség elsajátítása válik az iskolai oktatás egyik legfontosabb célkitűzésévé. A technikai változások különösen erősen érintik a telekommunikáció és az információkezelés világát. Az az átalakulás, amelyet egyre gyakrabban jelölünk az információs társadalom fogalmával, ma már áthatja a hétköznapok világát és behatolt az iskolákba is. Sok mai középiskolás számára már ma is mindennapos gyakorlat a világ távoli pontjain lévő információforrások használata és mindennapos élmény az ebben rejlő erőforrások feltárulása.

Tudjuk persze azt is, hogy a gyors változások nem egyformán érintik a munka világának különböző területeit: miközben az egyik helyen látványos változások zajlanak, fennmaradnak a hagyományos struktúrák is. A technikai civilizáció még inkább ráirányítja figyelmünket a hagyományos értékeinket és az emberiség létét fenyegető veszélyekre, melyekkel ma már csak globális erőfeszítéssel vehetjük fel a küzdelmet. Gyermekeinket arra kell felkészítenünk, hogy a nemzetközi közösség aktív tagjaként, önmaguk identitását megőrizve tudjanak küzdeni e veszélyek ellen. Iskoláinknak ma gyorsan és mélyrehatóan változó társadalmi környezetben kell gondoskodniuk a felnövekvő nemzedék neveléséről és társadalmi beilleszkedésének a biztosításáról.

A társadalmi viszonyok és az értékek átalakulása sokféle nehézséggel és konfliktussal jár együtt. A munka világának a gyors átalakulása, az iskola és a munka világa közötti átmenet időszakának a meghosszabbodása, a hagyományos pályalehetőségek egy részének a beszűkülése, csakúgy mint családi viszonyok átalakulása, a helyi közösségek kohéziójának a gyengülése vagy a szabadidő eltöltésének új formái rendkívüli mértékben átalakítják a fiatalok társadalmi beilleszkedésének a lehetőségeit. Növekszik a munka világáról való információk és a tanácsadás iránti igény és elkerülhetetlenül növekszik beilleszkedési problémákkal küzdő, különleges támogatást igénylő fiataloknak aránya. Mindez rendkívüli feladatot jelent az ezredforduló iskolái és pedagógusai számára. A társadalmi differenciálódás növekedése és az eltérő, egymással nem egyszer ütköző értékek konfliktusai következtében nehezebb a társadalmi integráció; a közös kultúra megteremtéséhez és fejlesztéséhez a korábbinál nagyobb társadalmi támogatás szükséges.

Az elmúlt években a magyar társadalomban rendkívüli differenciálódás zajlott le. A különböző társadalmi csoportok közötti jövedelmi különbségek ma a Közép és Kelet Európai régió országaiban, így Magyarországon is jóval nagyobbak annál, mint ami Európa fejlettebb országaira jellemező. Ez nyilvánvaló módon a közoktatáson belüli viszonyokban is tükröződik. Különösen aggasztó azoknak a fiataloknak a sorsa, akik az iskolarendszerből megfelelő végzettség és tudás nélkül lépnek ki vagy hullanak ki, és akiket a leginkább fenyeget a társadalmi marginalizálódás veszélye. A közoktatás önmagában nem lehet képes a társadalmi polarizálódás és kirekesztődés megakadályozására, e területen azonban mindenképpen meghatározó szerepe van. A következő években ezért előtérbe kell, hogy kerüljenek a fiatalok társadalmi beilleszkedésének a segítésével kapcsolatos feladatok. Ez az egyik olyan terület, ahol az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően jelentős külső erőforrások állnak majd a rendelkezésünkre, ezekhez azonban csak akkor tudunk hozzáférni, ha e területen különösen gondosan kidolgozott nemzeti fejlesztési stratégiával rendelkezünk.

A közoktatásnak a jövőben nagyobb figyelmet kell szentelnie az ifjúság nevelésével szembeni társadalmi igények kielégítésének is: egyik különösen fontos feladata, hogy elősegítse a modern és demokratikus társadalmi kultúra megerősödését. Noha a politikai demokrácia alapvető intézményei Magyarországon kiépültek és stabilizálódtak, annak a politikai kultúrának és azoknak az állampolgári viselkedési normáknak a megteremtése, amelyek a demokrácia stabil és hatékony működéséhez szükségesek, még hosszú időt fog igénybe venni. Nyilvánvaló, hogy iskoláinknak ezen a területen is meghatározó szerepük lehet, ezt azonban csak akkor tudják betölteni, ha tartalmi és módszertani szempontból képesek megújulni, képesek a modern egyén-centrikus és csoportalapú nevelési módszerek alkalmazására. Ezen a téren nem egyszerűen a meglévő gyakorlat továbbfejlesztéséről, hanem sok tekintetben kulturális és értékrendbeli váltásról is szó van.

Az oktatáspolitika egyik legnehezebb feladata az iskolarendszer és az oktatás viszonylagos stabilitása és a változtatás szükségessége közötti ellentmondások feloldása. Ehhez az oktatáspolitikai stratégia által vezérelt és a szerves fejlődésbe ágyazott fokozatos átalakulásra van szükség. Az oktatáspolitika azonban csak a fejlődés irányait jelöli meg, tág lehetőséget nyújtva a helyi közösségek és a civil szervezetek közreműködésének azért, hogy a változások során érvényre jusson a szabadság és a felelősség egyensúlya. Ezért nélkülözhetetlen a társadalmi partnerekkel való állandó kommunikáció, a különböző érdekek felszínre hozása és folyamatos egyeztetése, a modern társadalomra jellemző érdekkonfliktusok folyamatos kezelése, ezek intézményi feltételeinek a megteremtése vagy fenntartása.

A társadalmi élet más területeihez hasonlóan az oktatás számára is jelentős kihívást jelent az európai integrációs folyamatba való bekapcsolódásunk. A következő évtized első éveiben minden valószínűség szerint más az unió teljes jogú tagjaként veszünk részt a közösség életében, a közös feladatok megoldásában. Tudjuk, hogy az oktatás területén alig vannak olyan kényszerítő erejű európai szabályok, mint más területeken. Bizonyos fokú alkalmazkodás azonban itt is elkerülhetetlen. Nemcsak az Európai Unió majdani tagjaként, hanem már a felkészülés időszakában is el kell fogadnunk bizonyos általános normákat és oda kell figyelnünk azokra a stratégiai célokra, amelyek az oktatással kapcsolatban az unióban megfogalmazódnak. Az európai kultúra egyetemes értékei és az oktatással kapcsolatos általános európai normák eddig is fontosak voltak számunkra, a jövőben azonban ezeket még inkább előtérbe kell helyeznünk. Ennél is fontosabb azonban a számunkra az, hogy a csatlakozással olyan új lehetőségek tárulnak fel, amelyeket kihasználhatunk közoktatási rendszerünk modernizálása érdekében. Az oktatás nemzetköziesedése, ami korábban inkább csak a felsőoktatás és a tudományos kutatás szféráját érintette, mára elérte az iskolai oktatás világát is. Nélkülözhetetlenné válik az együttműködés mindennapi kultúrájának az elsajátítása. A nemzetközi kulturális hatások felszabadító ereje, a különbözők közötti együttműködésében rejlő energiák felszabadulása pedig fejlesztési potenciált jelent a magyar közoktatás számára is. E folyamatba mi az Európai Unió társult tagjaként, hamarosan pedig teljes értékű tagként kapcsolódhatunk be. Arra kell számítanunk, hogy az elkövetkező években a közoktatás intézményei egyre aktívabban bekapcsolódnak a különböző európai együttműködési programokba, amelyek mind nagyobb hatást gyakorolhatnak majd céljaikra és mindennapi működésükre.

Az Európai Unióhoz való sikeres csatlakozás esetén lehetőség nyílik arra, hogy az uniós fejlesztési források, az un. strukturális alapok megnyíljanak a közoktatás előtt is. A korábban csatlakozott országok példája azonban azt mutatja, hogy ez csak akkor lehetséges, ha a közoktatás képes olyan fejlesztési célokat megfogalmazni, amelyek közvetlen hozzákapcsolhatók Magyarország felzárkóztatásának a feladataihoz. Olyan fejlesztési célokat, amelyek nyilvánvaló módon az ország versenyképességének a növelését, a társadalmi kirekesztés elleni küzdelmet valamint a minőség és az átláthatóság érvényesítését szolgálják. A közösségi forrásokhoz való hozzáférésnek emellett feltétele az is, hogy a közoktatás fejlesztési céljai beépüljenek az ország felzárkóztatásának átfogó programjába, valamint az, hogy a fejlesztés megbízható és kiszámítható módon működő intézményrendszerre és eszközökre épüljön.

A következőkben először azoknak a legfontosabb problémáknak az összefoglalására törekszünk, amelyek ma a közoktatást és annak társadalmi és gazdasági környezetét jellemzik, és amelyek meghatározzák a fejlesztés stratégiáját is. Ezt követően fogalmazzuk meg a közoktatás fejlesztésének alapvető céljait, valamint azokat a feladatokat, amelyek a célok elérését szolgálhatják. Végül részletesen elemezzük a fejlesztés irányítási feltételeit és lehetséges eszközeit.

2.       A közoktatás mai helyzete

E dokumentum jellege nem engedi meg azt, hogy a közoktatás helyzetét és az azt meghatározó gazdasági és társadalmi környezetet mindenre kiterjedő módon elemezzük. Csupán azokat a legfontosabb jellemzőket vázoljuk fel itt, amelyek a fejlesztési stratégia megfogalmazása szempontjából kiemelkedő fontosságúak.

2.1.      A közoktatás társadalmi és gazdasági környezete

A közoktatás fejlesztését természetes módon meghatározza a gazdaság és a társadalom jelenlegi állapota és jövőben várható fejlettsége. Ebből a szempontból a két legfontosabb tényező: az ország gazdasági helyzete és az iskolába lépő fiatalok számát meghatározó népesedési folyamatok.

Magyarország gazdasági fejlettségére jellemező, hogy az egy lakosra jutó társadalmi termék (GDP) az európai piacgazdaságok átlagának körülbelül egyharmada. Ezzel az ország a közép és kelet európai régión belül valamivel Szlovénia és a Cseh Köztársaság mögött áll. A magyar népesség iskolázottságának átlagos szintje, akár a középfokú végzettséggel rendelkezők arányát, akár a fiatal korosztály iskolázási arányait tekintjük, gazdasági fejlettségünkhöz képest viszonylag magasnak tekinthető (lásd Táblázat 1).

Táblázat 1      
A gazdasági fejlettség, az iskolázottság és az iskolázás nemzetközi összehasonlításának mutatói, 1995

 

GDP/lakos

 

 

 

Ország

(ezer USD)1.

1994

A legalább befejezett középfokú iskolai végzettséggel rendelkezők aránya a 25-34 évesek közül (%)2

Az iskolarendszerű képzésben résztvevők aránya az 5-29 évesek közül (%)3

A szakképzésben résztvevők aránya a középfokú oktatásban résztvevőkből (%)

Belgium

20316

70

69,8

68

Dánia

20445

69

62,9

54

Franciaország

19233

86

64,2

53

Németország

19668

89

60,2

77

Írország

15783

64

65,3

21

Olaszország

18648

49

59

72

Hollandia

18724

70

65

70

Portugália

12018

31

61,5

24

Spanyolország

13596

47

62,9

40

Nagy-Britannia

17622

86

65,9

58

Ausztria

20206

81

56,6

77

Norvégia

21954

88

64,4

55

Svédország

17582

88

67,1

53

Svájc

23859

88

58,4

69

Átlag3.

18547

72

63

56,5

Magyarország

6302

65

56,3

73

Magyarország/átlag

0,34

0,90

0,89

1,29

Rangsor

15.

11.

15

3.

1.             Összehasonlítható USD vásárlóerő-paritás alapján (PPPs).

2.             Valamennyi országban általános képzés és középfokú szakképzés együtt.

3.             Egyszerű számtani átlag

Forrás: Education at a Glance, OECD, Paris, 1997

Az 1990 után kirobbant súlyos gazdasági válság következtében a mezőgazdasági és ipari keresők száma radikálisan csökkent: tömeges és tartós munkanélküliség alakult ki és a népesség gazdasági aktivitása a nyugat-európai szint alá esett. Különösen drámai az inaktivitás növekedése annak a ma 20-30 éves nagy létszámú korosztálynak a körében, amely a kilencvenes évek elején lépett ki az iskolarendszerből. A magyar gazdaság ma már elindult a válságból kivezető úton. Évtizedek óta először sikerült a makro-gazdasági egyensúly felborulása nélkül gazdasági növekedést elérni, amely reményt ad arra, hogy a fellendülés tartós lehet. Ez lehetőséget adhat arra is, hogy a több éves szűkösség után először növekedhessen az emberi erőforrások fejlesztésére, ezen belül a közoktatásra szánt erőforrások nagysága. A munkanélküliség és az inaktivitás magas aránya miatt azonban arra kell számítanunk, hogy ezeknek a forrásoknak jelentős hányadát továbbra is a felnőtt lakosság munkaerő-piaci adaptációjának a támogatására, az aktív munkaerő-piaci eszközök alkalmazására kell fordítanunk.

A gazdaság szerkezeti változásai és a tulajdonviszonyok gyökeres átalakulása érezhetően módosították az oktatással szembeni igényeket. A növekedésben azok a szektorok - mindenekelőtt az exportorientált ipar és a szolgáltatások - játsszák a meghatározó szerepet, amelyekben a versenyképességet egyre nagyobb mértékben az emberi erőforrások minősége határozza meg. A növekedésben és a jövőbeni jólétünk megteremtésében ugyancsak meghatározó szerepet játszanak a nemzetközi tőkebefektetések, amelyeknek a lakosság számához viszonyított aránya régiónkban több éve nálunk a legmagasabb. Abban, hogy a befektetők a jövőben is vonzónak tartsák Magyarországot, a jövőben egyre nagyobb szerepe lesz a magyar munkaerő felkészültségének.

A magyar lakosság iskolázottsági mutatói ebből a szempontból, mint láttuk alapvetően kedvezőnek tekinthetők. Az utóbbi években az iskolából kilépő fiatalok tizenöt százaléka felsőfokú diplomával, több mint harminc százaléka középiskolai érettségivel rendelkezett. A statisztikailag kedvező kép értékét azonban csökkenti, hogy a 14-16 éves fiatalok oktatásában - még ha csökkenő mértékben is - napjainkban is a nagyipari hátterét vesztett, korszerűtlen szakmai összetételű szakmunkásképzés a meghatározó. A kedvező iskolázottsági mutatók elfedik azt a tényt is, hogy az iskolai oktatás tartalma és módszerei egyelőre kevéssé segítik elő a demokráciában és piacgazdaságban szükséges készségek és képességek kialakítását.

A korábbi évtizedek demográfiai folyamatai következtében a közép- és felsőoktatásba lépő fiatalok száma a jövőben is várhatóan csökkenni fog. A születések számának a csökkenése 1995 után a korábbiakhoz képest újra felgyorsult, aminek eredményeként a jövőben megszülető évjáratok létszáma elkövetkező években várhatóan 100 ezer fő alá fog csökkenni. A népességszám előrejelzés alapján úgy tűnik, hogy 2000-ig még enyhe mértékben, mintegy 20-30 ezer fővel csökken a középfokú oktatásban részt vevő korosztályok száma, majd utána ez a létszám stabilizálódik. Az első osztályba lépő 6 éves korosztály létszáma már 1998-tól csökken, 2005 körül állapodik meg 100 ezer fő körül, vagyis ebben a korcsoportban a következő években rendkívül jelentős, mintegy 20%-os csökkenés lesz tapasztalható (lásd Táblázat 2). Ez a folyamat alapvetően meghatározza a közoktatás fejlesztésének feladatait és lehetőségeit.

Táblázat 2      
Az közoktatásban résztvevő egyes korosztályok létszámának alakulása 1990-2007 között (ezer fő)

 

3 éves

6 éves

14 éves

18 éves

6-13 éves

14-17 éves

1990

124,5

123,2

190,1

142,5

12021

6711

1998

112,1

121,9

121,7

148,2

984,9

520,6

1999

106,2

117,2

124,2

140,3

977,7

504,4

2000

100,9

114,6

125,2

132,8

966,9

496,6

2001

98,1

112,0

123,4

125,5

955,3

494,4

2002

98,1

106,1

122,0

121,6

939,2

494,6

2003

99,5

100,8

121,0

124

918,8

491,4

2004

100,8

97,9

122,2

125

894,4

488,4

2005

..

98,0

124,1

123,2

868,1

489,2

2006

..

99,4

121,7

121,9

845,6

488,9

2007

..

100,6

117,0

120,8

829,0

484,9

1. Számított adatok

Forrás: Demográfiai tájékoztató füzetek 14. sz.

 

2.2.      A közoktatás belső viszonyai

Az elmúlt évek gazdasági és társadalmi átalakulása a magyar közoktatást sem hagyta érintetlenül. Átalakult a tartalmi szabályozás rendszere, megváltozott az egyes oktatási szintek egymáshoz való kapcsolódása, átrendeződött a közoktatásért való felelősség megosztása és jelentős alkalmazkodási folyamatok indultak el. Ugyanakkor az elhúzódó gazdasági válság és a közszolgáltatásokra fordított kiadások reálértékének az általános csökkenése nyomán szinte minden területen romlottak az oktatás feltételei.

2.2.1.   A felelősségi viszonyok alakulása

A közoktatásért való igazgatási és döntési felelősség Magyarországon megoszlik egyfelől országos szinten több minisztérium között, másfelől az országos hatóságok és a helyi önkormányzatok között. Növekvő szerepet töltenek be ezen túl a magán- és egyházi iskolafenntartók is.

Noha a közoktatásért való ágazati felelősség egyértelműen az oktatási tárcához tartozik, a közoktatást érintő legtöbb alapvető kérdésben más minisztériumoknak is fontos szerepe van. A belügyi tárcához kapcsolódik az oktatásigazgatást is magába foglaló közigazgatásért való felelősség és ugyanez a minisztérium biztosítja az önkormányzatok állami támogatásának - ezen belül a közoktatást szolgáló normatív és céltámogatásoknak - az elosztását. A Pénzügyminisztérium az állami költségvetésről szóló törvény részeként terjeszti elő az oktatás finanszírozásáról szóló rendelkezéseket. A szakképzésért való kormányzati felelősség 1990 óta a munkaügyi tárcánál van, amely a nem felsőfokú szakoktatás mellett a munkaerő-kereslet prognosztizálásáért is felel. Végül valamennyi ágazati minisztérium felelős a szakfelügyeleti körét érintő szakképzés tartalmáért. A felelősség-megosztás e rendszerében a közoktatás-politika kidolgozása és végrehajtása csak az érintett ágazatok együttműködésével valósulhat meg. Kormányzati szinten nincs olyan szervezet, amely a tárcaközi összehangolásnak formai keretet adhatna. Fontos hangsúlyozni, hogy az ágazati felelősségek megosztásában a parlamenti választásokat követően jelentős változások történhetnek, amely a tárcaközi felelősség-megosztást is érintheti.

Az alap és középfokú oktatás intézményei – kevés kivétellel – a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartoznak, amelyek a helyi oktatásigazgatási hatóság szerepét is betöltik. A településszerkezetből adódóan a számuk rendkívül magas. Több, mint 2400 helyi önkormányzat tart fenn oktatási intézményt, ezek közül több mint 1880 olyan intézményt, amelyben differenciált tantárgyi oktatás folyik. Noha egyre gyakoribb az, hogy a települések a közoktatási feladatokat közösen látják el, a településközi koordináció és együttműködés szintje jóval alacsonyabb annál, amit a magyar települési és közigazgatási viszonyok megkívánnának.

Az 1993. évi közoktatási törvény, az önkormányzati törvénnyel összhangban a helyi önkormányzatok feladatává tette, hogy gondoskodjanak az alapoktatásról, de nem írta elő, hogy ezt a kötelességet iskolák fenntartásával vagy más szervezetekhez tartozó iskolák igénybevételével teljesítsék. A helyi feladatellátás meghatározó hazai jellemezője az, hogy a különböző közoktatási feladatok ellátására - az ennek megfelelő intézmények megszervezésére és fenntartására - szerepkörétől és nagyságától függetlenül minden helyi közösség jogosult. Amennyiben egy-egy település olyan közoktatási feladatot is ellát, amelyre nem kötelezett, automatikusan megkapja ehhez a megfelelő állami támogatást. Ez a megoldás, miközben nagymértékben növeli a helyi közösségek szabadságát, elkötelezettségét és felelősségét, elkerülhetetlenül bizonyos mértékű bizonytalanságot visz az intézményfenntartás rendszerébe. Így nem minden esetben garantálható a települések érdekeltsége olyan intézmények működtetésének az esetében, amelyek szolgáltatásait másutt élők veszik igénybe (ez például a kollégiumi ellátás egyik jellegzetes problémája).

A helyi önkormányzatok oktatással kapcsolatos felelőssége rendkívül tág. A több, mint 2400 intézményfenntartó önkormányzat hatáskörébe olyan bonyolult szakmai feladatok tartoznak, mint (a) iskolák létesítése, átszervezése, bezárása, valamint profiljuk, elnevezésük és iskolázási körzetük meghatározása; (b) az iskolák költségvetésének jóváhagyása, a tandíj vagy más hozzájárulás, illetve a tanulók támogatásának megállapítása; (c) az iskolák működésének pénzügyi és törvényességi ellenőrzése; (d) az igazgató kinevezése és alkalmazása; (e) az iskola működési és szervezeti szabályzatának, valamint az oktatási programok jóváhagyása; (f) a programok végrehajtásának és az oktatás eredményeinek az értékelése.

E feladatok ellátására felkészült szakigazgatási szervezet csak a nagyobb városokban létezik. A kisebb településeken többnyire ugyanaz az igazgatási csoport foglalkozik az oktatással, az egészségüggyel és más hasonló tevékenységekkel. A kisközségekben oktatási szakelőadó sincs, ezeken a településeken a közoktatási igazgatás megfelelő szakmai színvonalának a biztosítása nem megoldott. A helyi döntéshozókat szakmai tartalmú feladataik ellátásában a pedagógiai szolgáltató intézmények és a szakértői rendszer segíti. Ez utóbbi működését azonban mindmáig sok bizonytalanság kíséri: szervezett felkészítésük csak a legutóbbi időben kezdődött meg, munkájuk szabályozása nem megoldott. A közoktatás feletti törvényességi felügyelet nem válik szét a törvényességi felügyelet általános rendszerétől: ez a megyei közigazgatási hivatalok feladata. E hivatalokban azonban nem dolgoznak az ágazat sajátos viszonyait ismerő szakemberek.

A magyar közoktatás-irányítás egyik jellemző vonása a területi szint gyengesége. A megyei szakigazgatás, amely korábban az oktatásigazgatás területi összehangolását is ellátta, 1990 óta csak a helyi önkormányzatokhoz hasonló hatáskörrel rendelkezik; területi jellegű feladatai minimálisra csökkentek. A területi szint szerepét jelentősen kiterjesztette a Közoktatási törvény 1996-os módosítása, amely a megyei önkormányzatok feladatává tette azt, hogy a területükön működő önkormányzatokkal együtt területi oktatásfejlesztési és beiskolázási terveket dolgozzanak ki. Az elmúlt években ezek a tervek létrejöttek, és megszerveződtek azok a közalapítványok is, amelyek az állami fejlesztési támogatások elosztásával a tervek érvényesülését segítik.

Az elmúlt évek tapasztalatai azt bizonyítják, hogy szakszerű központi iránymutatás, szervezési és módszertani támogatás, valamint hatékony minőségbiztosítási és finanszírozási rendszer mellett az önkormányzatok többsége képes lesz a helyi, területi szakigazgatási feladatok ellátására. Az legkisebb települések jelentős részén azonban a megfelelő színvonalú szakigazgatás megteremtése hosszabb idő alatt sem lehetséges. Mindez veszélyeztetheti a különböző településeken élők esélyeinek az egyenlőségét és a közoktatás szakmai színvonalát is.

2.2.2.   Az intézményi szerkezet és a tanulói továbbhaladás alakulása

Az elmúlt években jelentősen megváltozott a középfokú oktatásba belépők iskolatípusok szerinti megoszlása. A gimnáziumokba és szakközépiskolákba járók aránya nagymértékben nőtt, míg a hároméves szakmunkásképzőkben tanulóké hasonló mértékben csökkent. Ennek egyik alapvető oka az, hogy 1989 és 1997 között az általános iskola nyolcadik osztályát befejezők száma 171 ezerről 117 ezerre csökkent és ezzel egy időben nagymértékben visszaesett a szakmunkások iránti kereslet (lásd Táblázat 3). E folyamatban ma már meghatározó szerepet játszik az általános alapoktatás[1] időtartamának 10 évfolyamra való növelése is. Ez ugyanis azzal jár együtt, hogy a 9. és 10. évfolyamon konkrét szakmára felkészítő specializált szakképzés a jövőben nem folyik, s hogy ezeken az évfolyamokon valamennyi fiatal az oktatás teljes időtartamában általános tartalmú – legfeljebb szakmai alapozó képzést tartalmazó – iskolai képzésben vesz részt. Ez azt is jelenti, hogy azok a korábbi iskolatípus-meghatározásra épülő statisztikai adatok, amelyekkel a rendszeren belüli tanulói mozgásokat eddig követhettük, a jövőben egyre kevésbé lesznek alkalmasak a továbbtanulási viszonyok bemutatására.

Táblázat 3      
Az általános iskola után továbbtanulók száma és aránya iskolatípusonként, 1985/86–1996/97

 

8 osztályt végzett, fő

Gimná-zium, %

Szakközépiskola, %

Szak-munkásképző, %

Gép- és gyorsíró-iskola, %

Egészségügyi szakiskola, %

Speciális  szakiskola, %

Összes tovább-tanuló, %

1989/90

170 891

20,4

27,0

42,7

1,7

1,5

 

93,3

1990/91

164 616

21,1

27,5

42,0

1,6

1,3

 

93,4

1991/92

158 912

21,6

28,9

39,2

1,3

0,9

 

91,9

1992/93

151 295

23,3

30,1

36,6

1,0

0,8

3,9

95,7

1993/94

144 203

24,2

31,8

35,5

0,9

0,6

4,5

97,5

1994/95

136 900

25,7

32,6

35,2

5,3

98,8

1995/96

122 359

27,1

33,7

34,2

4,3

99,3

1996/97

120 561

27,2

34,7

31,9

3,6

97,1

Forrás: MKM oktatási statisztikái

 

A középfokú oktatás egészében továbbtanulók száma 1992 óta a demográfiai változások miatt csökkent (1992 és 1997 között 145 ezerről 114 ezerre). A fiatalok számának csökkenése miatt a középiskolák erőfeszítéseket tettek tanulóik számának a megtartására, illetve növelésére. Így az általános iskolát végzettek közül középiskolában továbbtanulók aránya a nyolcvanas évek 46-48%-áról az 1997/98 tanévben 64,5%-ra emelkedett. Ennek ellenére a középiskolák első évfolyamos tanulóinak a száma a legutóbbi években már csökkent, még ha a demográfiai visszaesésnél jóval kisebb mértékben is. A gimnáziumi tanulók létszáma állandósulni látszik 1994 óta úgy 140 ezer körül, míg a szakközépiskolai tanulólétszám még növekszik, de ez nagy mértékben a 13-14. évfolyamon tanulók növekvő számának tudható be.

A gazdaság szerkezeti átalakulása és a termelés visszaesése miatt a hagyományos szakmunkásképzés iránti igény radikálisan csökkent. A szülők növekvő része középiskolába kívánja íratni gyermekét, ami a pályaválasztás elhalasztására és a majdani továbbtanulásra is lehetőséget nyújt. A szakmunkás iskolai férőhelyek számának a csökkenését csak részben ellensúlyozta a speciális szakiskolai oktatás kiterjesztése. Az itt tanulók száma 1990 és 1994 között nem egészen 700-ról 16 000 fölé emelkedett, majd az 1997/98-as tanévben 10 000 fő alá csökkent. A speciális szakiskolák térnyerése ellentmondásos folyamat volt. Hivatalosan ezek középfokú iskolának minősülnek, a képzés színvonala azonban a szakmunkásképző iskolákénál alacsonyabb. Az itt végzettek egy része ugyan továbbtanul a szakmunkásképzésben, de a felzárkóztató tantervi programok jórészt kihasználatlanok. Az 1993-as közoktatási törvény a nem fogyatékos gyerekeket oktató speciális szakiskolát mint önálló iskolatípust megszüntette, a 9. és 10. évfolyamok felzárkóztató funkciója azonban a közoktatás rendszeréből rövid távon nem iktatható ki.

A közoktatás szerkezeti átalakulásának másik, messzemenő következménye a négy évtizeddel ezelőtt létrehozott nyolc évfolyamos általános iskola és a négy évfolyamos középiskolai oktatás között kialakult korábbi kapcsolat felbomlása. Az 1985. évi közoktatási törvény 1990. évi módosítása a gimnáziumoknak lehetőséget adott arra, hogy alsóbb osztályokat nyissanak. A közoktatási törvény értelmében a változások konkrét szervezeti kereteinek a megteremtése, azaz a vertikális szerkezettel kapcsolatos döntések felelőssége a helyi önkormányzatokra hárul.

Az iskolaszerkezettel kapcsolatos döntések helyi szintre kerülése meggyorsította a korábbi iskolaszerkezet felbomlását, a középiskolák spontán szerkezeti átalakulását. Az 1994/95-ös tanévben már a gimnáziumok jelentős hányada indított nyolc- és hatosztályos gimnáziumi évfolyamokat, korlátozva ezáltal a nyolcadik osztályt végzettek középiskolai továbbtanulási lehetőségeit. A 10-14 éves korosztályból a gimnáziumba járók aránya viszonylag alacsony, de a gimnáziumokba belépőknek már jelentős hányada ilyen iskolákban végzi a 7. és 8. évfolyamot. 2000-re a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumokban továbbtanulók aránya meghaladhatja a gimnáziumban továbbtanulók a 30%-át (lásd 4. táblázat). E folyamat eredményeként a minőségi képzést nyújtó hagyományos gimnáziumi szektor befogadóképessége nagymértékben csökken, amit csak részben ellensúlyoznak azok a gimnáziumi osztályok, amelyeket a szakközépiskolák indítanak.

5. táblázat      
A 6 és 8 osztályos gimnáziumokba járók száma és aránya a gimnáziumban továbbtanulókon belül[2], 1993/4–1998/99

 

Gimnáziumban

Hat- és nyolcosztályos gimnáziumokban tanulók

A szerkezetváltó gimnáziumokban tanuló nyolcadikosok aránya, %

 

továbbtanulók száma

nyolcadikosok

hetedikesek

hatodikosok

 

1993/94

34 897

 2 550

  4 780

1 966

7

1994/95

35 183

 5 190

  7 048

3 004

15

1995/96

33 159

 7 356

  8 775

3 461

22

1996/97

32 793

 8 727

  9 616

3 750

27

1997/98

33 857

 9 599

10 698

4094

28

1998/99

33 000

10 500

10 200

-

32

1999/2000

33 000

10 100

 

 

31

Forrás: MKM oktatási statisztikái; Az előzetes oktatásstatisztikai adatok alapján végzett számítás (előrejelzés)

A közoktatásban jelenleg érvényben lévő törvényi szabályoknak megfelelően egymással párhuzamosan többféle vertikális iskolaszerkezeti megoldás alakítható ki. Emellett egy-egy iskolatípuson belül is – például a hat- vagy nyolc évfolyamos gimnáziumokban – sokféle belső vertikális tagolódás alakult ki. Ezzel gyakorlatilag felbomlott a közoktatás iskolaszerkezetének korábbi egysége és az egyes képzési fokozatok vertikális egymásra épülése. Ezen a közoktatási törvény 1996. évi módosítása sem változtatott, legfeljebb lelassította a folyamatot.

Az iskolaszerkezetben bekövetkezett eddigi változások nyilvánvalóan nem kedveznek a továbbtanulási esélyek egyenlőségének, s e folyamat folytatódása fékezheti a középiskolai oktatás kiterjesztését és beszűkítheti a felsőoktatás merítési bázisát is. Minden bizonnyal csökkenti a továbbtanulási esélyeket a települési egyenlőtlenségek növekedése is. A 2000 fő alatti községekben rohamosan csökken az iskolák mérete: az 500 fő alatti településeken például 1996-ban 28 fős volt az átlagos iskolanagyság, noha 1993-ban ez még 51 fő volt (lásd Táblázat 4). A kistelepüléseken  ez a tendencia a fogyó népességszám miatt minden bizonnyal folytatódni fog, ami azt a veszélyt vetíti elő, hogy rövid időn belül tömegesen ellehetetlenülhetnek a legkisebb települések iskolái. Ezeken a helyeken nincs lehetőség szerkezeti átcsoportosításra, a tanulmányi teljesítmények pedig a Monitor vizsgálatok adatai szerint a községi kisiskolákban romlanak leginkább. A középiskolák merítési bázisa így nem csak a csökkenő népesség miatt szűkül be, de azért is, mert a mennyiségi csökkenést egyfajta minőségi romlás még fel is erősítheti.

Táblázat 4      
A 10000 fő alatti lélekszámú községekben lévő iskolák száma és nagysága

Népességszám, ezer fő

iskolák száma

 

tanuló/iskola

 

 

1993

1996

1993

1996

-499

223

193

51

28

500-999

593

605

96

76

1000-1999

668

646

167

151

2000-4999

549

520

183

283

5000-9999

250

248

360

389

Összesen

2283

2212

186

178

Forrás: Statisztikai Évkönyv, 1996, KSH, 1997 (számított adatok)

A középfokú oktatás szerkezeti átalakulásának további nagy kérdését alkotja a szakképzés helye a jövő oktatási rendszerében. Az 1993-ban elfogadott oktatási törvények ugyan megfogalmazták, hogy a konkrét szakmákra felkészítő szakképzés csak az általános alapoktatás tizedik évfolyamának az elvégzését követően kezdődhet meg, e rendelkezés végrehajtása azonban még csak a kezdeténél tart. Noha a szakmunkásképző programokkal rendelkező iskolákban az átalakulás folyamata ugyan elkezdődött, a szervezeti átalakulással elkerülhetetlenül együtt járó alkalmazkodási nehézségek még jórészt előttünk állnak. Segíti az átalakulást az, hogy a szakmunkásképző osztályok nagy része ma már olyan intézményekben működik, amelyekben szakközépiskolai osztályok is vannak. Ezekben az iskolákban a 9. és 10. évfolyamon folyó oktatás általános képzésre való átállítása könnyebben megoldhatónak látszik. Az átállás ott jelenthet nagyobb problémát, ahol tiszta profilú szakmunkásképzés folyik (1996/97-ben mindössze már csak 39 ilyen iskola volt, ami a szakmunkásképző iskolák mintegy 10%-a). A 2001-2002-es esztendőkben a gyakorlati oktatás egy évre való összezsugorodása foglalkoztatási gondokat is okozhat. Másrészt a későbbiekben a gyakorlati képzés átnyúlhat a 12. évfolyamra, ami esetleg a tanári létszám növekedésével járhat ebben az iskola programban is dacára annak, hogy csökken a beiskolázás.

A szakképzésben zajló átalakulásnak még három fontos elemét érdemes hangsúlyozni. Az egyik az, hogy a konkrét szakmára felkészítő képzés a jövőben egyre nagyobb arányban folyik a közoktatás intézményrendszerén kívül, illetve hogy nagymértékben megnőtt azoknak a szakmáknak a száma, amelyekre a középiskolai érettségi követően lehet felkészülni. A konkrét szakmákra felkészítő képzést, függetlenül attól, hogy az az iskolarendszeren kívül vagy azon belül történik, az Országos Képzési Jegyzék szabályozza.

A lemorzsolódást tekintve az alapoktatásban javultak a mutatók, ami nagyrészt a csökkenő gyereklétszámmal függhet össze. A középfokú oktatásban is javultak a bukási, lemorzsolódási mutatók a szakmunkásképzési programok esetében ezek még mindig igen magasak.

A középfokú oktatás szerkezeti átalakulásával kapcsolatos legkomolyabb problémát az előttünk álló másfél évtizedben a demográfiai változások okozhatják. Az eddigi továbbtanulási arányok fennmaradása esetén az általános iskolában végző fiatalok számának gyors és nagyarányú csökkenése következtében a középiskola első osztályába beiratkozó, nyolcadik osztályt végzett fiatalok száma a jelenlegi 75 ezerről fokozatosan 65 ezerre esne, az érettségit szerző fiatalok száma pedig durván 70 ezerről 60 ezerre csökkenne. A következő évtizedre vonatkozó előrejelzések arra világítanak rá, hogy ha a kilencvenes évek eleji továbbtanulási arányok nem változnának, úgy – változatlan iskolaszerkezet mellett – a középiskolában továbbtanulók száma a jelenlegi kb. 75 ezerről tíz éven belül 65 ezerre csökkenne. Az is látszik, hogy 2000-ig még változatlan beiskolázási arány mellett is növekedne a belépők száma, az igazán drasztikus csökkenés a következő évtized közepére várható (lásd Táblázat 5). Ez súlyosan akadályozná a felsőoktatás kiterjesztését és gyengítené a munkaerő minőségét. A középiskolába lépő fiatalok korábbi létszámának fenntartása viszont, amennyiben nem nyílik lehetőség arra, hogy a fiatalok az alapműveltségi vizsga letételét követően nagyobb arányban lépjenek ki a középiskolákból, radikálisan csökkenne az érettségit nem kívánó szakmák oktatásának eddigi bázisát.

Táblázat 5      
Az általános iskola nyolcadik osztályát követően továbbtanulók számának és arányának előrejelzése az érettségit adó középiskolába belépők számának emelkedése esetén 2010-ig

Év

Általános iskolát végez

Középiskolába lépők száma 1997-es továbbtanulási arány mellett

Középiskolába lépők száma (szimuláció I. verzió)

%

Szakiskolába lépők száma (szimuláció I. verzió)

%

Továbbtanulók összesen (szimuláció I. verzió)

Középiskolába lépők száma (szimuláció II. verzió)

%

Szakiskolába lépők száma (szimuláció II. verzió)

%

Továbbtanulók összesen (szimuláció II. verzió)

%

1996

120561

 

74620

62%

41119

34%

115739

74620

62%

41119

34%

115739

96%

1997

116747

 

75300

64%

36777

32%

112077

75300

64%

36777

32%

112077

96%

1998

116832

74772

76000

65%

36159

31%

112159

76000

65%

36159

31%

112159

96%

1999

119232

76308

77000

65%

37463

31%

114463

77000

65%

37463

31%

114463

96%

2000

120192

76923

78000

65%

39788

33%

117788

78000

65%

39788

33%

117788

98%

2001

118464

75817

79000

67%

37095

31%

116095

79000

67%

37095

31%

116095

98%

2002

117120

74957

80000

68%

34778

30%

114778

80000

68%

34778

30%

114778

98%

2003

116160

74342

80000

69%

33837

29%

113837

81000

70%

32837

28%

113837

98%

2004

117312

75080

80000

68%

34966

30%

114966

82000

70%

32966

28%

114966

98%

2005

119136

76247

80000

67%

36753

31%

116753

83000

70%

33753

28%

116753

98%

2006

116832

74772

80000

68%

34495

30%

114495

84000

72%

30495

26%

114495

98%

2007

112320

71885

80000

71%

30074

27%

110074

85000

76%

25074

22%

110074

98%

2008

109440

70042

80000

73%

27251

25%

107251

86000

79%

21251

19%

107251

98%

2009

107520

68813

80000

74%

25370

24%

105370

87000

81%

18370

17%

105370

98%

2010

101760

65126

80000

79%

19725

19%

99725

88000

86%

11725

12%

99725

98%

Megjegyzések:

. A dőlt betűs sorok tényadatok, a többi sor meghatározott paraméterek alapján számított prognózis.

. A vastag betűs oszlopok a konstansként bevitt adatok, a többi ezek alapján számított adat.

. Szakiskolán a szakmunkásképző iskolák és az egyéb szakiskolák értendők, beleértve a speciális szakiskolát

 

Fontos megjegyezni, hogy az érettségizők számának növekedését nemcsak a nappali tagozatos beiskolázás, de a középiskolai felnőttoktatás bővítése is elősegítheti. Ebből a szempontból különösen az érdemel figyelmet, hogy a NAT-nak megfelelő képzés általánossá tétele a 9. és 10. évfolyamon várhatóan nagymértékben növeli majd azoknak a tanulóknak a számát, akik a korábbinál magasabb szintű képzettséggel lépnek át a szakképzésbe, és akik a szakmaszerzést követően vagy azzal párhuzamosan könnyebben juthatnak el az érettségi megszerzéséhez. Ugyancsak meghatározó szerepe van ebben a kétszintű érettségi rendszerre való átérésnek, illetve a szakmai alapozó tárgyak érettségi tárggyá tételének, hiszen ez a kevésbé elméletorientált tanulókat is hozzásegítheti a teljes értékű középiskolai végzettség megszerzéséhez.

2.2.3.   A tartalmi szabályozás és a tantervek

A magyar közoktatásban a nyolcvanas évek közepéig a tartalmi megújulás szinte egyetlen forrása a központilag előírt tantervek módosítása volt. Az 1985. évi oktatási törvény lehetővé tette az iskolák számára  ún. “egyedi megoldások" alkalmazását, melyet a nagyvonalú engedélyezési politika és az újítások közvetlen támogatása is ösztönzött. Ennek nyomán a helyi kezdeményezések eredményeképpen a kilencvenes évek elejére a közoktatás tartalmilag sokszínűvé vált.

Az 1993-as közoktatási törvény a tartalmi szabályozás rendszerét hozzáigazította a kialakult intézményi önállósághoz: az országos és a helyi szabályozás kétpólusú rendszere jött létre. Megszűnt a részletes központi programok kötelező alkalmazása és az intézményi szintű dokumentumok vették át az osztálytermi folyamatok közvetlen irányítását. A közoktatás tartalmi szabályozásának legfontosabb dokumentuma, az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptanterv, amely az iskolai oktatás első tíz évfolyamán kötelező közös tartalmi követelményeket határozza meg. Az ezt megelőző iskolaelőtti szakaszt az óvodai nevelés országos alapprogramja, az ezt követő szakaszt pedig a középiskolai záróvizsgák és szakvizsgák szabályozzák. Kiadásra került az alapműveltségi és az érettségi vizsga vizsgaszabályzata és e vizsgák központi követelményei. 1998 szeptemberétől az iskolák a Nemzeti alaptanterv és a vizsgakövetelmények alapján készített saját pedagógiai programja és az annak részeként elfogadott helyi tantervük alapján tanítanak az első és hetedik évfolyamokon. A felmenő rendszerű bevezetésből következően az átmeneti időszakban egyaránt alkalmazzák a helyi tantervet, illetve a többi évfolyamokon az egykori központi tanterv módosított változatait, valamint az ún. átmeneti programokat, amelyek a helyi tantervre történő zökkenő mentes átmenetet szolgálják. A tantervi szabályozás mai rendszerében tehát többéves átmeneti időszak kezdődött el, amikor a korábbi dokumentumok már nem, az újak pedig még nem teljes mértékben szabályozzák az oktatás tartalmát.

Ma még viszonylag kevés információval rendelkezünk arról, hogy milyen a helyi pedagógiai programok és tantervek szakmai színvonala, illetve hogy ezek mennyire állnak összhangban a Nemzeti alaptantervben és a vizsgaszabályzatokban lefektetett követelményekkel. Nem tudhatjuk azt sem, hogy a tantestületek aktivitása, szakmai felelősségük megnövekedése milyen mértékben szabadított fel új energiákat, s hogy az iskolák mennyire váltak képessé saját eredményességük értékelésére és ennek alapján a belső korrekciós lépések megtételére. Az azonban biztosra vehető, hogy ezen a területen nagyfokú különbségek tapasztalhatók, azaz a magas színvonalú és példaértékű kezdeményezések mellett sok gyenge szakmai minőségű és eredménytelen szakmai munkához vezető helyi program is található.

A Nemzeti alaptanterv elfogadását az alapműveltségi és az érettségi vizsga új rendszerét évekig tartó szakmai és politikai viták előzték meg, amelyek során természetesen nem sikerült mindenben és mindenki által teljes mértékben elfogadott megoldásokat találni. Ez az újszerű tartalmi szabályozás ezért is folyamatos értékelést, a tapasztalatok alapján történő továbbfejlesztést kíván. A Nemzeti alaptanterv időszakos felülvizsgálatát a közoktatási törvény is előírja.

A tartalmi szabályozás új rendszerének a sikere az iskoláknak nyújtott programkínálaton, annak folyamatos felülvizsgálatán és fejlesztésén, az országos és területi szakmai szolgáltatások minőségén, a pedagógiai értékelés és minőségbiztosítás rendszerének kiépítésén és a tankönyv-választékon túl mindenekelőtt attól függ, hogy mennyire sikerül a tartalmi megújulás szolgálatába állítani a pedagógusképzést és -továbbképzést, valamint a közoktatás irányítási és információs rendszerét. Ezek feladata ugyanis az új tantervi programok és módszertani megoldások eljuttatása minden iskolához és minden pedagógushoz és ezek nyújthatnak segítséget a belső és külső értékeléséhez, a folyamatos fejlesztéshez. Ebből a szempontból különösen az jelent gondot, hogy még nem történt meg az országos értékelési és vizsgarendszert működtető intézményhálózat kialakítása.

Az elmúlt években a tankönyvkiadás piacosodásával párhuzamosan a tankönyvkínálat rendkívüli mértékben megnőtt, ez azonban nem minden esetben járt együtt a tankönyvek szakmai színvonalának az emelkedésével. Az általános képzés hivatalos tankönyvlistáin ma már minden tantárgyhoz többféle tankönyv kapcsolódik, ezek azonban sokszor nem a tantervi programkínálat alapján készültek, ami jelentősen megnehezíti alkalmazásukat. A választás a helyi tanterv alapján a pedagógusok joga, aminek gyakorlásához sok információra és a kiadóktól független korrekt tankönyvkritikára van szükségük.

A tartalmi szabályozás hazai rendszere tehát az átalakulás szakaszában van, és ennek nem minden mozzanata látható előre. A törvényi szabályozás és a közreadott dokumentumok jelölik ki azokat a kereteket, melyekben a tartalmi korszerűsítés folyamata elindulhat, ennek részletei azonban még sok ponton bizonytalanok.

2.2.4.   A hátrányos helyzetű és leszakadó csoportok helyzete

Az elmúlt években a magyar társadalmon belül nagymértékben megnőttek a jobb és rosszabb helyzetű társadalmi csoportok közötti távolságok. Ez részben az állami gondoskodás korábbi rendszere részleges felbomlásának, részben a gazdasági válság és a piacgazdaságra való áttérés okozta változásoknak tudható be. Felerősödtek a szociális és települési egyenlőtlenségek, megnőtt a megrendült helyzetű családok száma, gyengültek a fogyatékosok beilleszkedésének lehetőségei és drámai mértékben romlott a cigányság helyzete.

Becslések szerint a leszakadás által fenyegetett csoportokhoz tartozó tanulók aránya az elmúlt években az összes tanuló csaknem harminc százalékát tette ki. Azok sorolhatók közéjük, akik:

·      az általános iskolát nem fejezik be (kb. 3-4 %)

·      az általános iskola után nem tanulnak tovább (kb. 2-3 %)

·      a fogyatékosok általános iskoláját végezte (kb. 2-3 %)

·      nem fogyatékosok speciális szakiskoláiban tanulnak tovább (kb. 3-4 %)

·      alacsony piaci értékű hagyományos ipari szakképesítést szereznek (kb. 5-7 %)

·      középfokú oktatásból lemorzsolódnak (kb. 6-8 %)

A szakiskolákban és az alacsony presztízsű ipari szakképzésben résztvevő fiatalokat azért kell a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportok között említenünk, mert a gazdaságban végbement drámai változásokhoz a képzés szerkezete alig alkalmazkodott, a szakképzés a korábbiakban ismeretlen mértékben elszakadt a munkaerő-piaci igényektől. Az iskolarendszerű oktatás gyengeségét is mutatja az, hogy a sem nem tanuló, sem nem dolgozó 16-19 évesek aránya Magyarországon lényegesen nagyobb, mint a fejlett országokban, s hogy az inaktívak aránya az ennél idősebb fiatalok körében is rendkívül magas.

2.2.4.1.            A hátrányos helyzet és az iskolai kudarc

A hátrányos helyzetű gyermekek iskolán kívüli kulturális környezete igen ingerszegény, otthoni nyugodt tanulásuk feltételei legtöbbször nem adottak. A rossz családi körülmények a gyermekek számára megnehezítik a kortárscsoportba való beilleszkedést, ami sok esetben az iskola büntető szankcióit kiváltó agressziót eredményez. A különböző hátrányok rontják a gyermekek tanulási motivációját, gyengítik koncentráló képességüket és általában iskolai kudarcok vezetnek.

A magyar iskolákra jellemző, hogy a tradicionális, tantervi követelményekre orientált pedagógiai gyakorlat kevéssé enged teret azoknak a tanítási és nevelési módszereknek, amelyekkel az iskolai kudarcok csökkenthetők. Így nem eléggé elterjedtek a differenciált, az egyes gyermekek eltérő hátterét, képességeit figyelembe vevő nevelési, tanítási és értékelési módszerek. Az iskolák sok esetben nem képesek a motiválatlan gyermekekben a tanulással szemben pozitív viszonyt kialakítani, s a kezdeti kudarcok gyakran a pedagógusokban eleve alacsony elvárásokat alakítanak ki a gyermekekkel szembeni. Mindezek miatt az első évek halmozódó kudarca a hátrányos helyzetű tanulók egész iskolai pályafutását meghatározza. Ezek a problémák fokozottabban sújtják azokat a gyermekeket, akik kistelepülések, illetve fejletlenebb régiók iskoláiban tanulnak.

Noha az óvodába járó gyermekek aránya Magyarországon nemzetközi összehasonlításban igen magas, problémát okoz az, hogy éppen az óvodáztatásra leginkább rászoruló hátrányos helyzetű gyermekek (cigány gyermekek és munkanélküli szülők gyermekei) között a legmagasabb az óvodába nem járók aránya. Közoktatásunkban az elmúlt évtized során egyre inkább megnőtt azoknak az intézményeknek a száma, melyek a gyermekek személyiségének fejlesztését és a további pályafutásukhoz szükséges alapvető készségek elsajátítását helyezik a középpontba. Ezek a kísérletek azonban – részben, mert a kiemelkedően tehetséges vagy a középosztályhoz tartozó szülők gyermekeinek oktatását vállalták, részben pedig mert felhalmozott tapasztalataik nem váltak széles körben elterjedtté és alig befolyásolták a leginkább veszélyeztetett tanulókat nagyobb számban nevelő-oktató intézmények működését. A magyar közoktatásban nincs kialakult rendszere a különböző egyedi vagy kísérleti modellek értékelésének és elemezésének, valamint nem alakultak ki azok az információs hálózatok és iskolafejlesztési szolgáltatások, melyek révén e modellek nagyobb számú intézmény működésére gyakorolhatnának szétsugárzó hatást.

Problémát jelent az is, hogy standardizált országos tudás- és készségszint mérések hiányában sem az iskolák, sem pedig azok fenntartói nem kapnak visszajelzést arról, hogy mennyire sikeresek a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatására irányuló erőfeszítéseik. Az alapfokú oktatás hatékonyságáról a rendelkezésre álló információk ellentmondásos képet sugallnak. A kilencvenes években a lemorzsolódás az általános iskola minden évfolyamán csökkent. Csökkent az évismétlők aránya is, az azonban elgondolkodtató, hogy az első évet ismétlő tanulók aránya változatlanul közel kétszer akkora, mint a második évet ismétlőké. Az 1991-es és 1995-ös Monitor vizsgálatok ismétlődő kérdéseinek összehasonlítása szerint a nyolcadikos tanulók olvasási eredménye 12 százalékkal, matematika eredménye több, mint 3 százalékkal csökkent.

Az érettségit adó oktatásban résztvevő tanulók arányának növekedése nem táplálkozott a hátrányos helyzetű tanulók fokozottabb bevonásából. A tanulólétszám csökkenésének a hatására az érettségit nem nyújtó szakmunkásképzés a korábbiaknál jobban kinyílt az e csoporthoz tartozó gyermekek számára. A kilencvenes évek első felében a szakiskolák és speciális szakiskolák biztosították a hátrányos helyzetű tanulók nagy tömegei számára a tankötelezettség teljesítését.

Az állami költségvetés kiegészítő normatív támogatással bátorítja felzárkóztató programok szervezését. Az általános iskolai és a középfokú intézményekben szervezett felzárkóztató programok közös jellemzője azonban az, hogy alapvetően tantárgyi felzárkóztatásra irányulnak. E programokat szinte semmilyen fejlesztés nem támogatja. Bár bizonyos kutatások azt valószínűsítik, hogy e programok jó hatással vannak az azokban résztvevő tanulók teljesítményére, értékelésük és elemzésük mindezidáig nem történt meg.

A hátrányos helyzetű tanulók oktatása szempontjából kiemelkedően fontos a felnőttképzés kínálata. A kilencvenes években a gazdaság átalakulása által gerjesztett képzési szükséglet, a tömeges munkanélküliség és a piaci alapon szerveződő képzések megjelenése gyökeresen átalakította a felnőttképzés rendszerét, s olyan kihívásokat teremtett, melyeknek nem tudott teljesen megfelelni. Ennek ellenére az iskolarendszerű felnőttképzés és a munka-erőpiaci szervezetek által szervezett képzési és átképzési programok igen sok fiatal számára teszik lehetővé, hogy a munkaerő piacon értékesíthető képzettséghez jussanak. Arról, hogy e “programkarrierek” hány fiatalt érintenek, nem rendelkezünk adatokkal.

2.2.4.2.            A speciális igényű tanulók oktatása

A fogyatékos tanulók oktatásának Magyarországon alapvető jellegzetessége, hogy az iskolarendszer erősen specializált és izolált intézményekben képzi őket. A vakok, a gyengén látók, a siketek, a nagyothallók, valamint a mozgássérültek számára az alapfokú képzésben működnek külön iskolák. Miközben ez az intézményrendszer nemzetközi összehasonlításban is kiemelkedően magas ellátási szintet biztosít, a kilencvenes években emberi jogi okokból és a hatékonysággal kapcsolatos kétségek miatt felerősödött e rendszer kritikája. Ennek legfontosabb oka, hogy az izolált iskolák nem segítik, sőt sokszor gátolják a fogyatékosok társadalmi beilleszkedését. A fogyatékosok elkülönült nevelése a gyógypedagógus szakma izolációját is magával hozta, ami megnehezíti a gyógypedagógiai kultúra elterjedését a normál oktatási rendszerben.

Különösen az enyhe fokban értelmi fogyatékosok és a tanulási zavarokkal rendelkező gyermekek oktatásának súlyos problémája az iskolai kontraszelekció működése. Mivel az iskolák pedagógiai gyakorlata igen nehezen vagy egyáltalán nem alkalmazkodik e gyermekek egyéni nevelési szükségleteihez, az oktatási rendszerben igen erős izolációs nyomás érvényesül. Alapvetően ez az oka annak, hogy az enyhe fokban értelmi fogyatékos és semmilyen fogyatékossággal nem rendelkező gyermekek között nincs világos határ. Így például míg 1989-ben még 32500, addig 1993-ban csupán 18500 enyhe fokban értelmi fogyatékos gyermeket oktattak a speciális iskolákban és osztályokban. Az átirányítás kezdeményezése elsősorban a gyermekek származásától, illetve családi hátterétől, valamint az iskolai pedagógusnak a gyermekkel kapcsolatos értékelésétől függ.

Különböző kutatások eredményei jelzik, hogy az általános iskolákban sok enyhe fokban értelmi fogyatékosok és magatartási zavarokkal küzdő tanuló is található, ugyanakkor a speciális iskolákba nem csak enyhe fokban értelmi fogyatékos gyermekeket irányítanak, hanem az olyan ép értelműeket is, akiket a pedagógusok - tanulmányi vagy magatartási okból - nem tudnak, illetve nem próbálnak meg beilleszteni az általános iskolai osztályokba. A speciális iskolákban olyan középsúlyos értelmi fogyatékos gyermekek is vannak, akiknek túl erős a speciális iskola képzési szintje.

A kilencvenes évek közepén demográfiai és finanszírozási okok miatt spontán módon megindult a fogyatékos gyermekek bekerülése az általános iskolákba. E folyamatot gyakran “rideg integrációnak” nevezik, mert az általános iskolákban a fogyatékosok és épek együtt oktatásának sem pedagógiai, sem technikai, sem pedig szemléleti feltételei nem adottak. E spontán integrációs folyamat hatására becslések szerint több ezer fogyatékos vagy tanulási zavarokkal rendelkező gyermek került be a normál általános iskolai oktatásba, ami nem jelenti, hogy a szegregált oktatásként leírható alapállapot megváltozott volna.

A kisebbségi csoporthoz való tartozás az oktatásban különösen gyakran válik a hátrányok forrásává. Ezek közül a leginkább nyilvánvaló a nyelvi hátrány. A Magyarországon élő nemzeti kisebbségek nagy többsége számára e probléma súlyát a sok évtizede zajló nyelvváltás és asszimilációs folyamat csökkenti, ez azonban ellentétben áll a szabad identitás-választás jogával. Az oktatás az egyik kiemelkedően fontos, bár önmagában elégtelen eszköze a magyarországi nyelvi kisebbségek revitalizációjának.

Az oktatási esélyegyenlőség szempontjából a legválságosabb helyzetben a cigány tanulók vannak, akiket az eddig említett hátrányok mind jobban sújtanak, mint a többségi lakosságot. A cigányság körében a munkanélküliség több, mint ötszöröse a nem cigány lakosságénak. Részben e miatt a hét éven aluli cigány gyermekek 84 százaléka, az iskolás korú cigány gyermekek 70 százaléka tartozik a társadalom legszegényebb húsz százalékába. A cigányság lényegesen nagyobb arányban él kistelepüléseken és elmaradott régiókban fekvő településeken. Mindezt súlyosbítja, hogy a cigányok egy látható kisebbségi csoport tagjai, melyet a magyar társadalomban erős előítéletesség vesz körül, s melynek el kell viselnie a nyílt, intézményesült és rejtett, strukturális diszkrimináció megannyi formáját. A cigány tanulók oktatási esélyegyenlőtlenségét okozó hátrányokban tehát ötvöződnek a szociális pozíciókból, a kisebbségi helyzetből és a többségi diszkriminációból fakadó hátrányok.

A magyar közoktatás mindezideig nem találta meg a cigány gyermekek oktatási sikertelenségén való segítés útját. Az elmúlt évtizedekben a cigányság és a többség közötti iskolázottsági szakadék folyamatosan növekedett. Ma Magyarországon egy nem cigány tanulónak ötvenszer nagyobb esélye van arra, hogy befejezzen egy érettségit adó középiskolát, mint cigány kortársainak. A cigány tanulók 90-95 százaléka tartozik a leszakadók közé. A cigány gyermekeket nevelő-oktató pedagógusoknak egyszerre kellene biztosítani a differenciált nevelést, a felzárkóztató foglalkozásokat, a kisebbségi nyelv és kultúra oktatását, valamint az iskolai etnikai konfliktusok megelőzését, illetve kezelését. Ez a feladat oly mértékben haladja meg a pedagógusok jelentős részének felkészültségét, hogy az iskolarendszerben igen erős szegregációs nyomás érvényesül, mely a cigány gyermekekkel szembeni diszkrimináció változatos formáiban ölt testet. Így például körülbelül 150 szegregált cigány osztály működik az ország általános iskoláiban, s nagy tömegben kerülnek ép értelmű cigány gyermekek a fogyatékosok speciális iskoláiba.

Az elmúlt évtizedben Magyarországon növekedett a bevándorlók aránya, és ez a jövőben várhatóan tovább növekszik majd. Ezért különösen nagy gond, hogy az országban gyakorlatilag semmilyen, a bevándorlók integrációját szolgáló oktatási program nem működik. Eddig a bevándorlók viszonylag kis száma miatt ez nem okozott súlyos feszültségeket, de már ma is beszélhetünk komoly hiányokról. Ismert például, hogy az országban letelepedett kínaiak beilleszkedését milyen nagy mértékben nehezíti az, hogy a befogadásukra oktatási rendszerünk nincs felkészülve.

2.2.5.   A pedagógus szakma helyzete

A pedagógus szakma helyzete jelenti ma a magyar közoktatás talán legkritikusabb pontját. Három alapvető ellentmondással kell itt szembe néznünk. A legsúlyosabb ellentmondás kétségtelenül az, hogy miközben a magyar közoktatásban a pedagógusok szakmai alkotó és kezdeményező képességére épülő reformfolyamat zajlik, kereseti lehetőségeik és - intézménytípustól és településmérettől függően különböző mértékben - munkakörülményeik is rendkívüli módon romlottak. A második ellentmondás az, hogy miközben a pedagógusok munkájával szembeni szakmai és társadalmi igények elmúlt években gyökeresen átalakultak és ma is folyamatosan változnak, munkaviszonyuk és bérezésük szabályozása merevebbé vált. Végül szembe kell néznünk azzal az ellenmondással is, hogy miközben a közoktatásra fordított társadalmi erőforrások várható arányát tekintve a pedagógus élet és munkakörülmények jelentősebb mértékű javítása csak a pedagógus munkával való gazdálkodás hatékonyságának nagymértékű javításával érhető el, közoktatási rendszerünkben ma még nem működnek megfelelően azok a mechanizmusok, amelyek ezt biztosítani tudnák.

2.2.5.1.            Szakmai fejlődés és megbecsültség

A hazai pedagógusszakmán belül az elmúlt évtizedben megindult átalakulás, különösen a szakmai önmeghatározás igényének tömeges megjelenése komoly alapokat ad az ezredfordulós kihívások eredményes megválaszolásához. Hangsúlyoznunk kell azonban, hogy a pedagógusok jelentős hányada nélkülözi az igényes szakmai munkához szükséges munkafeltételeket, és egyre többen vannak közöttük, akik komoly megélhetési gondokkal küzdenek. A növekvő szakmai és társadalmi elvárások, a közoktatás tartalmi és strukturális átalakulása okozta bizonytalanságérzet és a pedagógusjövedelmek reálértékének csökkenése a szakma státuszának drámai gyengülését eredményezi. Csalódott, magukat kiszolgáltatott helyzetben érző pedagógusoktól nehezen várható el pozitív életüzenetek megfogalmazása, így a társadalomban végbemenő folyamatok pozitív iskolai interpretálásának esélye nagymértékben csökken.

A pedagógusok hivatástudatukkal védve magukat referenciáikat egyre inkább szűk szakmai köreiken belül keresik. Igaz, ezek az elszigetelő hatások lassítják a tradicionális ismeretközpontú munka eredményességének a romlását, ugyanakkor megnehezítik a jelentkező új kihívásoknak való megfelelést. A közoktatás mai gyakorlatában a munka minőségére vonatkozó visszajelzések nem intézményesültek. A kimeneti eredményesség (beiskolázási eredmények, tanulmányiverseny-eredmények) túlzott hangsúlyozása, a tantárgyközi kompetenciák értékelésére alkalmas mérési eszközök szegényessége és gyakran az informális szakmai elvárások is inkább az ismeretközpontú, hagyományos megközelítésnek kedveznek, mintsem a társadalom mai igényei és a változások felé nyitott megközelítéseknek. A szakmai értékrenden belül például ma is jóval nagyobb tekintélye van annak a pedagógiai munkának, amely a tanulmányi versenyeken vagy a felvételi vizsgán való sikeres szereplésre készít fel, mint annak, amely az iskolával szembeforduló fiatalok attitűdjeiben ér el változást vagy amely kevéssé motivált tanulókat tesz a tanulásban sikeresebbé.

A pedagógus keresetek ma elfogadhatatlanul alacsonyak. A bérek nemzetközi összehasonlításban, az ország gazdasági teljesítő képességéhez képest is nagyon alacsonyak (lásd még “Az oktatás költségei és finanszírozása” c. rész, illetve ott a Táblázat 8). Az átlagos havi kereset a pedagógusok körében még a legmagasabb végzettséggel rendelkező kategóriákban is jóval alatta marad az egyéb diplomás csoportokra jellemző kereseteknek, és ez az olló az elmúlt években bekövetkezett reálbér-csökkenés hatására tovább nyílt (lásd Táblázat 6). Ez a közoktatás fejlesztése számára feloldhatatlan ellentmondás, hiszen pozitív és igényes szakmaiságon alapuló pedagógus önkép kialakulása csak az oktató-nevelő munka feltételeinek a kitűzött célok elérésével összekapcsolt, érezhető javításával és az igényes, nyitott szakmai munkát folytató pedagógusok megfelelő anyagi elismerésével érhető el.

Táblázat 6      
Egyes foglalkozások átlagos havi bruttó keresete 1994 és 1997

 

Kereset 1994

Ft

Kereset 1997

Ft

Gépészmérnök = 100%

1995

Gépészmérnök = 100%

1997

Gazdasági szervezet vezetője

124067

219012

206

207

Műszaki részegység vezetője

107491

182146

179

172

Kereskedelmi részegység vezetője

82274

171252

137

162

Számviteli, pénzügyi részegység vezetője

91629

151209

152

143

Költségvetési  intézmény vezetője

73681

96934

122

92

Közgazdász

83258

136407

138

129

Jogász

79367

144965

132

137

Gépészmérnök

60196

105750

100

100

Általános orvos

52030

72091

86

68

Felsőoktatásban oktató

53084

75510

89

71

Építészmérnök

47403

72833

79

69

Mezőgazdasági mérnök

60525

90718

101

86

Középiskolai tanár

46084

64978

77

61

Könyvtáros

42426

57549

70

54

Általános iskolai pedagógus

38431

54518

64

52

Számviteli ügyintéző

46313

70624

76

67

Gépésztechnikus

45186

67194

75

64

Pénzügyi  ügyintéző

42946

67519

71

64

Építésztechnikus

38142

63826

63

60

Forgalmi szolgálattevő

35647

64778

59

61

Titkárnő

39977

65602

66

62

Mezőgazdasági technikus

39282

55828

65

53

Általános ápoló(nő)

29502

42037

49

40

Vájár, segédvájár

64920

102050

115

97

Nyomdász

51660

76333

84

72

Elektroműszerész

38520

59827

64

57

Gépjárműszerelő

32593

47192

54

45

Kocsirendező

38476

55363

64

52

Festő mázoló

27898

37130

46

35

Szerszámkészítő

37081

55954

62

53

Forgácsoló

37240

58183

62

55

Bútorasztalos

28731

35753

48

34

Szövő

28790

38344

48

36

Szabó, varrónő

21816

30170

36

29

Forrás: Tájékoztató az a kereseti arányokról. Munkaügyi Minisztérium

A pedagógus-szakma megújulását nagymértékben nehezíti a közalkalmazotti jogállás jelenlegi szabályozása, amely nem veszi kellő mértékben tekintetbe e szakma sajátosságait. A pedagógusok nagy többsége munkájának és hivatásának megújításában és az ennek megfelelő magasabb keresetek és nagyobb társadalmi megbecsülés elérésében érdekelt. A jelenlegi munkaügyi szabályozás azonban, munkateljesítményektől független, merev és nivelláló besorolási rendszert ír elő. Ez ugyan gátolja a nagyobb településközi egyenlőtlenségek kialakulását, ugyanakkor nagymértékben korlátozza az eltérő egyéni teljesítmények elismerését.

2.2.5.2.            Pedagógusképzés és -továbbképzés

A pedagógusképzés célja és szerepe, különösen a tanárképzés és a szaktudományos képzés viszonya ma Magyarországon nem kellőképpen tisztázott. A tanárképzés nemcsak az iskolák igényeit szolgálja, hanem egy sor egyéb humán foglalkozás munkaerő-utánpótlását is ellátja. Ez a kettősség is szerepet játszik abban, hogy a tanárképzés és az iskolák közötti kapcsolat nem elég intenzív, s a tanárok mesterségbeli képzése, a pedagógus-hivatástudat kialakítása háttérbe szorul. A tanárképzés szakmai színvonalának az emelését és az iskolai igényekhez való közelítését rendkívüli mértékben gátolja az, hogy gyakran e terület feladataként jelenik meg a felsőoktatás iránti tömegigény kielégítése.

A pedagógusképzés hierarchikus szerkezete ma is a korábbi iskolaszerkezet merev leképzése, a szakpárosítási rendszer (és az egyes szakok tartalma) pedig a hagyományos tudomány-rendszertani felfogást tükrözi. A főiskolai és egyetemi tanárképzés teljes elkülönítése nemcsak a hallgatókat és az oktatókat választotta el egymástól, hanem jóformán teljes életpályájukra szétválasztotta a középiskolai és az általános iskolai tanárokat, és indokolatlan határvonalat húzott az alapoktatás záró szakasza és a középiskolai oktatás között. Ugyanilyen indokolatlanul éles vonal választja szét az iskolai oktatás kezdőszakaszát és az iskola előtti nevelést. Ez akadályozza a különböző intézménytípusokban dolgozó pedagógusok közötti együttműködést, korlátozza a pedagógusok mobilitását, és megnehezíti igazodásukat a közoktatás változó igényeihez. A különböző képzési szintek közötti szakadékok feltöltésének az irányába az elmúlt években számos kezdeményezés történt. Csaknem másfél évtizede létezik az óvodapedagógusok és a tanítók közös képzése, azonban ez ma az országban még csak kevés helyen található meg és az integráció elsősorban a szervezetet érinti, a képzés tartalmát alig. Ugyancsak történtek kezdeményezések az általános iskolai felső-tagozatos és a középiskolai tanárképzés szervezeti integrálására, de a szervezeti hagyományokhoz való ragaszkodás a legtöbb helyen ezt a folyamatot is gúzsba köti.

A mai pedagógusképzésben háttérbe szorul a módszertani képzés. A színvonalas gyakorló-tanítás megszervezését nagymértékben nehezíti, hogy a valójában nem tanári pályára készülő hallgatók jelenléte miatt nagyon magas a létszám. További gondot okoz, hogy a pedagógusképző intézmények száma sok, a méretük kicsi. Ez növeli a képzés költségeit, korlátozza a hallgatók választását a képzési programok között, gyengíti szakmai felkészültségüket. A képzésre is kedvezőtlenül hat, hogy növekedik a felvett hallgatók száma, noha a pedagógusok iránti kereslet évek óta csökken. Előre látható, hogy a végző pedagógusok elhelyezkedése növekvő nehézségekbe fog ütközni.

A pedagógusok továbbképzése az a terület, ahol az elmúlt években a legnagyobb változások történtek. Kialakultak a továbbképzési rendszer alapvető keretei és megteremtődtek a rendszer működtetéséhez szükséges garantált források. E forrásoknak az összes oktatási kiadásokhoz viszonyított aránya ma olyan mértéknek felel meg, amelyre csak az erre a területre kiemelt figyelmet fordító néhány más országban találunk példát. Ez rendkívül kedvező lehetőségeket teremt, amelyek kihasználása már csak a közoktatás érintett szereplőin múlik. A magyar pedagógus továbbképzési rendszer egyik meghatározó vonása az, hogy a rendelkezésre álló erőforrások döntő részét a felhasználókhoz juttatja el és a képzési kínálat szereplőit arra készteti, hogy alkalmazkodjanak az iskolai igényekhez. Mivel a továbbképzési rendszer nemcsak rendkívül rövid idő alatt jött létre, hanem a működése szokatlanul modern elveket is követ, a stabilizálódása még hosszabb időt fog igénybe venni. A kialakulás folyamatát nagyon sok olyan nehézség és tisztázatlanság kísérte, amelyekre az elkövetkező években kell választ találni.

2.2.5.3.            A pedagógus munkával való gazdálkodás

Ami a pedagógus munkával való gazdálkodás kérdését illeti, Magyarország abban a sajátos helyzetben van, hogy miközben a kilencvenes évek elején egyaránt nagymértékben csökkentek a tanulólétszámok és a népesség aktivitása, a pedagóguslétszámok emelkedtek, Ennek eredményeként nemzetközi összehasonlításban a közoktatásban igen kedvező foglakoztatási mutatók alakultak ki. A tanulók számának a csökkenését csak 1995-ig nem követte az iskolákban foglalkoztatott pedagógusok létszámának a csökkenése (lásd Táblázat 6). 1995 után részben a racionalizációt szorgalmazó országos politika nyomására, részben helyi iskolafenntartói és munkáltatói döntések nyomán elkezdődött a létszám csökkenése. Ez azonban eltérő módon érintette a különböző iskolatípusokat: a legnagyobb létszámcsökkentés a szakmunkásképzésben és az alapfokú oktatásban volt, miközben a középiskolai oktatásban tovább folytatódott a növekedés volt  jellemző. Ez azt jelenti, hogy az elmúlt néhány évben a pedagógusok képzési szintek szerinti foglalkoztatási struktúrájában elindult egy jelentős változás. Fontos hangsúlyozni, hogy a várakozásokkal szemben a pedagógus létszám csökkentése nem eredményezte a keresetek növekedését.

Táblázat 7      
A pedagógusok létszámának alakulása iskolatípusok szerint, 1989/90–1996/97

 

1989/90

1990/91

1991/92

1992/93

1993/94

1994/95

1995/96

1996/97

Óvoda

33 835

33 635

33 159

33 140

32 957

33 007

32 320

31 891

Általános iskola

90 602

90 511

89 276

88 917

89 655

89 939

86 891

83 658

Gimnázium

9 656

10 246

10 732

11 290

11 951

12 578

12 912

13 133

Szakközépiskola

11 769

12 656

13 285

13 983

14 862

15 358

15 772

16 329

Szakmunkásképző

12 044

12 060

11 766

11 451

11 251

10 961

10 284

9 223

Gyógypedagógiai intézmény

 

6 219

 

6 163

 

6 256

 

6 394

 

6 238

 

6 413

 

6 428

 

6 517

Összesen

164 932

165 990

165 391

166 230

168 172

169 561

165 720

161 692

Forrás: MKM Közoktatás-tervezési Főosztály

 

A pedagógusok mellett mindenképpen érdemes figyelmet szentelni az iskolákban foglalkoztatott egyéb dolgozók számának a változásaira is. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy a nem pedagógiai vagy egyéb neveléshez kötődő szakmai munkát végző technikai kisegítő dolgozók Magyarországon éppolyan közalkalmazottak, mint a pedagógusok. Az 1995 utáni költségvetési megszorítások ezt a kört érintették a legerősebben. Amíg ugyanis a közoktatásban foglalkoztatottak összlétszáma 1996-ban 7.8%-kal csökkent, az egyéb dolgozók száma 13.5%-kal lett kevesebb.

A létszámcsökkentések döntő része nem a pedagógus munkával való gazdálkodás hatékonyságát célzó hosszú távú programok, hanem a rövidtávú költségvetési hiánypótlást szolgáló kényszerintézkedések keretében zajlott. Noha e spontán folyamatok országos szinten valamelyest hozzájárulhattak a pedagógus munkával való gazdálkodás javulásához, helyi szinten ezt csak kevés helyen lehet elmondani. Azt, hogy a magyar közoktatási rendszerben milyen komoly foglalkoztatási hatékonysági problémák vannak, és hogy ezek mekkora gátat jelentenek a keresetek jelentősebb növelése előtt, semmi nem mutatja jobban, mint az, hogy miközben a nemzeti össztermékünknek körülbelül ugyanolyan hányadát költjük oktatásra, mint a fejlett országok és miközben e pénznek körülbelül olyan arányát költjük bérekre, mint azok, az egy főre jutó nemzeti összterméknek a mi pedagógusaink mégis sokkal kisebb hányadát keresik (erről szól lesz még a közoktatás finanszírozásáról szóló részben is).

2.2.6.   Az oktatás költségei és finanszírozása

A költségvetés 1996-ban 340 562 millió forintot fordított oktatásra (lásd Táblázat 7). A költségvetés oktatási kiadásaiból 77,3 százalék volt a közoktatás (az óvodai, az alapfokú és a középfokú oktatás) együttes részesedése; a kiadások csaknem 97 százaléka az önkormányzati költségvetéseken keresztül realizálódott.

Táblázat 8      
A költségvetés oktatási kiadásai1 és ezek GDP-hez viszonyított aránya (folyó áron, millió Ft-ban)

Év

Óvoda

Alapfokú oktatás2

Középfokú oktatás

Közoktatás összesen

Felsőfokú oktatás3

Egyéb

Összesen

1990

15672

  52064

31114

  98850

18714

  4556

122120

1991

20053

  66993

40083

127129

23968

  6022

157119

1992

25002

  81154

51460

157616

33003

  5227

195846

1993

30822

  95342

58720

184884

39103

  7540

231527

1994

38427

114956

66872

220255

49115

  8952

278322

1995

43234

124024

73380

240638

56650

  9237

306525

1996

49325

136636

82395

268356

61664

10542

340562

Forrás: KSH adat-összeállítás

1. Az időszak egészére (az 1992-től a szociális kiadásokhoz sorolt) gyermekvédelmi kiadások nélkül, de a költségvetésből finanszírozott felújítási kiadásokkal együtt; 1990-91-ben még a fegyveres testületek iskolarendszerű oktatásra fordított kiadásai nélkül.

2. Az alapfokú művészetoktatás kiadásaival együtt.

3. A felsőfokú továbbképzés és a felsőfokú szakképzés kiadásaival együtt már 1990 és 1992 között is.

Az oktatás részesedése a társadalmi össztermékből a nyolcvanas években nem volt alacsony, a kilencvenes évek elején pedig ez a részesedés gyorsan (1989 és 1992 között több mint másfélszeresére) nőtt, és nemzetközi összehasonlításban is kiugróan magas szintet ért el. Ez a magas részesedés nem kis részben a hazai GDP 1989 utáni nagyarányú visszaesésének volt betudható, de kétségkívül szerepet játszott benne az oktatáspolitikának az a törekvése is, hogy a meglévő ellátási viszonyokat megőrizze. Miközben a gazdasági válság hatására a nemzeti össztermék nagysága visszazuhant, aközben a közoktatási kiadások folyó áron nagymértékben nőttek (reálértékben pedig nagyjából változatlanok maradtak).

1992 után (részben a gazdasági növekedés megindulása, részben pedig a költségvetési megszorítások következtében) elkezdődött, majd az évtized közepén felerősödött a közoktatásra fordított kiadások bruttó társadalmi terméken belüli arányának fokozatos csökkenése. E csökkenés üteme meglehetősen gyors, mértéke pedig igen jelentős volt: amíg 1994-ben a GDP 5,09 százalékát költöttük közoktatásra, 1995-ben ez az arány 4,37 százalék, 1996-ban pedig már csupán 4,06 százalék volt. Ugyan a GDP oktatásra fordított aránya nemzetközileg (egyes fejlett európai országokhoz - pl. Hollandia, Ausztria, Olaszország - viszonyítva) még ma sem alacsony, ez már nagy valószínűséggel a fejlett országok átlaga alatt van.

1991 és 1994 között a közoktatási kiadások növekedése a közkiadások visszafogására irányuló költségvetési politika ellenére még képes volt nagyjából lépést tartani az inflációval. 1995-ben azután ez a tendencia megtört: az önkormányzatok kiadásaikkal ekkor már nem tudták követni az inflációt, közoktatási ráfordításaik az előző évhez képest 1995-ben már csak 9%-kal, 1996-ban pedig csak 11%-kal nőttek. Ennek eredményeképpen a költségvetés közoktatási kiadásai 1995-ben és 1996-ban reálértékben jelentősen csökkentek. A kiadások növekedése és a fogyasztói árindex közötti olló 1996-ban - elsősorban az infláció mérséklődésének a hatására - ugyan valamelyest összébb zárult, de az olló két szára közötti távolság továbbra is nagy maradt.

A fenti kiadási trendek és az erős demográfiai csökkenés hatására a közoktatásban növekedtek az ún. fajlagos költségmutatók, azaz az egy tanulóra jutó kiadások: e növekedés elsősorban azokat a szinteket érintette, ahol erősen csökkent a létszám (azaz az alapfokú oktatást és a szakmunkásképzést). Az egy főre jutó GDP-hez viszonyított fajlagos (azaz egy tanulóra jutó) oktatási kiadások nemzetközi összehasonlításban is viszonylag magasak maradtak, ami hatékonysági problémákra enged következtetni.

Miközben a pedagóguskeresetek a fejlett országokban az egy főre jutó GDP 103 és 172 százaléka közé esnek, Magyarországon ugyanez az arány az óvónők esetében csak 52, az általános iskolai pedagógusok esetén 68, a középiskolai tanárok esetén pedig mindössze 72 százalék (1997-ben az ez főre eső GDP Magyarországon 4415 USD volt, ami körülbelül 824 ezer forintnak felelt meg). Különösen a pályakezdő pedagógusok fizetése nagyon alacsony, ami abból a szempontból is veszélyt jelent, hogy a fiatalokat elriasztja ettől a pályától (lásd Táblázat 8). A közalkalmazotti bértábla bevezetése, ahelyett, hogy megoldotta volna a bérgondokat, inkább konzerválta és súlyosbította azokat, sok helyen lehetetlen helyzetet teremtve a tanári munkaerőpiacon.

Táblázat 9      
Törvény szerinti (a megkövetelt minimális képesítés melletti) pedagógusbérek aránya az egy főre jutó GDP-hez, vásárlóerő paritáson, az állami iskolákban iskolafokozatonként (1995)

 

Alapfok

Alsó középfok

Felső középfok1

 

Kezdő bér : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal: Kezdő bér

Kezdő bér : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal: Kezdő bér

Kezdő bér : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal : GDP/fő

Bér 15 év gyakorlattal: Kezdő bér

 

Egyesült Áll.

0,9

1,2

1,3

0,9

1,2

1,3

0,9

1,2

1,4

 

Korea

1,7

2,9

1,7

1,7

2,9

1,7

1,7

2,9

1,7

 

Új-Zéland

0,9

1,3

1,5

0,9

1,4

1,4

1,0

1,4

1,4

 

Ausztria

0,9

1,2

1,3

1,0

1,3

1,3

1,0

1,4

1,3

 

Belgium

0,9

1,3

1,4

1,0

1,4

1,4

1,2

1,7

1,5

 

Cseh Köztársaság (1994)

 

0,6

 

0,8

 

1,3

 

0,6

 

0,8

 

1,3

 

0,7

 

0,8

 

1,3

 

Dánia

1,0

1,3

1,3

1,0

1,3

1,3

1,2

1,7

1,4

 

Finnország

1,0

1,2

1,3

1,1

1,5

1,4

1,1

1,6

1,4

 

Franciaország

0,9

1,3

1,4

1,1

1,4

1,3

1,1

1,4

1,3

 

Görögország

1,1

1,3

1,3

1,1

1,3

1,4

1,1

1,3

1,4

 

Hollandia

1,0

1,4

1,5

1,0

1,4

1,5

1,2

1,8

1,5

 

Írország

1,3

1,9

1,5

1,3

2,0

1,5

1,3

1,9

1,5

 

Németország

1,3

1,7

1,3

1,4

1,8

1,3

1,3

1,7

1,3

 

Norvégia

0,8

0,.9

1,2

0,8

0,.9

1,2

0,8

0,.9

1,2

 

Magyarország2, 1996

0,42

0,53

1,25

0,42

0,53

1,25

0,51

0,61

1,19

 

Olaszország

0,9

1,1

1,2

1,0

1,2

1,2

1,0

1,2

1,3

 

Portugália

1,3

2,0

1,6

1,3

2,0

1,6

1,3

2,0

1,6

 

Spanyolország

1,7

2,0

1,2

1,7

2,0

1,2

1,9

2,3

1,2

 

Svájc

1,3

1,7

1,3

1,5

2,0

1,4

n.a.

n.a.

n.a.

 

Svédország

0,8

1,0

1,3

0,9

1,1

1,3

0,9

1,1

1,3

 

Átlag (Mo. nélkül)

1,1

1,4

1,4

1,1

1,5

1,4

1,2

1,6

1,4

 

Mo. /átlag

0,38

0,38

0,89

0,38

0,35

0,89

0,43

0,38

0,85

 

Forrás: OECD, 1997; magyar adatok Semjén A. számításai; a magyar adatok esetében a Bokros-csomag hatásainak kimutathatósága miatt esett 1996-ra a választás.

 

1. Általános képzés

2. A közalkalmazotti törvény alapján számítva; az 1996. 01.01. és 08.31. közötti időszakra - az egyszerűség kedvéért - 02.01. és 08.31. között  érvényes közalkalmazotti bértáblával, az év hátralévő időszakára az akkor ténylegesen érvényben lévő bértáblával számolva; feltételezve, hogy a törvény szerint járó 13. havi fizetést is kifizetik (a 13. havi bért a 09.01. és 12.31. között érvényes bértábla alapján számítva).

 

A közoktatás mai finanszírozási rendszere 1989 óta fokozatosan alakult ki. A mai rendszerhez vezető út legfontosabb mérföldkövei az önkormányzati törvény, a közalkalmazotti törvény (a tanári fizetéseket meghatározó központi bérskála) és a közoktatási törvény, illetve annak 1996-os módosítása voltak. E rendszer ma három alapvető elvre épül: (a) az alap- és középfokú oktatás helyi közszolgáltatás, amelynek biztosítása a helyi (területi) önkormányzatok feladata, (b) a feladat ellátásába és annak finanszírozásába jelentősebb korlátozások nélkül bekapcsolódhatnak más szereplők (egyházak, alapítványok, társaságok és magánszemélyek) is, (c) az állam, azaz a központi költségvetés a jogszerűen működő iskolafenntartóknak olyan összegű támogatást biztosít, hogy az fedezze a feladatellátás költségeinek jelentős részét, bizonyos esetekben az egészét. Ezen elvek érvényesülésével feltehetően hosszabb távon célszerű számolnunk: ugyanakkor látnunk kell az, hogy ezek együttes érvényesítése sem képes automatikusan biztosítani az oktatási kiadások hatékony és méltányos elosztását.

A közoktatás hazai finanszírozási rendszerének két szintjét kell megkülönböztetnünk: az egyiket a központi költségvetés és az  oktatási intézményfenntartók költségvetési kapcsolatai alkotják, a másikat fenntartók és intézményeik közötti kapcsolatok. E két szinten egymástól jelentősen eltérő szabályok érvényesülnek. Ami az első szintet illeti, itt a rendszer alapvetően arra épül, hogy az önkormányzati törvény által meghatározott, és a közoktatási törvény, illetve annak módosítása által - bizonyos feladat-ellátási mutatók minimális szintjének előírásán keresztül - pontosított feladatokhoz az állam a fenntartónak szabadon felhasználható normatív támogatást biztosít. Emellett az állam cél- és címzett támogatásokkal, központi, illetve központosított támogatásokkal és fejezeti kezelésű támogatási előirányzatokkal is elősegíti a feladatellátást. Ugyanakkor maguk az intézményfenntartók is hozzájárulnak a feladatellátás kielégítő színvonalú biztosításához  egyéb normatív, illetve nem normatív alapon képződő bevételeikből (pl. az önkormányzatok a központi költségvetésből átengedett bevételeikből és a helyi költségvetési forrásokból).

A közoktatási kiadások döntő része az önkormányzatoknál jelentkezik: az önkormányzatok átlagosan kiadásaik mintegy 30 százalékát költik oktatásra (lásd Táblázat 8) A szegényebb önkormányzatok gyakran költségvetésük magasabb részét kényszerülnek  oktatásra költeni, aminek legfontosabb oka az, hogy a leginkább ezekre jellemző a kis intézményméret, ami miatt magasabbak az egy főre eső költségek.

Táblázat 10    
Az oktatási kiadások aránya az önkormányzatok kiadásain belül, 1994–1997 (%)

Kiadások

1994

1995

19961

19972

Folyó kiadások

71,01

72,98

73,31

73,61

   ebből oktatás

26,92

26,93

28,64

29,81

Fejlesztési kiadások

19,48

14,41

13,14

12,42

    ebből oktatás

2,89

1,87

1,72

1,66

Egyéb kiadások

9,51

12,61

13,55

13,97

Összesen

100

100

100

100

Forrás: PM adatok

Megjegyzések

 1. várható

 2. előrejelzés

A jelenlegi közoktatás-finanszírozási rendszer egyik fő eleme az állami költségvetés által folyósított, a tanulók számától függő, intézménytípusonként, illetve korcsoportonként egységes normatív támogatás. Ezt egészítik ki a meghatározott fejlesztési vagy más speciális céltámogatások. 1996-ban a normatív támogatások az összes közoktatási kiadás valamivel kevesebb mint a felét (49,8 %) fedezték, az önkormányzatok közoktatási kiadásainak pedig 51,2 százalékát tették ki. A fennmaradó részt döntően az iskolafenntartók hozzájárulásai, illetve az intézmények saját bevételei fedezik. Ily módon a normatív elemek dacára a fenntartó önkormányzat gazdasági helyzete, jövedelemtermelő képessége és költségvetési politikája is jelentős befolyással van a finanszírozás színvonalára, ami egyenlőtlenségek forrása. Ezeket a különböző kiegészítő támogatások (beleértve a hátránykompenzálásra szolgáló kiegészítő normatívákat) önmagukban kevéssé képesek kompenzálni. Ebben a rendszerben fontos megjegyezni, hogy a normatíva változásának hatásai csak az önkormányzati finanszírozás egész rendszerébe helyezve értelmezhetők: a normatíva emelése nem vezet a közoktatás méltányosabb finanszírozásához, ha ezzel egyidejűleg az átengedett központi bevételek (elsősorban az SZJA visszatérítés) csökken.

Táblázat 11    
A központi költségvetés és a helyi költségvetések közoktatási kiadásai, 1991–1996 (ezer Ft)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

A költségvetés összes közoktatási kiadása

125 536

157 375

185 593

216 514

236 372

263 401

Ebből az önkormányzatoknál jelentkező kiadás

122 308

150 768

176 875

211 351

230 901

256 346

Ebből  a közoktatás normatív támogatása

71 490

84 107

94 820

93 294

91 676

131 209

Ebből az egyéb központi költségvetési támogatások

8 381

6 721

6 106

15 331

7 512

19 750

A normatív támogatás aránya az összes önkormányzati kiadáshoz képest (%)

58,5

55,8

53,6

44,1

39,7

51,2

Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról, 1997

Az 1996. évi közoktatási törvénymódosítás a finanszírozási rendszer alapelveinek a változatlanul hagyása mellett jelentős változásokat hozott. Az ellátási paraméterek részletesebb jogi szabályozása az esélyegyenlőség javítása irányába hatott, amit a kiegészítő normatívák mértékének és számának a növelése is támogatott. Emellett ez a módosítás egy fontos garanciát is beépített a finanszírozás rendszerébe: a közoktatásra fordítandó költségvetési támogatás minimális mértéke ennek megfelelően a helyi önkormányzatok közoktatásra fordított kiadásainak két évvel korábbi nettó összege 80%-ában lett meghatározva. Ez elvben csökkentheti a költségvetési támogatás függőségét a tanulók számától, és érdekeltté teszi az önkormányzatokat a közoktatás támogatásában: ugyanakkor ahhoz, hogy egy ilyen jellegű garancia valóban lényeges hatást fejtsen ki a finanszírozási viszonyokra, a mainál lényegesen alacsonyabb, nullához közeli inflációra lenne szükség.

Az utóbbi időben megfigyelhető volt a normatívák számának nagymértékű növelése, a különböző ellátástípusokban résztvevők után járó kiegészítő normatívák terjedése mellett a lakosságszám szerint differenciált normatívák és az évfolyamonként különböző nagyságú normatívák kialakítására is sor került. Ez a forráselosztás igazságosságát növelni kívánó fejlemény valójában áttekinthetetlenné és nem normatívvá teszi a finanszírozást, és a normatív támogatás kötöttség nélküli felhasználása miatt kétséges, hogy valóban hozzájárul-e kitűzött céljai eléréséhez.

Szemben az állam és a fenntartó közti pénzügyi kapcsolatokban érvényesülő alapvető jelentőségű normatív elemmel, a fenntartók és az intézmények közötti pénzügyi kapcsolatok jóval kevésbé szabályozottak. Ez utóbbiakra általában a bázis alapú finanszírozás, valamint a szükségletek és lehetőségek ütköztetést megvalósító helyi költségvetési alku különféle kombinációi jellemzők. Bár semmi nem zárja ki, hogy a normativitás, a tanulói alapú finanszírozás bizonyos elemei a fenntartó és intézményei kapcsolatában is megjelenjenek, ez azonban teljesen a helyi döntéseken múlik, és elterjedése egyelőre legfeljebb sporadikusnak mondható. Az “báziselv" érvényesülésére és a költségvetési alkura épülő intézményfinanszírozás sem ésszerű gazdálkodásra, sem hatékonyságra nem ösztönöz. A források felhasználását szabályozó központi intézkedések pedig sokszor éppen hogy költségnövelő hatásokkal jártak. Hiányoznak vagy csak korlátozott mértékben épültek ki azok az önszabályozó mechanizmusok, amelyek folyamatosan hatékony gazdálkodásra kényszerítenék a rendszer valamennyi résztvevőjét.

Az oktatási ágazat nemzetközi összehasonlításban eleinte magasnak, később közepesnek mondható költségvetési részesedése és a feszítő pénzügyi gondok – a dologi kiadások alacsony volta, a hazai pedagógusok mind az egy főre jutó GDP-től, mind az értelmiségi átlagtól messze elmaradó keresete – látszólag ellentmondanak egymásnak. Ezt az ellentmondást csak részben magyarázza az, hogy 1990 után a hazai társadalmi termék jelentősen csökkent. Az ellentmondás fontosabb oka az, hogy a költségvetési ágazatokban általában és így az oktatásban sem érvényesülnek kellő mértékben a hatékonyságot kikényszerítő erők, hiányoznak az hatékonyság javítására ösztönző finanszírozási mechanizmusok.

Míg a fejlettebb országokban már egy-két évtizeddel ezelőtt széles körű vizsgálatok indultak az oktatási költségek elemzésére, és finanszírozási reformokkal segítették elő az intézményi szintű hatékonyság fokozottabb érvényesítését, addig Magyarországon az ország anyagi erőforrásainak jelentős visszaesése ellenére is csak késve és felemás módon kezdődött a gazdasági hatékonyság érvényesítése az oktatásban. Világosan jelzi ezt, hogy bár az elmúlt tíz év alatt az általános iskolai tanulók száma több mint háromszázezerrel csökkent, a pedagógusok és a kisegítő személyzet létszáma egy ideig még nőtt is. Az óvodákban és az általános iskolákban jóval magasabb a pedagógusellátottság Magyarországon, mint számos gazdag országban (lásd Táblázat 10). Nyilván ezzel áll összefüggésben az a tény, hogy bár a közoktatás összes folyó ráfordításának több, mint háromnegyedét személyi kiadásokra fordítjuk, a pedagógusok keresete rendkívül alacsony.

Táblázat 12    
A pedagógusellátottság nemzetközi összehasonlításban (állami és magánoktatás együtt), 1995

                        Ország

összes pedagógus a gazdaságilag aktívak %-ában1

gyermek/pedagógus

 

alap- és középfok

oktatás minden szintje (óvodától felsőfokig)

óvoda

alapfok

alsó

középfok

felső középfok

középfok

együtt

 

Ausztria

3,2

3,7

18,6

12,9

9,0

8,2

8,7

Belgium

4,1

5,3

23,3

12,8

n.a.

n.a.

8,5

Cseh Köztársaság

n.a.

n.a.

12,3

19,7

13,1

11,5

12,2

Dánia

3,2

4,3

11,7

11,1

9,4

9,9

9,7

Franciaország

3,1

4,2

24,8

19,5

n.a.

n.a.

13,6

Görögország

2,8

3,4

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

Írország

3,4

4,5

24,6

23,4

n.a.

n.a.

16,0

Nagy-Britannia

2,8

3,2

23,2

21,0

16,0

15,9

15,9

Németország

2,1

3,5

22,7

20,7

15,8

13,0

14,9

Norvégia2

n.a.

n.a.

n.a.

9,5

9,4

8,2

8,7

Olaszország

3,8

4,8

13,8

11,0

9,9

9,3

9,6

Spanyolország

3,6

4,7

19,8

17,8

17,5

14,8

15,7

Svájc2

n.a.

n.a.

18,1

15,7

12,3

n.a.

n.a.

Svédország

3,5

4,6

17,7

12,3

12,2

14,8

13,5

Törökország

2,2

2,4

16,3

27,7

41,2

14,9

23,3

átlag

3,2

4,1

19,0

16,8

15,1

12,1

13,1

OECD átlag

2,9

3,9

18,9

18,8

16,9

14,2

14,9

Magyarország

4,2

5,7

11,3

11,6

9,5

11,9

10,7

Magyaro./átlag

1,33

1,41

0,59

0,69

0,63

0,98

0,82

Magyaro. helye a rangsorban3

1

1

1

3

4

5

6

Forrás:Education at a Glance, OECD, Paris, 1995

Megjegyzések:

1. Az OECD statisztika pedagógus kategóriája nem tesz különbséget az iskolában alkalmazott oktató és nem oktató pedagógiai állomány között.

2. Norvégiában és Svájcban a gyermek/pedagógus arányok csak az állami oktatásra vonatkozóan.

3. A legalacsonyabb gyermek/pedagógus arányt tekintve elsőnek.

A közoktatási rendszer magas költségeihez, alacsony hatékonyságához az is hozzájárul, hogy a tanulók számának csökkenésével párhuzamosan nőtt az oktatási intézmények száma. A kisebb önkormányzatok jelentős része ugyanis – a település nagyságától és a gyermekek számától függetlenül – helyi feladatnak tekinti a kötelező alapoktatás minél teljesebb kiépítését és fenntartását, noha az iskolai kezdő szakaszt követően a tanulók oktatása jóval színvonalasabban és kisebb költséggel megoldható lenne a helyi önkormányzatok együttműködésével. Az 1995/96-os tanévben például minden negyedik nyolcadikos általános iskolai tanulócsoport 2000-nél kisebb lélekszámú településeken működött (lásd Táblázat 11).

Táblázat 13    
Az általános iskolák önálló felső tagozatos osztályainak és az azokban tanulók létszáma az iskola székhelyének népességszáma szerint, 1995/96. tanév

Település-

 Általános

Ö n á l l ó   á l t a l á n o s   i s k o l a i   o s z t á l y o k   s z á m a

méret

népesség (fő)

iskolák száma1

5. évfolyam

6. évfolyam

7. évfolyam

8. évfolyam

Összesen

-500        

36

24

25

24

26

99

501-1000

412

305

305

314

314

1238

1001-1500

385

380

378

379

387

1524

1501-2000

268

326

309

317

316

1268

2001-2500

184

248

246

245

241

980

2501-3000

130

214

222

217

215

868

-3000 összesen

1415

1497

1485

1496

1499

5977

3000 fő felett

2002

4094

4111

4271

4325

16801

 

 

Település-

 Általános

Ö n á l l ó   á l t a l á n o s   i s k o l á k b a n  t a n u l ók  s z á m a

méret

népesség (fő)

iskolák száma

5. évfolyam

6. évfolyam

7. évfolyam

8. évfolyam

Összesen

-500        

36

401

382

326

337

2951

501-1000

412

4501

4532

4288

4071

37353

1001-1500

385

6268

6292

5950

5830

49478

1501-2000

268

6027

5845

5713

5618

46304

2001-2500

184

5207

5047

4880

4779

40521

2501-3000

130

4257

4290

4183

4097

34572

-3000 összesen

1415

26661

26388

25340

24732

103121

3000 fő felett

2002

121043

120457

121957

121323

484780

Forrás: Oktatásstatisztikai beszámoló 1995/96. tanév

1. Az általános iskolák száma csak azokat az intézményeket  tartalmazza, ahol önálló osztályok működnek

Az intézmények magas száma és a demográfiai csökkenés együttes hatása nyomán egy-egy iskolába ma jóval kevesebb tanuló jár, mint korábban (az 1985/86-os 366-tal szemben 1996/97-ben már csak 256,6). Ugyanebben az időszakban emellett mintegy harmadára csökkent az egy osztályteremre jutó tanulók száma is, miközben 26,7-ről 21,2-re esett az egy osztályra jutó tanulók, és 14,7-ről 11,5-re az egy pedagógusra jutó tanulók száma. Az 1996/97-es tanévben tanulóknak körülbelül egyötöde járt 200-fősnél kisebb iskolába (lásd Táblázat 12). Mindez önmagában is emeli az egy tanulóra jutó költségeket. Megfelelő érdekeltség, koordinációs szervezet és jogi szabályozás hiányában azonban a településközi együttműködés egyelőre fejletlen. Jelenleg is sok igen kis településen működik általános iskolai felső tagozat, illetve alacsony tanulólétszámú nyolc évfolyamos intézmény. A kisebb településeken a várakozásokkal ellentétben nem erősödött fel a társulások kezdeményezése. Az összevont vagy alacsony létszámú osztott osztályokkal működő iskolák osztály- és pedagóguslétszámát a változások alig érintették, intézmények megszüntetésére, összevonására ebben a körben alig került sor. Ezeken a településeken sem lett alacsonyabb a tanulócsoportok száma, és gyakorlatilag nem vagy csak minimálisan esett a pedagóguslétszám. Az egyetlen iskolát fenntartó kis önkormányzatok alapvetően az óraszámok csökkentésével reagáltak a források szűkülésére: csökkentették a túlórákat és ezáltal a pedagógusok jövedelmét.

Táblázat 14    
Általános iskolák és tanulóik megoszlása az iskolanagyság (működő évfolyamok száma és a tanulók száma) szerint, 1996/97

Iskolanagyság

I n t é z m é n y e k

T a n u l ók

A/ Működő évfolyamok száma

száma

százalék

száma

százalék

1

   33

  0,9

907

    0,1

2

 168

  4,5

10632

    1,1

3

 110

  2,9

3621

    0,4

4

 409

10,9

24509

    2,5

5

   32

  0,8

4226

    0,4

6

   27

  0,7

3229

    0,3

7

   39

  1,0

4509

    0,5

8

2947

78,3

914365

  94,7

Összesen

3765

100,0

965998

100,0

 

 

 

 

 

B/ Tanulók száma

 

 

 

 

-20

207

  5,5

    2861

    0,3

21-60

423

11,2

  16488

    1,7

61-100

340

  9,0

  27635

    2,9

101-200

967

25,7

140299

  14,5

201-300

499

13,3

123080

  12,7

301-500

787

20,9

309804

  32,1

501-1000

536

14,2

339230

  35,1

1001-

    6

  0,2

    6601

    0,7

Összesen

3765

100,0

965998

100,0

Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról, 1997

A tanulócsoport-szám és a pedagóguslétszám csökkenésre elsősorban azokban a vidéki városokban került sor, amelyek a kilencvenes évek első felében kevéssé vettek tudomást a demográfiai változásokról. Bár a nagyobb városokban elvben lehetőség lenne az intézményi kapacitások jobb kihasználására (az önkormányzat ugyanis itt felvállalhatja a körzetek átalakítását, a kisebb iskolákat visszafejlesztve megteremtheti a nagyobb iskolák kapacitásának teljesebb kihasználását), a valóságban a helyi politikai feszültségeket okozó iskolabezárásokat a legtöbb önkormányzat nem vállalta fel. Így  - gazdasági szempontból ésszerűtlen módon - a kapacitáscsökkentés sokszor épp a nagyobb intézményeket érintette: a  magasabb fajlagos költségekkel működő intézményhálózat konzerválódott, és emelkedett a kisiskolák tanulócsoportjainak az aránya.

Ha az önkormányzatok – élve a demográfiai változás adta lehetőséggel – jelentősebben csökkentették volna a pedagógusok létszámát, a felszabaduló forrásokat a rendszerben maradók fizetésének emelésére fordíthatták volna. A feladatok szűkítése, a pedagógusok elbocsátása azonban konfliktusokkal járt volna: az önkormányzatok a pedagógusokkal és a szülőkkel való nyílt érdekütközést általában nem vállalták fel. A helyi racionalizáció ily módon csak a pedagóguslétszám minimális csökkentését eredményezte. 1997-ig sem teljesült tehát az a cél, hogy a közoktatás feladatait kevesebb, de jobban fizetett pedagógus lássa el. Mindezek a problémák rávilágítanak arra, hogy a jelenlegi közoktatás-finanszírozási rendszer nem képes megfelelően közvetíteni a fenntartók és intézményeik felé az oktatáspolitika szándékait és megfelelő visszacsatolás és monitoring híján hatásossága csak nehezen mérhető.

Fontos jelezni, hogy az oktatás, ezen belül az alap- és középfokú oktatás finanszírozásában is egyre jelentősebb szerepe van a magánforrásoknak (az egyének, családok és magántársaságok ráfordításainak). Ilyennek tekinthetők például a családok tankönyvre és taneszközre fordított kiadásai, de ilyenek az iskolák mellett létrejött alapítványok iskolai célokra továbbadott bevételei, amelyek nem egy intézményben a szabadidős tevékenységek vagy az eszközbeszerzések költségeinek nagy részét fedezik. Különösen jelentősek a középfokú szakképzéssel is foglalkozó intézményeknél a gazdasági szervezetektől vagy egyéb tevékenységekből (pl. termelő munka vagy szolgáltatás) származó bevételek. Magyarországon 1994-ban a GDP-ből az alap- és középfokú oktatásra fordított mintegy 4,3 százalékból 0,4 százalék származott nem költségvetési forrásból. A nem költségvetési források arányának növekedése az oktatás finanszírozásában általános nemzetközi tendencia, várhatóan ezek részesedése hosszabb távon nálunk is nőni fog.

3.       A fejlesztés céljai és irányai

Az előttünk álló évtizedben a közoktatás helyzetét, csakúgy mint a fejlesztés lehetséges céljait és irányait döntő mértékben meghatározzák azok az alapvető kihívások, amelyekről a bevezető részben már részletesen szó esett. A gazdasági és társadalmi változások nyomán jelentkező új igények elkerülhetetlenné teszik a közoktatás tartalmi megújulását, az e területen korábban elindult reformok folytatását és megfelelő mederbe terelését. Az átalakulás sajátos hazai feltételek között a legjelentősebb kihívást kétségtelenül az általános alapoktatás hosszabbá válása valamint az érettségivel záruló középiskolai oktatásban résztvevők arányának a növekedése okozza. E folyamatok is elkerülhetetlenné teszik az iskolai oktatás tartalmának, a tanítás és tanulás megszervezésének valamint a fiatalok társadalmi beilleszkedését szolgáló iskolai feladatoknak az átalakulását, az ezt célzó reform jellegű változások folytatását. A közoktatás jelenlegi helyzetének és a várható jövőbeni kihívásoknak az elemzése alapján a következő stratégiai célokat fogalmazhatjuk meg:

·      az általános alapoktatás hosszabbá válásának és a középiskolai oktatás kiterjedésének a támogatása és az ezzel együtt járó szerkezeti és tartalmi problémák kezelése

·      a közoktatás tartalmi modernizálása, a tartalmi szabályozás reformjának a folytatása

·      az oktatás minőségének a biztosítása és az értékelési rendszer fejlesztése

·      a pedagógus szakma megújítása, a pedagógus munka megbecsülésének a biztosítása

·      az iskolai kudarc elleni küzdelem és a leszakadókról való fokozott gondoskodás

·      az közoktatásra fordított erőforrások növelése és ezek felhasználásának hatékonyabbá tétele.

Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti célok egymással szorosan összefüggenek, és hogy nem lehet közöttük rangsort felállítani. A közoktatás harmonikus fejlődése megkívánja, hogy valamennyi cél elérése kellő figyelmet és támogatást kapjon.

3.1.      Az általános alapoktatás hosszabbá válása és a középiskolai oktatás kiterjedése

3.1.1.   Az alapvető célok

A közoktatás fejlesztési stratégiájának egyik meghatározó célja az általános alapoktatás hosszabbá válásának és a középiskolai oktatás kiterjedésének a támogatása. Ezzel azonos fontosságú feladat azoknak a jellegzetes szerkezeti és pedagógiai problémáknak a megoldása, amelyek ezt a folyamattal szükségképpen együtt járnak. E területen az egyik legfontosabb feladat azoknak az akadályoknak az elhárítása, amelyek ma az általános alapoktatás meghosszabbodása és a középiskolai végzettséget szerzők arányának a növekedése előtt állnak. Ezek az akadályok részben szerkezeti, részben pedagógiai jellegűek.

Korábban utaltunk már arra, hogy az érettségihez vezető középiskolai tanulmányokat folytató tanulók arányának a növelését a társadalmi igények mellett a demográfiai változások is kikényszerítik. Az eddigi továbbtanulási arányok fennmaradása esetén ugyanis gyorsan és tartósan csökkenne az érettségizett fiatalok száma, és nagymértékben beszűkülne a felsőoktatás merítési bázisa. A 14-15 éves korban érettségi felé vezető tantervi programok szerint tanulók eddigi legmagasabb, 80 ezer körüli létszáma csak akkor érhető el újra, illetve tartható fenn a jövőben, ha az ilyen tantervi programok szerint folyó oktatásba belépők aránya – a jelenlegi iskolaszerkezetet alapul véve – egy-két évtized alatt körülbelül 80%-ra emelkedik. Ez azt is jelenti, hogy azoknak az aránya, akik ebben az életkorban olyan oktatásban vesznek részt, amely nem garantálja az érettségi felé történő továbblépést - vagyis a mai szakmunkás-iskolai és szakiskolai programokhoz hasonló programokat követők aránya - radikálisan, azaz legalább 20% alá csökken (a beiskolázási arányok ezen elvárásoknak megfelelő prognózisát mutatta be a Táblázat 5).

A fenti célok akkor valósíthatók meg, ha az általános alapoktatás kilencedik és tizedik évfolyamát a fiatalok 85–90%-a olyan tantervi programok alapján végzi el, amelyek lehetővé teszik továbblépést a középiskolai záróvizsga – az érettségi – megszerzése felé. A tanulók 10-15%-a számára ugyanakkor biztosítani kell az átlépést olyan tantervi programok felé, amelyek elsősorban az alapkészségek fejlesztését szolgálják és döntően gyakorlati orientációjúak. E programoknak is biztosítaniuk kell azonban az alapműveltség és az alapvető készségek elsajátítását, és ezáltal a munka világában való belépés elősegítése mellett az érettségi későbbi, felnőttkorban történő megszerzésének a lehetőségét. A konkrét szakmára felkészítő specializált szakoktatásnak a jövőben - kisebb részben - azokat a tanulókat kell befogadnia, akik nem vállalják a felkészülést a középiskolai záróvizsgára, azaz az általános alapoktatás befejezését követően kilépnek az általános képzés rendszeréből, illetve - nagyobb részben - azokat a középiskolában végzett fiatalokat, akik felsőfokon nem kívánnak tovább tanulni. A szakoktatás intézményeinek ugyanakkor megmarad az a feladata is, hogy az alapoktatásból kimaradó, illetve az azt lezáró alapműveltségi vizsgáig el nem jutó 16 éven felüli fiatalok számára is lehetőséget nyújtson szakmai alapismeretek megszerzésére.

Ha az egyes korcsoportok nagy többsége érettségivel záruló középiskolában tanul tovább, akkor a lemorzsolódók aránya elkerülhetetlenül tovább emelkedik. Alapvető egyéni és társadalmi érdek azonban, hogy a fiatalok lehetőleg befejezett végzettséggel lépjenek ki a közoktatásból, és így valós választási lehetőségük legyen a tanulmányok befejezése utáni munkavállalás és a továbbtanulás között. Ennek a megvalósítása azt igényli, hogy a tanulmányok alapműveltségi vizsgával való lezárására minden középiskolában lehetősége legyen az ezt igénylő tanulóknak. Az érettségit szerzők jelenlegi száma a következő évtized végéig akkor őrizhető meg, ha a középiskolai oktatás záró szakaszába a tanulók 75-80%-a belép, és ha körükben minimális marad a lemorzsolódási arány. Ez szükségessé teszi azt, hogy a középiskolai oktatás záró szakaszában a mainál sokkal differenciáltabb és jóval több választási lehetőséget nyújtó oktatás folyjék, amely lehetőséget nyújt gyakorlati orientációjú, szakmai alapozást tartalmazó programok követésére is. Emellett szükség van arra is, hogy szabályozott és valós lehetőségek jöjjenek létre a gimnáziumi és szakközépiskolai programok, illetve a gimnáziumon és a szakközépiskolán belül a különböző programok közötti évvesztés nélküli átlépésre, illetve a korábbi tanulmányok beszámítására.

Mindenképpen a fenti célok teljesülését segíti elő az, ha a fiatalok a középiskolai oktatás záró szakaszában szabadabban választhatják meg, milyen tantárgyakat és milyen intenzitással tanulnak, illetve eldönthetik, hogy az adott tantárgyból középszintű vagy az intenzívebb felkészülést igénylő magasabb szintű érettségit tesznek. Ebből a szempontból kiemelkedő jelentőségű az, hogy érettségi vizsgát a jövőben nem csak általánosan művelő, hanem magas színvonalú szakmai alapozó tárgyakból is lehessen tenni. A tantárgyak és a vizsgaszint egyéni megválaszthatósága esetén garantálható az, hogy az érettségi vizsga az elsajátított műveltség megbízható mércéje maradjon, ugyanakkor ne gátolja meg a középiskolázás kiterjedését. A közös érettségi és felsőoktatási felvételi vizsga egyes tantárgyakban már kialakult rendszere, valamint az érettségi reformja ebbe a fejlődési irányba mutat.

A fentieket összefoglalva: a középiskolai végzettséget szerzők számának a megőrzése demográfiai okokból elkerülhetetlenné teszi a középiskolába járók arányának jelentős növelését. Az ezredfordulót követő, 2010-ig terjedő időszakban ez a közoktatás-fejlesztés egyik legfontosabb stratégiai célkitűzése. Optimális célkitűzésként azt fogalmazhatjuk meg, hogy az időszak végére a 9–10. évfolyamot végző 14–16 éves tanulók 85–90%-a a Nemzeti alaptanterv követelményeknek megfelelő, azaz az érettségi felé való továbblépést megengedő tantervi programok alapján végezze tanulmányait. A 17–18 éves fiatalok esetében optimális célkitűzésként azt fogalmazhatjuk meg, hogy 75–80%-uk lépjen be olyan tantervi programokat követő oktatási formákba, amelyek lehetővé teszik az érettségi megszerzését. Ezek a célok csak akkor érhetők el, ha a közoktatásban zajló strukturális változásokat a kormányzati politika világos elveknek megfelelően és hatékony eszközök alkalmazásával irányítja. A következőkben a szerkezeti változásokkal kapcsolatos kormányzati politika legfontosabb elveit tekintjük át.

3.1.2.   A képzés szintjei

A tantervi megújulás, az új tantervi programok, tankönyvek és taneszközök megalkotásának elengedhetetlen feltétele a közoktatás, illetve a közoktatáson belül alkalmazott tantervi programok és végzettségek szintjének világos meghatározása. A képzési szintek világos meghatározása nélkül ugyanis a kiadók és fejlesztő műhelyek nem kockáztathatják a programok és tankönyvek kifejlesztéséhez és kiadásához szükséges erőforrások mozgósítását, e nélkül nem lehetséges tartalmi megújulás. Azok a tantervi programok, amelyeket az iskolák ma alkalmaznak, nem illeszkednek világosan meghatározott képzési szintekhez, illetve azok a képzési szintek, amelyekhez kapcsolhatók, egymást gyakran átfedik és egymással nincsenek összhangba hozva. A képzési szintek és az ezekhez kapcsolódó tartalmi követelmények meghatározása az állami oktatáspolitika egyik legfontosabb feladata.

A közoktatási rendszerek nemzetközi standard osztályozási rendszere (ISCED) a következő képzési szinteket különbözteti meg: 0) az iskola előtti (óvodai) nevelés szintje, 1) az iskolai kezdő szakasz, vagy ahogy gyakran nevezik, az elemi oktatás szintje, amikor kialakítják a gyermekek alapismereteit, valamint a tanulás és a társadalmi beilleszkedés alapvető készségeit; 2) az alsó-középfokú szint, melynek fő feladata az alapvető társadalmi és tudományos ismeretek megtanítása és a munkatevékenységhez szükséges elemi készségek és képességek kialakítása; végül 3) a felső-középfokú szint, amelynek feladata a társadalmi és tudományos ismeretek részletesebb tanítása; a fiatalok felkészítése a felsőfokú tanulmányokra, illetve szakmai előkészítése a gyakorlati foglalkozások szélesebb körére. Ezeket a szinteket követik a középfok utáni oktatás különböző szintjei. Az oktatási rendszerben alkalmazott tantervi programok ezekhez a szintekhez kapcsolódnak, azaz egy-egy program legfontosabb jellemzője az, hogy melyik szintre készít fel. A nemzetközi adatszolgáltatásban Magyarország már évek óta követi ezt a rendszert, azaz megtörténik a magyar közoktatási rendszerben alkalmazott tantervi programok ennek megfelelő besorolása. Ugyancsak erre épül ma már a szakképesítések szintjének a meghatározását is tartalmazó Országos Képzési Jegyzék.

A jelenleg uralkodó hazai iskolaszervezési gyakorlat is tartalmazza a fenti képzési szinteket, de a tapasztalatok és elemzések szerint az iskolarendszer mai belső választóvonalai pedagógiailag nem mindenhol húzódnak a tanulók fejlődése szempontjából optimális helyen. A képzési szintek a legtöbb iskolarendszerben meghatározott iskolatípusokhoz kapcsolódnak, azaz egy-egy iskolatípus mindig meghatározott képzési szintnek megfelelő tantervi programokat alkalmaz. A legtöbb iskolarendszerre az is jellemző, hogy egy-egy konkrét intézmény meghatározott iskolatípusba sorolható. Ez korábban a magyar iskolarendszert is jellemezte, de ma már ez egyre kevésbé elmondható. Több más oktatási rendszerhez hasonlóan nálunk is egy-egy intézményben többféle iskolatípus is működhet és az is egyre gyakoribb, hogy egy-egy iskolatípus egyszerre többféle képzési szintnek megfelelő tantervi programot alkalmaz. Mindezt elkerülhetetlenné teszi azt, hogy megtörténjen a képzési szintek világos meghatározása. Ezt a magyar viszonyok között elkerülhetetlenül külön kell választanunk az iskolatípusok meghatározásától, illetve attól a kérdéstől, hogy egy-egy meghatározott képzési szintre felkészítő tantervi program megszervezése helyi szinten milyen konkrét iskolaszervezeti keretek között történik.

Az iskola előtti nevelés általában a gyermekek hároméves korában kezdődik és ötéves kortól kezdődően kötelező. Ezen nem szükséges változtatnunk. Rögzíteni kell azonban azt, hogy az iskola előtti nevelés intézményei, az óvodák a közoktatási rendszer részei, és országos szinten elfogadott nevelési programot, az Óvodai nevelés országos alapprogramját valósítják meg. Az óvodai nevelésben elkerülhetetlenül összekapcsolódnak a közoktatási és a szociális jellegű feladatok, ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy az óvoda alapvetően szociális feladatot látna el. E szintnek ugyanis meghatározó jelentősége van a gyermeki érdeklődés felkeltésében és fenntartásában, tanulási képességek a megalapozásában, a motiváltság és a kreativitás a fejlesztésében. Semmi mással nem pótolható szerepe van az óvodai nevelésnek a későbbi tanulási nehézségek mögött rejlő kulturális és nyelvi hátrányok ellensúlyozásában is. Az óvodákban komoly hagyománnyal rendelkező differenciált fejlesztés az iskolarendszer egészére szakmai kisugárzó hatású lehet. Általában szükség van az óvodai és az iskolai nevelés közötti kapcsolódás erősítésére, az ezt elősegítő tartalmi és szervezeti feltételek javítására.

Az iskolai kezdő szakasz (ami az intézmények döntő többségében ma is az általános iskola alsó tagozatát jelenti) időtartama a magyar iskolákban általában túl rövid. Az oktatásnak ez a szakasza az eddiginél sokkal nagyobb figyelmet igényel, hiszen a tanulók itt sajátítják el azokat az alapvető ismereteket és készségeket, melyek a későbbiekben az önálló tanulást, valamint a társadalmi beilleszkedés képességét meghatározzák. A tapasztalatok azt mutatják, hogy ezek az ismeretek és készségek, különösen a gyermekek tanulási és kommunikációs készségei az általános iskolai alsó tagozat négy éve alatt nem fejleszthetők a kívánt szintre. Ezért – a Nemzeti alaptanterv által kijelölt keretek között – indokolt ennek a képzési szakasznak a meghosszabbítása s jelentős tartalmi fejlesztése. Nélkülözhetetlen az iskolai kezdő szakaszban alkalmazott pedagógiai módszerek megújítása, a tantervi programok, tankönyvek és taneszközök modernizálása.

Az alsó-középfokú szintű oktatás (ami a legtöbb tanuló és tantervi program esetében az általános iskola felső tagozatával egyezik meg) a magyar iskolarendszerben általában túl korán kezdődik. A tanulás mechanikus és aprólékos információkkal telezsúfolt, a programok nem hagynak elég időt és teret a gondolkodásra, a tanult ismeretek megértésére és alkalmazására. A tanulóknak egyéni készségeiktől és képességeiktől függetlenül általában azonos ütemben kell haladniuk. Egy részük ezért egyre jobban lemarad a többiektől, a tehetségesebb és mélyebb érdeklődésű tanulóknak pedig nincs elég lehetőségük ismereteik elmélyítésére, a gyorsabb haladásra. Végül, e szakasz ma még túl korán, a gyerekek 13–14 éves korában fejeződik be anélkül, hogy a tanulók szilárd alapismeretekre tettek volna szert. Ezért az általános alapoktatás időtartamának növelésével párhuzamosan kedvező folyamatnak tekinthető e szakasz időbeni meghosszabbodása.

A felső-középiskolai szintű oktatás (ami a tanulók és az általuk követett tantervi programok döntő többségét tekintve a mai négyéves középiskolának felel meg) általában arra kényszeríti a fiatalokat és szüleiket, hogy indokolatlanul korán válasszák meg a továbbtanulás irányát, amely egyben a legtöbb esetben a gyerekek egész életpályáját is meghatározó szakmaválasztást is jelent. A téves vagy rossz választás később alig módosítható. Ez a választás jóval megalapozottabb lehet egy-két évvel később, 15–16 éves korban. Ezt követően a tanulók készségeik, képességeik és érdeklődésük szerint összpontosíthatják figyelmüket a felsőfokú továbbtanulásra vagy az érettségi utáni munkához szükséges ismeretek megszerzésére. Mivel a felsőoktatás még a fejlett országok túlnyomó többségében is belátható időn belül csupán a középiskolát végzettek egy részének a továbbtanulását teszi lehetővé, a felső-középfokú oktatáson belül a szakmai előkészítő és szakmai orientációs képzések széles választéka segítheti elő a felsőfokon tovább nem tanuló fiatalok pályaválasztását és munkába állását.

A Nemzeti alaptanterv azáltal, hogy a fejlesztési követelményeket a 6. és a 10. évfolyam végére, a részletes követelményeket pedig a 4.,6., 8. és a 10. évfolyamok végére határozza meg, nem zárja ki a képzési szintek jelenlegi meghatározásának megtartását, ugyanakkor lehetőséget nyújt arra is, hogy az új tantervi programok és a konkrét iskolaszervezési megoldások a határvonalaknak a fentieknek megfelelő fokozatos átalakítását is segítsék. A képzési szintek meghatározása természetesen szorosan hozzákapcsolódik az iskolaszerkezet kérdéséhez: az ezzel kapcsolatos stratégiai kérdésekről a következőkben lesz szó.

3.1.3.   A szerkezeti változásokkal kapcsolatos kormányzati politika elvei

Az előző évek spontán változásai következtében az alapoktatás és a középiskolai oktatás, valamint az általános és a szakmai képzés közötti határvonalak és arányok megváltoztak. A jövőbeni változások kereteit és irányait az 1995 őszén és 1996 nyarán módosított 1993. évi közoktatási törvény, valamint a Nemzeti alaptanterv által meghatározott képzési szintek jelölik ki. A közoktatás rendszerén belül elkezdődött e keretek között már elkezdődött az átalakulás és számítani lehet arra, hogy e keretek között a helyi iskolaszervezési megoldások ésszerű befolyásolása mellett a magyar közoktatás a modern európai oktatási rendszerekhez illeszkedő irányban fog változni. Ez azonban megköveteli azoknak a szerkezet-politikai elveknek világos megfogalmazását, amelyek az iskolarendszer szerkezeti átalakulását megfelelő mederben tudják tartani, és biztosítani tudják az alapvető társadalmi és gazdasági célok érvényesülését. Fontos hangsúlyozni, hogy az alábbi elvek érvényesülésére csak akkor van lehetőség, ha a kormányzati szintű eszközök alkalmazását megfelelő helyi és intézményi szintű eszközök alkalmazása is kíséri.

a)    A közoktatás struktúrájának a szabályozásában világosan meg kell különböztetni a képzési szinteket, a tantervi programokat és a konkrét iskolaszervezési megoldásokat. Az állami irányítás a NAT és a vizsgaszabályzatok segítségével a képzési szinteket és a tantervi programok kereteit határozza meg. Az iskolafenntartóknak, mindenekelőtt a helyi önkormányzatok feladata annak eldöntése, hogy ezek megvalósítására, illetve e keretei között milyen konkrét iskolaszervezési megoldásokat alakítanak ki és tartanak fenn, valamint azt, hogy milyen konkrét helyi tantervi programokat hagynak jóvá. Ennek megfelelően a jövőben is lehetnek – sőt kívánatos hogy legyenek – olyan oktatási intézmények, amelyek egyszerre többszintű képzést nyújtanak, illetve az adott képzési szinten belül többféle tantervi programot kínálnak tanulóiknak. A közoktatási statisztikát ezzel egy időben alkalmassá kell tenni arra, hogy képet tudjon adni a képzési szintek, a tantervi programok és a konkrét iskolaszervezési megoldások sokféleségéről. Mindennek során kiemelt figyelmet kell fordítanunk a magyar képzési rendszer nemzetközi kompatibilitásának a megőrzésére. Ennek érdekében arra kell törekednünk, hogy a képzési szintek és a programok hazai szabályozásában az oktatási rendszerek nemzetközi klasszifikációs rendszerének (ISCED) a fogalmait és logikáját kövessük, úgy ahogy az a közép és felsőfokú szakképesítések rendszerének (OKJ) a kialakítása során korábban már megtörtént.

b)   Az alap- és középfokú oktatás együttes időtartama általában 12 év. Az alap- és a középfokú oktatás a legtöbb európai országban 12 évig tart és meghosszabbítását sehol nem tervezik. Ez csak olyan kivételes esetekben indokolt, mint például az intenzív nyelvi előkészítő osztállyal induló kétnyelvű gimnáziumok és a kisebbségi gimnáziumok esetében, ahol ennek funkciója a felzárkóztatás. Az érettségit követő minden más szakképzési forma vagy a közoktatás körén kívüli szakképzéshez vagy a felsőoktatáshoz tartozik. Ez természetesen nem korlátozza annak lehetőségét, hogy a közoktatási rendszer intézményei maguk, elsősorban a szakközépiskolák és szakiskolák szabad anyagi és szellemi kapacitásaikkal bekapcsolódjanak poszt-szekunder oktatás különböző formáiba.

c)    A 12 évfolyamos iskolázás három világosan elkülöníthető képzési szintet foglal magába: az iskolai kezdő szakaszt, az alsó-középfokú és a felső-középfokú oktatást. E három képzési szint csaknem valamennyi európai ország közoktatásában, így a magyar közoktatásban is világosan elkülönül egymástól. Az életkori sajátosságokból adódó követelményeken túl ennek alapvető iskolaszervezési és tartalmi okai vannak. Az általános alapoktatás időtartamának a megnövelése elkerülhetetlenné teszi az egyes képzési szintek közötti határvonalak újragondolását, aminek irányába a Nemzeti alaptanterv elfogadásával már meghatározó lépések történtek.      

          Különösen a középfokú oktatás alsó és felső szintjének a világos megkülönböztetését kell hangsúlyoznunk. Ugyanis amíg az alsó szint az általános alapoktatás része, addig a felső szinten a tanulók jelentős része már szakmai képzésben vesz részt, illetve egymástól jelentős mértékben eltérő képzési programok szerint tanul. A két szint közötti határok megvonását szükségessé teszi az is, hogy az általános alapoktatás teljes intézményi szolgáltatását különösen a ritkább népsűrűségű területeken iskolaszervezési okokból nem lehet gazdaságos formában egyetlen szakaszban megszervezni. A középfokú oktatás alsó szakaszának kis intézményekben való tömeges megszervezése, amely paradox módon elsősorban a gazdag skandináv országokra és a szegényebb közép és kelet európai országokra jellemező, óriási pénzügyi korlátokat állít ezen oktatási szakasz modernizálása, így a tanári fizetések emelése és a megfelelő taneszközökkel való ellátás elé. Emiatt is indokolt az iskolai kezdő szakasz és az alsó-középfokú oktatás világos megkülönböztetése, illetve annak bátorítása, hogy ezek megszervezésében és beiskolázási körzetük meghatározásában az iskolafenntartók eltérő elveket kövessenek.       

          A kötelező oktatáson belüli képzési szintek világos meghatározása az oktatás iránti helyi igények és az oktatás pedagógiai és költséghatékonysági követelményeinek az összehangolásához is kedvezőbb feltételeket teremt. Ugyanezen okok miatt célszerű, ha az általános alapoktatás két szintje a NAT-ban meghatározott képzési és követelményszintekhez igazodik. A képzési szintekhez illeszkedő iskolaszerkezet kialakításánál külön figyelmet kell szentelni a nemzeti és etnikai kisebbségek iskoláztatására oly módon, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi oktatás integritása ne sérülhessen.      

          Fontos hangsúlyoznunk, hogy a három képzési szint meghatározása nem igényli az egyes létező iskolatípusok törvényben rögzített céljainak az átfogalmazását. Csupán arra van szükség, hogy a törvényi szabályozás – az eddigiekhez hasonlóan – a jövőben se zárja ki azt, hogy egy-egy iskolatípus többféle képzési szint feladatait is teljesítheti, illetve azt, hogy egy-egy konkrét iskolában többféle iskolatípus is működhet. A három képzési szintnek elsősorban a tartalmi szabályozásban és a vizsgarendszerben kell kifejeződnie.

d)   A tankötelezettség 18 éves korra való felemelését fokozatosan kell bevezetni és ennek konkrét formáját a jövőben kell kialakítani. A tankötelezettségi életkort a közoktatási törvény 1996 júliusában elfogadott módosítása 16 évről 18 évre emelte. Ez azonban csak azokat érinti, akik 1998-ban vagy ezt követően lépnek be az oktatásba, tehát 2009-ben vagy azután fejezik be az általános alapoktatás 10. évfolyamát. Az elkövetkező több mint tíz évben tehát továbbra is a 16 éves korig tartó tankötelezettséggel kell számolnunk. Ezt követően valószínű, hogy a 16-18 éves fiatalok döntő többsége általános vagy szakmai tartalmú, érettségit adó középiskolai oktatásban részesül majd, és kisebb részük lép be a konkrét szakmákra felkészítő speciális szakmai képzésbe. A tankötelezettség kiterjesztése nem jelenti azt, hogy a 16-18 éves fiatalok képzése egységessé válna. A 16 évesnél idősebb fiataloknak várhatóan nem elhanyagolható hányada igényli majd azt, hogy 2010 után is részidős, azaz vagy ún. duális (gyakorlati és elméleti oktatást kombináló) képzés keretében, esetleg a felnőttoktatás különböző megújult formáiban készüljön fel valamilyen szakma elsajátítására. Ez megköveteli a részidős oktatás és a felnőttoktatás új formáinak a kifejlesztését. Számolni kell azzal is, hogy az idősebb tanulók körében növekedhet azok aránya, akik a tankötelezettségnek nem tesznek eleget. Ezt a problémát enyhítheti, ha az iskolát sikerül azok számára is vonzóvá tenni, akiket egyébként a túlzottan elméleti megközelítések elrettentenek a bennmaradástól. Ehhez szükséges az általános képzés praktikus orientáltságát növelni e réteg számára. Szükséges lenne, hogy az (OKJ-nak megfelelő) szakmai és az általános képzés közötti nagyobb legyen a koordináció, valamint hogy új szakmai előkészítő és alapozó programok fejlődjenek ki.

e)    Az alsó-középfokú képzési szint a jelenlegi tankötelezettségi koron belül befejezhető. Ez feltétele annak, hogy ezt a képzési szintet a fiatal korosztályok közel teljes számban elvégezhessék. Ebből a szempontból különös figyelmet kell szentelni annak a ténynek, hogy a már régebben bevezetett rugalmas beiskolázás hatására nő azoknak a gyerekeknek a száma, akik nem hat-, hanem hétéves korban lépnek be az iskolába, s emiatt a jelenlegi (16 éves korig tartó) tankötelezettségi kort az általános alapoktatás befejeződése előtt elérik. Ezt ellensúlyozhatja a jövőben az, ha a meghosszabbodó kezdő szakasz jobban illeszkedik az eltérő fejlettségű gyermekek igényeihez. Ez is azt támasztja alá, hogy a hatéves alapoktatás megszervezése egy egységen belül történjen. Különösen erősen hangsúlyoznunk kell azt, hogy a mindenkire kiterjedő általános képzés időtartama a 18 éves korig tartó tankötelezettség esetén is 10 év marad, azaz a tankötelezettség kiterjesztése nem jelenti ennek az időtartamnak a hosszabbá válását. Ez azt is jelenti, hogy a tankötelezettség, annak meghosszabbítását követően középfokú oktatás záró szakaszában a szakképzési rendszeren belül is teljesíthető, ugyanúgy ahogy korábban a 14-16 éves tanulók is teljesíthették tankötelezettségüket a szakmai képzésen belül. Ez ugyanakkor azt feltételezi, hogy a 16-18 éves tanulók a szakképzési rendszeren belül is hozzájussanak mindazokhoz a tanulói jogviszonnyal együtt járó kedvezményekhez, amelyek az általános képzésben résztvevőket megilletik.

f)     Az általános alapoktatás időtartamán belül a tanulók nem kényszerülhetnek pályaválasztásra. A már érvényben lévő törvényi szabályozásnak megfelelően arra van szükség, hogy a tanulók az általános alapoktatás évfolyamainak befejezése előtt ne lépjenek be konkrét szakmákra felkészítő specializált szakképzési formákba. A magyar közoktatás egyik régóta bírált hibája, hogy a nyolcadik évfolyam elvégzése után, túl korán kényszerít megalapozatlan pályaválasztásra. A pályaválasztási döntés későbbre halasztása azonban nem jelenti azt, hogy az általános alapoktatás befejezése előtt ne folyhatna pályaorientációt elősegítő és gyakorlat-centrikus szakmai tartalmú képzés. Mivel hosszabb távon is arra kell számítanunk, hogy a tanulók kisebb hányada ilyen képzést igényel, szükség van az ilyen képzési formák fejlesztésére, illetve megtartására. E képzés célja nem pusztán a későbbi szakmaválasztás megkönnyítése, hanem az e korosztálynak átadott általános képzés színvonalának emelése az e csoport számára releváns praktikus ismeretek segítségével. Fennáll ugyanakkor a veszély, hogy a kevés profillal rendelkező, korábban csak szakmunkásképzést folytató iskolákban a pályaorientációs képzés a szakmai és nevelési módszer kínálat szűkössége miatt újra korai szakmaválasztáshoz vezet. Ezt csak oly módon lehet megakadályozni, ha az ilyen iskolák számára akár hazai fejlesztés alapján, akár külföldi minták adaptálásával megfelelő gyakorlati orientációjú központi programkínálatot sikerül teremteni.

g)    Az átjárhatóság és a tanulói továbbhaladás biztosítása az általános alapoktatás időtartamán belül. Az általános alapképzés lezárulásáig a közoktatási rendszeren belül biztosítani kell az átjárhatóságot. Ez azt jelenti, hogy a tanulók döntő többségének, függetlenül attól, hogy milyen iskolatípusban tanulnak, olyan tantervi programok szerint kell haladniuk, amelyek mind alapvető céljaikat, mind belső vertikális építkezésüket tekintve egymáshoz hasonlóak. E hasonlóság mértékének olyannak kell lennie, hogy meghatározott feltételek (pl. reális mértékű kiegészítő tanulás vagy elfogadható nehézségű különbözeti vizsga) mellett az átlagos tanuló az egyik programból a másikba átléphessen. Ennek érdekében szükség van arra is, hogy erősítsük a konkrét tantervi programoktól független kompetencia-mérések szerepét és fejlesszük az ehhez szükséges pedagógiai technikákat. Ez lehetővé tenné, hogy az általános alapképzés során az alapvető kompetencia kívánalmaknak megfelelő tanulókat az iskoláknak tantárgyi felkészültségüktől is befogadhassák és maguk gondoskodhassanak tantárgyi felzárkóztatásukról.       

          Nemcsak az átjárhatóságot, hanem a rendszeren belüli előrejutást is meg kell könnyíteni. Az átjárhatóság megkönnyítése maga is járhat azzal a hatással, hogy növekednek az esélyek a rendszerben való továbbjutásra. A vegyes profilú iskolák és a különböző tantervi programok szerint oktató iskolák közötti együttműködés csökkenti a lemorzsolódást, a szélesebb kínálat megkönnyíti a tanulók differenciált oktatását. A továbbjutást segítheti osztályozás elkezdésének a későbbre való kitolása, a differenciált oktatás, a lehetséges tanulmányi utakról való megfelelő tájékoztatás.

h)    A szakmaszerzés lehetőségének biztosítása minden tanuló számára. Az általános alapképzés meghosszabbodása és a közoktatás vertikális ciklusainak ezzel párhuzamos átalakulása azzal a veszéllyel járhat, hogy a korábbinál kevesebb tanuló lép be a konkrét szakmára felkészítő képzési formákba. Továbbra is alapvető célkitűzésnek kell tekintenünk azt, hogy az iskolarendszert minden tanuló valamilyen szakmai végzettség birtokában hagyja el, illetve a rendszerből kilépő valamennyi tanuló - tehát az alapoktatást el nem végzők is - ilyen végzettséget nyújtó képzésbe lépjen be. Ennek érdekében az OKJ legközelebb esedékes felülvizsgálata során meg kell vizsgálni, vajon mennyire bővíthető-e azoknak a szakmai képesítéseknek a köre, amelyek esetében a képzés megkezdését nem indokolt az érettségi vizsga letételéhez kötni, hanem elegendő az alapműveltségi vizsga letételét előírni. Ennek feltétele az alapműveltségi vizsga gyorsabb elterjedése is.

i)      A konkrét szakmákra felkészítő szakképzés növekvő arányban folyik a közoktatás intézményrendszerén kívül, de továbbra is folyhat azon belül is. A cél az, hogy az Országos Képzési Jegyzékben felsorolt konkrét szakmai képesítések megszerzésére felkészítő szakképzésben folyamatosan növekvő szerepet játsszanak a közoktatás intézményrendszerén kívüli képző intézmények. Ugyanakkor ilyen típusú szakképzés a jövőben is folyik a közoktatási rendszer intézményeiben, így a középiskolákban és a szakiskolákban.

j)     A szakmatanulás és az érettségire való felkészülés kombinálásának új formái a középfokú oktatás záró szakaszában. Indokolt megvizsgálni annak a lehetőségét, hogy a tanulók, ha erre igény és lehetőség van, az érettségire való felkészüléssel egy időben valamilyen szakmát is tanuljanak. Amennyiben kifejleszthetők az érettségire való felkészülést és a szakmatanulást sikerrel kombináló új programok, akkor ezek alkalmazását az iskolák számára meg kell engedni. Ez természetes abban az esetben, ha a programok sikerességét a tanulóknak a standard elemeket tartalmazó érettségi vizsgán és külső ellenőrzés alatt megszerzett szakmai vizsgán való szereplése igazolja. Továbbra sem kezdődhet el azonban a konkrét szakmára felkészítő specializált képzés a tanulók 16 éves kora előtt. Az OKJ-nek megfelelő szakmai képzési programok megtervezésénél, illetve a korábbi tanulmányok beszámíthatóságának a meghatározásánál abból kell kiindulni, hogy az adott szakmához kapcsolódó szakmai előkészítő oktatásban korábban részt vett tanulók rövidebb idő alatt és kevesebb tanulással szerezhetnek kvalifikációt, mint azok, akik ilyen oktatásban nem vettek részt. Fontos hangsúlyozni, hogy ez csakis a munkáltatók és szakmai kamarák aktív részvételével lehet eredményes.

k)   A középiskolai oktatás záró szakaszában az oktatás rugalmasan illeszkedjék a tanulók pályaválasztási szándékaihoz, illetve a felsőoktatás, a szakoktatás és a munkapiac igényeihez. A kötelező oktatást követő képzési szinten, azaz a középiskola záró szakaszában lehetővé kell tenni, hogy a tanulók pályaválasztási szándékaiknak megfelelően választhassanak a képzési programok között. Ezért olyan programválasztékot kell kialakítani, amely elősegíti és lehetővé teszi a felsőfokú továbbtanulás, valamint az érettségit követő szakoktatás, illetve a munkavállalás közötti választást. Mindez a mai gimnáziumi és szakközépiskolai programok fokozatos átalakulásával alakítható ki. Ugyanakkor számolni kell azzal is, hogy a fiatalok egy része a tankötelezettség korhatára után nem folytatja tanulmányait, vagy kimarad a középiskolából. E fiatalok számára a szakmára előkészítő vagy felkészítő szakoktatás változatos kínálatát kell kialakítani.

          Fontos hangsúlyozni, hogy a változások nem korlátozódhatnak a középfokú oktatás záró szakaszára. A középiskola és a felsőoktatás között elhelyezkedő un. posztszekunder szektor tanfolyamainak kétéves akkreditált felsőfokú szakképzéssé szervezésével lehetővé válik, hogy a fiatalok, a tanultak beszámításával, felvételi vizsga nélkül egyetemi és főiskolai tanulmányokat kezdjenek el. Kívánatos, hogy a fejlődő posztszekunder szektor fokozatosan elmossa a közép- és felsőfok közötti mai válaszfalakat, és megszüntesse a középiskolát befejezők életét megkeserítő "felvételi sokkot". E szektor ugyanakkor elsősorban a szakmatanulásban és a munkavállalásra való felkészülésben tesz szert növekvő jelentségre.

l)      Az iskolázás kezdeti szakaszát (ami alatt általában legalább az első 6 évfolyamot érthetjük) lehetőleg minden tanuló a lakóhelyéhez közel teljesíthesse. Bizonyos minimális létszámon túl az iskolázás kezdeti szakaszát mindenképpen a településeken belül, illetve a lakóhelyhez a lehető legközelebb célszerű megszervezni. E képzési szakaszban nem szabad az iskolafenntartókat arra bátorítani, hogy gazdasági megfontolásokból nagyobb intézményi méreteket alakítsanak ki, ezért az ellátás többletköltségeihez megfelelő nagyságú támogatást kell a számukra biztosítani. Ebből az is következik, hogy a legkisebb településeket abban kell érdekeltté tenni, hogy elsősorban az óvodai nevelés és az iskolai kezdő szakasz évfolyamainak a finanszírozására fordítsák erőforrásaikat, és lehetőleg ne a felsőbb évfolyamok szervezésével járó magasabb terheket próbálják magukra vállalni. Elsősorban pedagógiai okokból arra kell törekedni, hogy a tanulók az iskolai kezdőszakasz valamennyi évfolyamát egyazon intézményben végezhessék el, azaz nem támogatandók az olyan iskolaszervezési formák, amelyek e szakasz befejező részét olyan intézményekben szervezik meg, amelyek nem rendelkeznek a kezdő szakasz alsóbb évfolyamaival.

m)  A kisebb településeken a teljes alapoktatás színvonalas és költségkímélő megoldásának feltétele a helyi önkormányzatok közötti együttműködés. Az iskolaköteles gyermekek száma, az egyes települések pedagógus-ellátottsága, az iskolaépületi adottságok, valamint a közlekedési viszonyok együttes elemzése alapján alakítható ki a települések célszerű együttműködése a fiatalok iskolázásában. Ennek az együttműködésnek a keretei között a helyi önkormányzatoknak kell eldönteniük, hogy milyen iskolaszervezeti megoldással, ezen belül hány évfolyam megszervezésével látják el az adott településeken belül a gyermekek iskolázását. A központi támogatások rendszerének érdekeltté kell tennie a településeket a körzeti ellátás megszervezésében, de az erről minden esetben helyi szinten, a helyi feltételek mérlegelése mellett és a helyi döntéshozatal demokratikus keretei között kell dönteni. Az ellátási kritériumokat az alapfokon tisztázni kell.     

          Támogatandó az a helyi szinten kibontakozó és országosan terjedő megoldás, hogy a vonzó városi középiskolák a kistelepülési intézményekben, egyfajta "kihelyezett tagozatként" indítják el a 6 és 8 osztályos képzésüket. Támogatandó továbbá az ún. “bokoriskolák” megszervezése, azaz olyan, több intézményből álló iskola-együttesek kialakítása, amelyek közösen alkotják meg pedagógiai programjukat és helyi tanterveiket, illetve közösen gondoskodnak a tanulók differenciált oktatásáról és továbbhaladásukról. Ezzel egyszerre biztosítható a kistelepülési iskola fennmaradása, és a színvonalas középfokú képzés hozzáférhetősége. A kihelyezett képzés és az iskolai együttműködés a pedagógiai programok harmonizációja mellett megköveteli a minőségbiztosítás és a pedagógus-továbbképzés közös megszervezését is.    

          A társulások megszervezésénél különös figyelmet kell fordítani arra, hogy ez ne rontsa a hátrányos helyzetűek iskolába járási lehetőségeit, illetve ne vezethessen a nyelvi kisebbségi programok feltételeinek a romlásához. Az ilyen programokat az alapoktatás teljes időtartamán belül biztosítani kell.

n)     A kollégiumi hálózat fejlesztése. Az általános alapképzés meghosszabbítását és a középiskolai oktatás kiterjesztését hatékonyan segítheti a színvonalas kollégiumi rendszer. Ennek érdekében - a települési felelősség érintetlenül hagyása mellett - lehetővé kell tenni azt, hogy a kollégiumok fenntartását és fejlesztését központi és területi alapokból, a települési érdekeltségtől függetlenül támogatni lehessen.

o)   A helyi iskolaszervezési változások nem veszélyeztethetik a működő intézmények tanulóinak iskolai pályafutását. A közoktatásban zajló szerkezeti alkalmazkodás megvalósítása csak fokozatosan történhet meg úgy, hogy az átalakulás ne veszélyeztesse az egyes intézmények működését, valamint a tanulók iskolai pályafutását. Ezért a változtatásokat mindenütt gondos helyi előkészítéssel és felmenő rendszerben célszerű bevezetni.

p)   A korszerű felnőttoktatási formák kiemelt fejlesztése. Az előzőekben vázoltak értelemszerűen a fiatalok nappali oktatására vonatkoznak. A differenciált oktatás és a nevelőmunka javítása mérsékelheti az iskolai lemorzsolódást. Ennek ellenére, különösen a középiskola általánossá tételének hosszú időszaka alatt, a fiatalok meghatározott része a tankötelezettség ideje alatt nem fejezi be az alapoktatást, illetve nem tanul tovább, vagy nem fejezi be középiskolai tanulmányait. E fiatalok egy része rövid idő elteltével vagy később, felnőttkorban pótolni akarja hiányait. Ezt a továbbtanulási igényt a jövőben is ki kell elégíteni a nagyobb városok egyes iskoláiban működő esti és levelező tagozatok fenntartásával. Külön meg kell vizsgálni a távoktatás megszervezésének lehetőségét és szükségességét a kisebb településeken lakók számára.

q)   Új iskolaszervezési formák támogatása. Az elmúlt évtizedekben kialakult és a korábbi történeti hagyományok felelevenítéséből született iskolaszervezés formák mellett bátorítani kell olyan új iskolaszervezési formák kísérleti kipróbálását, amelyek elsegítik az egyes intézmények és programok közötti horizontális tanulói mozgásokat és kiszélesítik a középiskolai továbbtanulás lehetőséget. Ilyennek tekinthető mindenekelőtt az alsó középfokú szakasz önálló körzeti intézményekben való megszervezése annak garantálása mellett, hogy a tanulók döntő hányada akadálytalanul folytathassa tanulmányait valamelyik középiskola záró szakaszában. Ugyanígy bátorítani lehet olyan a kezdeményezéseket is, amelyek önálló intézményben szerveznék meg a középiskolai oktatás záró szakaszát, a záróvizsgára való felkészítést tekintve legfőbb célnak. Ugyancsak bátorítani kell a többféle képzési szintre felkészítő és többféle képzési programot nyújtó intézmények szervezését.  

          Az új iskolaszervezési formák között különös figyelmet érdemelnek azok, amelyeket gyakran a “második esély iskolájának” neveznek. Ezek olyan oktatási formák, amelyek az iskolarendszerből korábban kihullott, a tanulást valamilyen okból félbeszakító fiatalok és fiatal felnőttek számára nyújt lehetőséget tanulmányaik befejezésére. A közoktatási rendszer intézményeit bátorítani kell arra, hogy amennyiben szabad kapacitásaik vannak vagy ilyenek teremthetők, hagyományos feladataik mellett felvállalják fel a második esély iskolája szerepét is. Az ilyen oktatási formák támogatásának bele kell épülnie a közoktatás finanszírozási rendszerébe.

r)     A fenti elvek konzisztens követése az infrastruktúra-fejlesztés politikájában. A központi ágazati irányításnak az országos területfejlesztés koncepcióval összhangban ki kell dolgoznia saját infrastrukturális fejlesztési politikáját, amelyben a fenti elveket konzisztens módon érvényre kell juttatnia. Ez azt is jelenti, hogy a központi támogatásokból a jövőben csak azok az iskolafenntartók részesülhetnek, amelyek saját fejlesztési céljaikat a feni elvekhez igazítják. Ennek különösen a megyei közoktatás-fejlesztési tervek központi szakmai értékelésénél és a megyei közalapítványok részére átadott források elosztásánál van kiemelt jelentősége.

3.2.      A tartalmi fejlesztés

Ma már közismert és általánosan elfogadott, hogy részben az ismeretek rendkívül gyors avulása miatt, részben a munka világában bekövetkező gyorsuló átalakulás miatt elkerülhetetlen az iskolai oktatás folyamatos tartalmi megújulása. Magyarországon, amely a közép és kelet európai régió többi országához hasonlóan, az elmúlt években drámai társadalmi, gazdasági és politikai átalakuláson ment keresztül ez az igény különösen hangsúlyosan fogalmazódik meg. A régió többi országához hasonlóan mi is meglehetősen merev intézményi struktúrákat örököltünk, de a változásokra való nyitottság nálunk mégis hamarabb és nagyobb körben jelentkezett. Ez olyan helyzeti előnyökhöz juttathat minket, amit feltétlenül ki kell használnunk.

Az elmúlt évtizedben az önállósággal élni tudó iskolákban és nevelői közösségekben, valamint a szakmai fejlesztés egyéb műhelyeiben sok tartalmi újítás született, melyek létrejöttét segítették a különböző központi fejlesztési alapok. Amíg korábban a fejlődés és az alkalmazkodás szinte kizárólagos forrásai az intézmények és a pedagógusközösségek szakmai kezdeményezései voltak, mára ezt kiegészítik a kormányzati szinten kezdeményezett modernizációs programok. A tartalmi szabályozás rendszerének az átalakulása és a központi modernizációs programok eredményeképpen lehetővé vált, hogy kisugárzó hatásra tegyenek szert azok a korábban keletkezett innovációs szigetek, melyekben komoly fejlődési potenciál halmozódott fel. Ennek megőrzése és további kibontakoztatása alapvető közoktatás-politikai cél marad. A jövőben a helyi-intézményi innovációk mellett egyre nagyobb jelentőségre tesz szert a közoktatás fejlődését és alkalmazkodását serkentő aktív állami politika.

A régióban elsőként nálunk indult el a tartalmi szabályozás alapdokumentumainak a revíziója és először nálunk sikerült modern szellemű új nemzeti tantervi alapdokumentumot megalkotni és bevezetni. A jövőben elsősorban arra lesz szükség, hogy a Nemzeti alaptantervnek megfelelő tanításszervezés fokozatos térhódításával párhuzamosan sor kerüljön az iskolai tantervek, tankönyvek és taneszközök folyamatos és összehangolt fejlesztésére és az elért eredmények módszeres terjesztésére.

3.2.1.   A tanítás és a nevelés átalakuló céljai

A tartalmi modernizáció mindenekelőtt azoknak az ismereteknek és alapvető készségeknek a pontosabb meghatározását kívánja meg, amelyekre a modern piacgazdaságban, a munka átalakuló világában valamint a demokratikus jogállam és az erősödő polgári társadalom viszonyai között az egyéneknek és a társadalomnak szüksége van.

A magyar gazdaság integrálódása a nemzetközi és szűkebben az európai gazdaság vérkeringésébe nemcsak a gazdasági szervezeteket állítja rendkívüli kihívások elé, hanem közvetve a közszolgáltatások egészét, ezen belül az oktatást is. Jövőnk döntő mértékben attól függ, mennyire tudunk megfelelni a versenyképesség új igényeinek: vajon menyire válik a magyar munka versenyképessé, a közszolgáltatások színvonala és a társadalmi légkör mennyire teszi vonzóvá Magyarországot a nemzetközi befektetők számára. Az iskolai oktatás tartalmának és módszereinek elő kell segítenie a világgazdaság modernizációs áramlatainak megfelelő ismeretek, készségek és képességek kialakulását. Ebben különleges szerepet játszik az információs társadalom által megkívánt ismeretek, az anyanyelvi és idegen nyelvi kommunikációs készség, a gyors probléma-felismerő és döntési képesség, a konfliktusok kezeléséhez és elviseléséhez szükséges készségek, valamint a kritikai gondolkodás és az együttműködési képesség kifejlesztése. Növekszik a fontossága az olyan tulajdonságoknak, mint a megbízhatóság, a kiszámíthatóság, a minőségért érzett felelősség. Mindezeknek az értékeknek, készségeknek és képességeknek a kifejlesztésével és a legújabb ismeretek elsajátításának előtérbe helyezésével a nevelés jelentősen hozzájárulhat az emberi erőforrások minőségének javításához, a gazdaság versenyképességének az erősítéséhez, demokratikus társadalmunk megszilárdulásához.

Arra van szükség, hogy az általános alapoktatásban megfelelő egyensúly alakuljon ki kognitív és a szociális-kommunikatív kompetenciák fejlesztése között. A kognitív kompetenciák fejlesztésében amennyire lehetséges el kell szakadni a merev tantárgyi kötődésektől és erősíteni szükséges a tantárgyakon átívelő általános kompetenciák fejlesztését. A Nemzeti alaptantervet átható tantárgyközi megközelítés, az egyes tantárgyak mellett az átfogó műveltségi területek jelentőségének a hangsúlyozása egyedülállóan kedvező feltételeket teremt ehhez. Arra kell törekednünk, hogy kihasználjuk a tartalmi szabályozás által teremtett kedvező feltételeket, és hogy a tantárgyközi szemlélet iskolai és osztálytermi szinten is tért hódítson. Különösen nehéz feladat megteremteni a tantárgyakhoz kötődő kognitív kompetenciák és az általános kommunikatív és szociális kompetenciák közötti egyensúlyt. Ez valóban iskolai, osztálytermi szintű módszertani megújulást igényel. Olyan új megközelítések elerjedését kell bátorítanunk, mint a csoportban végzett munka, a komplex feladat-együttesek csoportos megoldása és a munka eredményességének közös értékelése.

Az oktatás jövőjével és az oktatásnak a gazdasági versenyképesség fenntartásában játszott szerepével foglalkozók között egyre nagyobb egyetértés tapasztalható abban, hogy a kiemelt figyelmet kell szentelnünk az olyan készségek kialakítására, amelyek az egyént képessé teszik arra, hogy felnőttként is tanuljon. A fejlett piacgazdaságok tapasztalatai nemcsak azt mutatják, hogy a munkaerő képezhetősége és ezzel összefüggő alkalmazkodóképessége döntően meghatározza a versenyképességet. E tapasztalatok arra is intenek, hogy a gyorsan változó gazdasági környezetben csak azoknak az országoknak és társadalmi csoportoknak van esélyük a talpon maradásra, amelyek képesek megújítani tudásukat, amelyek képesek az élethosszig tartó tanulás feltételeinek a megteremtésére. E képesség megléte vagy hiánya döntő módon meghatározhatja nemcsak kollektív, hanem egyéni boldogulásunk esélyeit is. Ezért a közoktatás tartalmi modernizációja során különös figyelmet kell szentelnünk az olyan programoknak, amelyek hatékonyan szolgálni tudják e képesség fejlesztését.

A politikai demokrácia intézményeiben és a polgári életben való tevékeny részvétel megkívánja, hogy a fiatalok kellő ismeretekkel rendelkezzenek ezekről az intézményekről, s képesek legyenek állampolgári jogaik és kötelességeik gyakorlására. Ehhez megfelelő kommunikációs készség és a különbözőképpen gondolkodó emberekkel való együttműködés képessége szükséges. A fiataloknak meg kell tanulniuk, hogy álláspontjukat világosan megfogalmazzák és másokkal is megértessék. Ennek az is a feltétele, hogy türelemmel és figyelemmel kísérjék mások nézeteit és keressék az eltérő véleményeket összekötő közös alapokat.

Valamennyiünkben növekvő aggodalmat kelt a népesség egészségi állapotának a romlása és a természet környezetet pusztulása. E folyamatok csak az emberi viselkedés és gondolkodás megváltoztatásával állíthatók meg: Ebben az iskolai nevelésnek nyilvánvalóan meghatározó szerepe van. A tanítás tartalmának a modernizálásán dolgozva ezért kiemelt figyelmet kell szentelnünk e területeknek. Olyan korszerű programokat és tevékenységformákat kell az iskolai gyakorlatba bevezetnünk, amelyek képesek pozitív módon alakítani tanulóinknak saját egészségükhöz és a természeti környezethez való viszonyát.

A családi és a helyi, a társadalmi és a nemzeti közösséghez fűződő kapcsolatok erősítése során számolni kell azzal, hogy nyitott világunkban életünket és jövőnket nagymértékben befolyásolják tőlünk független, külső folyamatok, a környező országok és a világgazdaság viszonyai. Egyre több ember dolgozik olyan munkaszervezetekben, amelyek jövője távolabbi piacokon dől el és egyre több ember találkozik munkája és élete folyamán más kultúrákkal, más értékekkel.

Hazánk és a régió más országai számára is létkérdés, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozással is megalapozzuk társadalmi és gazdasági fejlődésünket. Ezért nélkülözhetetlen, hogy a tartalmi modernizáció folyamatában nagyobb figyelmet kapjanak mindazok a tantervi elemek és nevelési értékek, amelyek a modern európai társadalomhoz való tartozásunk tudatát erősítik tanulóinkban. Nemcsak arra van szükség, hogy az iskolai tananyagban nagyobb súlya legyen a közös európai kulturális hagyományt hordozó elemeknek, hanem arra is, hogy több lehetőség legyen napjaink közös európai problémáinak a megismerésére és megvitatására. A tartalmi célok meghatározása során figyelemmel kell kísérnünk azokat az Európai Unió által megfogalmazott prioritásokat is, amelyek egy-egy időszakban orientálják a közös európai fejlesztési programokat.[3] Az Európai Unió oktatási programjaiba való aktív bekapcsolódással és a hazai fejlesztési feltételek megteremtésével határozott lépéseket kell tennünk annak érdekében, hogy a hazai oktatásban fokozatosan megerősödjék az európai dimenzió.

Az európai integráció feltételei között a korábbiaknál is nagyobb hangsúllyal vetődik fel saját kulturális identitásunk megőrzésének és ápolásának az igénye. Európa határozott nemzeti identitással rendelkező népek közössége, amelyek a közös kultúra és közös azonosságtudat építése mellett nagy hangsúlyt fektetnek saját azonosságuk és a kulturális sokféleség megőrzése. Az Európai Unió egyik legféltettebb értéke éppen a sokféleség, és az egyik leginkább jellemző közösségi törekvés a különbözőségben rejlő értékek feltárása. Arra kell törekednünk, hogy fiataljainkban olyan pozitív nemzeti azonosságtudat alakuljon ki, amelyben a magyar hagyományok és sikerekre való büszkeséggel együtt jár a más nemzeti kultúrák értékei iránti kíváncsiság és az azok befogadására irányuló igény.

Az iskolai követelmények teljesítése növekvő feladatok elé állítja a fiatalokat. E követelményeknek nem mindenki képes egyformán megfelelni. Az általános alapoktatás hosszabbá válása és a középiskolai oktatás mennyiségi kiterjesztése elkerülhetetlenül növeli azoknak a tanulóknak az arányát, akik a többieknél lassabban haladnak előre a tanulmányaikban s akiket fenyeget a leszakadás veszélye. Növekszik azoknak a tanulóknak is az aránya, akik nem mindenben azonosulnak az iskolai nevelés céljaival, akik társadalmi beilleszkedésének a megoldása különösen nehéz feladat elé állítja az iskolákat. Ezért a nevelés eredményei egyre inkább attól függnek, hogy a pedagógusok felismerik-e a tanulók közötti különbségeket és rendelkeznek-e olyan pedagógiai eszközökkel és módszerekkel, melyek a tanulók adottságainak figyelembe vételével elfogadható eredményre vezetnek a nevelésben és az oktatásban. Ennek elérésében meghatározó szerepet játszanak a tartalmilag és módszertanilag sokszínű és differenciált nevelési és oktatási programok.

3.2.2.   A tartalmi megújulás eszközei és feltételei

A Nemzeti alaptanterv és a hozzákapcsolódó irányelvek magukba foglalják a fenti célokat, és irányt mutatnak azok elérésére, így az iskolák pedagógiai programjába, helyi tantervébe, azok cél és feladatrendszerébe ezek a legtöbb intézmény esetében beépülhettek. A gyakorlati megvalósuláshoz azonban még nagyon sokat kell tenni. A tantervek és a módszerek korszerűsítése ma már nem követheti a tíz-húsz év előtti tantervi reformok mintáit. Az iskolák, a pedagógusok a jövőben nem várhatnak olyan központilag kidolgozott programra, amely valamennyi évfolyam és valamennyi tantárgy tanítását egységesen és részletesen szabályozza. Ehelyett olyan feltételek kialakítására van szükség, amelyek között a különböző országos és területi fejlesztő intézetek, a pedagógusképző és pedagógus-továbbképző intézmények, valamint a piaci alapon működő fejlesztő szervezetek folyamatosan közzé teszik az új programokat, illetve szakmai iránymutatásuk és támogatásuk mellett az iskolák és a pedagógusok maguk korszerűsítik a tananyagokat és a nevelési módszereket. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy az államnak ne kellene továbbra is aktív szerepet játszania a tartalmi modernizációban. Ez a szerepvállalás azonban a korábbiaktól eltérő eszközök alkalmazását kívánja meg. Az állam feladata mindenekelőtt a megfelelő programkínálat és a fejlesztési források biztosítása, a fejlesztés koordinálása, valamint minőség garantálása.

A tartalmi korszerűsítés sokrétű folyamata több eszköz és feltétel összehangolt alkalmazását, megvalósítását igényli.

a)    A tartalmi szabályozás központi dokumentumainak folyamatos fejlesztése. A tartalmi szabályozás központi dokumentumait, mindenekelőtt a Nemzeti alaptantervet a hozzákapcsolódó irányelveket és az Óvodai nevelés országos alapprogramját, valamint az alapműveltségi és érettségi vizsgakövetelményeket a gyakorlati tapasztalatok alapján folyamatosan tovább kell fejleszteni és hozzáigazítani a változó követelményekhez. Már az eddigi tapasztalatok alapján is – a Közoktatási törvény rendelkezésével összhangban – szükségessé válik a Nemzeti alaptanterv értékelése és módosítása.   

          A NAT módosítására a közoktatási törvényben meghatározott alapvető szabályozási keretek között célszerű sort keríteni. Ez azt is jelenti, hogy nem célszerű a nemzeti szintű szabályozás alaptantervi jellegének (műveltségterületek; időarányok keretjellegű meghatározása; a követelmények vertikális tagolódása) a megváltoztatása. Nem indokolt a mindenkire érvényes közös követelményeket tartalmazó alaptantervnek a középfokú oktatás záró szakaszára való kiterjesztése sem. A középfokú oktatás záró szakaszában ugyanis az oktatás szükségképpen erősen differenciált, nagymértékben növekszik az egymástól eltérő képzési programok szerint tanuló fiatalok aránya és döntő többségük szakmai orientációjú, kisebb hányaduk konkrét szakképzettség megszerzésére irányuló képzésben vesz részt. A közösnek tekinthető követelmények aránya ezért ezen a szinten szükségképpen összehasonlíthatatlanul kisebb arányú, mint az ezt megelőző képzési szinten.            

          A NAT módosítása során ugyanakkor meg kell vizsgálni például azt, hogy az idegen nyelv és az informatika műveltségterület tartalma miképpen igazítható a hazai és európai fejlődéshez és elvárásokhoz. Azokat az ajánlásokat, amelyek a különböző műveltségi területekre fordítandó időkeretek arányait tartalmazzák, ajánlásból kötelező előírássá kell alakítani. Ugyancsak felülvizsgálatra szorulnak a minimális teljesítmények követelményei. A tankötelezettség kiterjesztéséből következően ki kell dolgozni olyan programokat, amelyek az általánosan művelő oktatásból az alsó középfokú oktatás végén, az alapműveltségi vizsga megszerzését követően kilépő tanulókat a szakmai képzéssel párhuzamosan segíti a társadalmi beilleszkedésben. Ehhez nélkülözhetetlen a tapasztalatok folyamatos összegyűjtése és értékelése.

b)   A színvonalas tantervi programok, tankönyvek és taneszközök kínálatának a biztosítása. A közoktatás tartalmi megújulása szempontjából meghatározó jelenősége van annak, hogy sikerül-e megteremteni a megfelelő színvonalú és tartós tankönyvek, korszerű tantervi programok és taneszközök kínálatát. A tartalmi fejlesztésnek ez a legfontosabb iránya, az e célt szolgáló szellemi és anyagi erőforrásokat ezért elsősorban erre a területre kell koncentrálni.          

       A megfelelő színvonalú program, tankönyv és taneszköz kínálat megvalósítása érdekében elemezni és értékelni kell az elmúlt időszakban létrejött tantervi adatbankot és felül kell vizsgálni a tantervi programok standardizálásának és terjesztésének a rendszerét. Ki kell dolgozni a tantervi programok, tankönyvek és taneszközök hiteles bírálati és jóváhagyási rendszerét, és meg kell alkotni a tantervi programokkal szemben megfogalmazható alapkövetelmények országosan elfogadott rendszerét. Támogatni kell a kiadókat a tankönyvek és kézikönyvek gyors kiadásában, a sikeres tantervi programfejlesztő és tankönyvírói munkát anyagilag és erkölcsileg vonzóvá kell tenni. El kell érni azt, hogy a tankönyvek és taneszközök a valóságosan létező tantervekhez és programokhoz készülhessenek, és önmagukban ne helyettesíthessék a tanítási programokat. Szükségessé vált a hivatalos tankönyv és segédlet jegyzék felülvizsgálata is abból a szempontból, hogy megfelelnek-e a fentieknek, illetve általában megfelelnek-e a tankönyvi kritériumoknak.         

       Megkülönböztetett figyelmet kell szentelnünk a fogyatékosok és a nemzeti és etnikai kisebbségek igényeit kielégítő programok fejlesztésének, ami szükségessé teszi az e területeket képviselő szakembereknek a fejlesztési munkába való folyamatos és aktív bevonását. Ugyancsak külön figyelmet érdemel a tanulók életre való felkészítését és a demokratikus állampolgári kultúra elsajátítását szolgáló nevelési jellegű programok fejlesztése, beleértve ebbe a diákönkormányzatok és a kollégiumok munkáját fejlesztő programokat.       

       Hangsúlyoznunk kell, hogy a megfelelő program-, tankönyv- és taneszköz-kínálat csak abban az esetben vezet az oktatás tartalmi modernizációjához, ha az új programok, tankönyvek és taneszközök eljutnak az iskolákhoz, és ott valóban alkalmazni kezdik azokat. Ennek alapvető anyagi, tájékoztatási és továbbképzési feltételei vannak, amelyek biztosítása az elkövetkező időszak egyik fontos feladata.

c)    A tantervi szabályozás helyi dokumentumainak folyamatos fejlesztése. A tartalmi modernizáció sikeressége jelentős részben azon múlik, hogy az iskolai oktatási tevékenységet ténylegesen szabályozó helyi tantervek milyen mértékben felelnek meg a központi dokumentumoknak a szakmai, tantervelméleti követelményeknek, és a helyi társadalom valóságos igényeinek, elvárásainak. Ezért e dokumentumok folyamatos elemzése, értékelése és fejlesztése kiemelten fontos feladat. Az ehhez szükséges kompetenciák megszerzése, eszközök kidolgozása és biztosítása az intézményi, a fenntartói és a központi irányítás tekintetében egyaránt fontos. Elő kell segíteni a helyi program fejlesztéséhez és értékeléséhez szükséges szakértelem kialakulását, ki kell dolgozni a helyi programok külső értékelési és jóváhagyási eljárásait az eddigi tapasztalatok felhasználásával.

d)   Korszerű oktatásértékelési és minőségbiztosítási rendszer kialakítása és működtetése. A tartalmi modernizáció nélkülözhetetlen feltétele és eszköze a korszerű értékelő és ellenőrző rendszer kialakítása. Értékelő visszajelzések nélkül sem az iskolák, sem a fejlesztő műhelyek nem tudnak megfelelni a növekvő minőségi követelményeknek (ezzel a feladattal a későbbiekben önálló alfejezetben foglalkozik). A tartalmi szabályozás kialakuló rendszerében meghatározó jelentősége van a vizsgarendszernek. A vizsgarendszer csak a megfelelő erőforrások és szervezeti feltételek biztosítása esetén képes teljesíteni a vele kapcsolatos igényeket. Az elfogadott vizsgaszabályzatok keretei között célszerű az érettségi és alapműveltségi vizsgákra vonatkozó szakmai elképzelések felülvizsgálata, elsősorban annak érdekében, hogy a követelmények között nagyobb súlyt kapjanak a gyakorlati életre való felkészülés szempontjai és nagyobb figyelmet kapjon a tartárgyaktól független alapvető kompetenciák érékelése. Az értékelési és minőségbiztosítási rendszer ugyanakkor természetesen nem szűkülhet le a tanulmányi teljesítmények mérésére.

e)    A szakképzés megkezdéséhez szükséges előképzettség előírása. A közoktatás tartalmi szabályozásában jelentős szerepe van a szakképzési rendszert szabályozó Országos Képzési Jegyzéknek, mivel ez határozza meg a szakmatanuláshoz szükséges iskolai végzettséget. Ezzel kapcsolatban a következőkre van szükség: (1) a bonyolultabb szakmákra való felkészítés növekvő arányban a középiskolai érettségire épüljön, (2) az alapműveltségi vizsga a kevésbé bonyolult szakmák nagyobb körében tegye lehetővé a szakmatanulás megkezdését, (3) a közoktatáson belül szerzett szakmai alapozó képzést a szakképzés hosszának a meghatározásakor ismerjék el, (4) az elsősorban betanítást igénylő, egyszerűbb foglalkozásokra felkészítő szakképzésbe beléphessenek olyan fiatalok is, akiknek 16 éves korukig nem sikerült befejezniük az alapoktatást. Ez utóbbi képzési formáknak az általános és a szakképzés kombinálására kell épülnie és a szakmaszerzés mellett a felzárkóztatást is szolgálnia kell.

f)     Korszerű országos és területi pedagógiai szakmai szolgáltatási rendszer működtetése. A kétpólusú tartalmi szabályozásból következően a pedagógia programok helyi tantervek használatba vételének feltétele az, hogy az intézmények megfelelő segítséget kaphassanak a tantervkészítés, tantervelemzés és -értékelés, tankönyvkiválasztás és elemzés területén. Ez részben a szükséges eszközrendszer kidolgozását, rendelkezésre bocsátását és folyamatos fejlesztését, részben az ezekhez szükséges kompetenciák kialakítását és fejlesztését jelenti. E feladat ellátása a különböző szektorokhoz - állami, önkormányzati, for-profit, non-profit - tartozó pedagógiai szakmai szolgáltatók együttműködését igényli.

g)    A helyi-intézményi szintű innovációk és szervezetfejlesztés támogatása. Az oktatás tartalmi megújulásában az elmúlt évekhez hasonlóan a jövőben is fontos szerepet játszanak a helyi és intézményi szintű innovációk, amelyek beépülnek a pedagógiai programba és a helyi tantervbe. A kétpólusú tartalmi szabályozásból, valamint az iskola szakmai autonómiájából következően a helyi innovációk a programfejlesztés folyamatosan alkalmazott eszközévé válnak Ezek központi támogatása azonban csak pontosan meghatározott prioritások alapján, a tartalmi korszerűsítés általános céljaival összhangban lehetséges. Ennek megfelelően kell alakítani a központi innovációs alapok pályázati kiírásait, illetve a beadott pályázatok elbírálását.

          Az intézményi szintű szervezeti fejlesztés, akár az egyes műveltségterületek oktatására gondolunk, akár az alapvető nevelési célok teljesülésére, az országos szintű programok mellett a pedagógiai megújulás egyik legfontosabb garanciáját jelentheti. Az intézmények minél tágabb körét be kell tehát vonni abba a körbe, amelyen belül a sajátos intézményi szintű problémák és lehetőségek diagnózisára épülő tudatos szervezetfejlesztés folyik. A leginkább hátrányos helyzetű és sikertelen iskolák számára központi támogatással kell biztosítani a szervezetfejlesztő szolgáltatást.

h)    A pedagógusképzés és -továbbképzés átfogó korszerűsítése és fejlesztése. Az oktatás tartalmi modernizációjának kulcsa a pedagógusképzés és -továbbképzés korszerűsítése. Ehhez világosan meg kell határozni a pedagógusképzéssel kapcsolatos követelményeket, s ezek alapján kell megújítani a képzés tartalmát és módszereit. Különösen fontos azoknak a módszereknek az ismertetése és begyakorlása, amelyek a tanulók önálló tanulási készségét fejlesztik és a differenciált tanítást elősegítik. A pedagógusképzésben és -továbbképzésben nagyobb szerepet kell adni a korszerű tanítási technológiák elsajátításának, a tanítási készségeket fejlesztő gyakorlati képzésnek, a helyi tervezés, valamint a pedagógiai értékelés elméletének és gyakorlatának (Az ezzel összefüggő konkrét feladatokról a továbbiakban ugyancsak önálló alfejezetben lesz szó.)

i)      Az oktatás tartalmának és módszereinek fejlesztését támogató információs szolgáltató rendszer létrehozása. A pedagógusokat folyamatosan el kell látni olyan információkkal és dokumentumokkal, amelyek oktatómunkájukat és a pedagógiai problémák megoldását segítik. A kialakulóban lévő országos közoktatási információs rendszer tantervi adatbázisának elemzése és felülvizsgálata szükséges. Hozzáférhetővé kell tenni az országos és regionális eredménymérések adatállományát. Szükséges  a különböző szolgáltatók információs rendszerének az összekapcsolása, az adatbázisokhoz való hozzáférhetőség folyamatos biztosítása. Ez a feladat elsősorban az országos szakmai szolgáltatókra és a megyei pedagógiai intézetek hálózatára vár, amelyeket e célnak megfelelően kell szervezetileg és pénzügyileg megerősíteni.

j)     A modernizációs célprogramok folytatása és újabbak indítása. A közoktatás tartalmi modernizációjával összefüggő célok nagy része csak úgy érhető el, ha egy-egy kiemelt területen olyan modernizációs célprogramok folynak, amelyek az adott területen átfogó változásokat képesek generálni. Az elmúlt években ilyen terület volt az informatikai oktatás valamint a pedagógus továbbképzés fejlesztése. A jövőben ilyen jellegű modernizációs célprogramok indítását igényli az idegen nyelvek oktatásának a fejlesztése, a minőségbiztosítási rendszer kiépítése valamint az iskolai kudarc és a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportokról, így mindenekelőtt a cigány tanulókról való gondoskodás. E programokhoz megfelelő költségvetési feltételeket, részletesen kidolgozott végrehajtási stratégiákat és hatékony programmenedzselési struktúrákat kell hozzárendelni. Mivel az egyes modernizációs célprogramok egymás hatását felerősíthetik, arra kell törekednünk, hogy feltárjuk az egyes programokban rejlő szinergikus hatásokat és ezekre tudatosan építsünk.

3.2.3.   Az oktatás differenciálása

Az általános alapoktatás meghosszabbodása és a középiskolai oktatás kiterjedése nyomán a magasabb évfolyamokon tanulók a korábbiaknál heterogénabb csoportot alkothatnak majd. A tanulók jelentős hányada a 10. évfolyam elvégzése, illetve az alapműveltségi vizsga megszerzése után közvetlenül a szakképzésben folytatja tanulmányait. A tankötelezettség 18 éves korra történő kiterjesztéséből adódóan a tankötelezettség teljesítése nem valósítható meg úgy, hogy e tanulókat visszakényszerítjük az általánosan művelő évfolyamokra. Ugyanakkor nekik is szükségük van további az önismerettel, kommunikációval, munkába állással kapcsolatos ismeretekre, képességfejlesztésre. Lehetővé kell tenni számukra azt, hogy a tankötelezettséget - a fenti területekkel kibővített képzéssel - a szakképzési évfolyamokon is teljesíthessék, illetve a szakképesítés megszerzésével a tankötelezettség teljesítettnek legyen tekinthető. Az egyes korosztályok növekvő hányada kerül be a középfokú oktatás magasabb fokozataira határozott továbbtanulási cél nélkül, a középiskola elvégzése után pedig többen szándékoznak majd szakmát tanulni vagy munkába állni. Mindehhez alkalmazkodniuk kell az általános alapoktatás és a középiskolai oktatás programjainak és a tananyagoknak.

A különböző tanulói igényekhez és a tanulók eltérő felkészültségéhez igazodó tananyagok és oktatási módszerek megválasztására már az általános alapoktatás szakaszában különös gondot kell fordítani. Az iskolák tantervi önállósága erre kedvező lehetőségeket ad, ám az iskolák ezzel csak akkor tudnak élni, ha rendelkezésükre állnak a differenciált oktatást támogató programok, tankönyvek és taneszközök, s ha a pedagógusok megfelelő felkészítést kapnak ezek használatára. Azzal számolunk, hogy a 14–16 éves fiatalok egyre nagyobb hányada – szándékaink szerint az ezredfordulót követő évtized végére több mint 85–90%-uk – a Nemzeti alaptanterv követelményeinek megfelelő alapoktatásban részesül. Nyilván nem mindannyian képesek azonos ütemben és azonos követelmények szerint előrehaladni. Támogatni kell tehát az olyan programok, iskolaszervezési eljárások és pedagógiai technikák kidolgozását, amelyek az általános alapoktatás keretein belül segítik a lemaradók felzárkóztatását, illetve lehetőséget adnak a gyorsabb előrehaladásra.

Napjainkban különösen az általánosan képző középiskolák, a gimnáziumok szembesülnek azzal, hogy a növekvő számú és heterogénabb tanulói közegben nem követhetik többé ugyanazt a tananyagot és nem alkalmazhatják ugyanazokat a módszereket, mint amikor csaknem kizárólagos céljuk a felsőoktatásra való felkészítés volt. Ezt a kihívást természetesen kevésbé érzékelik azok az iskolák, amelyek felvételi vizsgákon válogatják ki tanulóikat, s amelyekből az ott végzők döntő hányada hagyományosan bekerül az egyetemekre és főiskolákra. Erőteljesebben jelentkezik ez a probléma azokban a gimnáziumokban, amelyekbe a tanulók nem szelektív felvételi vizsgával kerülnek be, s amelyekből az átlagnál kisebb arányban tanulnak tovább a felsőoktatásban.

Átalakulóban vannak a szakközépiskolák iránti követelmények is. A tudományos és technikai változások, valamint a gazdasági és termelési szerkezet gyors átalakulása a korábbinál műveltebb és szélesebb szakmai alapismeretekkel rendelkező munkaerőt igényelnek. Ugyanakkor a szakközépiskolák tanulói között növekszik azok aránya, akik felsőfokon szándékoznak tovább tanulni. Ez a korábbinál is erőteljesebben jelentkező kettős igény azt követeli meg, hogy a mai szakközépiskola tananyagában az alapozó ismeretek tanítása erősödjön, és a specializált szakképzés helyét szélesebb profilú szakirányú oktatás foglalja el.

A gimnáziumok és a szakközépiskolák tartalmi változásai következtében a két iskolatípus eddigi merev elkülönülése, különösen az oktatás kezdeti szakaszában várhatóan megszűnik, de legalábbis gyengül. Az oktatás szakmai tartalmában továbbra is eltérő, de jellegében egységesebbé váló felső-középfokú oktatásban differenciálni kell a tananyagát attól függően, hogy a tanulók a felsőfokú továbbtanulásra vagy inkább a középiskola utáni munkába állásra, illetve szakképzésre törekednek, illetve milyen szakirányban kívánják a tanulmányaikat folytatni. Ennek megfelelően kívánatos, hogy a középiskolai tanulóktól csak azokban a tantárgyakban követeljük meg a tananyag emelt szintű elsajátítását, amelyek a felsőoktatás vagy az érettségi utáni szakképzés igényeihez kapcsolódnak. Ugyanakkor azokban a tantárgyakban, melyek nem tartoznak a továbbtanulás szakirányához, illetve azon tanulók esetében, akik nem szándékoznak tovább tanulni, elégedjünk meg a normál követelményszint teljesítésével, illetve tegyük lehetővé gyakorlati ismeretek megszerzését is. Ennek megfelelően szervezethető meg az egyes tantárgyak esetében a felsőfokú továbbtanulást támogató haladó vagy emelt szintű érettségi és a középiskolát lezáró gyakorlatiasabb tartalmú, középszintű érettségi vizsga. Folyamatosan hangsúlyozni kell azonban azt, hogy nem az a cél, hogy a tanulók bizonyos csoportjai a középszintű, míg mások az emelt vagy haladó szintű érettségit célozzák meg, hanem az, hogy lehetőleg minél többen érdeklődésüknek és felkészültségüknek megfelelően választhassanak, hogy a középiskolai oktatás záró szakaszában mely tantárgyakat milyen szinten kívánják tanulni. Fontos azt is hozzátenni ehhez, hogy a különböző tantárgyak és különböző szintek közötti választás lehetőségének a bővítésére elsősorban a nagyobb településeken működő középiskolák esetében nyílik lehetőség, illetve azon iskolák esetében, amelyeknek lehetőségük más intézményekkel együttműködni.

A hazai iskolarendszerben uralkodó hagyományos pedagógiai módszerek, a tekintélyelvet érvényesítő frontális ismeretközlés nem vezethetnek kellő eredményekre olyan iskolákban, amelyekben a tanulók összetétele nagyon különböző, és amelyekben növekszik a kevéssé teljesítményorientált tanulók aránya. A probléma megoldására alkalmas korszerűbb pedagógia kulcsa a differenciált nevelés és oktatás. A tanárképzésnek és -továbbképzésnek meg kell ismertetnie a középiskolai tanárokkal a differenciált oktatás módszereit, és lehetőséget kell adnia azok begyakorlására. A differenciált oktatás alkalmazásánál figyelembe kell venni, hogy ez általában költségesebb, mint a hagyományos, frontális tanítás, mivel egyes tárgyaknál az osztályok kisebb csoportokra bontását igényli.

Mindezek szervesen következnek a modern oktatás azon feladatából, hogy leküzdje a tömegoktatás nehézségeit és mérsékelje az oktatásban a társadalmi eredetű esélyegyenlőtlenségeket. Ez nemcsak minden demokratikus és fejlett állam általánosan elismert társadalmi célja, hanem a hazai társadalmi és demográfiai adottságok következtében az egyik legfontosabb feltétele a középiskola és a felsőoktatás kiterjesztésének. (A tanulásban lemaradó fiatalok megkülönböztetett támogatásával a továbbiakban önálló alfejezetben is foglalkozunk.)

3.2.4.   Az információs társadalomra való felkészülés

A közoktatás tartalmi modernizációjának egyik kiemelt területe az informatikai társadalom kihívásaira való felkészülés, ezen belül a tanulók informatikai oktatása. E területen az elmúlt években jelentős fejlesztések indultak. A pedagógus továbbképzés mellett ez az egyetlen olyan terület, ahol egy konkrét fejlesztési célhoz jelentős költségvetési források társultak és ahol az eredményes végrehajtást szolgáló koherens szervezési struktúrák is kialakultak. Különös gondot kell fordítani arra, hogy az informatikai társadalom kihívásaira való felkészülés ágazati stratégiája összhangban legyen az e területre vonatkozó átfogó kormányzati stratégiával, és hogy az oktatás a maga eszközeivel hatékonyan segítse a magyar társadalom egészének a felkészülését a modern információs és telekommunikációs eszközök befogadására és hasznosítására.

A közoktatás területén abból kell kiindulnunk, hogy az informatikai modernizáció nem szűkíthető le iskolák megfelelő technikai eszközökkel való ellátására, így például a hálózati kapcsolatok megteremtésére és az ezek használatát lehetővé tevő eszközök beszerzésére. Az erre a területre vonatkozó modernizációs célprogram az információs társadalomra történő hazai felkészülés egyik legfontosabb eleme. Az informatikának az oktatáson belüli használatba vétele a hagyományos iskolai rend és pedagógia átalakítását követeli. Paradox módon éppen a hagyományos tudás monopóliumával rendelkező pedagógusok számára tűnik a leginkább sürgető feladatnak az alkalmazott informatika elsajátítása.

Az informatikai modernizációs program esetében egyszerre van szükség a már megkezdett fejlesztések folytatására és új irányok kijelölésére. A program általános iskolai és óvodai kiterjesztésére komoly igény mutatkozik. Ennek ütemezése kormányzati feladat, de nyilvánvaló, hogy az Internet kapcsolat nem maradhat csupán a középiskolák kiváltsága. Tudatában kell azonban lennünk annak is, hogy a lehetséges szolgáltatások teljes körének a kihasználását valóban lehetővé tevő magas színvonalú technikai kapacitások megteremtése és különösen folyamatos felújítása hosszabb távon csak megfelelő intézményi méretek esetén lehetséges.

A jövőben még nagyobb hangsúlyt kell fordítani arra, hogy megtörténjen az a hangsúlyváltás, amelynek nyomán a súlypont a technológiai fejlesztésről a szakmai birtokbavételre helyeződik át. E területen a modern technológia és a hagyományos pedagógia találkozása még nem történt meg. A pedagógusok tömegeinek kell a közeljövőben a gyakorlatias, felhasználói informatika alapjaival megismerkednie.

A tartalmi fejlesztés és az iskolák által már a gyakorlatban is alkalmazott NAT intézményi szintű továbbfejlesztése minden korábbinál jobb feltételeket nyert az iskolák közötti informatikai hálózat kiépülésével. A közeljövőben már nem lesz technikai akadálya annak, hogy a tantervfejlesztés, a mérés és értékelés valamint a tanítási módszerek területén spontán iskolaközi kommunikáció, és szakmai önszerveződés indulhasson meg.

Az informatikai modernizációs célprogram továbbfejlesztése és végrehajtása során az alábbi elveket és fejlesztési lépéseket kell figyelembe vennünk.

·      Rövid időn belül – külföldi szakemberek bevonásával – pedagógiai koncepció dolgozandó ki az iskolai informatika és Internet tantermi, intézményi, helyi és nemzeti szintű hasznosításáról. Ennek segítségével elkerülhető, hogy a csúcstechnológia a meglévő hagyományos iskolai világhoz szervetlenül hozzáragasztott pluszszolgáltatássá váljon. Az önálló tanulói munka, a tanulói “kutatások”, a fenntartó és iskola közötti szakmai és igazgatási kommunikáció, a nemzeti szintű tartalmi és taneszköz-fejlesztések iskolai birtokbavétele olyan területek, ahol kis anyagi befektetéssel is jelentős szakmai eredmények érhetők el.

·      A program keretében ösztönzendők az olyan szoftver és multimédia fejlesztések, melyek közvetlenül segítik a tantermi munkát. Azt kell elérnünk, hogy az informatika iskolai felhasználása túllépjen az informatika iskolai oktatásán, és hogy a modern informatikai eszközök, különösen a multimédiás programok hozzáférhetővé váljanak valamennyi műveltségi terület és tantárgy oktatása számára. Középtávon a drága és kevéssé hatékony tankönyvpiac egy része is kiváltható olcsóbb és mindenki számára hozzáférhető hálózati anyagokkal.

·      Mivel a modern informatikai és telekommunikációs eszközök iskolai felhasználásának pedagógiai hatásai ma még kevéssé ismertek, komoly lépéseket kell tennünk annak érdekében, hogy e területen a tudásunkat növeljük. Ez szükségessé teszi azt, hogy részben az oktatásügyi kutatásokra rendelkezésre álló források egy részének a felhasználásával, részben az informatikai társadalomra való felkészülést szolgáló új külső források bevonásával támogassuk az olyan kutatásokat, amelyek e területen új tudást eredményeznek.

·      Az informatika szakmailag megfelelő és hatékony tömeges alkalmazására csak akkor van esély, ha megfelelő együttműködés jön létre az ebben érdekelt partnerek, különösen a pedagógiai fejlesztők, azaz az új tantervek, tankönyvek és taneszközök kifejlesztésén dolgozó pedagógusok, valamint a professzionális és üzleti alapon működő szoftverfejlesztők és gyártók között. Az informatikai iparnak az oktatásfejlesztésbe elkerülhetetlen bevonódása és ezen keresztül a tanítás során felhasznált ismerethordozókra és eszközökre gyakorolt hatásának a növekedése világszerte komoly szakmai kérdéseket vet fel, amelyekre a közeljövőben nálunk is választ kell találni.

·      Az informatika oktatásügyi felhasználásában kiemelt figyelmet kell szentelnünk a nemzetközi együttműködésben rejlő előnyök kihasználásának. E területen az együttműködés nem állhat meg az ország határainál. Arra kell törekednünk, hogy kialakuljanak azok az intézményi formák, amelyek lehetővé teszik egyfelől az ezen a területen felhalmozódott külföldi tapasztalatok behozatalát, másfelől a hazai fejlesztői szakértelem külföldi értékesítését. A most kiépült hazai rendszert csatlakoztatni kell az Európai Unió tagállamaiban épülő hálózatokhoz. Mivel a hazai informatikai modernizációs program első szakaszának befejezése a közeljövőben megtörténik, a technikai lehetőségek adottak arra, hogy ezt a magyar versenyelőnyt a külföldi partnerekkel együttműködve kiaknázhassuk akár országos, akár helyi vagy intézményi szinten.

3.2.5.   Az idegen nyelvek oktatásának fejlesztése

Az idegen nyelvek oktatásának a területén alapvető változások szükségesek. Az Európai Unió által támasztott elvárások és a hazai nyelvtudási szint közötti távolság már önmagában is indokolja egy önálló modernizációs célprogram elindítását. Ugyanakkor a korábbi évtizedek tapasztalatai arra intik a szakembereket, hogy újragondolják a hagyományos iskolai nyelvoktatás kereteit. A közeljövőben az idegen nyelvi oktatásban nyilvánosan is ki kell mondani, hogy a szűken értelmezett iskolai tanórák önmagukban nem nyújthatnak megfelelő keretet a nyelvtudás szükséges méretekben történő kiterjesztéséhez. Ezen következtetés részleges levonása már akkor megkezdődött, amikor az iskolán kívül szerzett nyelvvizsgák hivatalosan elismertté és beszámíthatóvá váltak a közoktatás rendszerében. A közoktatásban elsősorban az általános iskolák és a szakmunkásképzésből frissen teljes értékű középiskolává alakuló intézmények nyelvoktatása javítandó erőteljesen. Elsősorban a következő eszközökkel lehet elősegíteni az idegen nyelv tudás közoktatáson belüli növekedését:

·      A Nemzeti alaptanterv felülvizsgálata során meg kell vizsgálni azt, hogy milyen lehetőségek vannak az idegen nyelvi oktatásra szánt időkeret növelésére. Az iskolákat a rendelkezésre álló finanszírozási és tájékoztatási eszközök alkalmazásával arra kell bátorítani, hogy helyi programjaikban megfelelő időkeretet biztosítsanak az idegen nyelvek oktatására. A nyelvoktatás területén kiemelten támogatni kell a vonzó és hatékony nyelvoktatási tantervi programok, tankönyvek és taneszközök (ezen belül multimédiás eszközök) kínálatának a gazdagítását. A kisebb és hátrányos helyzetű településeknek támogatást kell adni ahhoz, hogy nyelvtanárokat alkalmazhassanak, felhasználva ehhez a település- és iskolaközi együttműködés támogatását szolgáló eszközöket is.

·      A nyelvoktatást a legszélesebb értelemben vett társadalmi üggyé kell tenni. Tovább bővítendő azon kísérletek sora, amelyek kilépnek a hagyományos tantermi nyelvoktatásból. Az állami nyelvvizsga rendszer decentralizációjával párhuzamosan biztosítandó, hogy minden megfelelő minőségű, iskolán kívül szerzett képesítést elismerjen a közoktatás rendszere.

·      Mind a tanulók, mind pedig a pedagógusok esetében olyan érdekeltségi rendszer bevezetésére van szükség, amely egyértelműen kifejezi az eredményes nyelvtanulás fontosságát. A tanulók esetében az érettségi követelmények, a pedagógusok esetében pedig a továbbképzési rendszer szabályozása látszik megfelelőnek az egyértelmű érdekeltség megteremtésére.

·      A nyelvoktatás jelenlegi módszereinek és eszköztárának gazdagítása érdekében célszerű hazai és külföldi szakmai szervezetek bevonása a pedagógiai innováció folyamatába. Az e területen indított szakmai innovációkat kiemelt támogatással kell segíteni.

·      Az idegen nyelvi oktatás fejlesztése az a modernizációs célprogram, amely talán a legtöbb lehetőséget adja egyes programok egymást erősítő hatásainak a kihasználására, és amely a szinergia érdekében a leginkább igényli a többi modernizációs programmal történő harmonizálást. Mind a pedagógus továbbképzés, mind pedig az informatikai modernizáció célprogramja közvetlenül segítheti az idegen nyelvek oktatásának a fejlesztését. Jelentős támogatást nyújthatnak az európai együttműködési programok, a más országokkal történő diákcserék, vagy az Internetes kapcsolatépítések, a különböző “virtuális csereprogramok”.

3.3.      Az oktatás minőségének a biztosítása

A magyar közoktatás egyik legnagyobb problémája ma kétségtelenül a minőség biztosítását szolgáló intézményi mechanizmusok kiépületlensége, illetve ezek hiányos működése. Az elmúlt években kibontakozott modernizációs folyamatok, a megújult központi tanterv és tankönyvkínálat valamint a helyi és intézményi szintű szakmai kezdeményezések jelentős mértékben hozzájárultak a magyar közoktatás tartalmi megújulásához. Ugyanakkor nem épültek még ki azok a mechanizmusok, amelyek biztosítani tudnák azt, hogy a közoktatás rendszerébe bekerülő tantervi programok és az iskolák helyi pedagógiai programjai és tantervei megfeleljenek az általánosan elfogadott szakmai követelményeknek. Noha a magyar közoktatás értékelési rendszerének a kiépülése elkezdődött, e folyamat ma még a kezdeténél tart. A megfelelő módon működő, azaz a közoktatás valamennyi szereplője számára megbízható visszajelzéseket nyújtó értékelési rendszer kiépítése a decentralizált hazai irányítási viszonyok között különösen jelentős. Ez ugyanis az egyik leghatékonyabb olyan közvetett befolyásolási eszköz, amelynek révén a központi irányítás képes gyakorolni felelősségét a közoktatás szakmai színvonalának a megőrzésért és fejlesztéséért.

Mindez indokolja egy olyan új, átfogó fejlesztési célprogram kidolgozását és elindítását, amely többféle értékelési és minőségbiztosítási eszköz egyidejű és egymást erősítő alkalmazására épül. Ilyen eszközök mindenekelőtt az értékelés és minőségbiztosítás szakmai kultúrájának a fejlesztése, az értékeléssel foglalkozó szakmai szervezetek megerősítése és feladataik differenciálása, a program és intézmény akkreditáció feltételeinek a fejlesztése, a modernizációs célprogramok és innovációs támogatások felhasználása tervszerűségének a biztosítása, a tanulmányi teljesítmények folyamatos és összehasonlítható mérése, a helyi és intézményi szintű folyamatok, illetve az iskolák mint intézmények rendszeres értékelése. Szükség van emellett a szakigazgatás munkatársainak és a gyakorló pedagógusoknak a felkészítésére, illetve az értékelésben részt vevők szakmai támogatására. Ez feltételezi azt, hogy az értékeléssel és minőségbiztosítással kapcsolatos tudás fejlesztése megfelelő hangsúlyt kapjon a pedagógusok, az iskolavezetők és a közoktatási szakértők képzésében és továbbképzésében.

Az értékelésnek a közoktatásban érdekeltek valamennyi csoportját szolgálnia kell, ezért eredményeit a szülők és az iskolafenntartók számára is áttekinthetővé és könnyen követhetővé kell tenni. Arra kell törekedni, hogy az értékelési és minőségbiztosítási feladatok meghatározásában valamint az értékelés eredményeinek az interpretálásában részt vegyenek az érintett társadalmi partnerek. Az értékelésnek hangsúlyozottan kell foglalkoznia azzal, hogy a közoktatás mennyire felel meg a szolgáltatásokat igénybevevők igényeinek. A kidolgozandó átfogó fejlesztési program feladata mindazoknak a feltételeknek a biztosítása, amelyek a fenti célok teljesüléséhez szükségesek.

3.3.1.   Felelősség-megosztás az értékelésben és minőségbiztosításban

Az értékelési és minőségbiztosítási rendszernek a közoktatás minden szintjén lehetővé kell tennie az oktatás eredményességének a rendszeres megfigyelését, az eredményességet befolyásoló tényezők elemzését és az eredményesebb működés érdekében szükséges lépések meghatározását. Ennek megvalósítására a felelősség és a munka célszerű megosztását kell kialakítani a közoktatás-irányítás központi szervei, az iskolafenntartó önkormányzatok és az iskolák között.

A központi irányítás feladata elsősorban az oktatás minőségének és eredményességének országos szintű vizsgálata, az iskolarendszerben használt tantervi programok értékelése valamint a helyi és intézményi szintű értékeléshez szükséges eszközök és szakértelem biztosítása. Országos szintű feladat a tanulói tudásszint országos és nemzetközi összehasonlító vizsgálatát lehetővé tevő standard mérőeszközök (tesztek, vizsgafeladatok) kidolgozása és folyamatos korszerűsítése, a fontosabb témakörök helyzetét vizsgáló és a javaslatokat megfogalmazó szakértői elemzések készítése, valamint az oktatás egészét elemző rendszeres és nyilvános jelentések közzététele. Ugyancsak országos feladatnak tekinthető a legfontosabb helyi és intézményi szintű folyamatok rendszeres nyomon követése és a közoktatási döntéshozók számára felhasználható módon történő elemzése.

Mindezek szükségessé teszik azt, hogy országos szinten olyan hatékony értékelési szervezet működjön, amely - döntően a modern társadalomtudományi kutatásokban alkalmazott módszerek alkalmazásával - képes nyomon követni a rendszerszintű és intézményi szintű közoktatási folyamatokat és gondoskodni tud arról, hogy a vizsgálatok eredményei megfelelő formában eljussanak a közoktatás érintett szereplőihez. E szervezet feladata az értékelés és minőségbiztosítás szakmai kultúrájának és eszközeinek folyamatos fejlesztése, többek között az e terület fejlődéséhez szükséges nemzetközi együttműködés megszervezésén keresztül.

Hangsúlyoznunk kell, hogy a központi értékelés nem az egyes iskolák teljesítményét vizsgálja, hanem az oktatás tartalmának és módszereinek, a pedagógusok és a helyi oktatásigazgatás munkájának országos vagy regionális szintű eredményeit értékeli. Ezért az információk gyűjtését és elemzését úgy kell megszervezni, hogy az tegye lehetővé egy-egy tantervi program vagy intézménytípus munkájának regionális vagy országos összehasonlítását. Az országos szintű értékelés eredményeit elsősorban az országos szintű döntéshozatalban, az oktatás tartalmi szabályozásában és fejlesztésében, a jogi szabályozás és az oktatásfinanszírozás rendszerének a fejlesztésében kell érvényesíteni.

Területi (regionális) feladat a területi értékelési rendszerek kialakítása az országos rendszerrel összhangban, lehetővé téve ezáltal az eredmények adott viszonyok közötti objektív összehasonlítását. A területi szakmai szolgáltató szervezetek mind az intézmények, mind a fenntartók számára segítséget nyújthatnak a szükséges kompetenciák megszerzésében, a mérések megszervezésében, lebonyolításában, az eredmények nyilvánosságra hozatalában.

Helyi intézményfenntartói feladat az egyes iskolák programjainak és az egyes intézmények egészének az értékelése. Az iskolafenntartó önkormányzatoknak a közoktatási törvényben meghatározott módon rendszeresen értékelniük kell az intézményeiket. Meg kell követelniük azt, hogy maguk az intézmények rendszeres önértékelést végezzenek, figyelemmel kell kísérniük az olyan jellemzőket, mint az intézmények felvételi vagy lemorzsolódási adatai és támogatniuk kell a helyi tudásszint-méréseket. Az a cél, hogy meghatározott időközönként kivétel nélkül minden iskolában sor kerüljön valamilyen külső értékelésre, legyen szó akár a tanulmányi teljesítmények méréséről, akár átfogó kvalitatív intézményértékelésről.

Előnyös, ha a helyi intézményértékelés eredményei hozzákapcsolódnak az intézmények finanszírozásával kapcsolatos döntésekhez. Ez azt jelenti, hogy az eredményes intézményi működést az intézményértékelésre épülő finanszírozási eszközökkel is serkenteni lehet, beleértve ebbe a gyengébb eredményeket mutató intézmények felzárkóztatását szolgáló finanszírozási megoldásokat is. Az önkormányzati, illetve intézményfenntartói értékelések visszacsatolása az iskolák felé a pedagógiai programok véleményezésekor, a helyi oktatáspolitikai koncepciók kidolgozásakor, valamint a finanszírozási döntések meghozatalakor történhet meg. Ehhez szükség van arra, hogy helyi és intézményi szinten olyan értékelési módszereket alkalmazzanak, amelyek nem csak az olyan kimeneti tényezőket veszik figyelembe, mint például a tanulmányi teljesítmények, hanem érzékenyek a tanítás és a nevelés egyéb vonatkozásaira is, és számításba veszik az egyes intézmények eltérő adottságait és induló helyzetét.

Végül az egyes intézmények vezetésének és tantestületeinek kell gondoskodniuk az egyes pedagógusok egyéni munkájának az értékeléséről, és természetesen ugyancsak alapvetően intézményi szintű feladat az egyes tanulók teljesítményének az értékelése. Az iskolai önértékelés eredményeinek visszacsatolása és hasznosítása az iskolai pedagógiai program készítésének és továbbfejlesztésének szerves része. Az iskolák szervezeti és működési szabályzatainak illetve pedagógiai programjának tehát minden esetben tartalmaznia kell a belső értékelés és minőségbiztosítás feladatait is.

Az értékelésért való felelősség meghatározásánál az egyes szinteken ténylegesen meglévő vagy megteremthető kompetenciából kell kiindulnunk. A nagyobb városok önkormányzatainál és a megyei önkormányzatoknál az iskolaértékelés könnyebben megoldható feladat, hiszen az ehhez szükséges szakmai kompetencia megteremthető illetve elérhető. A kisebb településeken azonban ez komoly nehézségekbe ütközik. Az értékelés önkormányzati feladatait ezért ennek a figyelembe vételével kell megfogalmazni, illetve az értékelő rendszerek kiépítése során különös figyelmet kell szentelni a kisebb települések és iskoláik szakmai támogatására. E szakmai támogatás ugyanakkor természetesen nem nélkülözető a nagyobb települések esetében sem.

Az értékelési és minőségbiztosítási rendszert a jövőben is határozottan külön kell választani a szakmai és pénzügyi folyamatok jogszerűségének az ellenőrzésétől. Ez utóbbi feladat döntően az önkormányzatokra hárul, amelyek részben saját szakapparátusukra, részben a közoktatási szakértők által végzett vizsgálatokra támaszkodhatnak. Az iskolafenntartó önkormányzatok működésének jogszerűségét - az oktatási ágazat területét is beleértve - az állami közigazgatási és pénzügyi felügyeleti szervek ellenőrizhetik. Ebbe a folyamatba azonban, a törvényi szabályozás által megszabott keretek között és magyar közigazgatási rendszer sajátosságaihoz illeszkedő eszközök alkalmazásával a központi ágazati irányításnak is be lehet és be is kell kapcsolódnia. Ennek egyik módja annak a lehetőségének a megteremtése lehet, hogy az ágazati irányítás szükség esetén helyszíni vizsgálatot folytathasson és az ennek során tapasztalt törvénytelenségekről tájékoztathassa az általános törvényességi ellenőrzésre jogosult területi hatóságokat.

3.3.2.   A minőség biztosítása mint fejlesztési célprogram

A demográfiai előrejelzések ismeretében biztosan állítható, hogy a közoktatás mennyiségi – ellátásközpontú – fejlesztési korszaka lezárult. A közoktatási férőhelyek viszonylagos túlkínálata és a normatív finanszírozás keretei között kibontakozott verseny keretei között egyedül a pedagógiai munka minőségének tudatos figyelése és folyamatos javítása jelentheti a továbblépés lehetőségét. E terület önálló modernizációs célprogrammá emelése mellett elsősorban az szól, hogy a szakfelügyeleti rendszer megszűnése óta a vizsgálata – fenntartói feladat. Ennek elvégzését az országos szakértői hálózat szakemberei láthatnák el. Megfontolandó, hogy az ellenőrzés időszakonként kötelezően ellátott és központi forrásokkal támogatott feladattá minősüljön.

A közoktatási rendszer országos értékelése jelenleg bizonytalan szervezeti és finanszírozási hátérrel folyik. A jövőben a stratégiai fontosságú értékelési projekteket (pl. Monitor, IEA, OECD) hosszútávon kiszámítható szakmai bázissal és finanszírozással célszerű ellátni. Kiemelkedően fontos, hogy a hazai értékelési tevékenység egyetlen eleméből se hiányozzon a nemzetközi összehasonlítást lehetővé tevő dimenzió. Ennek érdekében támogatandó, hogy valamennyi jelentősebb Európai Uniós és OECD értékelési programban vegyenek részt a hazai közoktatás szakemberei. A helyi értékelés és iskolai önértékelés területén piaci kínálat van kibontakozóban, melynek ösztönzése egyértelműen pozitívan hatna az egész közoktatás önreflexiója szempontjából. A kívánatos ösztönzés egyrészt pénzügyi támogatással, másrészt ilyen irányú továbbképzések szervezésével valósulhatna meg.

A minőségbiztosítás területén a hangsúlyt az iskolai szintre célszerű helyezni. Fontos, hogy a központi oktatáspolitika ne kötelezze el magát egyetlen modell (TQM, ISO stb.) támogatása mellett, hanem egyfajta országos kínálat kialakulását ösztönözze. A jövőben a modernizációs program keretében feltárandók a már működő hazai modellek, országos szakmai hálózatokba szervezendők a fejlesztésekben résztvevő vagy már minőségbiztosítási rendszert működtető iskolák és megteremtendők a hazai szakmai műhelyek európai és nemzetközi kapcsolatai.

A minőségbiztosítás intézményi szintű fejlesztése megkívánja az ezt a célt szolgáló vezetési és szervezeti technikák kifejlesztését és elterjesztését. A vezetőképzésbe bele kell építeni azoknak a korszerű technikáknak az elsajátítását, amelyek lehetővé teszik az intézményi működés minőségének folyamatos vizsgálatát és a minőséggel kapcsolatos problémák esetén a beavatkozást. Abban, hogy az iskolák e technikákat megismerjék és saját működésükbe beépítsék, kiemelkedő szerepe lehet a pedagógiai szolgáltatásoknak. A minőségbiztosítás az iskolai szervezetfejlesztés egyik kiemelt célja.

Különösen az iskolai pedagógiai program értékeléséhez szükséges szakértelem nem teremthető meg valamennyi iskolafenntartónál. Ehhez külső szakértői segítségre van szükség, amelynek a biztosítása részben országos, részben megyei feladat. A helyi és intézményi szintű értékelési feladatok ellátásában, de különösen a pedagógiai programok értékelésében várhatóan meghatározó szerepe lesz az országosan akkreditált, nyilvános listán szereplő közoktatási szakértőknek. Ezért különösen fontos feladat az országos szakértői lista folyamatos gondozása. A listára kerülő szakértők kiválasztásánál garantáltan szakmai kritériumoknak kell érvényesülniük, és gondoskodni kell a szakértők megfelelő felkészítéséről is. A szakértői listára való felkerülés mellett megfelelő módon szabályozni kell a szakértői működést, a szakértők és megbízóik közötti kapcsolatokat is. E területen nemcsak a szakértőkre vonatkozó jogi szabályozás felülvizsgálata elkerülhetetlen, hanem szakmai fejlesztési feladatok is jelentkeznek. Így mindenekelőtt a szakértői elemzés szakszerűségét segítő vizsgálati szempontok országos szintű kidolgozására van szükség. Arra kell törekednünk, hogy a külső szakmai értékelés rendszerébe előbb-utóbb kivétel nélkül minden iskola belekerülhessen.

Különösen a kisebb települések esetében van jelentősége azoknak a szakmai kapcsolatrendszereknek, amelyek a különböző településeken működő intézmények között alakulnak ki. E kapcsolatrendszerek, anélkül hogy explicit céljuk az intézmények értékelése lenne, mindenképen olyan visszajelzéseket adnak a tantestületek és az iskolavezetők számára, amelyek figyelmeztetik őket arra, ha az intézményi működés minőségével gondok vannak.

Az értékelés és a minőségbiztosítás területén a jövőben is a közszolgálati és a piaci mechanizmusok egyensúlyára kell törekedni. Az az előnyös, ha ezen a területen továbbra is élénk marad a piaci szolgáltatásokat nyújtók tevékenysége, illetve ha ilyen jellegű szolgáltatásokkal az önkormányzati pedagógiai szolgáltatási szféra is gazdagítja a tevékenységét. Ez feltételezi azt, hogy a közoktatás finanszírozása továbbra is ismerje el az ilyen jellegű szolgáltatásokra való helyi és intézményi szintű igényeket, azaz tegye lehetővé az iskolafenntartók és az intézmények számára ezek megvásárlását. A piaci formában történő értékelő és minőségbiztosító szolgáltatások feltételeinek a javítása mellett szükség van az ezzel kapcsolatos közszolgáltatási felelősség illetve a piaci szolgáltatások jogi és szakmai kereteinek a pontosabb meghatározására. Ezen belül különösen az országos intézményértékelési standardok kidolgozása, illetve az intézményértékelők és az intézményértékelést megrendelők közötti szerződéses viszonyok szabályozása érdemel figyelmet. Mindebben célszerű építeni a Magyarországhoz hasonló értékelési rendszert működtető országok tapasztalatainak a felhasználására.

Ahhoz, hogy az iskolafenntartók és az intézmények el tudják látni az értékeléssel kapcsolatos feladatukat, rendelkezésükre kell bocsátani az ehhez szükséges eszközöket. A központi irányítás kiemelt feladata az, hogy gondoskodjon az iskolaértékeléshez szükséges eszközök kidolgozásáról, ezeknek az iskolafenntartókhoz és az iskolafenntartók által igénybe vett szolgáltatókhoz való eljuttatásáról, valamint az ezek használatára képes szakértők képzéséről. Ez utóbbi feladat természetesen csak a tanárképző intézmények és a pedagógiai értékeléssel foglalkozó kutató és fejlesztő szervezetek aktív közreműködésével valósítható meg. Az iskolaértékeléshez szükséges eszközök között külön figyelmet érdemel az intézményi önértékelést támogató kritériumrendszerek és eljárások fejlesztése.

Hangsúlyozni kell, hogy a közoktatási értékelés és minőségbiztosítás feladatainak csak úgy lehet eleget tenni, ha jelentősen megerősödnek e funkció országos és területi intézményi, illetve szakmai bázisai. Ezért világosan meg kell határozni a közoktatás országos szintű kutató, fejlesztő és szolgáltató intézményeinek a közoktatás értékelésével kapcsolatos feladatait és biztosítani kell e feladatok ellátásának a feltételeit. Garantálni kell azt, hogy a nemzeti vagy nemzetközi keretek között folyó tanulmányi teljesítménymérések pénzügyi háttere folyamatosan biztosított legyen, és hogy ezek eredményeiről a nyilvánosság megfelelő tájékoztatást kapjon. Az intézményeknek és intézményfenntartóknak nyújtott közvetlen szakértői szolgáltatások biztosításában meghatározó szerepe van a megyei pedagógiai intézeteknek. Kizárólag ezek az intézetek vannak abban a helyzetben, hogy közvetlen kapcsolatot teremtsenek valamennyi intézménnyel és intézményfenntartóval, s hogy szolgáltatásaikat minden iskola és óvodára számára elérhetővé tegyék. Ezért szükség van a megyei pedagógiai intézetek értékeléssel kapcsolatos feladatainak a pontosabb meghatározására és főképp az e feladat ellátásához szükséges, szakmai és anyagi feltételek biztosítására.

3.3.3.   Vizsgarendszer és teljesítménymérések

A közoktatás értékelésében meghatározó szerepe van a vizsgarendszernek, valamint a tanulók és az iskolák teljesítményeit összehasonlító tanulmányi teljesítményméréseknek. Ezért kiemelt jelentősége van az alapoktatást lezáró alapműveltségi vizsga általánossá tételének, valamint a középiskolai záróvizsga, az érettségi reformjának.

Az alapműveltségi és az érettségi vizsga rendszerének a kialakításánál abból kell kiindulnunk, hogy e vizsgákon a tanulók egyre nagyobb és egyre heterogénabb tömege vesz részt majd. Ezért a vizsgaszervezési és vizsgáztatási módszereknek illeszkedniük kell a nagy létszámú és eltérő felkészültségű fiatalok igényeihez. Az érettségi vizsga iránt is fontos elvárás, hogy alkalmazkodjék az egyénileg megválasztott tanulmányi utak sokféleségéhez, azaz ne fékezze a középiskolai oktatás záró szakaszának a differenciálódását.

A vizsgakövetelmények meghatározásánál, valamint a hozzájuk kapcsolódó feladatbankok kidolgozásánál alapvető követelmény, hogy az alapműveltségi vizsga és az érettségi egyaránt tartalmazzon standard elemeket, melyek lehetővé teszik az egyes iskolák és tanulók teljesítményének az összehasonlítását. Az iskolák és a tanulók csak így tudják saját teljesítményüket másokéval összevetni és arról reális képet alkotni. A vizsgák sztenderd elemeinek a kidolgozásáról országos szinten kell gondoskodni: ez a központi kutató, fejlesztő és szolgáltató intézetek feladata. A vizsgarendszer standardizálása során építenünk kell a fejlett országok tapasztalataira, és ki kell használnunk a nemzetközi együttműködésben rejlő tartalékokat. Halaszthatatlan feladat az állami vizsgák megszervezésével, lebonyolításával és a vizsgák ellenőrzésével megbízott országos vizsgaközpont kialakítása.

A standard követelményeken és értékelésen alapuló vizsgák mellett nagy jelentőségük van a tanulók, illetve az iskolák kisebb vagy nagyobb csoportjaira kiterjedő egyéb teljesítményméréseknek. Ilyen például a már évek óta rendszeresen folytatott mintavételes felmérés, az. ún. Monitor-vizsgálat. E vizsgálatokból nemcsak képet alkothatunk egy-egy tantárgy vagy műveltségi terület állapotáról, az eredmények időbeli romlásáról vagy javulásáról, de eredményei nélkülözhetetlenek a tantervi tervezésben és a programkészítésben is. Ugyancsak kiemelkedő jelentőségük van azoknak a programoknak (pl. IEA), melyek a hazai közoktatás eredményeinek nemzetközi összehasonlítását teszik lehetővé.

Általában arra kell törekednünk, hogy iskolai pályafutása során egy vagy több alkalommal lehetőleg valamennyi iskola minden tanulója bekapcsolódjon a standard tanulmányi teljesítményértékelés valamilyen formájába. Európa több országában ma már vannak ilyen, a tanulók teljes körére kiterjedő teljesítménymérések, amelyek az iskolák számára folyamatos visszajelzést adnak saját teljesítményükről és annak alakulásáról. A gazdasági feltételek egyelőre határt szabnak a tanulók teljes körére kiterjedő átfogó vizsgálatoknak, az informatikai feltételek javulása azonban akár középtávon is lehetővé teszi az ilyen típusú mérések bevezetését.

A vizsgaeredmények és a tanulói teljesítményeket mérő teszteredmények nemcsak az egyes tanulók teljesítményéről adnak képet, hanem az iskolákéról is. A tanulók vizsga- és teszteredményeinek figyelembevétele az iskolák értékelésénél természetesen nem jelentheti azt, hogy egymástól teljesen eltérő feltételek között működő és különböző felkészültségű tanulókat fogadó iskolák vizsgaeredményeit hasonlítják össze. Az egyes iskolák eredményeit a hasonló feltételekkel dolgozó iskolák eredményeivel, illetve saját korábbi eredményeikkel kell összehasonlítani. Az intézményértékelés célja nem egy-egy intézmény kiemelése vagy elmarasztalása, hanem annak megállapítása, hogy az adott iskolában mely pontokon szükséges és hogyan lehetséges a nevelő-oktató munka javítása.

Az intézményeket azonban nem lehet kizárólag a tanulók tanulmányi teljesítményei, illetve ennek változása alapján megítélni, hanem figyelembe kell venni működésük eltérő körülményeit is. A tanulmányi teljesítménymérések eredményei csak a mennyiségi elemek mellett minőségi elemeket is tartalmazó és a bemeneti változókat is figyelembe vevő komplex intézményértékelés részeként használhatók az egyes iskolák értékelésére. Ezért minden olyan esetben amikor a tanulmányi teljesítményeket is figyelembe veszik az intézmények értékelésénél, ügyelni kell arra, hogy minden egyes intézmény értékelésére saját lehetőségeihez, saját induló eredményeihez képest kerüljön sor. Elsősorban nem az az érdekes, hogy mit tudnak az intézményből kikerülő tanulók, hanem az, hogy mennyivel tudnak többet annál, mint amit az intézménybe kerülésükkor tudtak.

A vizsgarendszer és a teljesítménymérések rendszerének a kiépítése és működése során folyamatosan szem előtt kell tartani azt, hogy ezek a közoktatási értékelésnek fontos, de korántsem kizárólagos eszközei. Köztudott, hogy a tanulói teljesítmények tesztekkel és vizsgákkal való értékelése kockázatokat is rejt magában. Az értékelés ilyen formáinak kizárólagossá válása adott esetben a nevelési-oktatási folyamat deformálódását is eredményezheti. Ezért a vizsgák és a tanulói teljesítménymérések rendszerének kialakításakor elemezni kell a rendszer nemkívánatos hatásait, és meg kell tenni az ezeket ellensúlyozó lépéseket.

3.4.      Az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelem

A decentralizált magyar közoktatás egyik legnagyobb gyengesége - hasonlóan más decentralizált rendszerekhez - a minőségbiztosítás gyengesége mellett kétségtelenül az esélyegyenlőség biztosítását szolgáló mechanizmusok kiépületlensége. Ezért nélkülözhetetlen, hogy e területen is olyan modernizációs célprogram induljon el, amelynek célja mindazoknak a mechanizmusoknak a kiépítése, amelyek a decentralizált működés körülményei között is meg tudják teremteni az esélyegyenlőség értékének az érvényesülését. A közoktatás feladata e területen elsősorban a modern ipari társadalmakat mindenütt fenyegető kettészakadás elleni küzdelem támogatása, ezen belül mindenekelőtt a leszakadás és marginalizálódás által leginkább fenyegetett hátrányos helyzetű csoportok iskolai és társadalmi integrációjának a segítése.

3.4.1.   A fenyegetett csoportok

A hátrányos helyzetű és leszakadás által fenyegetett csoportok támogatását célzó politika alapvető feltétele az, hogy e csoportokat megfelelő módon azonosítani tudjuk. A különböző hátrányok igen gyakran halmozottan sújtják a gyermekeket, sokszor egymásból következnek és egymás hatásait erősítik. Valamennyiükben közös az, hogy nagy valószínűséggel vezetnek el az iskolai kudarcokhoz, majd ezen keresztül az iskolarendszer képzettség nélkül vagy alacsony képzetségi szinttel történő elhagyásához. Az ilyen fiatalokat fenyegeti leginkább az, hogy úgy lépnek ki az oktatási rendszerből, hogy nem rendelkeznek azokkal a kompetenciákkal, amelyek képessé tennék őket a munkaerőpiacon való érvényesülésre, esetleg olyan elavult szakmai tudással rendelkeznek, amely ugyancsak a munkaerőpiacról való kiszorulásra ítéli őket. A különböző típusú hátrányok szétválasztása azért is indokolt, mert általában eltérő esélykiegyenlítő eszközök alkalmazását teszik szükségessé. A lehetséges hátrányokat a következőképpen csoportosíthatjuk.

·      a szociális helyzetből fakadó hátrányok (munkanélküliség, szegénység),

·      a lakóhely által teremtett hátrányok (kistelepülésen és/vagy elmaradott régióban lévő lakóhely),

·      a családi háttérből fakadó hátrányok (sokgyermekes családok, elvált, beteg vagy alkoholista szülők gyermekei, állami gondozottak),

·      az eltérő egyéni képességekből fakadó hátrány (valamilyen fogyatékossággal, betegséggel vagy magatartászavarral rendelkező gyermekek),

·      valamilyen kisebbségi csoporthoz való tartozásból fakadó hátrány (cigány vagy bevándorló gyermekek).

Azok esetében, akiket e hátrányok valamelyike súlyt, nagymértékben növekszik a valószínűsége annak, hogy az iskolarendszerből kilépve nem képesek alkalmazkodni a munkaerőpiac által támasztott versenyhez. Az ő esetükben a legnagyobb az esélye annak, hogy ha találnak is munkahelyet, ott nem képesek helytállni, és nincsenek felkészülve arra sem, hogy az önfoglalkoztatás valamelyik formáját tudják űzni. Közülük kerülnek ki a legnagyobb arányban azok, akiket a leszakadás, a társadalomból való kirekesztődés fenyeget.

3.4.2.   A támogató politika keretei

A hátrányos helyzet és a társadalmi marginalizálódás leszakadás elsősorban nem oktatási, hanem tágabb társadalmi probléma, ezért oktatás önmagában nyilvánvalóan nem is lehet képes arra, hogy erre megoldást nyújtson. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy az ezzel összefüggő problémák megoldásában vagy kezelésében az oktatásnak pótolhatatlanul fontos feladatai vannak. Meg kell határozni tehát azokat az oktatáspolitikai eszközöket, amelyek hozzájárulnak teszik a különböző hátrányok csökkentéséhez és elősegítik a leszakadás és marginalizálódás megelőzését.

Az oktatáspolitika fő célja ezen a területen egyfelől az iskolai kudarc mérséklése, másfelől a gondoskodás arról, hogy a leszakadás által leginkább fenyegetett tanulói csoportok olyan kompetenciák birtokában lépjenek ki az iskolarendszerből, amelyek növelik esélyüket arra, hogy a munka világában megtalálják a helyüket. Emellett az iskoláknak hatékonyabb szerepet kell vállalniuk a fiatalok társadalmi integrációját leginkább fenyegető veszélyek, így például a kábítószerfüggés vagy az ifjúsági bűnözés elleni küzdelemben is.

Tisztán kell látni, hogy az iskolai kudarc csökkentése terén nincsenek rövid idő alatt ható eszközök. Ennek a szempontnak tartósan át kell szőnie minden oktatáspolitikai kezdeményezést, s érvényesülnie kell a helyi, területi és országos döntésekben egyaránt. Ugyanígy, nincs egyetlen eszköz, mely önmagában biztosítaná a kívánt eredményt. Rendszerszintű, intézményi, programszintű és pedagógiai eszközök egymásra épülő és egymás hatásait erősítő alkalmazásától várható csak megfelelő eredmény.

A hátrányos helyzetű tanulók problémáira adott oktatáspolitikai válaszok korábban jellemzően strukturális jellegűek voltak: elsősorban ezt a célt szolgáló intézmények biztosításában és támogatásában merültek ki. E megközelítés alapvető gyengesége az, hogy nem azon a szinten avatkozik be, ahol a különböző hátrányok iskolai kudarccá alakulnak át. E miatt elkerülhetetlen, hogy az oktatáspolitika megfogalmazza a maga pedagógiai prioritásait, amelyek érvényesülését indirekt eszközökkel (pl. fejlesztés, szolgáltatások) segítenie kell. Olyan pedagógiai kultúra meghonosítására van szükség, mely a tantervi követelmények teljesítése és a tanulók tantárgyi tudásának a fejlesztése mellett megfelelő súlyt helyez a gyermekek személyiségének, kommunikációs, problémamegoldó és egyéb készségeinek fejlesztésére. E pedagógiai kultúra előnyben részesíti a tanulók előrehaladására orientált értékelési módszereket, és közelebb viszi az iskolában megtanulható tudást a gyermekek tapasztalataihoz, illetve az iskolán kívül felvetődő gyakorlati problémákhoz. Elsősorban arra törekszik, hogy olyan kompetenciákkal ruházza fel a gyermekeket, amelyek hozzásegítik őket ahhoz, hogy felnőtt életük során sikerrel birkózhatnak meg a gyakorlati élet problémáival. Különösen olyan kompetenciák kialakításáról van szó, amelyek birtokában az iskolarendszerből kilépő fiatalok a munkáltatók számára vonzóbbá válnak, és amelyek hozzásegítik őket ahhoz is, hogy ha kell az önfoglalkoztatás valamilyen formájában önmaguk teremtsenek munkát maguknak.

Mivel a tanulók iskolai sikeressége elsősorban a pedagógusok elvárásaitól és az általuk alkalmazott pedagógiai módszerektől függ, a közoktatás pedagógiai megújulásának legfontosabb feltétele olyan képzési és továbbképzési rendszer kialakítása, mely felvértezi őket az ehhez szükséges ismeretekkel és gyakorlati tapasztalatokkal. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a pedagógusok képzése önmagában nem elegendő az oktatás pedagógiai tartalmának megújításához. Ehhez az egész iskolának, mint intézménynek is meg kell újulnia. Az iskolának olyan környezetet kell teremtenie, mely bátorítja a pedagógusok együttműködését, s jutalmazza a változást és kísérletezést. Meg kell változnia az iskola és környezete közötti kapcsolatnak is. Elsősorban a szülők és az iskola kapcsolatát kell valóságos partneri viszonnyá alakítani, Mindennek érdekében a tanfolyam jellegű pedagógus-képzési programok mellett támogatni kell az egész intézményre irányuló iskolafejlesztési programokat.

Az elmúlt években a közoktatásban elindult rendszerszintű változásoknak vannak olyan elemei, melyek potenciálisan ebbe az irányba hatnak. Ilyenek a helyi tantervekben biztosítható rugalmasabb alkalmazkodás a gyermekek nevelési szükségleteihez, az elemi oktatás idejének kitolása, a NAT bevezetésétől várható részleges tantervi egységesülés, a NAT által képvisel pedagógiai paradigma, valamint a pályaválasztással kapcsolatos döntések idejének kitolása. Ezek az elemek azonban még nem érvényesíthetik esélynövelő hatásukat, mert az új rendszer még nem épült ki teljesen (például rendszeres értékelés hiánya), s automatikusan soha nem is fogják.

Az iskolai kudarc csökkentésére irányuló erőfeszítések nem korlátozhatóak a közoktatás területére. Olyan egységes programra van szükség, mely kiterjed a szakképzésre, felnőttoktatásra, felsőfokú oktatásra, s még tágabb értelemben a jóléti szolgáltatásokra, egészségügyi ellátó rendszerre, ifjúságpolitikára és a helyhatóságok működésére is. A leszakadás elleni küzdelem feltételezi mindezeknek a politikaterületeknek a szoros együttműködését mind országos, mind helyi és területi szinten.

A sajátos oktatási igényű tanulói csoportokra irányuló fejlesztési stratégiának elsősorban az integrációt kell szolgálnia. E mellett továbbra is szükség van a speciális iskolák hálózatának és a kisebbségi program alapján működő intézmények fenntartására, valamint az oktatás azon szintjein, ahol a szegregációs nyomás már kevésbé érvényesül, meg kell teremteni a cigány kisebbségi oktatás intézményeit. Kisebbségi és bevándorló tanulók esetében az integrációjuk érdekében tett oktatási erőfeszítések nem párosulhatnak asszimilációs elvárásokkal. Külön figyelmet kell fordítani arra, hogy az esélyegyenlőséget és az iskolai kudarc csökkentését szolgáló programok a cigány gyermekek kulturális és nyelvi hátterének, valamint sajátos nevelési-fejlesztési szükségleteinek figyelembevételével folyjanak, s ne alkalmazzanak diszkriminatív, szegregációnak minősíthető oktatásszervezési megoldásokat.

Szükség van a különböző egyenlőtlenségek csökkentését és az iskolai kudarc leküzdését szolgáló programok, intézmények és fejlesztések központi költségvetési támogatásának növelésére. E mellett igen nagy tartalékok vannak a jelenlegi támogatási rendszer hatékonyságának növelésében is. Az iskolai kudarc csökkentése érdekében az oktatáspolitika teljes eszközrendszerét kell oly módon alkalmazni, hogy azok az itt megfogalmazott célok szolgálatába legyenek állíthatók, ügyelve arra, hogy azok ne veszélyeztessék az oktatási rendszer eddig elért eredményeit és a többi, egyenrangú stratégiai cél megvalósítását és. A leszakadás elleni küzdelem csak akkor hozhat eredményt, ha többféle oktatáspolitikai eszköz egyidejű és egymást erősítő alkalmazására épül. A következőkben ezeket az eszközöket tekintjük át.

3.4.3.   A támogató politika eszközei

a)    Az óvodáztatás kiterjesztése. Az óvodáztatáshoz és szükség esetén az óvodai férőhelyek kialakításához kapcsolódó támogatások kiszélesítésével el kell érni, hogy a hátrányos helyzetű és leszakadó családokból érkező gyermekek a mainál nagyobb arányban és hosszabb ideig részesüljenek óvodai nevelésben. Meg kell teremteni a szociális, család- és gyermekvédelmi, oktatási intézmények, a helyhatóságok és non-profit szervezetek együttműködésén alapuló helyi, iskola előtti esélykiegyenlítő programok támogatásának feltételeit.

b)   Az iskolai oktatás pedagógiai megújítása. Az iskolák csak akkor válhatnak képessé a hátrányos helyzetűek és a leszakadók hatékony támogatására, ha megfelelő személyiségközpontú és differenciált pedagógiai alapokon kifejlesztett programcsomagok (tanári kézikönyvek, tantervi programok, tankönyvek, taneszközök, továbbképzési programok, segédletek stb.) állnak a rendelkezésükre. Ezért nélkülözhetetlen nagyobb támogatás biztosítása ezek fejlesztéséhez, kipróbálásához, értékeléséhez és terjesztéséhez, illetve az ezek fejlesztésével foglalkozó szakmai csoportok működéséhez. Az ilyen programcsomagok terjesztése során előnyben kell részesíteni a hátrányos helyzetű gyermekeket nagyobb számban nevelő-oktató intézményeket.                       

          Az iskolai felzárkóztató programok hatékonyságának növelése érdekében támogatni kell az ezekre irányuló fejlesztéseket, szükség esetén plusz álláshelyek biztosításával az erre kiképzett pedagógusok alkalmazáshoz, és továbbképzési programokkal a pedagógusok részére. A hátrányos helyzetű tanulók számára lehetővé kell tenni azt, hogy az oktatási intézmények által szervezett tanrenden kívüli programokat (sport, zene, művészetek, idegen nyelvek, informatika) ingyenesen vehessék igénybe. Az egyik leghatékonyabb eszköznek a kommunikációs készségek fejlesztését célzó fejlesztő szolgáltatások, így például az erre is kiterjedő logopédiai szolgáltatás bővítése tűnik.

c)    A szakképzés, a felnőttoktatás és az általános képzés kapcsolatának erősítése. A leszakadás által fenyegetett és hátrányos helyzetű tanulók támogatásának egyik leghatékonyabb eszköze az általános képzés, a szakképzés és a felnőttoktatás közötti kapcsolatos szorosabbra fűzése és az e képzési formák közötti munkamegosztás új alapokra helyezése. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a későbbi munkahelyhez jutás szempontjából azok a képzési formák a leghatékonyabbak, amelyek kombinálják az alapkészségek fejlesztését és a munkahelyi tapasztalatszerzést. Ezért azoknak a fiataloknak a  számára, akik a tankötelezettség teljesítése előtt, illetve középfokú végzettség nélkül lépnek ki az oktatási rendszerből olyan programokat képzési programokat szükséges indítani, amelyek az általános és a szakképzés kombinációján alapulnak és amelyek egyszerre szolgálják a továbbtanulás és az elhelyezkedés célját.

          Erősíteni kell a középfokú oktatás moduláris felépítését, s kiemelten kell támogatni a pályaorientációs és széles alapú, több szakmacsoportot felölelő szakmai alapozó programok fejlesztését. Az iskolarendszerű felnőttoktatás tartalmát közelíteni kell a NAT követelményeihez. Törekedni kell a munkanélküli pályakezdő fiatalok számára elindított iskolarendszerű felnőttképzési programok kínálatának bővítésére. Létre kell hozni a második esély iskolák hálózatát, mely a legkülönbözőbb leszakadó fiatalok számára kínál általános, szakképzési, illetve ezek kombinációján alapuló programokat.

d)   Az átjárhatóság erősítése. Az iskolarendszer bonyolultabbá válása, a választási lehetőségek növekedése és különösen az iskolák és programok közötti horizontális tanulói mozgás megnehezülése a hátrányos helyzetű és leszakadó tanulói csoportok számára különösen nagy hátrányt jelent. Nemcsak az ő érdekükben, de miattuk különösen nagy szükség van iskolák és programok közötti átjárhatóság erősítésére. Ennek érdekében a mainál jóval nagyobb erőfeszítésekre van szükség annak érdekében, hogy a helyi programok és tantervek megfeleljenek a NAT-ban előírtaknak. Ennek a fenntartói tartalmi ellenőrzés erősítése mellett fontos eszköze lehet az iskolai szintű, monitor jellegű kutatások és az intézményi szintű minőségbiztosítási rendszerek fejlesztése, valamint a központi költségvetési források felhasználásának hatékonyabb ellenőrzése.           

          Biztosítani kell az előrehaladást megkönnyítő felzárkóztató programok szervezésének feltételeit. Megfontolandó az, hogy az oktatás első hat évében szigorúbb feltételekhez kössük az évfolyam-ismételtetést, valamint az, hogy ötödik és hatodik évfolyamokat csak olyan intézmények szervezhessenek, amelyekben az első négy évfolyam oktatását is biztosítják. Az iskolák a nyolcadik évfolyam előtt csak szakmailag indokolt esetben (például a művészeti oktatásban vagy a hat évfolyamos, regionális beiskolázás alapján működő kisebbségi oktatásban stb.) szervezzenek felvételi vizsgát. E vizsgáknak kizárólag a tanulók képességeinek mérésén szabad alapulniuk.   

          Nemcsak az átjárhatóság, de az alapoktatás pedagógiai kultúrájának a szempontjából is meghatározó jelentősége van az alapműveltségi vizsga jellegének. Amennyiben ez a vizsga kizárólag a tantárgyi tudást ismeri el és a gyakorlati készségeket nem, a hátrányos helyzetű tanulók többsége számára csak kudarcot hozhat és nem segíti hozzá őket ahhoz, hogy a meglévő képességeiket elismerő végzettség birtokában kerüljenek ki az iskolarendszerből, illetve kezdjék meg szakmai képzésüket. Az alapműveltségi vizsga feladatainak kidolgozásakor ezért az elméleti tudás értékelése mellett biztosítani szükséges kell a gyakorlati kompetenciák értékelését is. Ebből a szempontból felül kell vizsgálni az alapműveltségi vizsga követelményeit, illetve ezt a szempontot a NAT felülvizsgálatánál is figyelembe kell venni. Kiemelt figyelmet szükséges adni azokak a szakmai fejlesztéseknek is, amelyek megteremtik a gyakorlati lehetőségét annak, hogy a szakmai előkészítő tárgyakból az érvényben lévő vizsgaszabályzatnak megfelelően érettségi vizsgát lehessen tenni.

e)    Pedagógiai szakmai támogatás és iskolafejlesztés. Ahhoz, hogy az iskolák fel tudjanak készülni a hátrányos helyzetű és leszakadás által fenyegetett tanulói csoportokkal való eredményes foglalkozásra, nélkülözhetetlen azoknak a pedagógiai szolgáltatásoknak a fejlesztése, amelyek ezt a célt szolgálják. E szolgáltatások feladata a megfelelő programok és értékelési eljárások elterjesztése, a leszakadók felzárkóztatását szolgáló iskolai szintű fejlesztések szakmai támogatása.            

          A leszakadás elleni eredményes küzdelemnek alapvető feltétele a megfelelő értékelési eljárások kifejlesztése. Ezért ki kell alakítani az iskolai kezdőszakasz értékelésének országos standardizált rendszerét és támogatni kell komplex intézmény értékelési, pedagógiai értékelési és tudásszint mérési eszközök fejlesztését és alkalmazását. Különösen fontos az, hogy - az e területen már tapasztalattal rendelkező országok gyakorlatának a megismerése révén is - megteremtsük a hozzáadott oktatási érték mérésének a feltételeit.    

          A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a leszakadás elleni eredményes küzdelem mindenekelőtt az egyes iskolák problémafelismerő és problémakezelő képességén múlik. Gyakran előfordul az, hogy ugyanolyan programot alkalmazó iskolák közül az egyik e területen is kiváló eredményeket mutat fel, míg a másik nem tud megbirkózni a feladatokkal. Ezért e területen is kiemelt figyelmet kell szentelnünk az intézményi szintű fejlesztéseknek, beleértve ebbe az iskolavezetés és az iskolai szervezet fejlesztését. A megyei pedagógiai intézeteket és más pedagógiai szolgáltatókat támogatni kell abban, iskolafejlesztési központokként működjenek, s támogatni kell az iskolák fejlesztésére irányuló képzési és szervezetfejlesztő programjaikat. Ennek feltétele az is, hogy az iskolai kudarc mérséklését, a sajátos oktatási igényű tanulói csoportok oktatásának fejlesztését és integrációját, valamint a megfelelő pedagógiai fejlesztő-szolgáltató rendszer kialakítását szolgáló szociológiai, pedagógiai, fejlődés-lélektani, nyelvészeti és más kutatások nagyobb támogatást kapjanak. E területen különösen nagy tartalékok rejlenek a nálunk fejlettebb országok tapasztalatinak a feldolgozásában és a nemzetközi együttműködésekben.

f)     Területi egyenlőtlenségek mérséklése. Magyarországon a hátrányos helyzet a leggyakrabban területi (települési és regionális) egyenlőtlenségekhez kapcsolódik. Ezért az esélyek egyenlőtlensége, az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelem egyik nélkülözhetetlen eszköze a területi egyenlőtlenségek mérséklése. Ez különösen olyan terület, amelyen kizárólag oktatási eszközökkel nem lehet eredményt elérni. Ezért is nélkülözhetetlen az oktatásfejlesztésnek a területfejlesztéshez és településfejlesztéshez való szorosabb hozzákapcsolása. Különösen arra van szükség, hogy a településközi egyenlőtlenségek kompenzálását szolgáló eszközök között nagyobb figyelmet kapjanak azok, amelyek kifejezetten az oktatási esélyegyenlőtlenségek kompenzálását célozzák, illetve hogy ez utóbbiak célzottan csak a valóban hátrányos helyzetűekhez jussanak el. Így például olyan megoldásokat kell keresni, amelyek a hátrányos helyzetű kisebb települések számára biztosított kiegészítő normatív támogatás odaítélését a településen élők jövedelmi helyzetét ténylegesen tükröző mutatókhoz - pl. a SZJA-bevételhez - kapcsolják hozzá.       

          Ki kell alakítani a pályaorientáció, szakmai alapozó képzés és második esélyt nyújtó képzés normatív támogatásának feltételeit. A települési hátrányok csökkentése érdekében szükség van a regionális és településfejlesztés valamint az oktatásfejlesztés fokozottabb összehangolására. El kell érni azt, hogy a megyei oktatásfejlesztési közalapítványok költségvetési támogatásának meghatározott része az iskolai kudarcot mérséklő fejlesztési és iskolai programok finanszírozását szolgálja. Ki kell alakítani az esélyegyenlőtlenségek és iskolai kudarcok mérséklésére hivatott települési és megyei programok céltámogatásának rendszerét. A hátrányos helyzetűek hatékonyabb támogatását is szolgálja az, ha megteremtődnek azok a szakmai és szervezeti feltételek, amelyek lehetővé teszik a normatív és céltámogatások felhasználásának hatékony ellenőrzését, beleértve ebbe az oktatás tartalmi elemeire (az oktatási törvény és a NAT előírásainak betartása) kiterjedő vizsgálatokat is.         

          A területi egyenlőtlenségek mérséklésének hatékony eszköze a kollégiumi ellátás fejlesztése. Mivel az ország településszerkezetéből fakadóan a települések jelentős részén nem lehetséges megoldani a színvonalas középfokú oktatás elérhetőségét, illetve nem lehetséges garantálni a szabad iskolaválasztás feltételeit, nélkülözhetetlen a középiskolai kollégiumi hálózat fejlesztése és megfelelő színvonalú működtetése. A kollégiumok, anélkül hogy a diákokat szükségtelenül kiszakítanák családjukból, jelentős segítséget tudnak nyújtani a tanulás és a nevelés területén. Motiváló, felzárkóztató és tehetséggondozó és pályaorientáló funkcióikkal közvetlenül és nagymértékben hozzájárulhatnak a hátrányos helyzetű településeken élő tanulók iskolázási és munkaerő-piaci elhelyezkedési esélyeinek a javításához. Ez, az intézményi hálózat fejlesztése mellett feltételezi a kollégiumi nevelés szakmai-pedagógiai hátterének a fejlesztését is.

g)    Az oktatáshoz kapcsolódó szociális támogatások. Ki kell terjeszteni az oktatási intézmények által nyújtott szociális (étkezés, utazás, tankönyv és taneszköz, stb.) támogatások rendszerét. A különösen rászorulók részére a középiskolai továbbtanulást ösztöndíjjakkal kell segíteni. A szükségleteknek megfelelően bővíteni kell a kollégiumi férőhelyek számát és a kollégiumi elhelyezéshez kapcsolódó szociális támogatások körét. A szabad kollégium választás lehetőségének megteremtése érdekében az egyes intézményekhez kötött kollégiumokkal szemben előnyben kell részesíteni a városi, több intézményt kiszolgáló kollégiumok létesítését. A kollégiumi ellátás stabilizálása és fejlesztése érdekében meg kell teremteni annak a lehetőségét, hogy a kollégiumok fenntartását központi és területi pénzalapokból közvetlenül is lehessen támogatni.

h)    Sajátos oktatási igényű csoportok integrációjának a támogatása. Az enyhe fokban fogyatékos tanulók integrációja tárgyi, technikai, személyi és szakmai feltételeinek megteremtése érdekében céltámogatást kell nyújtani az olyan intézmények számára, melyek kialakítják ezt a célt szolgáló programjukat. Az a célszerű, ha a program egyebek között kitér bizonyos építészeti megoldások alkalmazására, új alkalmazotti státuszok megteremtésére, a szükséges tovább- és átképzésekre. Olyan szakmai tanácsadó és információs szolgáltatásra van szükség, amely segíti e programok kialakítását és végrehajtását.        

          Támogatni kell az integráló oktatás pedagógiai módszertanának kialakítását, a megfelelő módszertani anyagok elkészítését és továbbképzési programok elindítását. Mind a pedagógus képzésben, mind a gyógypedagógus képzésben el kell indítani az integráló pedagógiai munkára felkészült tanárok képzését. A pedagógusok képzésében és továbbképzésében meg kell honosítani az “egyenlő esély” programok oktatását.      

          A korábbiaknál nagyobb figyelemmel kell kísérni a speciális iskolákba való átirányítás gyakorlatát: a szakértői bizottságok számára biztosítani kell a differenciáltabb, kisebbségi gyermekek vizsgálata esetén a kulturálisan érzékenyebb mérési módszerek alkalmazásához szükséges fejlesztést, valamint továbbképzési és finanszírozási feltételeket. El kell végezni a speciális iskolákban tanuló gyermekek két évenkénti felülvizsgálatát.           

          A közoktatási törvényben értelmezni kell a kisebbségekhez tartozó tanulók hátrányos megkülönböztetésének fogalmát, ki kell alakítani a hátrányos megkülönböztetés monitor rendszerű ellenőrzésének feltételeit, meg kell állapítani a hátrányos megkülönböztetés eseteire érvényes - a bizonyítási teher megfordítását is tartalmazó - eljárási szabályokat és szankciókat. Céltámogatás és iskolafejlesztési szolgáltatás formájában támogatni kell azokat az iskolákat, melyek megteremtik a cigány tanulók integrált oktatásának feltételeit. A nyugat-európai országok tapasztalatai alapján meg kell kezdeni a bevándorló gyermekek integrációját szolgáló oktatási programok fejlesztését.

i)      A kisebbségi és multikulturális oktatás fejlesztése. A NAT felülvizsgálata során erősíteni kell annak multikulturális jellegét. Emellett szükség van a multikulturális oktatási programok különösen a cigány népismereti, nyelvi és interkulturális programok fejlesztésének és bevezetésének a támogatására. A pedagógusképzésben és továbbképzésben biztosítani kell a kisebbségekkel, különösen a cigánysággal összefüggő ismeretek oktatását. A pedagógusképzésben meg kell teremteni a feltételeit cigány nyelv és irodalom szakos pedagógusok képzésének. Ki kell alakítani a kisebbségi oktatás pedagógiai fejlesztő és szolgáltató rendszerét. A kisebbségi jogi rendszer alapján a kisebbségi pedagógiai szolgáltatásoknak állami intézményekben kell megszerveződnie.  

          Ki kell szélesíteni a kisebbségi közoktatási ösztöndíjrendszert. A középfokú oktatásban meg kell teremteni a feltételeit annak, hogy azok a kisebbségekhez tartozó tanulók, akik iskolai tanulmányaikat kisebbségi nyelvi programban kezdték meg, azt az alapműveltségi vizsga letételéig folytassák. Olyan cigány oktatási intézményfejlesztési programot kell kialakítani és végrehajtani, amely egyebek mellett tartalmazza további hat évfolyamos cigány gimnáziumok létrehozását. Meg kell teremteni a cigány tanulók előrejutását segítő nem iskolarendszerű programok (pl. tanodák) állami támogatásának feltételeit.

j)     A nemzetközi együttműködés kihasználása. A nemzetközi együttműködés, különösen az Európai Unió támogatásával zajló fejlesztési programok egyre több lehetőséget biztosíthatnak a leszakadás elleni küzdelem számára. Jelenleg az Európai Unió Phare programja, később az un. strukturális alapok nyújtotta támogatásokat e célra mozgósítani lehet, ugyanis a közösségi célkitűzések között kiemelt helyet foglal el az iskolai kudarc és a leszakadás elleni harc valamint a fiatalok munkaerő-piaci integrálódásának a segítése. A hazai irányításnak ezért e területen is fel kell tárnia mindazokat a cselekvési lehetőségeket, amelyekhez közösségi támogatás szerezhető, és ezeket bele kell építenie a közoktatás fejlesztési programjába.

3.5.      A pedagógus-szakma megújulása

A közoktatás tartalmi modernizációjának legfontosabb feltétele a pedagógusszakma megújulása s ezzel egy időben a pedagógusmunka társadalmi és anyagi elismertségének javítása. Szembe kell néznünk azzal, hogy mára már nem csak a fejlesztési célok elérése került veszélybe, de erősödő és nehezen visszafordítható minőségromlással, a legjobb pedagógusok nagyszámú pályaelhagyásával kell számolnunk.

3.5.1.   A szakmával szembeni igények átalakulása

Az ezredforduló átalakuló magyarországi társadalma a pedagógusszakma számára rendkívüli kihívásokat jelent. A hagyományos mintaadó és tudáselosztó pedagógusszerepet egyre inkább szétfeszíti az ismeretforrások bővülése, a tanulás iskolán kívüli útjainak felértékelődése és az értékek elfogadott sokfélesége. A tanítás közvetlen és részletes központi szabályozásának a megszűnése, valamint a tankönyv- és taneszköz-kínálat gazdagodása a korábbiaknál jóval nagyobb önállóságot és több kezdeményezést kíván a pedagógusoktól. A mereven tagolt, monoton és rutinszerű tanítási folyamat helyett a pedagógus egyéniségére szabott és a tanulócsoportok sajátosságaihoz igazodó pedagógiai módszerek válhatnak uralkodóvá az iskolákban. Az önkormányzati irányítással az általános pedagógiai eszmények követése mellett előtérbe kerültek a helyi közösség igényei s a nevelő-oktató munka értékelése is döntően helyi szintre került.

Korábban nem tapasztalt nehézségeket okoz a középfokú oktatás tömegessé válása. A tanulók olyan nagy csoportjai kerülnek be a középiskolákba, akiknek az érdeklődése, önfegyelme, otthonról hozott normái eltérhetnek a megszokottól. A felsőoktatás fokozatos bővülésével veszít hatásából az egyetemi és főiskolai felvételi vizsga szabályozó és fegyelmező ereje. Új motivációs források és tudásterületek feltárása szükséges, amelyek külső kényszerek nélkül is színvonalas munkára ösztönzik a tanulókat és a pedagógusokat.

Az új helyzetben a pedagógus olyan tudás- és értékközvetítő szakemberré válik, aki országosan meghatározott követelményrendszer alapján, helyi vitákban kialakított tananyagot oktat, s aki ötvözni tudja a tanulók, a szülők és a választott döntéshozók igényeit. E kihívás szemléleti elmozdulást követel a hagyományos, diplomával hozott tekintélytől a szakmai elismertség felé. A biztos szaktudományos tájékozódó képesség mellett a társadalmi a gazdasági szereplőknek a korábbiaknál sokkal konkrétabb elvárásai új igényeket támasztanak a pedagógusok felé. A korszerű pedagógus munka feltételezi a jártasságot a team-munka, a tanulás-menedzsment, a projektszemlélet, az informatikai alkalmazások, a komplex személyiség- és közösségfejlesztés, a kommunikációs képességek, az empátia, a konfliktuskezelés, és mindezek módszertana területén.

A tartalmi szabályozás kétpólusúvá válása, a hely pedagógiai programalkotásban való részvétel és általában az újszerű iskolai szintű fejlesztési feladatok a magyar pedagógusokat különösen nagy kihívások elé állították. Az új feladatok megfelelő színvonalú megoldására való képesség természetesen iskoláktól és egyénektől függően változó. A pedagógusszakma megújulásának mindezek miatt alapvető feltétele az oktatás-nevelés mesterségjellegének a megerősítése, a pedagógusképzés és továbbképzés korszerűsítése, a pedagógusok szakmai önszerveződésének támogatása.

3.5.2.   A pedagógusok élet- és munkakörülményeinek javítása

A pedagógusszakma megújulásának alapvető feltétele a pedagógusok keresetének érdemleges emelése és a munkájuk eredményességét figyelembe vevő differenciált bérezés. Amennyiben nem sikerül megállítani a pedagógusok bérének és életszínvonalának az elmúlt években felgyorsult romlását, akkor nemcsak a Nemzeti alaptanterv bevezetése által megkívánt szakmai megújulás nem várható el, de számítanunk kell az iskolákban általában folyó tevékenységek beszűkülésére, és arra, hogy számos pedagógus kényszerül a munkaerejét részben vagy egészben az iskolákon kívül értékesíteni. Mivel a bérek emelése nem eredményezi a megindult negatív folyamatok egyszerű visszafordíthatóságát, a bérek növekedésének együtt kell járnia a pedagógusokkal szembeni követelmények ésszerű megállapításával. A felemelt munkabérek azonban az alapkövetelmények teljesítése esetén a hazai társadalmi viszonyoknak megfelelő megélhetést kell, hogy biztosítsanak.

Középtávú célként fogalmazódik meg, hogy 2002-re a pedagógusok éves átlagjövedelme a mostani kb. 65%-ról érje el az egy főre eső GDP 100%-át. Ez évente 7-9%-os reálbér-növekedést kíván meg. Szorgalmazni kell, hogy az iskolafenntartó önkormányzatok a közalkalmazotti rendszerből fakadó pedagógusi illetményigényeket minimális illetményeknek tekintsék, és szigorú minőségi elvárások teljesítése esetén helyi forrásokkal egészítsék ki azokat. Emellett azonban arra is szükség van, hogy a pedagógusok többlet teljesítményének az elismerésére központi forrásokat szabadítsunk fel.

Összefügg ezzel egy másik fontos feltétel: a Közalkalmazotti Törvény pedagógusokra vonatkozó előírásainak módosítása. A jelenlegi szabályozás merev, és alacsony illetményszinten mesterségesen egyenlősít. A jövőben nem tartható fenn az a gyakorlat, hogy minden új munkavállaló automatikusan és elvárások nélkül azonnal határozatlan időre szóló közalkalmazotti besorolást kapjon. A közoktatási törvény rendelkezéseinek megfelelően általánossá kell tenni azt, hogy a pályakezdő pedagógusoknak csak egy ún. "beválási szakaszt" követően lehet közalkalmazotti kinevezést biztosítani. Ahhoz, hogy a gyakornoki szakasszal ily módon kiegészített pedagóguspálya karriert jelentsen, az szükséges, hogy a pedagógusképzés, tantervfejlesztés, továbbképzés, értékelés és ösztönzés most formálódó országos gyakorlata egyaránt dinamikus és sokoldalú pedagógus-pályaképre épüljön. Ugyancsak felülvizsgálatot igényel a jelenlegi cím- és pótlékrendszer, melynek fizetés kiegészítő vonatkozásait a minőségi munka tudatos ösztönzésével célszerű felcserélni. Különösen fontos célkitűzés, hogy a pedagógus pályán való szakmai előrelépés és az egyéni jövedelmek ehhez kapcsolódó emelkedése hozzákapcsolódjék a szakmai tudás megújításához, a pedagógus-továbbképzés rendszerében nyújtott elismert szakmai végzettségek megszerzéséhez.

Az anyagi elismerés mellett meghatározó jelentősége van a pedagógus munka társadalmi elismerésének. Ebből a szempontból a legnagyobb jelentősége annak van, ha az emberi erőforrások fejlesztésének a versenyképességgel összefüggő gazdasági, valamint a hátrányok leküzdésével összefüggő társadalmi funkcióit felismerve a kormányzat egésze elkötelezi magát amellett, hogy biztosítja az oktatással szemben támasztott igények teljesítéséhez szükséges feltételeket. A kormányzati kommunikációban az oktatás folyamatos fókuszban tartására és ennek pozitív tanárkép közvetítésével való társítására van szükség. Ebben fontos szerepet játszhat a minősítő címek, díjak áttekinthető rendszere és ezek nyilvánossága.

Az élet és munkakörülmények javítása csak akkor elképzelhető, ha sikerül megteremteni az iskolai környezet szakmai kiszámíthatóságát. Nemcsak építeni kell az oktatási rendszerben meglévő tradíciókra, értékekre, de az új értékek megvalósítására készített stratégiák mellett a veszteségek minimalizálására is fel kell készülni. Az oktatásirányítás minden szintjén olyan politikára kell törekedni, amelyben megvalósul a stabil elemek és az innovációs törekvések egyensúlya. A pedagógus munkafeltételek javulása szempontjából is nagy jelentősége van a minőségbiztosítás intézményesülésének, az objektív intézményi önértékelés elterjedésének. A pedagógusok folyamatos és sokdimenziós önreflexiója teremtheti meg a szükséges korrekciós képességek kialakulását. Ezek nélkül a képességek nélkül sem a tradicionális teljesítmény, sem az innovációs kultúra nem juthat hozzá azokhoz a megerősítésekhez, amelyeket egyébként a szakma hivatás-dimenziója is megkövetel. A legkülönbözőbb mélységű és szélességű szakmai együttműködések megnövelhetik a pedagógusok szakmai-pedagógiai biztonságérzetét. Ezen együttműködések pragmatizmusához tanulási folyamatra, módszertani segítségre, és az ezzel járó többletmunka elismerésére van szükség.

Kiemelt fontosságot kell tulajdonítani az 1997-ben megnyílt európai uniós közösségi programoknak (Socrates, Leonardo), amelyek lehetővé teszik a nemzetközi hálózati együttműködésekbe való bekapcsolódást. Az innováció és szakmai kreativitás nemzetközi terepen való megméretése fontos megerősítése a fejlesztő munkának.

3.5.3.   A pedagógusképzés és továbbképzés fejlesztése

A pedagógusok képzésének megújítása, a továbbképzés rendszerének kiépülése több tekintetben is stratégiai jelentőségű. Ezek ugyanis a hazai közoktatás pedagógiai kultúrájának átalakulását és a tartalmi modernizáció egészét szolgáló leghatékonyabb eszközök.

3.5.3.1.            A pedagógusok kezdő képzése

A pedagógusképzés megújulása nem képzelhető el a tanárképző felsőoktatási intézmények megújulása nélkül. Világossá kell tenni azokat a legfontosabb elvárásokat, amelyekkel a pedagógusoknak a pályán szembe kell néznie, és a szaktudományi alapok mellett hangsúlyosan kell megjelennie az iskola-közeli  ismereteknek és készségeknek. A tartalmi korszerűsítésben megfelelő helyet kell biztosítani a közoktatás fejlesztési feladatinak, a megvalósításához szükséges új ismeretek tanításának és a gyakorlati készségek kialakításának. E körbe tartozik a hagyományos tanárszakok felülvizsgálata, a NAT műveltségképéhez igazodó szakok (műveltségi területek szerint szerveződő tanárszak, interdiszciplináris megközelítések stb.) újrafogalmazása. A szakmai tudás részének kell tekinteni az iskolai autonómia alapján kifejlődő tudásterületek - a tantervfejlesztés, a tanulmányi eredmények értékelése, az iskolavezetés és szervezés, az oktatás-gazdaságtani ismeretek stb. - oktatását. Az eddiginél több figyelmet kell fordítani a sajátos pedagógiai megközelítést igénylő tanulók oktatásához szükséges szakértelem kialakítására. Ezen belül szükséges, hogy a pedagógusképzésben nagyobb teret kapjon azoknak a pedagógiai ismereteknek és készségeknek az oktatása, amelyek legnagyobb hazai kisebbségünk, a cigányság speciális oktatási igényeire válaszolnak. A pedagógusmesterségre felkészítő képzésben a fő hangsúlyt nem a pedagógia történeti szempontú megközelítésére, hanem a gyakorlati tanítási készségek és a mesterségbeli tudás elsajátítására kell helyezni. Ennek megfelelően jelentősen növelni szükséges a tanítási gyakorlatra szánt időt, ami az egyetemek (és főiskolák) gyakorlóiskolai hálózatának korszerűsítését is megköveteli. Mivel a pedagógusképzés szakmai korszerűsítése jelenleg csak korlátozottan támaszkodhat kipróbált hazai eredményekre, a képzés megújításában fokozottan igénybe kell venni a nemzetközi együttműködés lehetőségeit. A korszerű pedagógiai, pszichológiai, szociálpszichológiai, szakmódszertani, stb. tananyagkészítés és az ezekhez kapcsolódó módszertan eredményeinek publicitása, a képzők képzésében való megjelenítése felgyorsíthatja a tanárképzés megújulását. 

A pedagógusképzés korszerűsítésének legfontosabb feladata az egységes és differenciált tanárképzés kialakítása, valamint az óvodapedagógusok és a tanítók képzésének fokozatos közelítése. Az egységes és differenciált tanárképzést ki kell vonni a felsőoktatásnak a tömegoktatás felé tartó áramlatából. A megújuló tanárképzésben a várható keresletet figyelembe vevő, magas színvonalú és követelményű pedagógiai szakképzést kell megteremteni. Az egységes tanárképzés technikai megvalósítása intézményenként eltérő modellben történhet. Mind a képzés szervezete (a tudományos alapképzést követő vagy azzal párhuzamos képzés), mind pedig intézményes keretei (egyetemi vagy főiskolai képzés) változatosan kialakíthatók, ha a felsőoktatás a képzési szintek és a kredit rendszer alapján szerveződik. A felsőoktatás korszerűsítésekor a jövőben a korábbinál sokkal nagyobb figyelmet kell szentelni a tanárképzés sajátos igényeinek.

A pedagógusképzésben meginduló változások fontos eleme az óvodapedagógusok, tanítók és tanárok képesítési követelményeinek összehangolása az oktatás változó igényeivel. E téren külön figyelmet érdemel az óvodapedagógia és a tanítói szakma elemeit ötvöző felsőfokú képzés kialakítása.

3.5.3.2.            A pedagógusok továbbképzése

 

A pedagógusok továbbképzési rendszerének kiépülése több tekintetben is stratégiai jelentőségű. A továbbképzési rendszer jóvoltából a pedagógus szakma is belépett azon szakmák sorába, ahol az egyszer megszerzett tudás folyamatos képzéssel és önképzéssel kell "hitelesíttetni" az iskolahasználók és iskolafenntartók előtt. A pedagógusképzésben szerzett alapdiploma így a jövőben nem jelenti senkinek sem a pályára való végleges alkalmasságot, csupán a tanítás elkezdésére és a szakmai tudás későbbi megújítására fog feljogosítani.

A pedagógus továbbképzés területén a frissen kiépült akkreditációs rendszer és programkínálat konszolidációjára illetve fokozatos továbbfejlesztésére van szükség. A hazai pedagógus továbbképzés rendszerének működtetése mellett számos egyéb lehetőség áll még rendelkezésre a képzés hatékonyságának növelésére. Különösen az alábbiak érdemelnek figyelmet:

·      Elkerülhetetlen a komoly erőforrásokat elosztó rendszer folyamatos értékelését és elemzését szolgáló monitorrendszer létrehozása. Ezáltal lényegesen több tudható meg a komoly erőforrásokat felhasználó rendszer belső működéséről, és a mainál jobban fogalmazhatók meg a hatékonyság növelése érdekében teendő további lépések.

·      A továbbképzés piaci jellegű rendszerében kulcsfontosságú a felhasználók információhoz jutása. A jelenleg rendelkezésre álló információs források mennyisége és minősége nem elegendő a képzések megalapozott kiválasztásához. A közeljövőben tehát felülvizsgálandók és javítandók az iskolákhoz és fenntartókhoz eljuttatott továbbképzési információk, minőségdimenziók.

·      A nemzetközi tapasztalatok szerint a továbbképzések egyik szakmailag legértékesebb formája a kölcsönösségen alapuló iskolák közötti partnerség (társulás/együttműködés) intézménye pl. a tananyag-fejlesztés, módszertani tapasztalatcsere, az értékelés, a  továbbképzés területein. Az iskolák közötti továbbképzések hasznosíthatóságát jelentősen megnöveli a gyakorlathoz közeli nézőpontok és módszerek állandó jelenléte. A jövőben tehát ösztönzendő az iskolák közötti (horizontális) továbbképzési kapcsolatok kiépülése. A középiskolákban már működő informatikai hálózat megkönnyítheti az iskolák tematikus önszerveződését.

·      A nemzetközi tapasztalatok szerint a pedagógus továbbképzés a hagyományos frontális előadásoktól fokozatosan a gyakorlati modulokkal és önálló tanulással/kutatással kombinált csoportmunkák irányába mozdul el. A hagyományos – és könnyen akkreditálható – továbbképzési kurzusok mellett tehát fokozatosan integrálandók a nem hagyományos szakmai önfejlesztés és iskolai gyakorlat elemei is. Középtávon elképzelhető, hogy a gyakorlatot, az önálló tanulást és a módszertani képzést kötelező elemként meghatározva, illetve ezek minimális arányának előírásával megtörténjen egy olyan követendő továbbképzési modellnek a kialakítása, amely hozzájárulhat a továbbképzési piac minőségivé tételéhez és a képzők megrostálásához. A jelenlegi akkreditációs rendszer fokozatos továbbfejlesztése lehetőséget teremt az ilyen irányú fejlesztéshez.

A továbbképzési rendszer csak akkor lesz képes a közoktatás megújító ereje lenni, ha a továbbképzés is folyamatosan a megújulás kényszere alá helyeződik. Ennek érdekében növelni kell a nemzetközi programok számát és az akkreditációt nyitottá kell tenni a nem hazai programok számára is. El kell érni, hogy a továbbképzés ne csak a hagyományos tantárgyakban történő szakmai elmélyülést nyújtsa, hanem biztosítson kínálatot a közoktatás olyan területein is, mint a leszakadók és hátrányos helyzetűek vagy a cigány tanulók oktatásának módszertana. Ugyancsak a képzések minőségének javulásával járhat, ha – gondos mérlegelések és egyeztetések nyomán – létrejöhet a továbbképzést igénybe vevőket szolgáló fogyasztóvédelem. A továbbképzésben résztvevő pedagógusok és intézmények számára meg kell teremteni azokat a jogi lehetőségeket, melyek segítségével érvényesíthetik érdekeiket a nem megfelelő minőségű képzések esetén.

3.6.      A ráfordítások növelése és a hatékony gazdálkodás

A magyar gazdaság és különösen a magyar munkaerő versenyképességének a növelése és az országnak a tőkebefektetők számára való vonzóbbá tétele megköveteli azt, hogy a korábbiaknál nagyobb figyelmet fordítsunk az emberi erőforrások fejlesztésére, ezen belül a minőségi oktatás biztosítására. Ezt követeli meg az a cél is, hogy elejét vegyük a magyar társadalom kettészakadásának, vagyis annak, hogy jelentős társadalmi rétegek végleg inaktívvá váljanak és a társadalom perifériájára szoruljanak. Erre csak akkor van lehetőség, ha sikerül megállítani azt az elmúlt években kialakult trendet, amelynek eredményeként csökkent az oktatásra fordított kiadásoknak nemzeti termékből való részesedése és a kiadások reálértéke. Ez egyfelől külső többlet-erőforrások bevonását követeli meg, másfelől a gazdálkodás hatékonyságának a jelentős javítását.

Ha sikerül megállítani az oktatás és a közoktatás GDP-ből történő részesedési arányainak csökkenését, fokozatosan bővülő anyagi források állnak majd az oktatás rendelkezésére. A közoktatás forrásigényének a meghatározásánál figyelembe lehet venni azt is, hogy a következő másfél évtizedben a demográfiai hullámok nem ismétlődnek, az egyes korosztályok száma jelentős mértékben csökken.

3.6.1.   A ráfordítások növelése

Noha a jövőben várhatóan növekedni fog a magánerőforrások bevonása, azzal kell számolnunk, hogy a közoktatás költségeinek nagy részét – 90–95%-át – a továbbiakban is a központi és a helyi költségvetés fogja fedezni. Célként az fogalmazható meg, hogy az oktatás részesedése a társadalmi termékből a belátható jövőben a GDP fokozottabb ütemű növekedése ellenére se süllyedjen 6 százalék alá, és ezen belül a közoktatás részesedése a jelenlegi szinten maradjon. Ez csak abban az esetben megvalósítható, ha a közoktatás fejlesztésének a stratégiáját bele tudjuk helyezni a magyar társadalom és gazdaság előtt álló feladatok megoldásába és ezáltal az ágazat támogató partnerekre talál a gazdaság és a társadalom egyéb szereplőiben.

A többletráfordítások mértékének a meghatározásánál két dolgokból kell kiindulnunk. Egyfelől abból, hogy az elmúlt időszakban a hosszan elhúzódó gazdasági válság hatására a közszolgáltatások egésze, ezen belül az közoktatás feltételei nagymértékben romlottak, így különösen nagyfokú romlás következett be a pedagógusok reálkeresetében valamint az oktatás ingó és ingatlan vagyonának az állapotában. Másfelől abból, hogy biztosítani kell az általános alapoktatás időtartamának a meghosszabbításával, a középiskolai oktatás zajló expanziójával és nem utolsó sorban a modernizációs feladatokkal együtt járó költségeket.

3.6.1.1.            Az oktatási infrastruktúra fejlesztése

Mivel a középiskolai oktatás kiterjesztésére a nagymértékű demográfiai csökkenés időszakában kerül majd sor, e folyamat az épületállomány növekedése nélkül is megtörténhet. Mivel azonban az általános alapoktatás hosszabbá válásával és az érettségit adó középiskolai oktatás arányának a növekedésével elmozdulnak a képzési szintek közti határvonalak, és e folyamat az egyes iskolatípusok és települések közötti feladatmegosztás módosulása mellett zajlik, ez – a feleslegessé vált, de nem mobilizálható kapacitások bezárásával párhuzamosan – elkerülhetetlenné tesz bizonyos mértékű új férőhelyteremtést. Ezt a meglévő épületállomány egy részének leromlott állapota is elkerülhetetlenné teszi.

A konkrét fejlesztési igények meghatározására a területi oktatásfejlesztési tervek keretei között kerülhet sor. Ehhez azonban arra van szükség, hogy sor kerüljön egy országos oktatási infrastruktúra fejlesztési koncepció kidolgozására, amely összhangban van a korábban kifejtett szerkezetpolitikai elvekkel, és amelyet bele lehet illeszteni a területfejlesztés országos koncepciójába. E koncepciónak kell a területi tervezést orientálnia és ennek alapján történhet meg a központi fejlesztési erőforrások elosztásánál a területi tervek értékelése. E terv célja nem egyszerűen a többletforrásokra való igény megfogalmazása, hanem az infrastrukturális fejlesztés politikájának a közoktatás-fejlesztési stratégia céljaihoz való hozzákapcsolása, illetve a területfejlesztés egyéb céljaihoz való hozzákapcsolás lehetőségének a biztosítása. A központi és területi szinten kidolgozott részletes középtávú fejlesztési terveknek az átfogó prioritások megfogalmazásán túl tartalmazniuk kell a konkrét fejlesztési célokat, az ezekhez kapcsolódó forrásigényt valamint a fejlesztés megvalósításának a feltételeit és ütemezését is. Ezeknek az ingatlanállomány mellett ki kell térniük az eszközállomány fejlesztésére és rekonstrukciójára vonatkozó terveket is. A fejlesztési döntések meghozatalánál figyelemmel kell lenni arra is, hogy a rendkívül gyors technológiai fejlődés miatt valójában egyszeri költséggel vajmi keveset lehet elérni, hisz a beszerzett állóeszközök erkölcsi avulása rendkívül gyors. Épp ezért elkerülhetetlen, hogy a beruházott eszközök pótlására időben sor kerüljön, amihez jobb feltételeket teremtene, ha a folyó kiadások között szerepeltetnék az amortizációt (pl. úgy, hogy az iskolafenntartók részére kötelezően előírnák a felújítási alap fokozatos képzését).

A fejlesztések finanszírozása részben a megyei közalapítványokon keresztül, részben közvetlen központi finanszírozással történhet. Arra kell törekedni, hogy a megyei fejlesztés-finanszírozási rendszer alkalmassá váljék helyi külső erőforrások mozgósítására is, különösen a gazdasághoz és a munka világához közvetlenebbül kapcsolódó fejlesztések esetében. Ezért olyan irányba kell elmozdulni, hogy a központi támogatások odaítélése bátorítsa a helyi és területi döntéshozókat abban, hogy feltárják a helyben mozgósítható forrásokat. Közvetlen központi keretből történő fejlesztések csak abban az esetben indokoltak, ha olyan feladatok feltételeinek a megteremtéséről van szó, amelyek túlmutatnak a mai területi tervezési egységeken. Azzal is számolni lehet, hogy a területi közoktatás-fejlesztési feladatoknak a középfokú iskolarendszerű szakképzés modernizálásához kapcsoló elemeit a Szakképzési Alap is támogathassa. A következő évtizedben, az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően lehetőség nyílhat arra is, hogy a közoktatás részesüljön az elmaradt régiók fejlesztésére biztosított bocsátott strukturális alapokból is. Tudnunk kell azonban, hogy az általános képzés területén ennek a lehetőségei korlátozottak, illetve ez is csak akkor lehetséges, ha sikerül a közösségi politikával összhangban álló közoktatás-fejlesztési célokat megfogalmaznunk.

3.6.1.2.            A pedagógus bérek fejlesztése

A pedagógus bérekkel kapcsolatban az a cél fogalmazható meg, hogy a következő évtized végére ezek az egy főre jutó nemzeti össztermék arányában elérjék az OECD országok átlagát. Ennek egyik szükséges, de nem elégséges feltétele az, hogy általában emelkedjenek a közalkalmazotti bérek. Emellett azonban nélkülözhetetlen az is, hogy a pedagógus keresetek növelésére a közalkalmazotti bérektől függetlenül, a sajátos szakmai feladatokhoz kapcsolódva is sor kerülhessen.

Reális célként az fogalmazható meg, hogy a következő évtized első éveiben a pedagógus keresetek érjék el az egy lakosra jutó GDP összegét. Ehhez 1998 és 2002 között éves átlagban csaknem 19%-kal kell növelni a pedagógus kereseteket. Ez az erre az időszakra becsült fogyasztói áremelkedés mellett éves átlagban valamivel több, mint 10%-os reálbér-növekedést jelentene. Ahhoz, hogy ez teljesülhessen, nélkülözhetetlen a pedagógus munkaerő hatékonyabb foglalkoztatása is. A keresetek emelkedése csakis a minőségi munka jobb elismerésével párhuzamosan képzelhető el, azaz az emelkedés forrásai között növekvő arányt kell elfoglalniuk el az egyéni munkamennyiséghez és teljesítményhez kötődő pótlékoknak.

3.6.1.3.            A modernizációs feladatok költségei

A modernizációs célprogramok költségeit lényegében tartalmazza a közoktatási törvény 1996-os módosításával létrehozott céltámogatási rendszer. Ennek megfelelően az elkövetkező években hozzávetőlegesen évente 14-15 milliárd forint felhasználásával lehet számolni. Ennek meghatározott részét a pedagógus továbbképzési rendszer működése valamint a területi feladatok ellátása leköti, a fennmaradó rész azonban - többlet külső erőforrások bevonása mellett - a legfontosabb feladatok finanszírozására elegendő lehet. A modernizációs feladatokkal kapcsolatban ismét érdemes felhívni a figyelmet az Európai Unió által várhatóan a rendelkezésünkre bocsátott támogatásokra. Bizonyos feladatok - így például az idegen nyelv oktatásának a fejlesztése, a minőségbiztosítási rendszer kiépítése és különösen a leszakadók támogatását szolgáló programok területén - lehetőség lesz ezek felhasználására.

3.6.2.   A finanszírozás rendszere

A közoktatás finanszírozásának az elmúlt évtizedben kialakult rendszere alapjában véve működőképesnek bizonyult. A jelentkező problémák döntő része a források hiányához és nem a finanszírozási rendszer hiányosságaihoz köthető, illetve a meglévő hiányosságok a jelenlegi rendszer keretei között is korrigálhatók. Az elmúlt néhány év tapasztalati azt mutatják, hogy a helyi döntéshozók a finanszírozási preferenciák, illetve érdekeltségi viszonyok megváltozására Magyarországon viszonylag gyorsan és kiszámíthatóan reagálnak. Az is beigazolódott, hogy a az önkormányzatok kellően költségérzékenyek és általában képesek megfelelő helyi alkalmazkodási stratégiákat kialakítani a források és a kiadások közötti egyensúly felborulásának az esetén. E rendszer tehát rendelkezik az önkorrekciónak azzal a képességével, amelyre a változó környezetben minden közszolgáltatásnak, így az oktatásnak is nagy szüksége van.

A jelenlegi rendszernek két olyan komoly problémája van, amelyek megfelelő elemek beépítésével a rendszeren belül is orvosolhatók. Az egyik az, hogy nem képes garantálni a különböző jövedelmi helyzetű települések közötti egyenlőtlenségek kompenzálását, a másik pedig az, hogy nem teszi lehetővé a közoktatással kapcsolatos állami ráfordítások helyi felhasználásának a megfelelő kontrollját.

Az eltérő jövedelmi helyzetű települések azonos nagyságú normatív közoktatási támogatást kapnak. Azok a kiegészítő normatívák, amelyek célja részben a kompenzálás (ilyen például a kis települések kiegészítő normatívája), függetlenek a település jövedelmi helyzetétől, így azokat a jobb módú települések éppúgy megkapják, mint a szegényebbek. Az olyan megoldások, mint például a kiegészítő normatívának az SZJA visszatérítés mértékéhez való hozzákapcsolása, lehetőséget nyújthatnak e probléma megoldására.

A közoktatással kapcsolatos állami ráfordítások helyi szintű felhasználásának az ellenőrzésével kapcsolatos problémák megoldása ugyancsak lehetséges a jelenlegi rendszeren belül megfelelő intézményi mechanizmusok létrehozásával és működtetésével: ellenőrizhetővé tehetők az olyan dolgok, mint hogy például a kisebbségi oktatásra kiegészítő normatívát igénylő önkormányzatok valóban működtetnek-e kisebbségi oktatási programot, vagy hogy a bejáró tanulónak minősített tanulók - akik után jelenleg ugyancsak normatív támogatás igényelhető - valóban valamennyien annak tekinthetők-e.

Elsősorban a finanszírozási preferenciák alakításával, így különösen a normatívák alakításával és - esetenként - kiegészítő normatívák alkalmazásával érhető el olyan alapvető jelentőségű célok megvalósulása, mint például az iskolaszerkezeti változások megfelelő mederbe terelése vagy a települések közötti együttműködés erősödése. Ezeket a célokat szolgálja az, hogy a támogatásokat az iskolatípusok helyett fokozatosan a képzési szintekhez rendelik hozzá, illetve az, hogy a társulásban történő feladatellátáshoz vagy a bejáró tanulók fogadásához kiegészítő normatívák társulnak. Ugyanakkor számolni kell azzal is hogy a kiegészítő normatívák jelenlegi magas száma nem tartható fenn. Ezért a jövőben gondosabb mérlegelést igényel annak az eldöntése, hogy mely preferenciák érvényesítése igényli speciális normatívák meghatározását, és melyek esetében kell egyéb finanszírozási vagy finanszírozástól független eszközöket alkalmazni. A normatívák számának a csökkentésére irányuló pénzügyi kormányzati igény megköveteli azt, hogy az ágazati irányítás kidolgozott elképzelésekkel rendelkezzék arra nézve, hogy a meglévő preferenciák (pl. az alapellátás megfelelő szintjeinek kiemelt támogatása a kisebb községek körében), milyen más eszközök alkalmazásával érhető el. Alapvető igény az is, hogy növekedjék a normatív finanszírozás hatékonysága, azaz csökkenjen annak az esélye, hogy a támogatásban olyanok is részesüljenek, akik a követelményeknek nem felelnek meg, vagy akik formálisan ugyan megfelelnek a követelményeknek, de a normatíva mögött meghúzódó eredeti oktatáspolitikai célokat tekintve nem indokolt a támogatásuk.

A finanszírozás rendszerében jelentős új elemet alkotnak a más célra fel nem használható, központosított céltámogatások. Ezek pénzügyi garanciáit a közoktatási törvény 1996-os módosítása teremtette meg, azzal a rendelkezésével, hogy a költségvetési hozzájárulás éves összegének meghatározott százalékát a közoktatás fejlesztését szolgáló tevékenységekre (így a közoktatás tartalmi fejlesztésére, a pedagógus szakvizsga, továbbképzés és átképzés szervezésére valamint területi feladatok megoldására) kell fordítani. A központosított céltámogatások jól kiegészítik a közoktatás normatív támogatási rendszerét, ezért ezek fenntartása, esetleg kisebb bővítése a jövőben is indokolt.

Fontos hangsúlyozni, hogy a finanszírozási eszközök alkalmazása csak akkor lehet hatékony, ha ezek változásairól és várható hatásairól a helyi döntéshozók időben és megfelelő módon tájékoztatást kapnak. Ugyancsak alapvető szükség van arra, hogy az egyes finanszírozási megoldások hatásairól a központi döntéshozók gyors és hiteles információhoz jussanak.

3.6.3.   A gazdálkodás hatékonyságának növelése

A döntő mértékben a közösségi szektor által előállított szolgáltatások – így többek között a közoktatás – esetében is mind fontosabbá válik a rendelkezésére álló erőforrásokkal történő hatékonyabb gazdálkodás. A közoktatásban ennek egyik feltétele a finanszírozási rendszer korszerűsítése. Ez bonyolult és nehéz feladat, ugyanis a rendszernek három, egymással szorosan összefüggő, belső ellentmondásokat magukban hordozó feladatot kell teljesítenie: (a) az iskolafenntartók, mindenekelőtt az önkormányzatok oktatásigazgatási tevékenységét a közoktatás stratégiai céljainak megfelelő irányba kell terelnie; (b) takarékos létszámgazdálkodásra, hatékony költséggazdálkodásra kell ösztönöznie és (c) lehetővé kell tennie, hogy az alacsony jövedelmű önkormányzatok is megfelelő színvonalon kielégíthessék a lakosság oktatás iránti igényeit.

A közoktatás fejlesztésének különösen fontos feltétele a rendelkezésre álló anyagi erőforrások hatékonyabb felhasználása. Fontos hangsúlyoznunk, hogy a hatékonyság fogalmát a közoktatás területén nem lehet kizárólag pénzügyi szempontból értelmezni: a hatékonyság nem azonos a ráfordítások minimalizálásával. Arra van szükség, hogy a felhasznált anyagi és emberi erőforrások a lehető legjobban hasznosuljanak, azaz a lehető legnagyobb többletértéket hozzák létre. A hatékonyságra való törekvés tehát nem azt jelenti, kevesebb erőforrás felhasználására kell törekednünk, hanem azt, hogy az erőforrásokat ott és úgy használjuk fel, ahol és ahogy ezek a legtöbb értéket tudják létrehozni.

A hatékonyság javításához biztosítani kell, hogy a szűkös közösségi erőforrások a közoktatásban is oda kerüljenek, ahol a legmagasabb társadalmi hozamot érhetjük el velük. Ennek fontos előfeltétele a hozamok mérésének számottevő javítása. A mérési rendszer NAT-hoz kapcsolódó átalakításával párhuzamosan növelni kell az oktatás minőségére vonatkozó információk nyilvánosságát és megbízhatóságát. Ennek az is fontos feltétele, hogy a ma szokásos, a tanulói képességek, a szocio-kulturális előnyök és hátrányok intézményközi eloszlására érzéketlen, nyers mutatók (ismeretszint- és készségmérési eredmények, továbbtanulási arányok, illetve az ezekre épülő rangsorok stb.) mellett mielőbb meg teremtsük az ún. pedagógiai hozzáadott érték mérésének feltételeit, még akkor is, ha ez a feladat nem jelentéktelen módszertani problémákkal jár és nem is oldható meg egyértelműen. Nem arra van szükség, hogy egyetlen mérési módszer hivatalos rangra emelésével központilag döntsék el, mely képességcsoport vagy társadalmi csoport eredményeinek meghatározott mértékű javítása ér többet. A kormányzatnak egyelőre alternatív mérési módszerek kialakítását és elterjesztését kellene elősegítenie, és meg kellene engednie, hogy az iskolafenntartók maguk válasszák ki a kínálatból a döntéseik megalapozásához számukra legmegfelelőbbnek tűnőt: ugyanakkor a nyilvánosság, és a különböző módszerű mérések eredményeinek rendszeres központi összehasonlítása előbb-utóbb feltehetően elvezetne egy többé-kevésbé egységes standard kialakulásához. A megfelelő mérési módszerek elterjesztése mellett szükséges a folyamatos monitoring kiépítése is.

Az oktatás eredményességének és hatékonyságának folyamatos mérése, figyelése elsősorban az iskolafenntartók (tehát főleg az önkormányzatok) érdeke; a központi kormányzat, az oktatásirányítás azonban a megfelelő innovációk ösztönzésével, támogatásával és elterjesztésével (pl. a megfelelő mérés és monitoring alkalmazásának jogi kikényszerítésével vagy pénzügyi ösztönzésével) katalizátorként meggyorsíthatja (és meg is kell, hogy gyorsítsa) a helyi oktatásirányítás professzionalizálódását. Segíthetnek ebben megfelelő szervezeti megoldások is (pl. egy önkormányzati számvevőszék kialakítása megfelelően széles feladattal és vizsgálati körrel.) Emellett bizonyos formai követelmények előírására is szükség lenne az elszámoltathatóság javítása érdekében: ha pl. minden önkormányzat köteles lenne oktatáspolitikai céljait egy küldetésnyilatkozatban megfogalmazni és közzétenni, megfelelő szervezeti megoldásokkal e célok tényleges érvényesítése is számon kérhetővé válna.

Javítani kell azt a mechanizmust, amely a központi politikát helyi oktatásügyi döntésekké transzformálja: Számos olyan intézkedés nevezhető meg, amelyek meghozatala lényegesen javítaná a gazdálkodás hatékonyságát. Így péládul a demográfiai változások miatt feleslegessé váló, vagy gazdaságilag és pedagógiailag csak kevéssé hatékonyan működtethető iskolák összevonása; a szakképzés olyan irányú átalakítása, ami jelentősen megnöveli a képzés reagáló képességét a munkaerő-kereslet változásaira; a pedagógusok munkájával és teljesítményével összefüggő általános követelmények érvényesítése; a differenciált képzés és a tanulók lemorzsolódását csökkentő korszerű nevelési-oktatási módszerek elterjesztése; az oktatási hátrányok hatékonyabb szűrése, felismerése, és hatékonyabb kompenzálása., hatékonyabb létszám- és bérgazdálkodás bevezetése. Ezekhez azonban egy irányba mutató helyi döntések ezreire van szükség.

A pénzügyi hatékonyság megkívánja azoknak az intézményi mozgásoknak a keretek közé szorítását, amelyek az oktatás időtartamának a meghosszabbításával, az intézményi szolgáltatások vertikális kiterjesztésével járnak együtt. Az ilyen intézményi viselkedést a tanulókért az intézmények között folyó verseny generálja és célja gyakran – a társadalmi igényektől és az anyagi lehetőségektől függetlenül – a demográfiai csökkenés által veszélyeztetett pedagógus munkahelyek megőrzése.

A hatékonyságot és költségérzékenységet előtérbe helyező oktatási stratégia különösen nehéz feladata a létszámgazdálkodás javítása, amely egyben a pedagóguskeresetek érdemleges emelésének is fontos feltétele. Elkerülendő az a korábbi gyakorlat, hogy a tanulói létszámcsökkenésre az egy pedagógusra jutó diákok eleve alacsony számának további csökkentésével, újabb csoportbontások bevezetésével reagálhasson az oktatási rendszer, az alacsonyabb tanár/diák arányt a magasabb színvonal egyik legfontosabb feltételeként tekintve. Azt, hogy az oktatás színvonala és a tanár/diák arány között nincs egyértelmű pozitív összefüggés, illetve hogy az alacsonyabb osztálylétszámok nem feltétlenül javítják az oktatás minőségét a viszonylag magas osztálylétszámú elitiskolák jó teljesítménye, illetve a szükségképp kisebb létszámokkal dolgozó kistelepülési iskolák gyengébb eredményei is mutatják. Magasabb relatív bérek esetén nyilván jobb pedagógusokat lehetne alkalmazni az iskolákban. Feltehető, hogy kevesebb, de jobban megfizetett pedagógus esetén az egységnyi oktatási bérköltség által elért eredmény is magasabb lenne, mint jelenleg. A pedagógusok magasabb bére esetén jobban megérné a felsőfokú pedagógiai végzettséget nem igénylő iskolai feladatokat alacsonyabb képzettségű és bérű oktatási segéderőkre bízni; ennek hatására javulna a pedagógusok és az oktatási segéderő jelenlegi rossz aránya; a nagyobb asszisztencia lehetővé tenné a pedagógiai munkára való fokozottabb koncentrálást, és így összességében azonos bérköltség mellett, kevesebb, de jobban fizetett pedagógussal magasabb lehetne az eredményesség, javulna a hatékonyság. Egy ilyen irányú változás sikeres végrehajtásához azonban elengedhetetlen, hogy javuljon az oktatási segédszemélyzet tanárokhoz viszonyított aránya, illetve hogy a feleslegessé váló tanítók és tanárok részére megfelelő átképzéssel egyéb elhelyezkedési lehetőségeket biztosítsunk. Jelentős részük megfelelő átképzéssel nyilván magán a közoktatási rendszeren belül is magasabb hatékonysággal lenne foglalkoztatható (például a leszakadó tanulók felzárkóztatásában vagy a pályaorientációs szolgáltatásokban).

A gazdálkodási tartalékok feltárására, az eszközök racionális felhasználására elsősorban a helyismerettel rendelkező önkormányzatok és az intézmények vezetői képesek. A létszámgazdálkodás racionalizálását célzó intézkedéseket is az iskolafenntartóknak kell meghozniuk a törvény által rögzített szabályok keretei között. E helyi intézkedések hatásait a jövőben folyamatosan figyelni és értékelni kell, annak érdekében, hogy a megfelelő korrekciókat végre lehessen hajtani. Mindez a helyi oktatásigazgatás és az iskolavezetés színvonalának a javítását is igényli, ami elodázhatatlanná teszi az iskolai menedzsment és az önkormányzati oktatásirányítók képzésének a fejlesztését. Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy az oktatásfinanszírozásban a hagyományos normatív elemek mellett felerősödtek a meghatározott központi oktatáspolitikai preferenciák érvényesítésére szolgáló finanszírozási elemek, így kiegészítő normatívák és a központosított előirányzatok. Egy hatékonyabb finanszírozási rendszer megkívánja a központi céltámogatások, fejezeti kezelésű előirányzatok, vagy akár a kiegészítő normatívák hatásvizsgálatát, és e hatásvizsgálatok eredményei alapján időről-időre a rendszer felülvizsgálatát. Megfelelő garancia lehetne erre, ha az ilyen célokra rendelkezésre álló oktatási forrásokból erre a célra is lehetne fordítani.

A közoktatás-fejlesztési stratégiának megfelelő, a hatékonyság követelményeit érvényesítő finanszírozási rendszernek a normatív finanszírozás elmúlt években felgyűlt tapasztalatait figyelembe véve a központi költségvetés és a helyi iskolafenntartók közötti költség- és felelősség-megosztáson kell alapulnia. A rendszer továbbfejlesztése során érvényre kell juttatni, hogy az iskolafenntartóknak juttatott normatív állami támogatás (a) igazodjon az általuk folytatott konkrét programok (két tannyelvű képzés, nemzeti és etnikai kisebbségi programok, gyakorlati oktatás, kollégiumi nevelés, tehetségnevelés stb.) tényleges költségigényéhez; (b) a tankötelezettségi koron belül az iskolaszerkezet diverzifikálódásával és NAT bevezetésével összhangban elsősorban ne iskolatípusokhoz, hanem évfolyamokhoz illetve programtípusokhoz kapcsolódjék; (c) az iskolai kezdő szakaszban és az alsó-középfokon legyen tekintettel a különböző nagyságú települések eltérő költségigényére és tegye lehetővé a települési hátrányok kompenzálását; (d) ismerje el a bejáró tanulók iskoláztatásának a többletköltségeit.

Ugyanakkor a méltányosság, esélyegyenlőség problémáját nem szűkíthetjük le csupán a települések közötti kiegyenlítésre: a méltányos finanszírozás követelményének egy adott önkormányzaton belül is érvényesülnie kellene, és a központi oktatáspolitika, illetve a finanszírozási rendszer megfelelő eszközökkel elő kell, hogy segítse e követelmény fokozottabb érvényesülését. Ennek érdekében a több oktatási intézményt fenntartó önkormányzatok esetében törekedni kellene a belső forráselosztási mechanizmus normativitásának fokozására. Erre többféle stratégia is alkalmas. Bizonyos településnagyság felett például elő lehet központilag írni, hogy a fenntartó az intézmények költségvetésének milyen részét köteles rögzített helyi szabályok, helyi normatívák alapján rendelkezésre bocsátani. Kísérleti modellek kialakításának központi támogatásával és megfelelő jutalmakkal (pl. bizonyos pályázható pénzek odaítéléséhez a megfelelő színvonalú helyi normatív finanszírozás kialakítását feltételül szabva) is sikerrel lehet ösztönözni az iskolafenntartókat egy igazságosabb és nagyobb hatékonyságra motiváló intézményfinanszírozás kialakítására. Feltehetően több módszer kombinációja lenne célravezető.

3.6.4.   A gazdálkodás átláthatóbbá és ellenőrizhetőbbé tétele

Ahhoz, hogy a közoktatás finanszírozási rendszere megfelelően tudja szolgálni a közoktatással kapcsolatos alapvető társadalmi igények érvényesülését, mindenekelőtt, az eredményes pedagógiai munkát, az esélyegyenlőség érvényesítését, a demokratikus társadalmi ellenőrzés megvalósítását és nem utolsósorban közpénzek takarékos és hatékony felhasználását, a rendszer egészét átláthatóbbá kell tenni. Arra van szükség, hogy a közpénzek mozgása és felhasználása ezen a területen is folyamatosan nyomon követhető legyen, azaz garantálni lehessen, hogy azokat a lehető legnagyobb hatékonysággal és a megfelelő célokra használják fel. Ennek érdekében meg kell teremteni a szükséges intézményi mechanizmusokat.

A közoktatási ágazat természetesen nem hozhat létre önálló pénzügyi ellenőrzési rendszert, ezért arra kell törekednie, hogy az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzésének és törvényességi felügyeletének a keretei között erősödjék a speciális közoktatási kompetencia. Ágazati érdek annak a támogatása, hogy létrejöjjön az önkormányzatok gazdálkodását folyamatosabban, nagyobb speciális kompetenciával és több munkaráfordítással ellenőrizni képes speciális önkormányzati számvevőszék. A gazdálkodás jogszerűségének hatékonyabb ellenőrzését elősegítené az is, ha a megyei közigazgatási hivatalokon belül lennének olyan, a közoktatás területére is specializálódott szakemberek, akikkel a szaktárca állandó szakmai kapcsolatot tarthat fenn. Jelentős eredmény lenne, ha a közoktatás költségvetési gazdálkodásárról rendszeres átfogó vagy tematikus jelentéseket lehetne közzétenni.

Az ágazati minisztériumnak kiemelkedő felelőssége a központosított céltámogatások hatékony és célszerű felhasználásának a biztosítása. Ez megkívánja az elosztási elvek nyilvánosságának és kiszámíthatóságának a biztosítását és a felhasználás ellenőrzését. Ezért a költségvetési és törvényességi ellenőrzés meglévő szervezeteivel együttműködve, a szaktárca által meghatározott tematika és módszerek alapján e területen folyamatosan kell vizsgálatokat szervezni. Az innovációs alapok támogatásainak a felhasználásánál a támogatott projektek szervezőitől kell megkövetelni azt, hogy a projektbe beépítsék az értékelés és a hatékonyságvizsgálat megfelelő elemeit. A nagyobb projektek esetében független külső szakértői értékeléseket szükséges megrendelni. A független külső szakértők által történő értékelés súlyát minden területen növelni kell, ahol csak lehet, ezt kell a közigazgatási szervezet által végzett értékelés helyébe állítani. Ahol lehetséges, az ellenőrzésbe be kell vonni az érdekelt szakmai testületek képviselőit is. Különös gondot kell fordítani arra, hogy az ellenőrzési funkció erősítése ne vezessen olyan jellegű rugalmatlansághoz, amely az innovációs folyamatot megbéníthatja. A céltámogatások és innovációs támogatások felhasználására irányuló ellenőrzés javításának, a korszerű hatékonyság-mérési módszerek alkalmazásának egyúttal szolgálnia kell a közeledést ahhoz a gyakorlathoz is, amelyet majd az Európai Unió követel meg az általa nyújtott pénzügyi támogatások felhasználásánál.

4.  A fejlesztés szervezeti-irányítási feltételei és eszközei

A közoktatás-fejlesztés stratégiai céljainak meghatározásával azonos jelentősége van annak, hogy meghatározzuk a fejlesztés szervezeti-irányítási kereteit, illetve a stratégia megvalósítását szolgáló eszközöket. Ilyen eszközökről az egyes tematikus részeken belül korábban is volt már szó, itt most ezt egészítjük ki.

4.1.      A közoktatás irányítási rendszerének korszerűsítése

A stratégiai célok megvalósításához hatékony irányítási szervezetre van szükség. Ez a közoktatási igazgatás egész rendszerének, ezen belül az egyes döntési szintek feladatainak, valamint a szakmai és általános közigazgatás közötti kapcsolatoknak az átgondolását igényli. Tisztázni kell a felügyeleti, az ellenőrzési, az értékelési és a szolgáltató funkciók közötti kapcsolatokat és meg kell határozni az e funkcióknak leginkább megfelelő szervezeti kereteket. A közoktatás igazgatási rendszerének a fejlesztését bele kell illeszteni a közigazgatási és az államháztartási reform folyamatába. Ennek megfelelően az oktatási tárcának folyamatosan figyelemmel kell kísérnie a közigazgatási reformot és azon belül a sajátos ágazati szempontok hatékonyan érvényesítésére kell törekednie. Ugyanakkor az irányítási rendszer modernizálása meg kell, hogy feleljen a közoktatási rendszeren belül jelentkező kihívásoknak.

4.1.1.  A közigazgatási és államháztartási rendszer várható alakulása

A hatékony közoktatási irányítási rendszer kialakítása során a következő, közoktatási rendsze3ren kívüli kihívásokat és feltételeket célszerű figyelembe venni.

4.1.1.1.            A megosztott felelősség mint tartós keret

Az ágazati politikának azzal kell számolnia, hogy a központi és területi, illetve helyi szint közötti felelősség-megosztás rendszere tartósan fennmarad. Az iskolák döntő többségének a fenntartói az önkormányzatok maradnak, amelyek továbbra is a jelentős politikai és pénzügyi autonómiával fognak rendelkezni. Az önkormányzatok a jogi szabályozás és a pénzügyi ösztönzőkkel befolyásolt érdekeltség keretei között önállóan fogják meghatározni a politikájukat, és ez nem minden részletében fog egybeesni a központi kormány politikájával. Ezért csak olyan közoktatási ágazati célkitűzéseket érdemes megfogalmazni, amelyek egy ilyen erőtérben is érvényre juttathatók, illetve e célokat olyan eszközökkel kell érvényre juttatni, amelyek ebben az erőtérben is hatékonyan alkalmazhatók.

4.1.1.2.            Az általános és a szakképzésért való kormányzati felelősség

Az oktatásért és a szakképzésért való kormányzati felelősség 1990 óta két különböző tárcánál van. Fel kell készülni arra a lehetőségre is, hogy megtörténik az oktatásért való kormányzati felelősség egy tárcán belüli integrálása. Egy ilyen horderejű változás, miközben hosszú távon igen nagy előnyökkel járhat, rövidtávon komoly kockázatokat jelent. Mivel az integráció eltérő szervezeti és irányítási modellek összeegyeztetését igényli, és kölcsönös alkalmazkodást feltételez, a folyamat különleges figyelmet igényel. A két területért való kormányzati felelősség összevonása különösen az élethosszig tartó tanulás valamint az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok javítása számára jelenthet kedvezőbb feltételeket.

4.1.1.3.            Települési önállóság és ellátási felelősség

Azzal kell számolni, hogy a kisebb települések jogát nem lehet elvenni arra, hogy olyan szolgáltatásokat is fenntartsanak, amelyek fenntartására nem kötelezettek (pl. városi szakközépiskolák vagy falusi gimnáziumok). Ugyanakkor arra van lehetőség, hogy meghatározott szolgáltatások működtetését meghatározott feltételekhez kössük, azaz a kisebb település csak akkor működtetheti ezeket, ha e feltételeket biztosítani tudja.

4.1.1.4.            A területi igazgatás alakulása

A közigazgatás reformjának kormányzati koncepciója azzal számol, hogy területi szinten csökken a közvetlen tárca alárendeltségben működő dekoncentrált szervezetek száma, újabb ilyen szervezetek kialakulásával nem lehet számolni. Ezért a területi szinten ellátandó igazgatási feladatokkal kapcsolatban három féle megoldással lehet számolni: (1) a helyi önkormányzatok önállóságának a tiszteletben tartása mellett megyei önkormányzatokon belül erősödhet meg a területi igazgatási funkciók, (2) a megyei közigazgatási hivatalok hatósági ellenőrző és koordináló funkciója erősödik, (3) szükség esetén a minisztérium szervezetén belül, illetve nem kormányzati szerv (NGO) formában kell vagy lehet olyan egységeket kialakítani vagy megerősíteni, amelyek képesek közvetlenül területi vagy helyi szintű feladatokat ellátni. Számítani lehet a megyék közötti regionális együttműködés erősödésére, az ezt serkendő kormányzati politika megjelenésére.

4.1.1.5.            Településközi együttműködés

A kormányzati politikán belül erősödik a települések közös feladatellátását ösztönző törekvés. Ezzel kapcsolatban az ágazatnak saját politikát kell kialakítania, amely azoknak a jogi, politikai és szakmai eszközöknek az elemzésén és összegyűjtésé alapul, amelyek a településeket ösztönzik a társulásra.

4.1.1.6.            Az igazgatás működési módja

Az igazgatás egész területén többféle innovációs folyamatokkal kell számolnunk. Ilyenek mindenekelőtt a kliens vagy fogyasztó orientáltság és szolgáltató jelleg erősödése; a mellérendelt, nem alá vagy fölérendeltségen, hanem megegyezéseken és szerződéses viszonyon alapuló kapcsolatok terjedése; a nem igazgatási szervezetek (NGO-k) szerepének a növekedése valamint a modern telekommunikációs és informatikai eszközök terjedő használata. Alapvető kormányzati célkitűzés az igazgatás szakszerűségének a javítása, illetve a célszerűségi és hatékonysági követelményeknek megfelelő gazdálkodás feltételeinek a megteremtése. A döntés-előkészítés és döntéshozatal mellett a várhatóan nagyobb figyelmet fog kapni az elfogadott politikák végrehajtásának az ellenőrzése és különösen a döntéshozók számára a döntések hatásairól történő visszajelzés biztosítása. Végül arra lehet számítani, hogy az elkövetkező években a közigazgatás továbbfejlesztésében is meghatározó elemmé válik a modern távközlési és informatikai eszközök alkalmazása.

4.1.1.7.            Az államháztartás szervezetének és működésének alakulása

A közfeladatok finanszírozásának az a rendszere, amely e feladatokhoz normatív támogatásokat rendel és ezeket az éves költségvetési törvényekben meghatározott módon felhasználási kötöttség nélkül juttatja el a feladatok megoldásáért felelős helyi közösségeknek, várhatóan hosszabb távon fennmarad. Ez azt is jelenti, hogy a központi és a helyi költségvetések közötti kapcsolatok alapvető jellemzői nem változnak meg: az utóbbiak nem válnak az előbbi részévé, még ha az új finanszírozási módszerek (pl. nettó finanszírozás) miatt a közöttük lévő kapcsolat erősödik is. Ugyanakkor az államháztartás rendszerében számos olyan változás történt és várható a jövőben is, amelyek a közoktatás számára is új helyzetet teremtenek. Ilyenek különösen a kincstári rendszer bevezetése valamint a helyi programok központi finanszírozását szolgáló új finanszírozási megoldások (pl. projektfinanszírozás) bevezetése.

4.1.1.8.            Az intézményi szintű folyamatok fejlesztése

Az elkövetkező években a közoktatás modernizálásának egyik legfontosabb célja az intézményi szintű folyamatok fejlesztése, azaz az osztálytermi, iskolai tanítási és nevelési gyakorlat modernizálása. Ez a decentralizált hazai rendszerben, ahol az intézmények nagyfokú szakmai autonómiával rendelkeznek, egészen új irányítási és fejlesztési eszközök kialakítását és használatát követeli meg. Ezek között kiemelkedő jelentősége van az olyan komplex szervezetfejlesztő módszerek kifejlesztésének és elterjesztésének, amelyek egy-egy intézmény működésének átfogó diagnózisán, a szervezet-fejlesztés stratégiájának a meghatározásán, az intézmény szintjén mozgósítható erőforrások feltárásán és a hatékony implementáció biztosítását alapulnak. Arra kell törekedni tehát, hogy megerősödjenek és az intézmények egyre nagyobb hányada számára hozzáférhetőek legyenek az ilyen típusú szolgáltatások. E szolgáltatásoknak meghatározó szerepe lehet abban, hogy a tartalmi szabályozás új dokumentumaiban megfogalmazott célok  az iskolai szintű pedagógiai folyamatokra közvetlenül is egyre nagyobb hatást gyakoroljanak.

4.1.2.  Az közoktatáson belüli igények és kihívások

A közoktatáson kívüli, közigazgatási és államháztartási változásokból fakadó kihívások mellett meg kell említeni azokat a legfontosabb közoktatáson belüli változásokat és igényeket is, amelyek az irányítási és felelősségi viszonyokra nagyobb hatást gyakorolhatnak.

4.1.2.1.            A tartalmi szabályozás reformja

A Nemzeti alaptanterv bevezetésével átalakulnak a szakmai irányítási feladatok. Az irányításon belül erősödik fejlesztő-támogató funkció. Az intézményi szakmai tevékenység sokfélesége miatt növekszik az irányítás felelőssége a szakmai munka minőségéért, a nemzeti standardok érvényre juttatásáért. Továbbra is kiemelt ágazati feladat marad a megfelelő minőségű tantervi programkínálat biztosítása, ennek az iskolák és a pedagógusok felé való közvetítése. A helyi-iskolai tartalmi sokszínűség fenntartása mellett az irányításnak fokozottabban segítenie kell a Nemzeti alaptantervnek megfelelő tantervi struktúrák elterjedését, a Nemzeti alaptantervnek megfelelő oktatásszervezés érvényre jutását.

4.1.2.2.            Szerkezeti változások

A közoktatás irányítási rendszere számára az egyik legnagyobb kihívást kétségtelenül a szerkezeti változások jelentik. Ezek közül különösen három érdemel figyelmet: (1) az általános alapoktatás hosszabbá válása és belső ciklusainak az átalakulása, (2) az szakképzésért való felelősség újszerű megosztása az iskolarendszerű és az iskolarendszeren kívüli intézményi szféra között, (3) a középfokú oktatás záró szakaszának az átalakulása.

Az általános alapoktatás hosszabbá válása kikényszeríti az ellátási és igazgatási felelősség különböző szintek közötti megosztásának az újragondolását. Addig például, amíg a nyolc évfolyamos általános alapoktatásért való felelősségnek a kisebb településekhez való hozzárendelése, az ebből fakadó működési zavarok ellenére többé-kevésbé elfogadott volt, a 10 évfolyamos alapoktatásért való felelősség már nem rendelhető oda a kisebb településekhez. A hetedik évfolyamtól kezdődően a kötelező ellátási felelősséget csak a nagyobb településekhez célszerű hozzárendelni, ami - a korábban kifejtetteknek megfelelően - természetesen nem jelenti azt, hogy a kisebb települések önként ne vállalhatnák ezt a feladatot.

A szakképzés területén az iskolarendszerű és az iskolarendszeren kívüli képzési formák közötti újfajta felelősség-megosztás azzal jár együtt, hogy az iskolarendszer azon intézményeinek, amelyek szakképzési feladatokat is ellátnak, szükségképpen nyitottnak kell maradniuk a gazdasági szféra és a munkaerő-piachoz közvetlenül kapcsolódó képzési intézmények (pl. regionális képzési központok) felé. Ez azt jelenti, hogy a közoktatás egyik meghatározó intézményi szektora elkerülhetetlenül kettős függőségben kell, hogy működjék.

A középfokú oktatás záró szakaszának az átalakulása egyfelől azért jelent komoly irányítási kihívást, mert a tanulói igényekhez rugalmasan illeszkedő oktatási formák általában csak intézményközi együttműködéssel és munkamegosztással, illetve települési szintű koordinációval oldhatók meg, másfelől azért, mert a középiskolák növekvő részvétele a felsőfokú szakképzésben megkívánja a felsőoktatási szféra felé történő nyitottságot.

4.1.2.3.            A modernizációs feladatok, a megújulási és alkalmazkodó képesség biztosítása

A közoktatás irányítási rendszerének egyik legfontosabb feladata a modernizációs programok hatékony végrehajtása. Az irányítási struktúrán belül ezért erősíteni kell azokat az elemeket, amelyek ezt a célt szolgálhatják. Erre nemcsak a központi irányítás szintjén, hanem helyi és területi szinten is szükség van.

Az irányítási rendszernek ugyancsak meghatározó szerepe van a közoktatás innovációs és adaptív képességének a fenntartásában. Ez adott esetben ellentétbe kerülhet például a jogszerűség vagy az elszámoltathatóság követelményével, ezért olyan irányítási megoldásokat célszerű alkalmazni, amelyek az utóbbiakat úgy biztosítják, hogy közben a rendszer az innovációs és adaptív képessége ne károsodjon.

4.1.2.4.            Hatékonysági, szakszerűségi és jogszerűségi igények

Az irányítási rendszernek biztosítania kell a közoktatás hatékony és szakszerű működését. Ezért egyfelől olyan helyekre célszerű feladatokat és jogosítványokat telepíteni, ahol rendelkezésre állnak azok az eszközök (szakértelem, információk, anyagi erőforrások stb.), amelyek garantálni tudják a hatékony és szakszerű feladatellátást, másfelől lépéseket kell tenni a felelősséggel rendelkezők kompetenciájának a fejlesztése érdekében. Alapvető feladat a működés jogszerűségének a biztosítása. Ennek érdekében minden szinten lehetőséget kell biztosítani a jogszerűtlen intézményi gyakorlat feltárására, és az ilyen gyakorlat megszűntetése érdekében a megfelelő beavatkozásra. Mindennek összhangban kell lennie a polgárok és a közösségek önmeghatározási jogával és az olyan alapvető jogok érvényesítésével, mint például a tanszabadság vagy az esélyegyenlőség.

4.1.2.5.            A kompenzációs rendszerek iránti igények

A közoktatási rendszeren belüli növekvő egyenlőtlenségek megkövetelik olyan kompenzációs mechanizmusok kiépítését, amelyek garantálni tudják a egyének és helyi közösségek esélyegyenlőségének a biztosítását. Fel kell tárni azokat az irányítási eszközöket, amelyek erre lehetőséget biztosítanak.

4.1.3.  A közoktatás-irányítás modernizálásának céljai és feladatai

4.1.3.1.            A központi ágazati irányítás

A hazai decentralizált irányítási környezetben a központi ágazati irányítás szintjén között egyre kisebb jelentősége van a közvetlen operatív igazgatási feladatoknak. Növekszik a stratégiai irányítás szerepe, ezen belül különösen a jogalkotás, pénzügyi ösztönzők révén való irányítás valamint a fejlesztő-szolgáltató jellegű feladatok jelentősége.

A Magyarországon kialakult kormányzati szerepmegosztás mellett a közoktatás hatékony irányítása csak több tárca együttműködésével valósulhat meg. Különösen a munkaügyekét felelős, a pénzügyi és a belügyi tárcákkal valamint a miniszterelnöki hivatallal szükséges folyamatos koordinációt fenntartani. Ezért az ágazati minisztériumon belül erősíteni kell a készséget és felkészültséget a tárcaközi koordinációra és az ágazati érdekeknek a tágabb kormányzati szférában való érvényesítésére. A közoktatásért felelős  minisztériumnak különösen a közigazgatási viszonyokat és a közszolgáltatások finanszírozását, valamint a közszolgáltatásokra és a közalkalmazottakra vonatkozó általános jogi szabályozást tekintve kell folyamatosan tárgyalóképes pozícióban lennie. Erősíteni szükséges az ágazati minisztériumon belül az önkormányzatokkal való kapcsolattartást valamint a infrastrukturális és területi tervezési kompetenciát. Ugyancsak erősíteni szükséges a jogalkotási funkciót, egyebek mellett több jól felkészült, a jogi és ágazatpolitikai szempontok összekapcsolására képes jogász-szakértő foglalkoztatásával.

Különös figyelmet kell szentelni a közoktatási és a munkaügyekért felelős tárca közötti együttműködésre az ágazati politikák megfogalmazása, a jogalkotás, az igazgatási gyakorlat, a döntés-előkészítés, az információs és statisztikai rendszer fejlesztése, a nemzetközi kapcsolatok és programok valamint a kutatás és fejlesztés területén. Szükség lenne arra, hogy létrejöjjön, és folyamatosan működjön egy, a két szakterület képviselőiből álló közös stratégiai bizottság, amely megvitatja és egyezteti a szakképzésre és az általános képzésre vonatkozó politikákat. A két terület szakemberei között alsóbb szinteken is folyamatossá kell tenni az együttműködést, beleértve ebbe a területi szintű irányítást is. A két tárcának arra kell törekednie, hogy közös kormányzati emberi erőforrás fejlesztési politikát alakítsanak ki és hajtsanak végre.

Az ágazati minisztériumnak nagy gondot kell fordítania a közoktatási információs rendszer korszerűsítésére. A közoktatási statisztikai rendszert tartalmi és technikai szempontból alkalmassá kell tennie arra, hogy az biztosítani tudja a stratégiai döntések előkészítéséhez szükséges adatokat és elemzéseket. A rendszert kompatibilissé kell tenni a meghatározó jelentőségű nemzetközi közoktatási statisztikai rendszerekkel. A minisztériumon belül erősíteni szükséges a közoktatási rendszerben zajló szakmai, szervezeti és pénzügyi folyamatok elemzésére és értékelésére alkalmas szakértelmet.

Általában javítani szükséges az ágazati minisztérium szervezeti hatékonyságát, a szervezeten belüli kommunikáció, illetve a szervezet és a környezete közötti kapcsolattartás minőségét. A szervezeten belüli kommunikáció szempontjából meghatározó jelentősége van a különböző oktatási területek (közoktatási, szakképzés és felsőoktatás) közötti információáramlás és stratégiai együttműködés fejlesztésének, ami megkívánja a szakterületi vezetők közötti gyakoribb egyeztetést, illetve a másik féle gyakoribb és tartalmasabb bevonását szakterületi döntés-előkészítésbe. A minisztériumi szervezeti működés hatékonyságának a javításához nélkülözhetetlen a modern információs és távközlési eszközök használatának a fejlesztése, a mindennapi ügyintézés és a stratégiai döntés-előkészítés informatikai hátterének a kiépítése. Ennek érdekében szükséges egy olyan önálló informatikai fejlesztési program kidolgozása és elindítása, amelynek célja az ágazati minisztériumon működésének a modernizálása. A nemzetközi kooperációban és az Európai Unió által nyújtott támogatásokban rejlő lehetőségeket egyebek mellett a minisztériumi szervezet fejlesztésére és központi irányításban dolgozók vezetői felkészültségének a növelésére célszerű felhasználni.

A közoktatással kapcsolatos helyi döntések törvényességi és pénzügyi ellenőrzése megkívánja, hogy a központi ágazati irányítás a jövőben intenzívebben együttműködjön a pénzügyi és törvényességi ellenőrzést végző központi és területi állami szervekkel, mindenekelőtt az Állami Számvevőszékkel és a megyei közigazgatási hivatalokkal.

Aktívan keresni kell azokat az eszközöket, amelyek lehetővé teszik, hogy a központi ágazati irányítás a decentralizált irányítási viszonyok között helyi és területi szinten érvényre juttassa az ágazati célkitűzések érvényesülését. Ezek között az eszközök között kiemelt figyelmet érdemel a területi tervezés és a területi fejlesztés orientálása. Ezen belül különösen a korábban kifejtett az országos szerkezetpolitikai elvek érvényre juttatása, a települések közötti együttműködés támogatása és a kisebb településeknek nyújtott szakmai támogatás erősítése igényel figyelmet. Mindezek szükségessé teszik azt, hogy a közoktatásért felelős minisztériumon belül meglegyenek a megyei tervezés és fejlesztés szakmai orientálásához és pénzügyi támogatásához szükséges szervezeti és személyi feltételek.

A központi irányításnak fontos szerepe van a helyi feladatellátás minőségének a garantálásában, a fogyasztói érdekek védelmében. Az irányítást ezért alkalmassá kell tenni arra, hogy fel tudja tárni az esetleges szakszerűtlen vagy jogszerűtlen helyi gyakorlatot és kezdeményezni tudja ezek megszűntetését. Ez megkívánhatja egy olyan központi elemző, értékelő egység felállítását, amely helyi és intézményi szinten közvetlen adatgyűjtést és elemzést végezhet és amely a feltárt információkat a közigazgatási törvényességi ellenőrzés és a szakmai nyilvánosság felé közvetíteni tudja. Ez az egység működhet a minisztériumi szervezeten belül is, de jóval előnyösebb az, ha nem kormányzati szerv (NGO) formájában azon kívül szerveződik meg, a minisztériummal való folyamatos együttműködés garantálása mellett. Egy ilyen egység működése akkor a leghatékonyabb, ha alapvetően nem a hagyományos felügyeleti és igazgatási eszközök, hanem sokkal inkább a modern társadalomtudományi kutatás, különösen a terepvizsgálatok eszközeinek az alkalmazására épül. A sajátos hazai viszonyok között és tekintettel a minisztériumi igazgatás szolgáltató jellegének az erősítésére irányuló célokkal, egy egység létrehozása tűnik célszerűnek, amely (1) képes az állampolgári panaszok fogadására, (2) saját kezdeményezéséből feltáró vizsgálatok lefolytatására, illetve (3) a törvényesség megsértésével összefüggő problémák feltárása esetén intézkedésre tudja felkérni a megyei közigazgatási hivatalokat és (4) utólag nyomon tudja kísérni, vajon megtörtént-e a jogszerűtlen állapotok felszámolása.

Általában célszerű arra törekedni, hogy a központi irányítási feladatokban minden területen, nagyobb szerepet kapjanak a nem kormányzati szervezetek (NGO-k). A helyi folyamatok elemzése és értékelése mellett ilyennek lehet tekinteni a fejlesztési programok minőségének és eredményességéneki a biztosítását. E feladat a minisztérium szolgáltató és fejlesztő szerepkörének az erősödésével párhuzamosan a korábbiaknál várhatóan nagyobb figyelmet fog kapni. Arra van szükség, hogy a fejlesztési programok megtervezésénél a célok meghatározása és a fejlesztési erőforrások elosztása mellett a korábbiaknál jóval nagyobb hangsúlyt kapjon a programok végrehajtásának a hatékony megszervezése. Ilyen szempontból figyelmet érdemel például az informatikai fejlesztési program megszervezésért felelős minisztériumon belül működő szervezeti egység működése. Hasonló, a közszolgálaton vagy azon kívül működő formában lehet megszervezni például az idegen nyelvi oktatás fejlesztését, a leszakadó rétegek oktatási felzárkóztatását vagy a minőségbiztosítási rendszerek kiépítését célzó programok megszervezését.

Az európai integrációval összefüggő feladatok és a nemzetközi együttműködés szerepének a növekedése megkövetelik a közoktatási terület nemzetközi együttműködési kompetenciájának a fejlesztését.

4.1.3.2.            Területi irányítás

Területi szinten a közoktatás nem rendelkezik elkülönült ágazati irányítási szervezettel. A területi koordinációs, szervezési és ellenőrzési feladatok döntően a megyei önkormányzatokra, az ezek mellett kialakuló megyei tervezési struktúrákra, a megyei pedagógiai szolgáltató intézményekre valamint az államigazgatás megyei szervezeteire hárulnak. A megyei szintű igazgatási és szolgáltatási struktúrák alakulásához és működéséhez alapvető ágazati érdekek fűződnek. Arra kell törekedni, hogy a megyei önkormányzatokon és a pedagógiai szolgáltatás intézményein belül szakmailag magas színvonalú irányítási szemlélet és gyakorlat alakuljon ki. Ezért ezekkel a szintekkel a központi ágazati irányításnak folyamatos szakmai kapcsolatot kell fenntartania, ezeket be kell vonni a kutatási és fejlesztési, valamint nemzetközi együttműködési programokba, gondoskodni kell az itt dolgozók megfelelő információkkal való ellátásáról és képzéséről. El kell érni, hogy a valamennyi megyei közigazgatási hivatalokon belül legyenek az oktatás területéhez értő, az oktatásügyi változásokat nyomon követő igazgatási szakértők. Az ágazati irányításnak ezekkel a szakértőkkel folyamatos kapcsolatot kell tartania és a törvényességi ellenőrzés során általuk összegyűjtött tapasztalatokat elemeznie, illetve a jogalkotás során hasznosítania kell.

A közigazgatási rendszer modernizációjával összhangban szükség van a közoktatás-fejlesztés területi szintű koordinálásának további erősítésére. Az általános alapoktatás időtartamának a meghosszabbodása, a középiskolai oktatás kiterjesztése, a szakképzés kezdési időpontjának a kitolása, illetve az ezekkel összefüggő szerkezeti változások a területi szintű oktatásirányítás számára új kihívásokat jelentenek. Ezek azt igénylik, hogy területi szinten kialakult, a közép és hosszú távú fejlesztési célokhoz illeszkedő oktatástervezés tovább fejlődjön, s hogy az alsó- és felső-középfokú oktatással kapcsolatos helyi szintű fejlesztési döntések minél inkább a területi tervekkel összhangban szülessenek meg.

Ezzel kapcsolatban a következő célok fogalmazhatók meg:

·      A területi önkormányzatoknak folyamatossá kell tenniük a lakosság és a gazdaság igényeiből kiinduló és a pedagógiai és gazdasági hatékonyság követelményeit kielégítő oktatás-fejlesztési tervek karbantartását. Ebbe továbbra is be kell vonniuk az érintett települési önkormányzatokat, a gazdasági szféra, az érdekelt szakmai szervezeteket és érdekképviseletek képviselőit.

·      Az iskolaszerkezetet érintő helyi döntések csak olyan helyi fejlesztési programok alapján hozhatók, amelyek számot vetnek az adott körzet iskolarendszerének valamennyi fontos elemével, elősegítik a helyi igényeket kielégítő alsó- és felső középfokú iskolai kínálat kialakulását és illeszkednek a területi oktatásfejlesztési tervekhez. Az iskolaszerkezetet érintő helyi döntések csak a döntések által érintett más településekkel együttműködve hozhatók.

·      A területi tervezésnek elő kell segíteni a Nemzeti alaptantervnek megfelelő vertikális tagolódáshoz való intézményi alkalmazkodást. Ennek érdekében célszerű a területi terveket felülvizsgálni abból e szempontból, hogy mennyire támogatják az intézményi szintű alkalmazkodási folyamatokat. Ugyanezt a követelményt a megyei közoktatási közalapítványokkal szemben is meg kell fogalmazni. A közalapítványok központi támogatását is hozzá kell kapcsolni ehhez a célkitűzéshez.

A közoktatás területi tervezésének illeszkednie kell a település- és az infrastruktúrafejlesztés területi politikájához. A területi oktatásfejlesztési terveket hozzá kell kapcsolni a megyei területfejlesztési tervekhez, az oktatástervezés és a területfejlesztés intézményrendszerei között szoros kapcsolatokat kell létrehozni. A területi ágazati tervezésnek kiemelt figyelmet kell fordítania az iskolarendszerű szakképzésre és általában a szakképzési és munkaerő-piaci szempontokra: arra kell törekedni, hogy e szempontok valamennyi területi tervben megfelelő súllyal megjelenjenek. Új kiemelt igény, az, hogy közoktatás területi tervezése során mindenhol vegyék figyelembe az Európai Unióhoz való csatlakozási felkészülést segítő támogatások, illetve az ezek felhasználásával megvalósuló területfejlesztési programok lehetséges hatásait. A közeljövőben kiemelkedő céllá válik az uniós közösségi területfejlesztési politika keretein belül megjelenő erőforrások figyelembe vétele, illetve a közoktatás területfejlesztési politikájának oly módon történő alakítása, hogy ezek az erőforrások a közoktatás ágazati fejlesztési céljait is szolgálhassák. Részben az uniós csatlakozással összefüggésben, de attól függetlenül is az országos szintű politikának arra kell törekednie, hogy a közoktatás, de különösen a szakképzés területén kiépüljön és intézményesüljön a megyék közötti regionális együttműködés.

Szükség van a területi feladatok ellátását és a fejlesztést támogató megyei oktatásfejlesztési alapok megerősítésére. Ezek az alapok a jövőben kiemelt szerepet játszhatnak a közoktatás területi fejlesztésében, beleértve ebbe az iskolarendszerű szakképzés területét is. Ezek jelentik a megyei közoktatási fejlesztési tervek megvalósításának legfontosabb eszközét. Ezért - amint arra korábban már utaltunk - a minisztériumi szervezeten belül meg kell erősíteni a megyei alapoknak történő erőforrás-átengedés megszervezéséért, illetve a pénzfelhasználás hatékonyságáért felelős szervezeti egységeket. Arra van szükség, hogy a céltámogatásokról, illetve a megyei alapokhoz történő erőforrás-átengedésről történő döntések szervesen illeszkedjenek a közoktatás-fejlesztés országos szintű célkitűzéseihez. Ennek érdekében a megyei alapítványok önállóságának és a területi egyeztetési folyamat integritásának a megőrzése mellett arra kell törekedni, hogy a megyei alapok központi támogatásáról való döntéshozatalban valamint a kiemelten támogatott területi fejlesztési célok megfogalmazása során határozottan érvényesüljenek az országos ágazati célok. A támogatások átengedéséről hozott döntéseknek továbbra is előre rögzített, világosan megfogalmazott és nyilvános követelményeknek megfelelően kell megszületniük, oly módon, hogy a központi támogatás kiszámíthatóbbá váljék és ezáltal növekedjék a megyei közalapítványok lehetősége a hosszabb távon történő tervezésre.

Továbbra is törekedni kell arra, hogy a megyei fejlesztési alapok a Szakképzési Alap bevételeiből is részesüljenek. Ezzel kapcsolatban abból célszerű kiindulni, hogy a Szakképzési Alap felhasználása hozzákapcsolódik a szakképzés ágazati stratégiájához, s hogy ebből az ebből a forrásból való pénzfelhasználás esetén garantálni kell a szakképzés-politikai prioritások érvényesülését. Ez speciális egyeztetést igényel a közoktatásért és a szakképzésért felelős kormányzati szervek között, illetve lehetővé teszi, hogy a két szektor közötti egyeztetés részben területi szintre csússzék át.

A megyei tervek elkészítéséhez a központi irányításnak a jövőben több módszertani szakmai segítséget kell adnia, és arra kell törekednie, hogy a közalapítványok fejlesztési tevékenységét a pénzügyi támogatások eszközével az országos szinten megfogalmazott prioritásoknak megfelelően befolyásolja. Megfontolandó annak a lehetősége, hogy a megyei tervezés folyamatába, különösen a tervek szakmai megalapozásának az időszakában, de esetenként (pl. az érdekeltek közötti feloldhatatlan nézeteltérés esetén) az egyeztetés időszakában is bevonható legyen az országos szintű irányítás.

Területi szinten, a megyei közigazgatási hivatalok feladata az, hogy ellenőrizzék a helyi önkormányzatok működésének jogszerűségét. Annak érdekében, hogy ez a törvényességi felügyelet megfelelő szakmai tartalmat kaphasson, szükség van arra, hogy e hivatalokon belül a közoktatás ügyeire specializálódott szakelőadók is dolgozzanak. Ugyancsak szükség van arra, hogy a közigazgatási ügyekkel foglalkozó bíróságokon is legyenek a közoktatás ügyeit jól ismerő személyek.

4.1.3.3.            Helyi irányítás és településközi együttműködés

Az elmúlt időszakban nemcsak az bizonyosodott be, hogy a helyi közösségek a közoktatás érdekében komoly áldozatokra hajlandóak, hanem az is, hogy általában képesek a szolgáltatások hatékony, ésszerű megszervezésére is. A helyi önkormányzatok jelenleg meglévő kiterjedt felelősségét a közoktatás területén ezért a jövőben is meg kell őrizni. Ugyanakkor elkerülhetetlen az önkormányzatok közoktatási felelősségének és feladatainak tényleges igazgatási felkészültséghez és feltételekhez illeszkedő differenciált meghatározása.

Elsősorban az intézményi szintű szakmai programok jóváhagyásában és az intézmények szakmai értékelésében lehet szükség a hatásköröknek az önkormányzatok tényleges felkészültséghez való hozzáigazítására. E hatáskörök hosszabb távon csak azokon a településeken őrizhetők meg jelenlegi formájukban, ahol biztosítható a gyakorlásukhoz szükséges szakértelem. A városok szintjén ez a szakértelem általában rendelkezésre áll vagy könnyen megteremthető. Ezzel szemben a kisebb községek jelentős részében hosszabb távon sem lehet számítani a megteremtésére. Ezért támogatni szükséges azt, hogy a kisebb települések között együttműködés alakuljon ki nemcsak az intézményfenntartással, hanem az oktatásigazgatással kapcsolatos feladatok ellátására is. Arra kell törekedni, hogy a szakmai szempontból kiemelkedő jelentőségű helyi igazgatási feladat (pl. az intézményi szakmai programok jóváhagyása vagy az intézmények értékelése) gyakorlása meghatározott szakmai feltételek meglétéhez (pl. képzett igazgatási személyzet) kapcsolódjék hozzá.

A településközi együttműködés legfontosabb terepe természetesen továbbra is az intézménylétesítés és működtetés. Az iskolafenntartó helyi önkormányzatok rendkívül nagy száma és többségük kis mérete mellett megfelelő színvonalú alsó- és felső-középfokú ellátás csak úgy szervezhető meg, hogyha e feladatokra a települések között együttműködés jön létre. Ennek a kisközségek társulásától, a városkörnyéki társuláson keresztül a megyei szintű társulásig a legkülönbözőbb formái képzelhetők el. A közoktatás fejlesztési stratégiája megkívánja, hogy a közigazgatásra vonatkozó általános szabályozókat úgy határozzuk meg, hogy azok a jelenleginél jobban késztessék társulásra a településeket. Ezt a szempontot kell érvényre juttatni a közoktatási célú központi fejlesztési eszközök elosztásánál is.

A településközi együttműködést az ágazati irányításnak közvetlenül is ösztönöznie kell. A társulási folyamatot kutatásokkal és fejlesztésekkel, a témával foglalkozó szakmai programokkal, a pozitív tapasztalatok megismerését lehetővé tévő kiadványokkal, a társuláshoz kapcsolódó civil szervezetek támogatásával és egyéb módokon segíteni kell.

A központi ágazati irányításnak és különösen a területi irányítási és szolgáltató szervezeteknek arra kell törekedniük, hogy erősítsék kapcsolataikat a helyi irányítással. A helyi önkormányzatoknál dolgozó közoktatási szakembereket folyamatosan információval kell ellátni, és be kell vonni őket a közoktatás információs rendszerébe. Segíteni kell ennek a szférának a szakmai fejlődését, felhalmozódott tapasztalataik és szaktudásának érvényesülését.

Mivel a közoktatás fejlesztését célzó politika megvalósításában a helyi irányításnak meghatározó szerepe és felelőssége van, különösen nagy figyelmet kell szentelni annak, hogy javuljanak a helyi és központi irányítás közötti kommunikáció feltételei. Noha e területen az elmúlt években jelentős fejlődés történt, e kommunikáció még mindig elégtelen szintű és színvonalú. Szükség van az olyan meglévő formák továbbfejlesztésére, mint például Megfontolandó olyan új formák kifejlesztése, mint például az önkormányzati oktatásirányítók számára szervezet regionális fórumok vagy a számukra készített speciális témákat feldolgozó kiadványok. Emellett azonban szükséges olyan új formák kifejlesztésének a meggondolása is, mint az önkormányzatok számára készülő rendszeres oktatásügyi tájékoztató kiadványok megjelentetése, a rendszeres magas szintű egyeztetés az önkormányzatok és a központi irányítás képviselői között vagy a központi irányítás és a szakmai fejlesztés képviselőinek a részvétele az önkormányzati tisztségviselők általános felkészítésében. Ugyancsak szükség van arra, hogy a közoktatásért felelős minisztérium szervezetében világosan megjelenjék az önkormányzatokkal való kapcsolattartás felelőssége, és hogy a döntés-előkészítésben és a politika implementálásában növekedjék az ezért felelős szervezeti egységek súlya és szerepe.

Helyi szinten erősíteni szükséges a közoktatási intézmények működésének jogszerűségét ellenőrző funkciót. A helyi ellenőrzés legfontosabb célja annak garantálása, hogy az intézmények elfogadott alapító okiratuknak és pedagógiai programjuknak megfelelőn működjenek.

4.1.3.4.            Intézményi szintű irányítás

Az intézményi önállóság megerősítésének több, mint egy évtizeddel ezelőtt kitűzött és azóta törvényekkel megerősített célja alapjaiban helyesnek bizonyult. Az intézmények szakmai és gazdálkodási önállóságának az erősítése a továbbiakban is kiemelt cél marad. Ugyanakkor e cél mellé hozzá kell rendelni azokat az eszközöket, amelyek az intézményeket képessé teszik az önállósággal járó felelősség gyakorlására. Különösen a helyi programfejlesztés, az önértékelés és az erőforrásokkal való gazdálkodás képességét kell az intézmények szintjén erősíteni. Az önállóságnak a jövőben több és alaposabb külső értékeléssel kell párosulnia.

   Az intézményi szintű irányítás színvonalának a fejlesztése a közoktatás-irányítás modernizálásának egyik kiemelt célkitűzése. Ebbe az iskolai menedzsment általános fejlesztése mellett - amiről a későbbiekben még szó lesz - olyan tényezők tartoznak, mint például a megfelelő informatikai alapokra épülő intézményi szintű adminisztrációs rendszerek elterjesztése, az iskolák és partnereik, mindenekelőtt a szülők közötti kommunikáció eszközrendszerének a fejlesztése, a kliensorientált szervezeti kultúra elterjedésének a támogatása, a pedagógusokban rejlő erőforrások dinamizálását segítő szervezeti megoldások alkalmazása vagy a tanulók számára vonzó és motiváló szervezeti környezet létrehozása.

4.1.3.5.            Döntés-előkészítés és egyeztetés a társadalmi partnerekkel

A közoktatás területén az elmúlt években kialakultak azok az intézményi kereteknek, amelyek valamennyi fontos területen lehetővé teszik a közoktatás fejlesztésében és eredményes működésében érdekelt partnerekkel való egyeztetést és párbeszédet. Az érdekegyeztetésnek és párbeszédnek a következő területei és ennek megfelelő intézményi keretei alakultak ki:

·      munkáltatói és munkavállalói érdekek egyeztetése a kormány, az iskolafenntartó önkormányzatok és a pedagógus szakszervezetek között;

·      az oktatáspolitikai érdekegyeztetés az oktatásban érdekelt valamennyi partner (az oktatásban érdekelt kormányzati szervek, a különböző iskolafenntartók, a pedagógus szakmai szervezetek, a pedagógus szakszervezetek, a szülői szervezetek és a diákképviseleti szervezetek) között;

·      szakmai-pedagógiai egyeztetés az oktatás tartalmi fejlesztésében érdekelt partnerek (kormányzat, kutató-fejlesztő szervezetek, tanárképzés intézményei és szakmai szövetségek) között.

·      a kisebbségi szervezetekkel való egyeztetés a kisebbségeket érintő oktatásügyi kérdésekben.

Továbbra is indokolt ennek a három elkülönült szakmai és érdekegyeztetési területnek a hosszú távon való fenntartása. Ezért fontos feladat a kialakult testületek stabilizálása és munkájuk folyamatos támogatása. Ugyanakkor az elmúlt évek tapasztalatainak a fényében lépeseket kell tenni a testületi munka szakmai színvonalának a növelésére. Ennek érdekében szükséges javítani a testületek tagjainak az informálását, a testületeken kívül is jobban be kell vonni őket a közoktatás-fejlesztés feladatainak a megvalósításába, és különösen a nemzetközi programokban (pl. az Európai Unió közösségi programjaiban) rejlő szakmai fejlődési lehetőségeket kell megnyitni a számukra.

A tapasztalatok fényében indokolt a testületek összetételének és kompetenciájának a felülvizsgálata is. Ezen belül határozott lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy az egyeztetési folyamatba bekapcsolódó partnerek köre bővüljön. Különösen a munka világának a képviselői számára kell több lehetőséget biztosítani arra, hogy a közoktatás és azon belül az általános képzés kérdéseiben is véleményt nyilváníthassanak. Így például feltétlenül indokolt a modern gazdasági szektorok képviseletének erősítése a Közoktatás-politikai Tanácsban és különösen bevonásuk az Országos Köznevelési Tanácsba. Indokolt lenne a Közoktatás-politikai Tanács kompetenciájának a bővítése (pl. a véleményének kötelező kikérése minden jelentős döntés előtt), e testületen belül a különösen a kormányzati szféra képviselete szintjének az emelése (legalább főosztályvezetői szintre), valamint a testület szakértői hátterének az erősítése.

4.1.3.6.            A vezetés színvonalának fejlesztése

Korábban az erőforrásokkal való hatékonyabb gazdálkodás céljával kapcsolatban hangsúlyoztuk, hogy szükség van a közoktatás irányításáért felelős igazgatás szakmai felkészültségének erősítésére. Ez egyben az átfogó stratégiai célok megvalósításának egyik fontos eszköze is. A közoktatás-irányításban dolgozóknak, – beleértve ebbe egyaránt az országos, területi, helyi és intézményi szinten dolgozó vezetőket – ismerniük kell az állami oktatáspolitika alapvető stratégiai célkitűzéseit, és képesnek kell lenniük azoknak a helyi viszonyoknak megfelelő megvalósítására. Ennek megfelelően gondoskodni kell a közoktatási vezetők számára kifejlesztett képzési (továbbképzési) programok folyamatos továbbfejlesztéséről és aktualizálásáról. Arra kell törekedni, hogy a közoktatási vezetőképzés tartalmi fejlesztése, a képzési programoknak az iskolai igényekhez való jobb hozzákapcsolása és különösen a vezetői képességeket fejlesztő modern oktatási és tréning módszereknek a programokba való beépítése megjelenjen a közoktatási és felsőoktatási fejlesztési támogatások céljai között. A legfontosabb oktatásigazgatási ismereteket a pedagógusképzés tananyagaiba is be kell építeni.

Az önálló oktatásügyi vezetőképzés intézményei mellett az oktatási vezetők felkészítésében szerepet kaphatnak a vezetőképzés és vezetésfejlesztés más szakterületeken, így például az üzleti menedzsment területén működő intézményei. Más országok példáját követve érdemes megvizsgálni annak a lehetőségét, hogy az oktatásügyi vezetők felkészítésében részt vegyenek a gazdag menedzsment tapasztalatokkal rendelkező sikeres ipari vagy szolgáltató szervezetek. A közoktatási fejlesztés szempontjából bátorítandó az, hogy az ilyen intézmények oktatásügyi szakirányt fejlesszenek ki, mint ahogy bátorítandó az is, hogy az egyetemi oktatásban a különböző kapcsolódó szakterületeken (szociológia, politológia, közgazdaságtan stb.) is kialakuljanak oktatásügyi szakirányú képzések és kutatások. Ezek ugyanis jelentős szerepet játszhatnak az oktatásügyi vezetés és irányítás szakmai megalapozásában. business

A jelenleg működő és kiépülőben lévő képzési kapacitások megengedik, hogy az iskolaigazgatók számára akár azonnal, az önkormányzatoknál dolgozó oktatásirányítók számára pedig a közeli jövőben a megbízás feltételeként írjuk elő az elismert végzettséget nyújtó vezetőképzésben való részvételt.

4.1.3.7.            A pedagógiai szolgáltatások fejlesztése

Korábban, különösen a tartalmi modernizációval és a minőségbiztosítással kapcsolatban többször szó volt a támogató, szolgáltató intézményi háttér fejlesztésének a szükségességéről. Itt megint utalni kell erre, hiszen a pedagógiai szolgáltatás intézményei (országos kutató és fejlesztő intézetek, szolgáltató irodák, megyei pedagógiai intézetek) elsősorban az intézményértékelés területén és az intézményi szintű szakmai problémák megoldásában számos olyan funkciót betöltenek, amelyeket korábban a felügyelet és az oktatásigazgatás hagyományos szervezetei töltöttek be.

A közoktatásban zajló tartalmi reform előrehaladásával valamint a jelentős erőforrásokat mozgósító modernizációs programok elindulásával rendkívüli módon megnő a közoktatási szolgáltatások szerepe. Drámai módon megnőtt az ilyen szolgáltatások iránti helyi igény és ez a jövőben tovább fog növekedni. A pedagógiai szolgáltatások közoktatás-politikai jelentőségét erősíti a hazai irányítási rendszer decentralizált jellege, az a tény, hogy az ágazati politika megvalósítása döntően közvetett irányítási eszközök alkalmazásával történhet. Ez a szféra jelenti ma az egyik legjelentősebb feltárható és mozgósítható erőforrást a közoktatás fejlődése számára. Mindezek miatt ez a terület a jövőben stratégiai fontosságúvá válhat. Jelentős fejlődésre lehet számítani, amit a központi politikának támogatnia kell. Szükségessé válhat e területen új, önálló fejlesztési stratégia kidolgozása.

A pedagógiai szolgáltatások fejlesztése során abból kell kiindulnunk, hogy a megnövekedett és egyre jobban differenciálódó igényeket egy kizárólag közpénzekből működtetett intézményi szféra nem tudja kielégíteni. Ezért segíteni kell e területen non-profit szervezetek és a magánkezdeményezések terjedését. Emellett támogatni szükséges azokat a kezdeményezéseket, amelyek az állami és önkormányzati szolgáltató szervezetek adaptivitását, a fogyasztói igényekhez való rugalmasabb alkalmazkodását segítik elő. Így például előnyös az, ha egy-egy megyei pedagógiai valamelyik szolgáltatási területen eredményesen működik, akkor ezek a szolgáltatások más megyék intézményei számára is hozzáférhetővé válhassanak. Általában célszerű különbséget tenni egyfelől a szolgáltatások fogyasztó igények szerint megszervezhető formái, másfelől a mindenütt hasonló módon ellátandó feladatok között (ez utóbbi csoportba tartozik például az iskolák megfelelő szakmai információkkal való ellátása). Amíg a fogyasztói igények szerint megszervezhető szolgáltatások körében az az előnyös, ha növekszik az igénybevevők által finanszírozott elemek aránya, addig a mindenütt hasonló módon ellátandó feladatok körében továbbra is biztosítani kell az állami támogatásra épülő finanszírozást.

Általában szükség van a pedagógiai szolgáltatások színvonalának emelésére, az e szférában dolgozók szakmai felkészültségének a javítására. Ennek érdekében támogatni kell különösen a megyei pedagógiai intézetek bekapcsolódását országos képzési, fejlesztési és nemzetközi együttműködési programokba.

4.2.      A fejlesztés eszközrendszere

4.2.1.  Az oktatásfejlesztési stratégia nyilvánossága

Az állami oktatáspolitika prioritásainak világos meghatározása és nyilvánosságra hozatala önmagában is jelentős szabályozó erő. Az állami oktatáspolitikát kifejező kormányzati célok és elvárások a helyi döntéshozók és valamennyi érintett partner számára fontos igazodási pontot jelentenek. Az alapvető célok nyilvános megfogalmazása jelentős mértékben segíti az érintett szervek és partnerek közötti együttműködést, kereteket szab az egyeztetési folyamat számára.

4.2.2.  A stratégiai koordináció

Hangsúlyoztuk már, hogy a hazai közoktatás-irányítást a megosztott felelősség jellemzi. Az oktatás fejlesztése ezért csakis a közoktatásért felelős kormányzati szervek, a központi és a helyi közigazgatás, valamint a kormányzati szervek és a szakmai és társadalmi partnerek szoros együttműködésével valósítható meg. Bármilyen jelentősebb közoktatási változtatás, ami az általános és a szakképzési rendszer kapcsolatát érinti – legyen szó akár az iskolaszerkezetről, akár az oktatásfinanszírozásról, akár egyéb területekről – feltételezi az oktatásért és a munkaügyekért felelős tárcák együttműködését. A közoktatásügyi igazgatás része az általános közigazgatási rendszernek, s a közoktatás finanszírozása része az önkormányzati finanszírozás átfogó rendszerének. Ezeken a területeken bármilyen változtatás csak a közigazgatást felügyelő és az állami támogatásokat az önkormányzatokhoz eljuttató Belügyminisztériummal, illetve a költségvetési gazdálkodás egészét, ezen belül a közszolgáltatások finanszírozását felügyelő Pénzügyminisztériummal egyeztetve valósítható meg. Mindez megköveteli azt, hogy az érintett tárcák felelős vezetőinek a bevonásával állandó egyeztető testület jöjjön létre, amely stratégiai szempontból értékeli a közoktatásra vonatkozó jelentősebb jogi, pénzügyi és szakmai döntések előkészítését.

Az központi, kormányzati szintű ágazatközi koordináció mellett nagyobb figyelmet kell szentelni az ágazatok közötti területi szintű koordinációnak. Ehhez a megyei tervezés folyamata és a megyei közalapítványok működése megfelelő kereteket biztosít, de csak abban az esetben, ha itt explicit módon az ágazatközi koordináció célkitűzése, és ha ennek érdekében a szükséges lépések (pl. a munkaügyi szervek vagy a közigazgatási hivatalok és területi pénzügyi szervek oktatással foglalkozó szakembereinek vagy a Szakképzési Alap felet rendelkező testületek képviselőinek a bevonása) meg is történnek.

A közoktatásért való felelősség azonban nemcsak különböző kormányzati szervek, hanem a központi és helyi közigazgatási szervek között is megoszlik. Az iskolafenntartó önkormányzatok döntő szerepet játszanak az iskolák finanszírozásában, szakmai munkájuk értékelésében, jóváhagyásukkal történhet meg új tantervi programok bevezetése, és jelentős mértékben az ő felelősségük az iskolák megfelelő szakmai színvonalának biztosítása. A pedagógiai szolgáltatás intézményrendszere is részben önkormányzati fenntartásban működik. Ebből következően a közeljövőben továbbfejlesztendő az állami és önkormányzati szint közötti oktatáspolitikai együttműködés intézményrendszere.

4.2.3.  A jogi szabályozás

A közoktatás szabályozásában a jog teremti meg valamennyi résztvevő számára a biztos igazodási pontokat. A közoktatási rendszerben zajló átalakulás gyorsasága és nagysága miatt elképzelhetetlen, hogy a közoktatásra vonatkozó jogi szabályozás hosszú ideig változatlan maradjon. Az alapvető kereteken belül időnként elkerülhetetlen lesz a közoktatásra vonatkozó törvényi szabályozás módosítása, azaz a közoktatás területén viszonylag gyakran történik majd törvényi szintű jogalkotás. A jogi szabályozás eszközének felértékelődése miatt szükség van a közoktatásjogi hozzáértés fejlesztésére, a törvény-előkészítő munka szín­vonalának javítására.

A jogalkotással azonos jelentőségű a jogalkalmazás kérdése. A közoktatási jog általában elég széles értelmezési szabadságot biztosít, ami felveti azt a kérdést, hogy miképpen biztosítható a jog egységes értelmezése és alkalmazása. A legfontosabb jogalkalmazó a törvényességi ellenőrzést biztosító helyi és területi közigazgatás, emellett azonban egyre fontosabb szerepe lesz a bírósági jogértelmezésnek. A közoktatás irányítóinak folyamatosan elemezni kell a közoktatási jog érvényesülését, hogy a központi jogalkotás során a helyi jogalkalmazói gyakorlat tapasztalatait is figyelembe tudják venni.

4.2.4.  Finanszírozási eszközök

A helyi döntések befolyásolását célzó oktatáspolitika leghatásosabb eszköze a finanszírozás. Az elmúlt néhány év tapasztalati azt mutatják, hogy a helyi döntéshozók a finanszírozási preferenciák, illetve érdekeltségi viszonyok megváltozására viszonylag gyorsan és kiszámíthatóan reagálnak. Ez is megerősíti azt, hogy a finanszírozás eszköze a helyi önállóság hazai viszonyai között alkalmas a helyi döntések befolyásolására.

Elsősorban a finanszírozási preferenciák alakításával érhető el olyan alapvető jelentőségű célok megvalósulása, mint az iskolaszerkezeti változások megfelelő mederbe terelése (ezt a célt szolgálja például a támogatásoknak iskolatípusok helyett képzési szintekhez való fokozatos hozzárendelése) vagy a települések közötti együttműködés erősödése (ezt célozza a társulásban történő feladatellátás vagy a bejáró tanulók fogadásának a támogatása).

A normatív finanszírozás mellett egyre nagyobb jelentősége van a címzett és céltámogatások rendszerének. Az ilyen források elosztásának az elveit gondos szakmai mérlegelés alapján kell minden évben meghatározni, oly módon, hogy az egyensúly jövessen létre az új célok kijelölése megkívánta változtatások és a kiszámíthatóság megkívánta folyamatosság között. A céltámogatások hatását a helyi alkalmazkodási folyamatokra folyamatosan elemezni szükséges. A célzott finanszírozás rendszerén belül javítani szükséges egyfelől a célok meghatározásának a mechanizmusát, másfelől különösképpen a pénzfelhasználás értékelésének és minőségbiztosításának a módszereit. Ennek érdekében, egyfelől - ahol csak lehetséges ­- a projektfinanszírozás módszereit kell alkalmazni, másfelől a projekt-tervek értékelése mellett kiemelt figyelmet kell fordítani a projekt-végrehajtás értékelésére. Arra kell törekedni, hogy a projekt-finanszírozással támogatott folyamatokba eleve beépüljenek azok a minőségbiztosítási technikák, amelyek garantálják a céloknak megfelelő hatékony pénzfelhasználást.

A normatív és címzett támogatások mellett a jövőben várhatóan növekedik azoknak támogatásoknak a jelentősége, amelyek meghatározott fejlesztési célok megvalósítását szolgálják, és amelyek döntő része nem az iskolafenntartókhoz, hanem közvetlenül az intézményekhez kerül. Ezek a támogatások részben a tartalmi modernizációs céljait szolgálhatják (pl. meghatározott típusú tantárgyi vagy módszertani megközelítések elterjesztése), részben egyéb oktatáspolitikai célkitűzések megvalósulását (pl. a leszakadó rétegek felzárkóztatása vagy a minőségbiztosítási mechanizmusok kiépítése).

Alapvető oktatáspolitikai célkitűzés az, hogy biztosítható legyen a különböző finanszírozási eszközök koherens alkalmazása, azaz csökkenjen a valószínűsége annak, hogy az egyik eszköz alkalmazása ellentétes hatást ér el, mint a másiké (pl. a normatív finanszírozás támogatja a kistelepüléseket abban, hogy felsőbb évfolyamokon is osztályokat indítsanak, ugyanakkor a céltámogatási rendszer a településközi megoldásoknak megfelelő megyei terveket jutalmazza). Arra kell törekedni, hogy a különböző finanszírozási eszközök egymást erősítsék, azaz növekedjék a közöttük lévő szinergia.

A finanszírozási eszközök alkalmazása akkor hatékony, ha a helyi döntéshozók ezek változásairól és várható hatásairól időben és megfelelő módon tájékoztatást kapnak. Ugyancsak alapvető szükség van arra, hogy az egyes finanszírozási megoldások hatásairól a központi döntéshozók gyors és hiteles információt kapjanak. Ezért az egyik legfontosabb feladat egy olyan monitoring rendszer létrehozása és működtetése, amely a helyi és intézményi folyamatok elemzésével döntéshozóknak megfelelő információkat tud biztosítani a célzott és normatív finanszírozási eszközök alkalmazásának a hatásairól, a pénzfelhasználás célszerűségéről és hatékonyságáról. A monitoring adhat lehetőséget többek között arra , hogy kiküszöböljük a normatív finanszírozás belső ellentmondásait (pl. azt, hogy egy-egy normatív támogatási formában túl sok olyan helyi aktor részesül, akik nem felelnek meg a normatívához kapcsolódó oktatáspolitikai követelményeknek).

4.2.5.  A tartalmi szabályozás eszközei

A közoktatási rendszeren belüli folyamatok szabályozásában meghatározó szerepe van a tartalmi szabályozás eszközrendszerének, mindenekelőtt a Nemzeti alaptantervnek valamint az alapműveltségi és különösen az érettségi vizsga követelményeinek. Ezek határozzák meg a közoktatás képzési szintjeit; ezek alapján értékelhetők az intézmények által alkalmazott tantervi programok és ennek alapján fogalmazhatók azok a teljesítménykövetelmények, melyek lehetővé teszik az oktatás értékelését. A tartalmi szabályozás alapvető dokumentumainak a jelentősége tehát nemcsak az, hogy hatást gyakorolnak az elkövetkező évtizedek magyar társadalmának a kultúrájára, hanem az is, hogy a közoktatás rendszerében az átalakulás szabályozó eszközeként is működnek. A Nemzeti alaptanterv mellett fontos szabályozó eszközt jelentenek a különböző speciális területeket szabályozó irányelvek (pl. az óvodai nevelés vagy a kisebbségi oktatás irányelvei). Végül a közoktatás területén is fontos szerepe van a szakképzés bemeneti és kimeneti követelményeit egyaránt rögzítő Országos Képzési Jegyzéknek, illetve a szakmai vizsgák ehhez kapcsolódó rendszerének. Mivel e szabályozási eszközök csak a közelmúltban léptek hatályba és a szabályozó hatásuk csak több év elmúltával érvényesülhet, alapvető módosításuk a közeljövőben nem merülhet fel. Ugyanakkor kiemelt figyelmet kell fordítani a hatásuk folyamatos elemzésének, a helyi és intézményi szintű tapasztalatok összegyűjtésének, illetve ezek alapján a következő évtized első éveiben a szabályozó eszközök korrigálását célzó javaslatok megfogalmazásának. Fontos hangsúlyozni, hogy a Nemzeti alaptanterv eredményes felülvizsgálata feltételezi a szakmai konszenzusépítés kereteinek a megerősítését is, ugyanis a szakmai ellentétek túlságosan nagy mértéke vagy ezek kiéleződése akár az alapvető szabályozási viszonyok felborulásához és újabb hosszú szabályozatlansági periódushoz vezethet.

A tartalmi szabályozás eszközrendszerén belül az alapvető dokumentumok mellett meghatározó szerepe van a tankönyveknek és taneszközöknek. A jövőben ezekre az eszközökre, illetve az ezek létrehozását, terjesztését, finanszírozását és minőséggaranciáit szolgáló szabályozókra, így a például az országos tankönyvlistára és a taneszköz-listára nagyobb figyelmet kell fordítani. Ezek az eszközök ugyanis azok, amelyek az iskolai és osztálytermi tanítási gyakorlatot a tapasztalatok szerint a legközvetlenebbül és a legerőteljesebben befolyásolják, s amelyeknek e gyakorlat fejlesztésében is a legnagyobb szerepük lehet. E területen is szükség van ezért olyan jellegű monitoring tevékenységre, amilyenről más területekkel kapcsolatban korábban szó volt. Ennek révén lehetséges ugyanis a döntéshozóknak és a fejlesztőknek megfelelő visszajelzést adni egy-egy tankönyv vagy taneszköz elterjedtségéről, iskolai használatáról és hatásáról.

A tankönyvlistát és a tankönyvekről való információ-átadás rendszerét oly módon kell továbbfejleszteni, hogy az a felhasználó számára minél több olyan információt adjon meg, aminek alapján megalapozottan választhat, különös tekintettel a tankönyvek gyakorlati használatára és beválására. A taneszközök országos jegyzékét pedig oly módon kell megalkotni, hogy az meg tudjon felelni két egymással nehezen összeegyeztethető követelménynek: egyfelől annak, hogy a fenntartóknak tájékoztatást adjon az e területen vállalandó anyagi elkötelezettség mértékéről, másfelől annak hogy az iskolák és a pedagógusok számára - a tankönyvlistához hasonló módon - könnyítse meg a taneszköz-választással kapcsolatos szakmai döntéseik meghozatalát.

4.2.6.  Iskolafejlesztés

Az intézményi szintű folyamatok, ezen belül a tanítási és nevelési gyakorlat osztálytermi és iskolai szintű modernizálása szempontjából a jövőben a közoktatás-politika egyik legfontosabb eszközévé válik az un. iskolafejlesztés, vagyis az egy-egy konkrét intézményre és intézménycsoportra irányuló komplex szervezetfejlesztő beavatkozás. E helyi szintű fejlesztő beavatkozások megfelelő pedagógiai és szervezeti szakértelmet igényelnek, amelynek a kialakítása és elterjesztése a kutatás és fejlesztés, illetve a pedagógusképzés és továbbképzés egyik fontos feladatává kell, hogy váljon. Mivel az ilyen beavatkozások csak az intézmények viszonylag kis csoportját érik el, országos szintű felelősség marad annak a biztosítása, hogy ezek tapasztalatai széles körben ismertté váljanak az iskolafenntartók, a helyi oktatásirányítók és a pedagógusok számára.

Az iskolafejlesztői szolgáltatások megszervezése részben piaci alapon, a fizetőképes helyi és intézményi igényeknek megfelelően szervezhetők meg, de azt, hogy ebbe a körbe az intézmények mely csoportjai kerülnek nem szabad teljes mértékig a piaci mechanizmusokra bízni. Így például az iskolafejlesztésnek meghatározó szerepe lehet a legkevésbé eredményes vagy a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportokról gondoskodó intézmények szervezeti feltételeinek és pedagógiai gyakorlatának a fejlesztésében, ugyanakkor kicsi a valószínűsége annak, hogy ezek az intézmények maguktól igényeljék az iskolafejlesztő szolgáltatásokat. Ezért a piaci formák mellett erősíteni szükséges az iskolafenntartók és a központi ágazati irányítás által közvetlenül kezdeményezett iskolafejlesztési szolgáltatásokat. Fejleszteni kell ezek módszertani hátterét, a szakmai nyilvánosság számára hozzáférhető programok keretébe kell helyezni őket és garantálni kell tágabb körben való szakmai hasznosításukat. Megfelelő szinergiát kell teremteni az iskolafejlesztés és a kiemelt oktatáspolitikai célokat szolgáló programok között oly módon, hogy az iskolafejlesztést lehetőleg ezek szolgálatába kell állítani (pl. eredménytelen iskolák felzárkóztatására vagy intézményi szintű minőségbiztosítási rendszerek létrehozására irányuló iskolafejlesztési programok).

4.2.7.  A pedagógusok képzése és továbbképzése

A közoktatási stratégia megvalósításában fontos szerepet játszanak azok az eszközök, amelyek révén a pedagógusok képzésére és továbbképzésére lehet hatást gyakorolni. Ezek között egyfelől a jogi szabályozókat, másfelől a különböző fejlesztési programokat érdemes külön is hangsúlyozni. Ami a jogi szabályozókat illeti, különösen fontos a felsőoktatást szabályozó joganyagnak a pedagógusképzés szempontjából való értékelése és az esetleges jogszabály-módosítások során a közoktatás modernizációja szempontjából fontos szempontok képviselete. Meghatározó jelentősége van emellett az általános és az egy-egy szakterülethez kapcsolódó, az alapképzésre valamint a posztgraduális képzésre (pl. közoktatási vezetőképzés, közoktatási szakértő képzés) vonatkozó pedagógus képesítési követelmények meghatározására és a felsőoktatással közös, időszakonkénti felülvizsgálata.

A jogi szabályozás mellett a mainál nagyobb figyelmet kell fordítani a pedagógus képzés fejlesztését szolgáló modernizációs programokra. A közoktatás és a felsőoktatás fejlesztését szolgáló, pályázható támogatást nyújtó alapok céljai között meg kell jelennie a tanárképzés fejlesztési céljainak is és ezen alapok révén is elő kell segíteni azt, hogy a tanárképző felsőoktatási intézményeken belül kialakuló progresszív szakmai műhelyek megerősödjenek, s a tevékenységük eredményei szélesebb körben elterjedjenek. E cél megvalósulása érdekében kiemelt figyelmet érdemes adni a nemzetközi együttműködésben megvalósuló programoknak, beleértve ebbe az Európai Unió közösségi programjait.

A pedagógus-továbbképzés rendszerének az 1996-os közoktatási törvény módosítását követően elindult kiépülése lehetővé teszi, hogy e területen a modernizáció számára értékes eszközök rendkívüli gazdagsága alakuljon ki. A pedagógus-továbbképzés a jövőben a modernizációs kormányzati politika megvalósításának egyik legfontosabb eszközévé fog válni. Ezért alapvető fontosságú e terület fejlődésének folyamatos nyomon kísérése és - a rendszer önállóságának, illetve belső szervezeti és fejlődési dinamizmusának a megerősítése mellett - a közoktatás fejlesztési céljainak megfelelő folyamatos befolyásolása. Ennek során különösen arra kell ügyelni, hogy megfelelő egyensúly alakuljon ki egyfelől a továbbképzési rendszer jogi szabályozása és pénzügyi ellenőrzése által megkívánt kontroll-mechanizmusok kiépítése, másfelől a fogyasztó-orientáltság, az adaptivitás és az önfejlesztő képesség szempontjából nélkülözhetetlen nyitottság megőrzése között.

4.2.8.  A pedagógiai szolgáltatások

A fejlesztés eszközrendszerén belül kiemelt figyelmet érdemelnek a pedagógiai szolgáltatások. Jelenleg a pedagógiai szolgáltatások intézményrendszere alkotja az egyetlen működő intézményes kapcsolatot a felsőbb irányítási szintek és az iskolák között. Szerepük ezért nélkülözhetetlen a központi tantervi programkínálatnak és az alapvető szakmai információknak az oktatási intézményekhez való eljuttatásában. E szféra ugyanakkor nemcsak passzív információközvetítő, hanem aktív önálló fejlesztő szerepet is betölt.

4.2.9.  A kutatás és fejlesztés

A közoktatás korszerűsítésében és fejlesztésében kiemelt feladatok várnak a közoktatási kutatásokra és fejlesztésre. A tantervi programok és tankönyvek kidolgozása, az új taneszközök kifejlesztése, az oktatás minőségét ellenőrző és értékelő rendszer kiépítése, a pedagógusok szakmai továbbképzése és számos más feladat csak a kutatás és fejlesztés aktív részvételével végezhető el. A közoktatási kutatásoknak meghatározó szerepük lehet azoknak a folyamatoknak a feltárásában, amelyeket a statisztikai és informatikai rendszer a természeténél fogva nem tud követni. Ugyancsak jelentős szerepet játszhat a kutatás a rendkívül gyorsan változó környezeti feltételek és kihívások azonosításában, az ezekből fakadó oktatásügyi feladatok meghatározásában. A pedagógiai szolgáltatások mellett a kutatás és fejlesztés válhat a modernizáció egyik legfontosabb motorjává, ennek azonban feltétele egyfelől az, hogy a kutatás és fejlesztés minél erősebben kapcsolódjon a közoktatás-fejlesztés kiemelt céljaihoz, másfelől hogy a kutatási és fejlesztési eredmények gyors és hatékony módon tudjanak beépülni részben az iskolai gyakorlatba, részben a közoktatási döntéshozatalba. A közoktatás fejlesztése megkívánja azt, hogy a döntés-előkészítést szolgáló kutatások mellett a jövőben nagyobb súlyt kapjanak az iskolai tanítási és nevelési gyakorlat fejlesztését szolgáló kutatások valamint az új pedagógiai tartalmak és módszerek valamint oktatási eszközök létrehozását szolgáló fejlesztések.

Arra van szükség, hogy közoktatás kutató, fejlesztő és szolgáltató szervezetei folyamatosan a közoktatási stratégiai céljaihoz illeszkedő feladatokat kapjanak és a teljesítményeiknek megfelelő színvonalú anyagi támogatásban részesüljenek. Szükség van a közoktatási kutatások és fejlesztések stabil pénzügyi támogatási rendszerének a kialakítására, és a kutatási támogatások elosztásánál a hosszú távú fejlesztési céloknak megfelelő prioritások meghatározására. A döntés-előkészítő és kutatói szféra között, azok eltérő sajátosságainak a tiszteletben tartása mellett, folyamatos és termékeny kommunikációt kell fenntartani, gondoskodni kell a két szféra közötti közvetítő mechanizmusok működtetéséről. Ugyanígy arra kell törekedni, hogy szerves kapcsolatokat alakuljanak ki egyfelől a kutatási-fejlesztési szféra, másfelől az iskolákkal közvetlen kapcsolatban álló pedagógiai szolgáltatási szféra között, beleértve ebbe az utóbbi szféra aktív bevonását a kutatási és fejlesztési programokba. Mindez elkerülhetetlenné teszi azt, hogy a közoktatási kutatás és fejlesztés intézményrendszerének valamint irányításának és finanszírozásának a fejlesztésére önálló stratégia szülessék.

4.2.10.            A tervezési kompetencia fejlesztése

A területi tervezés 1996 után kialakult rendszerét tovább kell fejleszteni. A területi tervezés mellett erősíteni kell a központi és a települési szintű tervezést is. Erősíteni kell az ágazati tervezés és a területfejlesztés közötti kapcsolatot, arra törekedve, hogy az ágazati tervek jobban tükröződjenek a területfejlesztési koncepciókban és programokban, beleértve ebbe az országos területfejlesztési koncepciót. Szükség van a helyi tervezői hozzáértés fejlesztésére. A tervezési módszerek kidolgozása, valamint a tervezés szakmai koordinálása elsődlegesen kormányzati feladat. Ez egyben a helyi szintű fejlesztési döntések befolyásolásának is fontos eszköze.

4.2.11.            A statisztikai-információs rendszer működtetése

A közoktatás-fejlesztés stratégiájának a megvalósítása, a stratégiai céloknak megfelelő döntések meghozatala megkívánja, hogy a közoktatás statisztikai és információs rendszere folyamatosan kövesse a rendszerben zajló változásokat. A statisztikai és információs rendszernek egyszerre két követelménynek kell megfelelnie: egyfelől annak, hogy biztosítsa a folyamatosságot és ezáltal az időbeli összehasonlítások lehetőségét, másfelől annak, hogy kövesse az oktatási rendszeren belül zajló dinamikus folyamatokat és azokról gyors visszajelzést adjon. Ez megkívánja olyan korszerű jelzőszámok és mutatók kidolgozását és folyamatos vizsgálatát, amelyek nemcsak a mennyiségi, hanem a minőségi folyamatok nyomon követésére is alkalmasak. A statisztikai és információs rendszer feladata természetesen nemcsak a központi döntéshozatal kiszolgálása, hanem a helyi és intézményi szintű döntéshozók informálása is. A rendszernek módot kell adnia arra, hogy a helyi döntéshozók saját helyzetüket az országos és területi adatokkal összehasonlíthassák és ennek alapján – ha kell – céljaikat és döntéseiket korrigálhassák. A közoktatási statisztikát kompatibilissé kell tenni az Európai Unió és az OECD statisztikai rendszereivel.

A közoktatási statisztikai rendszer működési zavarai a közoktatás irányításának és ezen keresztül a közoktatási fejlesztési célok megvalósulásának egyik legkomolyabb akadályát jelentik. E működési zavarok egy része a rendszerben bekövetkező átalakulás miatt elkerülhetetlen, másik részük viszont megfelelő erőforrások mozgósításával megoldható. Ez nélkülözhetetlenné teszi a nemzeti statisztikai és információs rendszerrel és annak felelős szerveivel, mindenekelőtt a Központi Statisztikai Hivatallal való stratégiai együttműködést. A közoktatási és statisztikai rendszer reformja során egyaránt figyelemmel kell lenni a közoktatás sajátos ágazati szakmai igényeire és a nemzeti statisztikai rendszer, illetve a közigazgatási és államháztartási szervezet adottságaira és feltételeire. Csak olyan közoktatási statisztikai és információs rendszer válhat hosszú távon működőképessé, amely e külső adottságokhoz és feltételekhez illeszkedik. A szaktárcának fel kell készülnie arra, hogy a fejlesztési célokhoz kapcsolódó speciális ágazati igényeknek megfelelő információ és adatgyűjtésre saját monitoring rendszerét használja.

A közoktatási statisztikai és információs rendszer modernizálása során építeni lehet a közoktatásban zajló informatikai fejlesztés meglévő és várható eredményeire. Ez lehetővé teszi, hogy viszonylag rövid idő alatt olyan közvetlen információs kapcsolatot lehessen kiépíteni a közoktatás intézményei és a központi irányítás között, amely alkalmas nemcsak az intézményi szintű szervezeti, szakmai és - bizonyos keretek között - pénzügyi folyamatok, hanem akár a tanulói szintű mozgások nyomon követésére, illetve ezek statisztikai szintű elemzésére is.

4.2.12.            A nemzetközi együttműködés

Az egyes országok közoktatásának fejlődésében növekvő szerepet játszanak a nemzetközi szervezetek és együttműködési programok. A közoktatásnak fel kell készülnie az Európai Unióhoz való csatlakozásra, elsősorban a már megnyílt közösségi programokban való aktív és hatékony részvétel révén. Arra kell törekednünk, hogy kihasználjuk az EU oktatási programjaiban és az OECD tagságunkban rejlő előnyöket olyan területeken, mint például a nyelvoktatás, a statisztikai rendszer, a tanártovábbképzés fejlesztése, illetve az informatikai fejlesztés.

A nemzetközi együttműködési fórumokon arra kell törekedni, hogy a nemzetközi programokban megjelenjenek a hazai fejlesztési igényeknek megfelelő prioritások, illetve elsősorban azokban a programokban kell részt venni, amelyek megfelelnek ezeknek a  prioritásoknak. Arra kell törekedni, hogy a hazai fejlesztési prioritásoknak megfelelő együttműködési programokba minél több iskola és iskolafenntartó kapcsolódjék be, azaz e programok a hatásukat helyi szinten is kifejthessék.

4.2.13.            Párbeszéd és kommunikáció a modernizáció szolgálatában

A közoktatás-fejlesztési stratégia megvalósításának fontos feltétele a fejlesztésben érdekelt és érintett partnerek közötti folyamatos párbeszéd. Ez teszi lehetővé a gyakorlati tapasztalatok megismerését, az alkalmazott eszközök és módszerek továbbfejlesztését. A stratégiai kommunikáció komoly szaktudást és megfelelő személyek és szervezetek közreműködését igényli. Fontos szerepet játszhatnak ebben a folyamatban a tömegtájékoztatás oktatási szakemberei, a tömegtájékoztató intézmények oktatási rovatai és műsorai, valamint a közoktatás szaklapjai és folyóiratai, továbbá azok a szakmai rendezvények, melyek lehetővé teszik az oktatáspolitika felelős irányítói, a pedagógusok és a társadalmi partnerek közötti közvetlen kommunikációt. Hangsúlyozni kell, hogy a stratégiai párbeszéd és kommunikáció fejlesztése nem korlátozódhat az országos szintre, hanem ki kell terjednie a helyi és területi szintre is.


[1] Általános alapoktatásnak - a megszokott nemzetközi terminológiát is követve - az iskoláztatásnak azt a szakaszát nevezzük, amelyben (1) a tanulók döntő többsége alapvető céljaikat tekintve azonos programokat követve halad előre, és (2) amelyben konkrét szakmákra felkészítő specializált szakképzés még nem folyik. Ez a Nemzeti alaptanterv bevezetése előtt Magyarországon nyolc évet jelentett, a Nemzeti alaptanterv bevezetését követően ez fokozatosan tíz évfolyamra emelkedik.

[2] Az előrejelzés a következő feltételek alapján készült: A gimnáziumba járók száma stabilizálódik,  évi 33 ezer fő körüli belépő létszámmal. A hetedikesek kis lemorzsolódással mennek a nyolcadik osztályba. A hetedikbe járók száma az elmúlt években tapasztalható módon kb. 2,5-szerese a hatodikosokénak.

[3]  Az Európai Unió Bizottsága 1995-ben adott ki "Tanítás és tanulás" címmel az oktatástól és képzésről szóló Fehér Könyvet. Ez öt alapvető prioritást jelöl meg: (a) az alapvető ismeretek elsajátítása, (b) az oktatás és az üzleti világ közötti kapcsolatok erősítése, (c) a leszakadókról való fokozott gondoskodás, (d) a nyelvoktatás fejlesztése és (d) az oktatásba és képzésbe való tőkeberuházás bátorítása.